EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION. Meddelande från kommissionen BUDGETREFORM FÖR ETT EUROPA I FÖRÄNDRING

Transkript

1 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 12 september 2007 SEK(2007) 1188 slutlig Meddelande från kommissionen BUDGETREFORM FÖR ETT EUROPA I FÖRÄNDRING DOKUMENT FÖR OFFENTLIGT SAMRÅD INFÖR BUDGETÖVERSYNEN 2008/2009 SV SV

2 Meddelande från kommissionen BUDGETREFORM FÖR ETT EUROPA I FÖRÄNDRING DOKUMENT FÖR OFFENTLIGT SAMRÅD INFÖR BUDGETÖVERSYNEN 2008/2009 Inledning En heltäckande översyn av utgifter och resurser Europaparlamentet, rådet och kommissionens kom i maj 2006 överens om att kommissionen skulle göra en genomgripande översyn av EU-budgeten. Kommissionen uppmanades att genomföra en fullständig och omfattande översyn som täcker alla aspekter på EU:s utgifter, inbegripet den gemensamma jordbrukspolitiken, och på inkomster, bland annat Förenade kungarikets rabatt, och lägga fram rapport om detta EU:s politiska agenda håller i grunden på att förnyas. Globaliseringen har skapat nya utmaningar. Frågor som klimatförändring, energi och migration står i centrum för den europeiska debatten. Strategier för tillväxt och sysselsättningsskapande är mer än någonsin inriktade på innovation och kompetens och på att skapa rätt företagsklimat. Medborgarnas önskan att europeiska intressen och värderingar ska spridas i omvärlden har aldrig varit starkare. Utvidgningen har stärkt behovet av att främja social, ekonomisk och territoriell sammanhållning. Budgeten är ett viktigt medel för att förverkliga EU:s politiska mål, åstadkomma förändring och maximera de långsiktiga effekterna av EU:s åtgärder. Det har nu gått tjugo år sedan den första budgetramen ( flerårsbudgeten ) och tiden är mogen att genom diskussion och debatt runt om i Europa bana väg för ett nytt samförstånd om inriktningen av EU:s utgiftspolitik för att klara av de utmaningar som väntar under de närmaste tio åren och därefter. Budgetöversynen ger ett unikt tillfälle att grundligt, och mera förutsättningslöst än när en budgetram förhandlas fram, pröva EU-budgeten och dess finansiering. Översynen kommer att ske utifrån ett långsiktigt tidsperspektiv för att försöka komma fram till hur budgeten redan nu kan utformas för att tjäna EU:s politik och möta de kommande årtiondenas utmaningar. Någon ny flerårig budgetram för tiden efter 2014 kommer därför inte att föreslås i översynen det blir en uppgift för nästa kommission. Inte heller kommer det att lämnas något förslag till total budgetomslutning eller detaljerad uppdelning av budgeten. Däremot kommer struktur och inriktning när det gäller unionens framtida utgiftsprioriteringar att anges utifrån en bedömning av vad som ger störst mervärde och effektivaste resultat. En av de frågor som kommer att diskuteras är vidare hur budgeten fungerar och hur man kan åstadkomma den rätta avvägningen mellan kontinuitet och reaktion på nya utmaningar. Frågan om budgeten bör förvaltas på ett annat sätt är en annan aspekt som kommer att tas 1 Förklaring nr 3 till Interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin och sund ekonomisk förvaltning (EUT C 139, ). SV 2 SV

3 upp. Översynen kommer också att omfatta en förutsättningslös prövning av hur man bäst kan skaffa fram de resurser som krävs för att finansiera EU:s verksamhet. Förberedelser Syftet med det här dokumentet är att inleda ett brett samråd med intresserade parter på lokal, regional, nationell och europeisk nivå och att få i gång en öppen debatt om EU:s finanser. Avsnitt 1 sätter in EU-budgeten i sitt sammanhang och visar hur den kan användas som redskap för att avspegla skiftande politiska prioriteringar. Avsnitt 2 tar upp några aspekter som är särskilt viktiga att tänka på när man diskuterar hur en moderniserad EU-budget kan tillföra störst mervärde när det gäller att möta unionens långsiktiga utmaningar. Avsnitt 3 behandlar budgetens finansiering. Samrådet blir en viktig utgångspunkt för kommissionens arbete med översynen. Samrådet kommer att kompletteras med ett förberedande arbete på viktiga utgiftsområden där unionen har gjort stora investeringar och där en effektiv användning av budgeten är särskilt betydelsefull för att man ska nå goda resultat på politikområdet. Några exempel: den gemensamma jordbrukspolitiken kommer att underkastas en hälsokontroll i syfte att finputsa reformerna från 2003 och bredda underlaget för diskussionerna om de framtida prioriteringarna på jordbruksområdet. Framstegen i strävandena att minska regionala skillnader har behandlats i den fjärde sammanhållningsrapporten, som antogs i maj Där analyseras också vilka resultat sammanhållningspolitiken har gett hittills. Också andra politikområden kommer att ses över. Syftet med dessa bedömningar är att pröva om politiken fungerar som avsett i en union med 27 medlemsstater. I en del fall kommer de att leda till omedelbara anpassningar men de kommer också att ligga till grund för de mera långsiktiga överväganden som kommer att göras i budgetöversynen. Det kan också nämnas att kommissionen har inlett en dialog med flera framstående personer från universitets- och forskningsvärlden och satt igång en rad övergripande och sektorspecifika undersökningar för att få fram ett material som kan komplettera resultatet av samrådet. Kommissionen kommer att följa samrådsprocessen och uppmuntra till och stötta diskussioner på nationell, regional och lokal nivå. Här kommer den att ta hjälp av sina representationer i medlemsstaterna. I enlighet med det interinstitutionella avtalet om den nuvarande budgetramen kommer Europaparlamentet att engageras i översynen i alla dess etapper. Översynen kommer också att åtföljas av en bedömning av hur det nuvarande interinstitutionella avtalet fungerar. Kommissionen vill genom detta samråd få in synpunkter inför budgetöversynen Själva översynen kommer att bli föremål för en grundläggande debatt i EUinstitutionerna och medlemsstaterna. Kommissionen står öppen för alla synpunkter: den kommer att förbereda översynen utan några förutfattade meningar och uppmanar alla intresserade parter att delta i samrådet. Samrådsprocessen Synpunkter ska skickas till budget-review@ec.europa.eu senast den 15 april Om det rör sig om ett mera omfattande bidrag ska det också innehålla en sammanfattning. Bidragen kommer att offentliggöras på webbplatsen SV 3 SV

4 såvida avsändaren inte uttryckligen motsatt sig att bidraget offentliggörs 2. Kommissionen kommer att offentliggöra de inkomna synpunkterna i den form som de lämnas. De bör därför inte innehålla några konfidentiella uppgifter. De viktigaste budskapen och de huvudtendenser som kan utläsas ur bidragen kommer att presenteras vid en stor konferens efter samrådsperiodens slut. De kommer också att redovisas på kommissionens webbplats för översynen av den fleråriga budgetramen 1. NÅGRA BASFAKTA OM EU-BUDGETEN 1.1 En budget för att förverkliga politiska mål Det finns många missuppfattningar om EU:s budget. Den är stor i absoluta tal (mer än 100 miljarder euro per år) men liten om man ser till dess andel av de samlade offentliga utgifterna i EU (mindre än 2,5 %). Den har återkommande utlöst politiska kriser men har också fungerat som stabiliserande faktor för EU:s utveckling som kunnat stödja sig på successiva fleråriga budgetramar sedan 1980-talet. Budgeten har under den perioden ökat i fasta priser men minskat i förhållande till bruttonationalinkomsten (BNI), detta trots att unionens utvidgats och fått nya uppgifter. % av EU:s BNI EU-budgetens relativa storlek 1,30% Betalningar som godkänts enligt budgetramen 1,20% Genomsnitt ,21% Faktiska betalningar 1,10% 1,00% Genomsnitt ,05% Genomsnitt ,08% Genomsnitt ,98% 0,90% Genomsnitt ,92% 0,80% Som regel offentliggörs dock synpunkter och bidrag från enskilda bara anonymt på kommissionens webbplats. Avsändarens namn och kontaktuppgifter anges inte, bara bosättningslandet. Enskilda som lämnar synpunkter och vill att att deras namn och kontaktuppgifter ska offentliggöras ska uttryckligen meddela kommissionen detta när de skickar in sitt bidrag. SV 4 SV

5 Budgeten har visat sig vara ett viktigt instrument för att förverkliga EU:s politiska mål. Den kan ses som en investering för att främja europeiska mål och medborgarna förväntar sig, och förtjänar, högsta möjliga avkastning på denna investering. Därför måste vi se till att budgeten utnyttjas så effektivt som möjligt, förvaltas enligt högsta standarder och leder till märkbara förbättringar i medborgarnas vardagsliv. Det betyder en budget som kan anpassas för att avspegla skiftande prioriteringar och kan hålla jämna steg med den europeiska integrationsprocessen. EU:s finansieringsåtgärder måste stå i samklang med andra åtgärder som vidtas för att genomföra unionens politik, och de måste inta sin plats bland de många andra instrument som står till förfogande, t.ex. att lagstifta, avskaffa regelhinder eller påverka medlemsstaternas utgifter. Andra exempel är politiksamordning, utbyte av idéer och bästa praxis och expertsamarbete. Alla politikområden kräver inte utgifter på EU-nivå (bortsett från grundläggande administrationskostnader). På centrala områden som handel och konkurrens nås målen med andra instrument, och de områdena är inte, eller bara i begränsad omfattning, relevanta för översynen av den fleråriga budgetramen. På andra politikområden däremot krävs det en insats av ekonomiska resurser för att målen ska nås. Exempel här är sammanhållningspolitiken och utbytesverksamheten för studenter. Ekonomiskt stöd på något av EU:s politikområden kan utgå i olika former och härröra från olika källor. Det kan t.ex. röra sig om lån och lånegarantier från Europeiska investeringsbanken eller, vid samfinansiering, medlemsstaternas budgetar. Det kan också röra sig om privat finansiering vid partnerskap mellan offentlig och privat sektor. När EUbudgeten tas i anspråk måste man kunna visa att detta är det mest effektiva och rimliga sättet att nå resultat. 1.2 Budgeten som redskap för att hantera skiftande prioriteringar Det har skett mycket stora förändringar i EU-politiken under de senaste årtiondena och målet har varit att budgeten ska understödja och avspegla denna utveckling. De viktigaste stegen i den europeiska integrationen har avspeglats i EU-budgeten. Den inre marknaden, utvidgningen, framväxten av en global vision för Europa alla dessa förändringar har krävt förskjutningar i EU:s utgiftsmönster. År 2008 sker ännu en sådan förskjutning: då kommer ekonomisk tillväxt och sysselsättning att för första gången ta den största andelen av EU-budgeten i anspråk. Utgiftsprofilen har ändrats avsevärt med tiden. Tidigare var budgeten till helt övervägande del koncentrerad till ett ganska litet antal politikområden. Men både inom och utanför de områdena har tyngdpunkten i utgifterna och målen för politiken förändrats. Det finns ett slags inbyggd tröghet när det gäller budgetreformer, men trots de politiska svårigheter som är förenade med sådana reformer har betydande ändringar och omorienteringar varit möjliga även om förslagen inte alltid fått omedelbar acceptans. Budgetens struktur och storlek har ständigt förändrats: SV 5 SV

6 I integrationsprocessens början hade de tre europeiska gemenskaperna var och en sin egen budget. Europeiska ekonomiska gemenskapens (EEG:s) första budget var mycket liten och omfattande uteslutande administrativa utgifter. Allmänna budgeten för 2007 är i huvudsak en verksamhetsbudget med anslag för betalningar på 115,5 miljarder euro för hållbar tillväxt, bevarande av naturresurser, medborgarskap, frihet, säkerhet och rättvisa samt unionens yttre åtgärder. År 1965 togs 35,7 % av budgeten i anspråk för betalningar för den gemensamma jordbrukspolitiken hade den siffran stigit till 70,8 %. Ännu under det första året av budgetramen för stod utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken för så mycket som 60,7 % av budgeten. Men efter de nedskärningar i fasta priser som beslutats för innevarande budgetperiod kommer andelen traditionella utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken (exklusive landsbygdsutveckling) att nästan halveras fram till 2013 (32 %). Endast 6 % av EU-budgeten gick till sammanhållningspolitik 1965 och andelen ökade bara måttligt fram till slutet av 1980-talet (10,8 % 1985). I Europeiska enhetsakten lades ökad tonvikt vid ekonomisk och social sammanhållning och det ledde till att utgifterna för sammanhållning ökade avsevärt. Anslagen för strukturåtgärder hade redan 1988 ökat till motsvarande 17,2 % av budgeten. År 2013 kommer motsvarande siffra att vara 35,7 % och åtminstone två tredjedelar av anslagen kommer att avdelas för att främja konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning. Medlen för att finansiera insatser på andra politikområden (och här rörde det sig framför allt om konkurrenskraft, åtgärder utanför EU och landsbygdsutveckling) var från början mycket begränsade. I den första budgetramen avsattes bara 7,3 % av budgeten för de områdena. Men med den nya betoningen av ekonomisk utveckling och konkurrenskraft kommer deras andel av budgeten att ha ökat till 26 % 2013, varav 10,2 % för konkurrenskraft, 6,3 % för åtgärder utanför EU och 7,3 % för landsbygdsutveckling. Fördelning av utgifter ( ) % av totalen 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Gemensamma jordbrukspolitiken Sammanhållningspolitiken Övriga politikområden Utgiftspolitiken för perioden innebär en ny fokusering på tillväxt- och sysselsättningsmålen och på nya politikområden som frihet, säkerhet och rättvisa. Beslutet att göra en översyn av budgeten är samtidigt ett erkännande av att det behövs en mera djupgående bedömning så att nästa förslag till budgetram och förslagen därefter kan sättas in SV 6 SV

7 i ett långsiktigt sammanhang. Det handlar om att utforma en budget för framtiden som föregriper morgondagens utmaningar i en värld i snabb förändring. Precis som förändringar kan bli nödvändiga från en budgetram till en annan finns det ett behov av flexibilitet inom varje enskild budgetram. Kontinuitet är fördelaktigt när det gäller vissa utgiftsprogram, men skiftande politiska omständigheter kan också sätta EU-budgetens förmåga till effektiv anpassning och ökat politiskt gensvar på prov. Har EU-budgeten kunnat reagera i tillräcklig utsträckning på skiftande behov? Hur finner man den rätta avvägningen mellan behovet av stabilitet och behovet av flexibilitet inom de fleråriga budgetramarna? 2. HUR SKA FRAMTIDENS EU-BUDGET UTFORMAS? MERVÄRDET AV UTGIFTER PÅ EU-NIVÅ För offentliga utgifter på europeisk nivå gäller precis som för offentliga utgifter på nationell och lokal nivå att medborgarna måste kunna lita på att pengarna används för ändamål som motsvarar deras egna prioriteringar och att de medel som anförtros EU används väl. Budgetdisciplinen fortsätter att innebära stränga begränsningar för de offentliga utgifterna på alla nivåer. EU:s utgifter måste därför baseras på en bedömning av vilket mervärde olika aspekter av de berörda utgifterna ger. Flera olika faktorer avgör om en utgift på EU-nivå verkligen ger det mervärde som är nödvändigt. Utgiften ska ha en politisk aspekt: den ska exempelvis vara ett uttryck för solidaritet, öka synligheten och, framför allt, understödja unionens viktigaste politiska mål. Den måste kunna ge ett bättre resultat på europeisk nivå än vad som skulle kunna uppnås genom en utgift på nationell eller lokal nivå. Den måste planeras, administreras och förvaltas på ett sådant sätt att den uppfyller sina mål. Att optimera användningen av EU:s resurser handlar därför om att välja och om att koncentrera resurserna till de områden där de gör störst nytta. Budgetöversynen är tänkt att underlätta detta val och att fastställa utgiftsprioriteringar: det finns kanske politikområden där finansiering på EU-nivå inte längre behövs eller bara ger begränsade resultat. I gengäld kan det finnas nya övergripande politiska prioriteringar som kräver nya resurser. Samtidigt måste man beakta behovet av att slutföra pågående verksamheter och att fortsätta att finansiera åtgärder som ger goda resultat. 2.1 Vi behöver förbereda oss inför morgondagens utmaningar EU har ökat förändringstakten under de senaste två åren och utformat en framåtblickande politisk agenda som kommer att vara bestämmande för unionens främsta prioriteringar under det närmaste årtiondet och därefter. De nya utmaningar som kan få ett betydande inflytande på hur unionen inriktar sina insatser i framtiden kan i grova drag anges som följer: SV 7 SV

8 Europa måste främja sina värderingar i en situation som utmärks av tilltagande mångfald och förändring och i en alltmer komplex global miljö. Konkurrensen om resurser och marknader har blivit intensivare. Den ekonomiska maktbalansen håller på att förändras. Nya, jättelika marknader öppnas och skapar nya, väldiga möjligheter för företag och medborgare i Europa, men sätter samtidigt Europas förmåga att anpassa sig ytterligare till strukturförändringar och att hantera anpassningens sociala konsekvenser på prov. Globaliseringen är en drivkraft för vetenskapliga och tekniska framsteg. Den europeiska dimensionen blir därför allt viktigare när det gäller att främja kunskap, mobilitet, konkurrenskraft och innovation. EU kan hjälpa till när det gäller att ta tillvara de fördelar som ligger i den europeiska kontinentens storlek för att få fram spetskompetens och omsätta denna i tillväxt. Omvandlingen till kunskaps- och tjänsteekonomi är lika omvälvande som den tidigare övergången från jordbruks- till industrisamhälle. Den ändrar arbetets natur. IT-kunskaper och personliga färdigheter är kraftigt efterfrågade. Alltför många ungdomar en av sex lämnar skolan i förtid och ännu fler saknar de grundläggande färdigheter som krävs i en kunskapsbaserad ekonomi. Med nuvarande födelsetal kommer strukturen och balansen i våra samhällen att förändras. Detta ger upphov till viktiga frågor om både ekonomisk effektivitet och rättvisa mellan generationerna. Vi behöver finna lämpliga lösningar för hur vi kan främja demografisk förnyelse, ett längre och kvalitativt bättre arbetsliv, ett produktivare och mera dynamiskt Europa, integreringen av invandrare och hållbarhet i de offentliga finanserna. Frågor som gäller möjligheterna att förena arbetsliv och familjeliv och stöd till det växande antalet familjer där bägge arbetar är också viktiga i detta sammanhang. Solidaritet och EU:s engagemang för social rättvisa är en viktig aspekt av de värden Europa står för i en globaliserad värld. EU har med gott resultat använt budgeten som redskap för att främja ekonomisk utveckling i de regioner i unionen som släpar efter i utvecklingen, men de ökade skillnaderna efter utvidgningen understryker betydelsen av ekonomisk och social sammanhållning och reser frågan om hur budgeten bäst kan användas för att främja solidaritet. EU:s befolkning ökade med 50 % mellan 1988 och 2007 som en följd av utvidgningen. År 1988 hade fyra medlemsstater av tolv en BNP per capita under 75 % av EU-genomsnittet. Två årtionden senare befinner sig tio medlemsstater av 27 i samma situation. I sju av de tio ligger BNP per capita under nivån för den fattigaste medlemsstaten Effekterna av klimatförändringen på Europas miljö och samhällen har blivit en central fråga på EU:s dagordning och tvingar de politiskt ansvariga att överväga hur man bäst kan reagera med de instrument som EU förfogar över. Detta gäller såväl ansträngningarna att begränsa klimatförändringen genom att bromsa tillväxten i utsläppen av växthusgaser som behovet av åtgärder för anpassning till klimatförändringens följder. De påfrestningar på landsbygdsmiljö och havsmiljö som klimatförändringen leder till, demografiska förändringar och nya krav från konsumenterna ger EU-politiken för Europas jordbruk, landsbygd, landsbygdssamhälle och marina områden en ny dimension. En säker, hållbar och konkurrenskraftig energiförsörjning är en av de största utmaningarna i dagens samhälle. Begränsade tillgångar, ökad global efterfrågan och kravet på att minska SV 8 SV

9 utsläppen av växthusgaser har lett till insikten om att Europa måste omvandlas till ett utsläppssnålt samhälle. Migrationstrycket kommer att bli särskilt kännbart i Europa, med dess belägenhet nära världens fattigaste regioner och de regioner som sannolikt kommer att drabbas värst av klimatförändringen. Situationen vid våra gränser söderut och österut blir allt allvarligare och kommer att kräva ett kraftfull reaktion från EU:s sida där det ingår både åtgärder för säkrare gränser, nytänkande när det gäller hur migration ska hanteras och övertygande ansträngningar för att komma till rätta med dess underliggande orsaker: krig, instabilitet och fattigdom. Den europeiska dimensionen får allt större betydelse när det gäller att garantera medborgarna skydd och säkerhet vare sig det rör sig om att bekämpa brottslighet och terrorism eller att begränsa risker för transport, miljö, hälsa och säkerhet. De nya hoten mot säkerheten uppträder i fler former än förr. De är mindre synliga och mindre förutsebara. För att kunna reagera effektivt på dessa risker på europeisk nivå krävs det en väl genomtänkt kombination av olika aktörer och redskap. Globaliseringen har gjort det uppenbart att Europa måste vara närvarande på den globala arenan för att med framgång kunna främja sina intressen och värderingar. Utvidgningen och stärkt ömsesidig solidaritet har gjort att EU blivit en mera trovärdig och effektiv global aktör. Samtidigt har det globala sammanhanget förändrats. Det ömsesidiga beroendet i världen har ökat. Det innebär att EU:s stora ansträngningar att åstadkomma stabilitet och välstånd i sitt grannskap och att främja effektiv multilateralism, mänskliga rättigheter och respekt för rättsstatsprincipen inte bara är fråga om en princip utan en absolut nödvändighet. Detsamma gäller EU:s ledande roll i bekämpningen av fattigdom. Åtskillnaden mellan inrikespolitik och utrikespolitik håller på att försvinna, och sektorsövergripande frågor av central betydelse som klimatförändring och biologisk mångfald, demokratiska förändringar och migration, konkurrenskraft, terrorism, organiserad brottslighet och energiförsörjning kan bara hanteras i ett internationellt sammanhang. De är nödvändigt att de redskap EU förfogar över för att genomföra sin politik inriktas på att möta dessa och andra nya utmaningar. Finansiering kommer ofrånkomligen att vara en viktig del av den policymix som krävs för att medborgarnas förväntningar ska kunna infrias. De ekonomiska resurser som krävs kommer till största delen inte att hämtas från EUbudgeten, men den kan spela en viktig roll om den används för att på ett verksamt sätt stötta förändring. 2.2 Avvägning mellan utgifter på EU-nivå och nationella utgifter För budgeten, liksom på andra områden, gäller att en åtgärd på EU-nivå ska ge klara extra fördelar när det gäller att främja europeiska gemensamma intressen jämfört med om åtgärden vidtas av de enskilda medlemsstaterna. Subsidiaritet och proportionalitet är därför de viktigaste kriterierna för att avgöra mervärdet av en utgift på EU-nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen vidta en åtgärd bara om och i den mån målen för den föreslagna åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna (på central, regional eller lokal nivå) utan bättre kan uppnås på EU-nivå på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning eller verkningar. Enligt SV 9 SV

10 proportionalitetsprincipen får unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå EU:s mål. Valet av instrument anses vara proportionerligt om det utgör det minst ingripande tillgängliga redskapet för att nå ett bestämt mål. Finansiering över EU-budgeten anses på dessa grunder vara berättigad om det är det mest effektiva tillgängliga redskapet för att på lämpligt sätt lösa ett bestämt problem. Subsidiaritet och proportionalitet förutsätter därför en bedömning av de olika faktorer som kan bidra till framgång för åtgärderna. Som exempel kan nämnas deras gränsöverskridande dimension, möjligheten att uppnå fördelar på grund av åtgärdens omfattning eller räckvidd, kraven för att nå den kritiska massan, lokala preferenser, samordningskostnader och andra omständigheter. 2.3 Hur bör EU-politiken genomföras? Effektivitet och ändamålsenlighet måste prägla genomförandet av EU:s politik så att det nödvändiga mervärdet skapas. Institutionerna, särskilt kommissionen, är ansvariga för hur de ekonomiska resurserna används. De måste kunna visa att budgeten förvaltas i enlighet med rigorösa krav och att det finns effektiva och ändamålsenliga mekanismer för genomförandet. I detta sammanhang är framför allt följande frågor viktiga: Avvägningen mellan att sprida ut stödet på flera olika verksamheter och att koncentrera de disponibla medlen: En koncentration till färre politiska mål kan ge skalfördelar och, i en del fall, besparingar för de nationella budgetarna. Men det skulle också innebära att andra områden berövas sitt ekonomiska stöd. Avvägningen mellan centraliserad och decentraliserad förvaltning: Flera olika förvaltningsmetoder används för närvarande: Ungefär 22 % av EU:s medel förvaltas centralt av kommissionen. Omkring 76 % av medlen omfattas av s.k. delad förvaltning, där kommissionen delegerar medelsförvaltningen till medlemsstaterna. Resten förvaltas tillsammans med internationella organisationer eller av tredjeländer. Med tanke på att politiken på olika områden är stadd i förändring bör vi på nytt undersöka hur olika förvaltningsmetoder kan ge en sund ekonomisk förvaltning och fråga oss om den nuvarande avvägningen är den bästa lösningen. Fortsatta förenklingar och stärkta genomförandeinstrument: Den nya budgetperiodens start i början av det här året åtföljdes av avsevärda förenklingar av både budgetstruktur och genomförandeinstrument: programmen har omorganiserats enligt principen ett program, en fond, och det har skapats en bättre avvägning mellan behovet av att göra EU-programmen användarvänliga och kravet på sund ekonomisk förvaltning. Ett kostnadseffektivt genomförande och konsekvens programmen emellan är av avgörande betydelse för att ett mervärde ska skapas. EU-medlens hävstångseffekt: Valet av förvaltningsmetod har betydelse för i vad mån EU-budgeten kan fungera som hävstång för att få fram ytterligare resurser, från andra EUinstrument som Europeiska investeringsbanken eller genom offentliga utgifter på nationell, regional eller lokal nivå eller genom bidrag från den privata sektorn. SV 10 SV

11 Utnyttjande av genomförandeorgan: Möjligheten att inrätta genomförandeorgan som anförtros vissa förvaltningsuppgifter för medel som förvaltas direkt av kommissionen har gjort det lättare att utnyttja personal med specialkunskaper för bestämda förvaltningsuppgifter, gjort programförvaltningen mera synlig och gett skalfördelar. Men det reser också frågan om optimal avvägning mellan policyrelaterat arbete och förvaltningsuppgifter i institutionerna. Samfinansiering: Samfinansiering är ett exempel på hur EU-politiken kan genomföras genom att regionala eller nationella aktörer och gemenskapen går samman om en åtgärd. Samfinansiering ökar egenansvaret och ger ett extra incitament att sörja för att EU:s åtgärder och nationella åtgärder kompletterar varandra. Obligatorisk samfinansiering på medlemsstatsnivå är ett utmärkande drag i EU:s strukturpolitik och politik för landsbygdsutveckling, som tillsammans representerar 40 % av budgetutgifterna under innevarande budgetperiod. Behovet av att sörja för fullständig öppenhet, synlighet och ansvarighet i förvaltningen av budgeten, för att garantera legitimitet och säkerställa att medborgarna har förtroende för EU. En fråga med anknytning till detta är flexibilitet. Med ökad flexibilitet, som gör det möjligt att omfördela resurser mellan eller inom budgetrubriker, kan en sund ekonomisk förvaltning optimeras. Det skulle bli lättare att omorientera stödet till de program som är mest kostnadseffektiva och har visat att de kan utnyttja det stöd som erbjuds. En rad nya politiska utmaningar beskrivs ovan. Är det en bra sammanfattning av de viktigaste frågor som EU kommer att stå inför under de kommande årtiondena? Vilka kriterier bör användas för att garantera att principen om europeiskt mervärde tillämpas effektivt? Hur bör de politiska målen bäst komma till uttryck i utgiftsprioriteringarna? Vilka ändringar behövs? Vilken tidshorisont bör gälla för en omorientering? Hur kan budgetgenomförandet bli mera effektivt och ändamålsenligt? Kan öppenheten och ansvarigheten i samband med budgeten förbättras? Kan ökad flexibilitet hjälpa till att ge ett bättre resultat av EU:s utgifter och ökat politiskt gensvar i EU-budgeten? 3. BUDGETENS FINANSIERING 3.1 Systemet för EU:s egna medel EU:s totala inkomster måste vara lika med dess totala utgifter och hållas inom en i lag fastställd gräns, som för närvarande uppgår till 1,31 % av unionens samlade SV 11 SV

12 bruttonationalinkomst (BNI) när det gäller anslag för åtaganden och till 1,24 % av unionens BNI när det gäller anslag för betalningar. Den främsta finansieringskällan till budgeten är numera en resurs som bygger på medlemsstaternas respektive BNI. Denna resurs har successivt kommit att passera de övriga i storlek. Övriga egna medel utgörs av tullar och olika former av jordbruksavgifter ("traditionella egna medel"), samt en resurs som bygger på medlemsstaternas mervärdesskatteunderlag ("momsmedel"). Systemet för egna medel har utvecklats avsevärt sedan den första fleråriga budgetramen började tillämpas: 1988 utgjorde BNI-medlen mindre är 11 % av budgetens finansiering, medan 28 % kom från tullar och jordbruksavgifter och 57 % från momsmedlen kommer BNI-medlen att utgöra hela 74 % av finansieringen, jämfört med 13 % för tullar och jordbruksavgifter och 12 % för momsmedlen. Fördelning av inkomster ) % av totalen Traditionella egna medel Momsmedel BNI-medel De finansieringskällor och de system som används för att förse budgeten med resurser måste vara utformade så att man kan garantera att budgetmedlen räcker till för att genomföra EU:s politik. Finansieringen behöver utformas enligt gemensamt överenskomna principer, såsom ekonomisk effektivitet, jämvikt, stabilitet, enkelhet och synlighet, kostnadseffektiv administration, ekonomiskt oberoende och tillräckliga resurser. Ingen av de nuvarande finansieringskällorna tillgodoser alla dessa behov på ett komplett och balanserat sätt, och det är vanskligt att få till stånd ett idealiskt finansieringssystem. Ett inkomstsystem måste dock utformas så att det uppfyller de allra viktigaste principerna så väl som möjligt, samtidigt som man i möjligaste mån undviker negativa effekter utifrån övriga relevanta principer. För att uppnå denna målsättning är det därför nödvändigt att ta ställning till principerna och deras relativa betydelse. Även om det nuvarande systemet har fungerat väl i den meningen att det försett EU-budgeten med tillräckliga medel, diskuteras det fortlöpande om inte valet av finansieringskällor skulle kunna anpassas bättre till de relevanta principer som nämns ovan. De två viktigaste finansieringskällorna de BNI- och momsbaserade medlen liknar på många sätt direkta nationella bidrag till budgeten, och uppfattas ofta som sådana. Dessa medel betalas in från medlemsstaternas statskassor och tas ibland upp som utgifter i de nationella budgetarna. Bland annat av detta skäl tenderar medlemsstaterna ofta att bedöma enskilda områden inom EU-politiken i termer av hur mycket pengar som kommer landet tillgodo i förhållande till hur SV 12 SV

13 mycket man bidragit med, i stället för att först och främst se till det samlade värdet av att viss politik bedrivs på europeisk nivå. Utformningen av EU:s system för egna medel blir därför en mycket viktig punkt att diskutera i samband med översynen. 3.2 Korrigeringar I överenskommelsen i Fontainebleau 1984 enades man om att varje medlemsstat som bär en för tung budgetbörda i förhållande till sitt relativa välstånd vid lämplig tidpunkt kan beviljas korrigering. Som en följd av detta har sedan dess att antal permanenta eller tillfälliga korrigeringsmekanismer införts på budgetens inkomstsida. Till dessa hör korrigeringen till förmån för Förenade kungariket (som i huvuddrag innebär att landet får en "rabatt" som motsvarar 66 % av differensen mellan dess BNI- och momsbaserade betalningar till EUbudgeten å ena sidan och dess inkomster från budgeten å andra sidan), schablonmässiga nedsättningar för Nederländerna och Sverige, nedsatta procenttal för uppbörden av momsmedel från Nederländerna, Sverige, Tyskland och Österrike, samt en rättighet för medlemsstaterna att behålla 25 % av de traditionella egna medel de uppbär för EU:s räkning. Alla dessa korrigeringar har bidragit till att göra systemet mer svårbegripligt, och har tillsammans med det strikta inkomst-/utgiftstänkandet med syftet att maximera det egna landets ekonomiska utbyte lett till spänningar mellan medlemsstaterna och inte sällan påverkat den offentliga debatten om nyttan med EU:s utgifter och fördelarna med EUmedlemskapet. Mot denna bakgrund kommer man i samband med översynen att noggrant gå igenom de olika korrigeringsmekanismer som vuxit fram genom åren, för att kunna bedöma om, och i så fall i vilken grad, var och en av dem fortfarande är motiverad. Det bör också påpekas att ett ökat samförstånd om prioriteringarna för EU:s utgifter skulle vara en god grund att stå på inför en reform av systemet för egna medel. Detta knyter också an till frågan om alternativa egna medel, vilken noggrant bör undersökas med hänsyn tagen till medlemsstaternas suveränitet i skattefrågor, det faktum att vissa skatteunderlag kan "röra sig fritt" över nationsgränser samt de aktuella resursernas inverkan på EU:s politik på respektive område. På vilka principer bör man grunda budgetens finansiering, och hur bör dessa principer omsättas i systemet för egna medel? Går det att motivera en fortsatt tillämpning av olika korrigeringar? Hur bör man utveckla förhållandet mellan medborgare, politiska prioriteringar och finansieringen av EU-budgeten? 4 Slutsats Budgetöversynen ger ett utmärkt tillfälle till reflektion över hur Europeiska unionen idag använder ett av sina viktigaste verktyg. Budgeten påverkar var och en av oss som medborgare, som konsumenter och som skattebetalare. Europeiska kommissionen uppmanar därför alla aktörer på lokal, regional och nationell nivå och på gemenskapsnivå att delta i SV 13 SV

14 denna debatt och gärna bidra med svar och synpunkter på de frågor som ställs i avsnitten ovan. Kommissionen ser fram emot att på så sätt få del av era bidrag till reformen av EU:s budget, och därmed till unionens framtida färdriktning. Resultatet av detta breda samråd kommer att utgöra ett väsentligt underlag för kommissionens arbete med den budgetöversyn som ska presenteras som ett resultat av processen. SV 14 SV