Tillämpning av 9:4 d PBL samt tillgänglighetsfrågor i sammanhanget

Transkript

1 Sluttrapport till Boverkets utvecklingsprojekt för tillämpning av plan- och bygglagen (2010:900) Tillämpning av 9:4 d PBL samt tillgänglighetsfrågor i sammanhanget I samverkan: Danderyds kommun Upplands Väsby kommun Vaxholms stad Lidingö stad Sigtuna kommun Projektstart: Projektslut:

2 Deltagarna i projektet: Danderyds kommun; Cristina Moreira, Emil Bergstén Upplands Väsby: Erik Olsson Vaxholms stad: Henrik Höglund Lidingö stad: Mikael Spång Sigtuna kommun: Lars Nilsson 1

3 Innehållsförteckning 1. Förord.. sid 4 2. Sammanfattning... sid 6 3. Arbetssätt... sid Kommunernas tillämpning... sid Slutsatser... sid Övriga frågor relaterade till Attefallsåtgärder... sid 18 2

4 3

5 Förord Den ändring av plan- och bygglagen som trädde i kraft ger fastighetsägarna till en- och tvåbostadshus en möjlighet att genomföra vissa åtgärder utan bygglov. Lagändringen begränsar dock möjligheterna i värdefulla kulturmiljöområden. Kulturmiljöer är de områden där man tydligt kan se hur tidigare generationers strävanden och ideal format byggnader och landskap. Kulturmiljön speglar de tidigare invånarnas liv. Vi alla har ett ansvar för detta kulturarv, utan vilket vi inte kan förstå vår plats i historien. Kulturmiljön skyddas främst genom plan- och bygglagen och miljöbalken. Vår bebyggelsemiljö har alltid förändrats och kommer också fortsättningsvis att göra det. Det finns dock ett krav på varsamhet. I detta ligger också ett krav på att hänsyn ska tas till möjligheterna för människor att bo kvar efter en ombyggnad/ändring av den kulturhistoriska miljön. För att man ska kunna tillämpa lagen rätt måste man ha kunskaper om den aktuella platsen och byggnaden och dess förutsättningar. Boverket har i detta projekt gett möjligheter för samverkande kommuner att utbyta erfarenheter om gällande praktisk tillämpning av 9 kap 4 d PBL. Vår förhoppning är att denna samanställning ska bidra till ökad kunskap, ge vägledning och skapa samsyn och enhetlig tillämplig av lagen. Jamal Esfahani Stadsarkitekt Danderyds kommun 4

6 5

7 Sammanfattning Stöd beviljades av Boverket för ett utvecklingsprojekt gällande tillämpning av planoch bygglagen, PBL, och de lagändringar som träde i kraft den 2 juli Projektet bedrevs i samverkan mellan fem kommuner i Stockholmsregionen. Danderyds kommun, Lidingö stad, Vaxholms stad, Sigtuna kommun samt Upplands Väsby kommun har under de senaste månaderna haft möjlighet att träffas för att diskutera de nämnda lagändringarna och ta lärdom av varandras sätt att tillämpa de så kallade Attefallsåtgärderna inom kulturmiljöområden. Projektet, med projekttiteln Tillämning av 9:4 d PBL samt tillgänglighetsfrågor i sammanhanget, syftade till att i samverkan diskutera och jämföra tolkningen samt tillämpningen av paragrafen 9:4d i plan och bygglagen, PBL. Denna paragraf reglerar olika situationer där bygglov för de nya bygglovsbefriade åtgärderna, s.k. Attefallsåtgärder, krävs. Enligt paragrafen får Attefallsåtgärder som avses i 9:4 a - 4 c PBL inte vidtas utan bygglov om till exempel kommunen i detaljplan har bestämt att åtgärden kräver bygglov. Bygglov krävs även om åtgärden söks för en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 PBL, eller i anslutning till flygplatser och övnings- eller skjutfält. Konsekvensen av tillämpningen av 9:4 d PBL blir att starbesked som sökts för bygglovsbefriade åtgärder enligt 9:4 a - 4 c PBL nekas med hänvisning till att bygglovsplikt infaller. Meningen med denna sammanfattning är inte att redogöra för paragraferna i lagstiftningen och inte heller att förklara hur paragraferna hänger ihop med varandra, utan att konstatera att tillämpningen av 9:4 d PBL kräver ett viss ställningstagande till paragrafen 8:13 PBL. Denna innehållsrika paragraf, 8:13 PBL, som bland annat relaterar till särskilt värdefulla byggnader och bebyggelseområden var projektets största utmaning. Paragrafen reglerar förbudet mot förvanskning av särskilt värdefulla byggnader och bebyggelseområden, utifrån historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Problematiken börjar med att dessa synpunkter som beskrivs i lagen är svåra att identifiera, specificera och hantera, och ordet särskilt som en gradering av värdefull gör det svårare att bedöma det exakta värdet som objektet i fråga kan ha. Denna svårighet inträder oavsett hur väl insatt handläggaren är i lagstiftningen. Vad menas egentligen med särskilt värdefull? Finns det en skala mellan värdefull och särskilt värdefull? Har ordet särskilt något att göra med sällsynt i paragrafens mening? Vad innebär de och vad kan omfattas av de miljömässiga och konstnärliga synpunkterna? Dessa frågor har varit med under hela projektets resa när det gäller tillämpningen av just 9:4 d PBL. För att bättre kunna svara på sådana frågor som relateras till tillämpningen av paragraf, 9:4 d PBL, har de medverkande i gruppen, genom att sätta sig in i varandras situationer, utgångspunkter och styrdokument, konstaterat att på grund av de olika förutsättningarna som finns hos varje kommun är det svårt att komma fram till en enda och gemensam slutsats. Dessa nämnda olika förutsättningar som finns hos kommunerna förstås vara en kombination av två olika faktorer; dels handlar det om 6

8 olika, speciella eller sällsynta byggnader och bebyggelseområden med ett visst representativt värde för varje kommun och dels handlar det om hur dessa värden är skyddade i befintliga styrdokument. Kombinationen av dessa två faktorer leder till att situationen ser väldigt olika ut från kommun till kommun. Någon har nyligen jobbat med ett bra kulturprogram, andra med revidering av gamla detaljplaner, några skulle behöva uppdatera de befintliga styrdokumenten, andra ifrågasätter det som står utpekade som riksintressen och anser att visa områden saknar skydd, och så vidare. Hur som helst, det första som var uppenbart under projekts gång är att det behövs en uppdatering och aktualisering av de dokument som berör särskilt värdefulla objekt och miljöer. Uppdatering och aktualisering som ska följas av ett förtydligande där konsekvenserna av uppförande av åtgärderna i 9:4 a-c PBL beskrivs och bedöms i förväg. Detta i syfte att inte riskera förvanskning av särskilt värdefulla byggnader och bebyggelseområde vid hantering av anmälningar av Attefallsåtgärder. Det andra som har konstaterats är att det finns en viss förenkling och klarhet vid prövning av 9:4 d PBL när en skyddsbestämmelse baserad på 8:13 PBL har tillämpats i ett juridiskt bindande dokument som till exempel i en detaljplan. Frågan om särskilt värdefull, som avser 8:13 PBL, anses prövad och avgjord i och med att det finns en planprocess som föregått den i laga kraft vunna planen. Detta medför en lättare hantering av Attefallsåtgärder eftersom handläggaren inte behöver ta ställning i den svårbedömda frågan om särskilt värdefull som anges i 8:13 PBL, utan bara meddela sökande och fastighetsägaren att bygglovsplikten infaller. När det gäller anmälningar av Attefallsåtgärder för byggnader och bebyggelseområden där särskilt värdefulla värden finns utpekade i ett eller flera styrdokument som inte har liknande juridisk bindande status som en detaljplan, råder det en viss ovisshet och osäkerhet i gruppen. Vissa kommuner prioriterar att förhindra förvanskning genom att meddela att bygglov krävs, andra väger fastighetsägarens rätt till att nyttja de så kallade Attefallsåtgärderna högre och bedömer om åtgärden förvanskar i det enskilda fallet. Denna bedömning kan av handläggarna upplevas som krävande och riskabel ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Det har under arbetets gång varit svårt att komma fram till en enad slutsats i denna fråga och garantera rätt eller fel. Speciellt avseende vad som gäller den juridiska statusen som ett styrdokument ska ha för bedömning av Attefallsåtgärder. Det nämndes vid diskussioner i gruppen att; ett svar får vi först efter att några fall har prövats i högre instans. Det konstaterades även att överklagande av startbesked endast kan göras av sökanden och att det kanske blir svårt att få ett snabbt svar i denna fråga. Det återstår att hitta den rätta avvägningen mellan skyldigheten att skydda särskilt värdefulla objekt och områden mot förvanskning och risken att inskränka kommuninvånarens rätt till de fördelar som den nya lagändringen medför. Den rätta balansgången och avvägningen konstateras först och främst vara kopplad till en korrekt bedömning av vad som är särskilt värdefull bebyggelse, som avses i 8:13 PBL, och hur det sedermera ska tillämpas genom 9:4 d PBL. Tydliga riktlinjer och 7

9 förklaringar behövs i lagtexten och i andra styrdokument för en enhetlig tillämpning i alla kommuner. När det gäller byggnader och bebyggelseområden, som sannolikt är särskilt värdefulla men saknar skyddsbestämmelsen 8:13 PBL i en detaljplan, eller inte är utpekade i andra styrdokument, ligger ansvaret hos kommuner att se de långsiktiga konsekvenserna som Attefallsåtgärder innebär och hitta en strategi för att långsiktigt trygga kulturmiljön i en hållbar planering. Det är idag svårt att förutspå konsekvenserna som Attefallsåtgärder innebär med utgångspunkt i att förutsättningarna är så olika för olika områden i en och samma kommun. Detta innebär att varje enskild kommun måste ta fram en unik lösning som säkrar byggnaders och bebyggelseområdens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värden från förvanskning samtidigt som hantering, bedömningar och beslutfattande sker rättssäkert och utan onödiga inskränkningar av fastighetsägarens rätt att använda sin mark. Att ta fram en strategi, anpassad för en enskild kommun ställer höga krav på kompetens inom flera områden. Förutom stor juridisk kompetens och kännedom om lagen krävs betydande kompetens kring värdering av bebyggelse och bebyggelseområden samt stor lokalkännedom om kommunens bebyggelse och landskapskaraktär. 8

10 9

11 Arbetssätt Arbetet har bedrivits i projektform med åtta träffar där minst en representant från varje medverkande kommun har deltagit. Dessa åtta träffar bestod av ett uppstartmöte, fem träffar för diskussion av temat och sakfrågan samt två avslutningsmöten för planering och sammanställning av slutrapporten. De fem träffarna med avsikt att diskutera temat och sakfrågan i projektet har skett hos var och en av de fem samverkande kommunerna där den kommun, som agerade som värdkommun för träffen, ansvarade för innehållet samt för skrivandet av protokollet. Danderyds kommun, som huvudsökande, har ansvarat för projektledning, samordning och administration av projektet. Syftet med projektet var att i samverkan och genom träffar diskutera tillämpningen av plan- och bygglagens 9 kap. 4 d med tillgänglighetsfrågan i sammanhanget. Fokus har dock lagts på bygglovkravet om åtgärden söks för en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 PB. Följande träffar har skett i respektive kommuner: Träff 1: Uppstartsmöte Danderyds kommun, 11 nov 2014, kl Träff 2: Tematräff i Danderyds kommun, 5 dec 2014, kl Träff 3: Tematräff i Upplands Väsby kommun, 23 jan 2015, kl Träff 4: Tematräff i Vaxholms stad, 13 mars 2015, kl Träff 5: Tematräff i Lidingö kommun, 14 april 2015, kl Träff 6: Tematräff i Sigtuna kommun, 8 maj 2015, kl Träff 7: Avslutningsmöte Upplands Väsby kommun, 4 juni2015, kl Träff 8: Avslutningsmöte Danderyds kommun, 28 augusti 2015, kl Värdkommunen vid varje träff presenterade kommunens förutsättningar, styrdokumenten samt sättet att bedöma och tillämpa de nya reglerna för bygglovsbefriade åtgärder i kulturmiljöer. Övriga frågor som ansågs vara relaterade till tillämpning av den nya lagändringen har lagts till i protokollet vid varje träff. Protokollen bifogas sluttrapporten som Bilaga 1 Förutom träffarna har kommunerna hållit kontakt via e-post, delat relevant information i form av skrivelser och intressanta beslut, tipsat om pågående aktiviteter samt skapat grunden för ett bra och funderande nätverk som kan användas i framtiden. Den samverkande gruppen fungerade också som ett forum för diskussioner och skapade möjlighet att lära sig av varandra och bredda synen på tillämpningen när den nya lagen trädde i kraft. 10

12 11

13 Kommunernas tillämpning Nedan beskrivs förutsättningarna som finns i kommunerna för att skydda kulturmiljöer. Dessa förutsättningar presenterades av värdkommunerna vid tematräffar. En sammanfattning av befintliga styrdokument beskrivs nedan under rubriken Styrdokument som stöd för bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL. Sättet som respektive medverkande kommun har använt för att tolka lagen och tillämpa paragrafen beskrivs nedan under rubriken Bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL. Danderyds Kommun Styrdokument som stöd för bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Byggnadsminnen. - Detaljplaner där skyddsbestämmelsen 8:13 PBL, förbud mot förvanskning för särskilt värdefulla byggnader och bebyggelseområde, har tillämpats. - Översiktsplanen som redovisar riksintressen enligt Riksantikvarieämbetets bedömning. - Kulturmiljöhandboken som redovisar riksintresseområden samt bevarandeområde för kulturmiljövård i hela kommunen. (Kulturmiljöhandboken reviderades senast 2003 och är inte uppdaterad. Detta innebär att intressanta bebyggelser och områden som inte är utpekade i handboken kan riskera förvanskning när värderingar saknas. Handboken innehåller endast inventeringen av områden bebyggda t.o.m talet). Bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Tillämpar bedömning från fall till fall som innebär i princip en bedömning om huruvida den föreslagna åtgärden bedöms förvanska byggnaden eller området. - Danderyds kulturmiljöhandbok används som en vägledning för värdering och bedömning av byggnader och av områden. Skyddsbestämmelser i antagna detaljplaner krävs för att kunna bedöma åtgärden som bygglovspliktig. Upplands Väsby Kommun Styrdokument som stöd för bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Upplands Väsby kommun har få styrdokument som pekar ut värdefulla kulturmiljöområden. Detaljplaner som pekar ut områden som särskilt värdefulla saknas men detaljplaner med generella bestämmelser gällande värdefulla byggnader finns i viss utsträckning. - Två områden med äldre bebyggelse har idag utarbetade råd och riktlinjer: Råd och riktlinjer Gamla vägen Råd och riktlinjer Folkparksområdet Kulturvärdena i dessa områden är av den typ som är väl inarbetade i det allmänna medvetandet. 12

14 - Upplands Väsby har dock även stora typhusområden från 60, 70 och 80-talen som uppfördes då Väsbys verkstadsindustri spred glans över kommunen. Dessa områdens kulturvärden är inte lika välkända och lätta att identifiera. Områdena består ofta av små fastigheter som är mycket tättbebyggda. Då Attefallåtgärderna är oberoende av fastighetens eller byggnadernas storlek bedöms de få mycket stor inverkan på områdenas arkitektur. Kommunen har påbörjat ett arbete med att renovera äldre detaljplaner i områden där verkligheten stämmer dåligt överens med plankartan, alltså områden som en gång i tiden uppförts med dispenser. Renoveringsprojektet har föregåtts av utredningar i form av förstudier och karaktärsanalyser. Dessa arbeten kan vara ett värdefullt stöd vid handläggning av attefallärenden. De områden som valts ut är dock inte i första hand valda för sina höga kulturvärden utan för att plankartan stämmer dåligt med verkligheten. Attefallåtgärderna visar på ett ökat behov av kulturmiljöutredningar. Bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - En första granskning av ärendet sker under en ärendefördelning då nyinkomna ärenden fördelas till handläggare. - Under den första granskningen kontrolleras att ärendet verkligen faller inom ramen för de nya bygglovbefriade åtgärderna och om kontrollansvarig krävs. Vid nybyggnation av komplementbostadshus krävs alltid kontrollansvarig, i övrigt görs en bedömning från fall till fall. Det kan dock vara svårt att avgöra detta vid en första granskning då anmälan från början ofta har lämnats in ofullständig och att tillhörande handlingar kan vara svårtolkade. - Under den första granskningen görs också en bedömning av om anmäld åtgärd kan komma att behöva hanteras enligt 9 kap. 4 d PBL. För att säkerställa att förvanskning av områden eller byggnader inte sker fördelas ärendet både till en handläggare som har huvudansvar för anmälan samt till en handläggare med arkitektkompetens. På detta sätt säkerställs även att de generella utformningskraven i PBL uppfylls. - Det råder dock osäkerhet kring kommunens möjlighet att tillämpa 9 kap. 4 d då områden samt byggnader i Upplands Väsby generellt saknar skydd i politiskt antagna dokument. Vaxholms stad Styrdokument som stöd för bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Bevarandeplan - Nyare inventeringar - Detaljplaner med hänvisningar till 3 kap 12 plan- och bygglagen (1987:10) - Detaljplaner Skarpö - Anspråk på riksintresse enl. 3 kap. miljöbalken från Riksantikvarieämbetet Utpekade riksintressen i lag enl. 4 kap. miljöbalken Bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - När en anmälan enligt 9 kap 4a-4c PBL kommer blir den första frågan om åtgärden ska utföras på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som omfattas av 8 kap 13 PBL med stöd av redovisade styrdokument och/eller en självständig bedömning. - Innan frågan om byggnad eller bebyggelseområde som omfattas av 8 kap 13 PBL är avklarad görs ingen bedömning om åtgärdens utformning, placering m.m. 13

15 - Om området eller byggnaden där åtgärden ska utföras omfattas av 8 kap 13 PBL meddelas sökanden att åtgärden kräver bygglov enligt 9 kap 4d PBL samt om det bedöms som sannolikt ifall bygglov skulle medges vid eventuell ansökan med hänsyn till bland annat gällande detaljplan och omgivningspåverkan. - Om åtgärden ska utföras på en byggnad som omfattas av 8 kap 13 PBL, men byggnaden inte ingår i ett bebyggelseområde som omfattas av 8 kap 13 PBL kan enbart en åtgärd enligt 9 kap 4a PBL utföras utan krav på bygglov. Dock kan höga krav komma att ställas i prövningen av anmälningsärendet gällande den nya byggnadens placering, anpassning, med mera. - Om området eller byggnaden där åtgärden ska utföras inte omfattas av 8 kap 13 PBL prövas i anmälningsärendet om åtgärden kan antas uppfylla kraven i 10 kap 23 PBL, bland annat gällande utformning, placering, lämplighet, varsamhet med mera, det vill säga, alla frågor som prövas i lovärenden med undantag för planbestämmelser. Kraven på handlingarna blir därmed i praktiken desamma som vid ett bygglovsärende. Lidingö Stad Styrdokument som stöd för bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Byggnadsminnen - Detaljplaner med skyddsbestämmelser (tydlig koppling till 8:13 PBL) - Detaljplaner med generella bestämmelser gällande värdefulla byggnader - Riksintressen för kulturmiljövården - Kulturmiljöprogram från Kulturmiljöinventering från Kulturmiljöprogram under framtagande Bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - När en anmälan enligt 9 kap 4 a-4c PBL kommer in prövar kontoret i ett första steg om åtgärden ska utföras på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som omfattas av 8 kap 13 PBL med stöd av redovisade styrdokument enligt ovan och i samråd med byggnadsantikvarien. - I detta första steg prövas inte åtgärdens utformning, placering m.m. Om området eller byggnaden där åtgärden ska utföras omfattas av 8 kap 13 PBL meddelas sökanden att åtgärden kräver bygglov enligt 9 kap 4 d PBL. Om åtgärden ska utföras på en byggnad som omfattas av 8 kap 13 PBL, men byggnaden inte ingår i ett bebyggelseområde som omfattas av 8 kap 13 PBL kan enbart en åtgärd enligt 9 kap 4 a PBL utföras utan krav på bygglov. Dock kan höga krav komma att ställas i prövningen av anmälningsärendet gällande den nya byggnadens placering, anpassning med mera. Om området eller byggnaden där åtgärden ska utföras inte omfattas av 8 kap 13 PBL prövas i anmälningsärendet om åtgärden kan antas uppfylla kraven i 10 kap 23 PBL, bland annat gällande utformning, placering, lämplighet, varsamhet med mera. Sigtuna Kommun Styrdokument som stöd för bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Byggnadsminnen - Detaljplaner 14

16 - Riksintresse, centrala Sigtuna stad utgörs av riksintresseområde AB 65 och är i huvudsak område för bevarande. - Ett Kulturminnesvårdsprogram för Sigtuna kommun upprättades Det ger mycket lite skydd för bostadsbebyggelse då de endast i begränsad omfattning tas upp. Beslut finns om revidering. - Bevarande och förnyelse program för Sigtuna stad som också gjordes vid mitten av 80-talet ger bra stöd. Även om detaljplaneläggningen inte gjorts för att följa upp intentionerna och dokumenten är ibland motsägelsefulla. Beslut finns om revidering av Bevarande och förnyelseprogram för Sigtuna kommun. Bedömning och tillämpning av 9:4 d PBL - Inom riksintresset Sigtuna stad tillåts inga åtgärder enligt 9 kap. 4. Där är alla åtgärder bygglovspliktiga. Området kännetecknas av små fastigheter, små bostadshus, trånga gränder och mycket tät bebyggelse. Attefallsåtgärder får i denna miljö mycket stor påverkan och ett fåtal sådana skulle kunna förändra den kulturhistoriska miljön radikalt och leda till förvanskning. - Inom kommunen finns mycket få områden där en- och tvåbostadshus är skyddade med detaljplanebestämmelser. I detaljplan där utökad bygglovplikt för friggebodar gäller, är även Attefallsåtgärder bygglovpliktiga. - I brist på bra beslutsunderlag får bedömningar göras från fal till fall. 15

17 Slutsatser Träffarna som skett hos de medverkande kommunerna har visat att kommunerna har olika förutsättningar för att tillämpa paragrafen 9:4 d PBL samt att tillämpningen av lagstiftningen skiljer sig åt mellan kommunerna. Dels handlar det om att kommunerna har olika karaktär samt helt olika dokument över sin kulturmiljö och dels handlar det om att konsekvenserna av de nya bygglovsbefriade åtgärderna blir olika för de olika kommunerna. Det kan konstateras att i områden som är tättbebyggda blir påverkan av Attefallsåtgärder större än i glesbebyggdområden. Gemensamt för projektgruppen är att de nuvarande styrdokumenten som finns hos kommunerna inte är tillräckligt aktualiserade och anpassade till den lagändring som trädde i kraft den 2 juli En uppdatering av styrdokumenten behövs. I Danderyds kommun är utpekade kulturmiljöer en mycket omfattande del av kommunen. Det är otydligt var gränser för riksintresset ligger och det är svårt att avgöra om området är värdefullt eller särskilt värdefullt. Det uppstår även vita fläckar, med oinventerad och oskyddad bebyggelse, mellan de utpekade områdena. Denna osäkerhet är anledningen till att kommunens tolkning av lagstiftningen skiljer sig från övriga kommuners och att Attefallsåtgärden prövas mot förvanskningsförbudet. Lovplikten faller först in när en skyddsbestämmelse enligt 8:13 PBL har tillämpats för en byggnad eller ett bebyggelseområde, eller när risk för förvanskning föreligger. Motivet till tolkningen är att inte i onödan inskränka den enskildes rätt till att uppföra en bygglovsbefriad åtgärd. Områden som är bedömda som riksintressen kan ha mycket stora skillnader i hur stor påverkan Attefallsåtgärder medför på det kulturhistoriska värdet. Exempelvis om det är stora tomter och byggnader som i Danderyd eller om det är mycket tät och komprimerad bebyggelse som i centrala Sigtuna. Övriga kommuner anser dock att lovplikten med stor sannolikhet infaller för byggnader och bebyggelseområden som ligger inom gränserna för riksintresset. Därav bedöms byggnader eller bebyggelseområden inom riksintresseområdena som särskilt värdefulla. Detta för att säkerställa att ansvaret för att skydda kulturmiljöer som ligger hos kommunen efterlevs. Nyanser i styrdokumenten och de olika förutsättningarna skulle kunna vara en förklaring till att bedömningar samt tillämpning av lagen skiljer sig mellan de medverkande kommunerna. Oavsett tillämpningssätt behöver kommunerna ett mycket starkt underlag för att göra bedömningarna om fastigheten är särskilt värdefull eller inte. Denna bedömning kan såväl medföra stora inskränkningar i rätten att uppföra de bygglovsbefriade åtgärderna eller medföra mycket stora risker för kulturmiljön. Många kulturmiljöer har ett outtalat skydd i en detaljplan, exempelvis som prickmark, avstånd till tomtgräns och begränsningar i area. När dessa bestämmelser helt sätts ur spel av de bygglovsbefriade åtgärderna kan värden fort förvanskas eller helt gå förlurade. Den enda lösningen vi ser är att kommunerna ser över sina styrdokument för den kommunala kulturmiljövården. Det är också nödvändigt för kommunerna att ha 16

18 tillräcklig antikvarie- och arkitektkompetens för att fånga upp de miljöer och byggnader som ännu inte utpekats. De miljöer som har särskilda värden som inte är uppenbara och tydliga eller allmänt uppskattade kan likväl vara särskilt värdefulla. Den kommunala kulturmiljövården har redan idag en svår uppgift att förvalta dessa och blir därför mycket sårbar för förvanskning. Efterkrigstidens bebyggelse är ett gott exempel som är sparsmakat omnämnd och skyddad i de dokument som de deltagande kommunerna har att tillgå. Här ställs därför mycket höga krav på den enskilde tjänstemannens antikvariska kunskap och även höga krav på de folkvaldas intresse och kunskap om mindre populär bebyggelse som ur ett kulturmiljöperspektiv är särskilt värdefull och ska skyddas från förvanskning. I projektet ingick också, förutom tillämpningen av paragrafen 9:4d PBL som är relaterad till kulturmiljöer, tillgänglighetsfrågor i sammanhanget. Under projektets gång konstaterades att då 9:4 d PBL innebär ett nekat startbesked inom särskilt värdefull bebyggelse och områden, fann gruppen ingen anledning att resonera vidare ifall tillgänglighetskraven ska uppfyllas och avvägas mot särskilt väderfulla historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värden. 17

19 Övriga frågor relaterade till Attefallsåtgärder - Krav på handlingar Under mötena har det diskuterats vilka handlingar kommunerna har krävt för prövningen enligt 9 kap 4a-4c PBL. I inledningsskedet av projektet skilde sig bedömningen åt mellan kommunerna avseende vilka handlingar som krävdes. Några kommuner ansåg att handlingarna kunde vara relativt enkla då syftet med lagändringen var att underlätta för allmänheten. Andra kommuner ansåg att handlingarna borde motsvara en bygglovsansökan eftersom den prövning som ska göras i stort motsvarar en bygglovprövning, förutom att åtgärden inte prövas mot detaljplanebestämmelserna. I avslutningsskedet av projektet hade kommunerna en mer enhetlig syn på vilka handlingar som krävs. De kommuner som inledningsvis krävt enklare handlingar än vid en bygglovsansökan hade ändrat sin inställning och krävde nu handlingar motsvarande en bygglovsansökan. - Krav på slutbesked för beviljade bygglov innan startbesked för Attefallsåtgärder Vi, de olika kommunerna i projektet, gör på liknande sätt och kräver inte slutbesked för bygglovet innan startbesked ges för anmälansärendet. Kommunerna gör också lika avseende bedömningen att de måste vara två separata ärenden med varsitt start- och slutbesked. I övrigt kan det skilja lite grann när startbeskedet för anmälansärendet ges i förhållande till det beviljade bygglovet. - Reglering av svartbygge med Attefallsåtgärder Det har kommit till kommunens kännedom om svartbyggen i områden med områdesbestämmelser. Anledningen till områdesbestämmelserna är att det är fritidshusområden, som man vill att det ska fortsätta att vara, på grund av problem med avloppslösningar, dåliga vägar och obefintlig samhällsservice i övrigt. Områdesbestämmelserna reglerar hur stora tomterna måste vara för att bebyggas och ger ganska små byggrätter, 60 m 2 för huvudbyggnad i ett plan och komplementbyggnad på 25 m 2, som till mindre del kan innehålla gäststuga. Ett exempel från verkligheten från Sigtuna: Ett omfattande utredningsarbete gjordes och ledde till att nämnden fattade beslut om rättelse mer än ett halvt år innan Attefallsreglerna trädde i kraft. Lov var givet för 66 m 2 stor huvudbyggnad som mindre avvikelse från planen. Bygganden uppfördes 84 m 2 stor. Byggherren överklagar föreläggandet och när målet avgörs har Attefallreglerna trätt i kraft. Aktuell instans vill då att man ska ta hänsyn till dessa. Då är det 3 m 2 över att ta ställning till, som naturligtvis får behållas och byggnaden är då 40 % större än vad planen medger. - Utökat byggrätt vid nybyggnation Riksintressen har inget skydd mot Attefallsåtgärder. 18

20 Vi är glada att man tog hänsyn till kulturvärden när man gjorde reglerna för Attefallsåtgärderna. Det är dock förvånande att man inte gav samma möjlighet att skydda riksintressen. Influensområdet för Arlanda flygplats till exempel. Av förklarliga skäl så är det inte detaljplanelagt i området. Det innebär att man kan göra en mindre tillbyggnad utan bygglov och kan sedan enligt Attefallsreglerna dela huvudbyggnaden i två lägenheter.. Bygger man sedan ett Attefallskomplementbostadshus, så har man tillskapat ytterligare två bostäder på fastigheten, där det enligt plan- och bygglagen är ohälsosamt att bo och miljöbalken ska skydda riksintresset Arlanda flygplats. Det finns en tydlig trend att de som ansöker om bygglov för nybyggnation samtidigt lämnar in anmälan om Attefallsåtgärder. Attefallbestämmelserna betraktas som en möjlighet att få utöka sin byggrätt. Lagen anger inte att byggnaden eller detaljplanen måste ha passerat en viss ålder för att Attefallbestämmelserna ska kunna utnyttjas. Deltagarna i detta projekt har diskuterat när startbesked kan ges. Ur ett strikt juridiskt perspektiv kan man anse att startbesked för Attefallsåtgärden bör ges först när nybyggnationen har fått slutbesked. Detta bedöms dock vara mindre bra av praktiska skäl. Med hänsyn till byggnadsteknik och den sökandens ekonomi bör Attefallsåtgärden handläggas direkt efter att nybyggnationen har fått startbesked. - Nekat starbesked på prickmark med hänsyn till prickmakens syfte Åtgärderna får i likhet med friggebodarna och de andra sedan tidigare lovbefriade åtgärderna enligt 9 kap. 4 PBL, strida mot en detaljplan; 10 kap. 2 PBL. Planbestämmelser kan dock indirekt bli tillämpliga. Till exempel kan ett område ha prickats enligt detaljplanen (byggnad får inte uppföras) på grund av siktförhållanden och av trafiksäkerhetsskäl. Under sådana omständigheter kan det ifrågasättas om kravet människors säkerhet och god trafikmiljö enligt 2 kap. 5 6 PBL uppfylls om en byggnad uppförs inom ett sådant område. Om kraven inte uppfylls ska startbesked vägras, 10 kap. 23 PBL. Startbesked i Attefallsärenden ska självklart hanteras oberoende av detaljplanens bestämmelser. En detaljplan är dock resultatet av en grundlig utredning av platsens lämplighet för byggnation. Här har frågor om säkerhet och kulturvärden behandlats. Detaljplanen kan alltså vara till hjälp även vid handläggning av Attefallsärenden. Detta givetvis förutsatt att syftet med planbestämmelserna är tydligt angivna. Om syftet med en prickad yta på kartan anges vara skyddande av ett speciellt kulturvärde kan denna uppgift stärka motiveringen till ett nekat startbesked. Det är dock inte planbestämmelsen i sig som får utgöra grunden för beslutet att neka startbesked. - Behovet av ett uppdaterat underlag för en säker bedömning av kulturmiljöområden En återkommande diskussion vid träffarna har varit hur man bedömer vad som är kulturhistoriskt särskilt värdefullt. Kommunerna har varit ense om att det finns 19

21 svårigheter i att bedöma vad som är kulturhistoriskt särskilt värdefullt med stöd av äldre kulturmiljöinventeringar där det kan ha hänt mycket sedan inventeringen utfördes eller där inventeringarna inte hänvisar till 8 kap 13 PBL. Avsaknaden av ett bra kulturmiljöunderlag gör det svårare för kommunerna att hävda förvanskningsförbudet generellt. Behovet av en byggnadsantikvarie och uppdaterade kulturmiljöinventeringar har ökat i och med införandet av 9 kap 4d PBL då frågan om vad som är kulturhistoriskt särskilt värdefullt är återkommande i prövningen av de nya bygglovbefriade åtgärderna. - Krav på varsamhet. Påverkan av bygglovsbefriade åtgärder för byggnationen och för område I och med att PBL gäller fullt ut avseende gestaltningsbestämmelser även i krav för startbesked kan det tyckas att Attefallsåtgärderna inte borde ha någon negativ påverkan på den bebyggda miljön. Men frågan är om krav enligt 2 och 8 kap. PBL kan begränsa en rättighet enligt 9 kap. PBL? Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ1991 ref. 46, RÅ 1992 ref. 59 och RÅ 1993 ref. 59 uttalat att omgivningskravet enligt 3 kap. 1 och 2 ÄPBL inte kan inskränka den i detaljplanen angivna byggrätten i fråga om antal kvadratmeter eller höjd, dock så kan omgivningskravet påverka placering av tillkommande byggnader och tillbyggnader om flera placeringar är möjliga. I det ena fallet handlar det om en byggrätt i detaljplan och i det andra fallet om åtgärder som befriats från krav på bygglov och krav att följa detaljplanen. Många detaljplaner har som syfte att enbart med regleringar om byggrätt värna den bebyggda miljön och att skalan på tillkommande bebyggelse samspelar med befintlig bebyggelse. Nu ges en rättighet direkt i lag om att 70 kvm byggnadsarea (15 kvm friggebod, 15 kvm skärmtak, 15 kvm tillbyggnad och 25 kvm Attefallshus) får utföras i anslutning till t.ex. ett fritidshus med byggrätt om 40 kvm BYA. Även om området eller byggnaden inte omfattas av 8:13 PBL så medför ett fullt utnyttjande av lovfria åtgärder en påtaglig förändring av den bebyggda miljön. Några slutsatser är dock i dagsläget svåra att dra i detta sammanhang utifrån betydelsen av RÅ 1991 ref. 46, RÅ 1992 ref. 59 och RÅ 1993 ref Svårigheten med att hävda arkitektoniska värden som saknar skydd i planbestämmelserna Om området eller byggnaden inte finns utpekat i kulturmiljöprogram eller detaljplan och man anser att det har historiska, miljömässiga, kulturhistorisk, miljömässiga och konstnärliga värden är det 8 kap. 13 som får användas. Det blir en svår pedagogisk uppgift att övertyga så väl den sökande som nämndens ledamöter om värdena, när man ser en enskild person som drabbas. - Vilka bebyggelseområden eller byggnationer motsvarar de särskilt värdefulla som beskrivs i 8:13 PBL? Område för riksintressen för kulturmiljövården? Områden och byggnader som är skyddat i detaljplan med 8:13 PBL? Vad gör vi med värdefulla områden eller bebyggelse som inte är eller har blivit utpekade? 20

22 I propositionen framgår tydligt att det förväntades svårigheter att avgöra när lovplikten infaller. Men det betraktas inte som något större problem eftersom kommunerna ansågs tillhandahålla ett sådant bra underlag som kunde påvisa vilka områden och byggnader som omfattades av förvanskningsförbudet, varvid det skulle vara tydligt om lovplikt inföll. När ska då en byggnad eller ett byggelseområde bedömas som särskilt värdefullt? Diskussionen har kretsat mycket kring vad som kan bedömas som tillräckligt för att en byggnad eller ett bebyggelseområde redan ska vara utpekad som särskilt värdefull. Det som främst har kommit på tal är riksintresset för kulturmiljövården, kulturmiljöprogram och liknande dokument samt skyddsbestämmelser och utpekanden i detaljplaner. I fråga om gällande detaljplans skyddsbestämmelser och utpekanden av särskilt värdefull bebyggelse torde frågan redan vara avgjord. Stöd för denna tolkning finns också på Boverkets kunskapsbank. Detaljplanen är till skillnad från kulturmiljöprogrammet juridiskt bindande och definierar och begränsar byggrätten. Detaljplanen har också en kraftigare demokratisk förankring genom sin antagandeprocess. Ett annat sätt att peka ut kulturmiljö, som skulle kunna användas för att avgöra om frågan redan är avgjord, är riksintresseanspråk för kulturmiljövården. Gällande riksintresseområdena är det svårt att avgöra om frågan redan är avgjord. Självklart kan det te sig som att om en fastighet är en del av ett område som till och med är utpekat som riksintressant borde den vara särskilt värdefull. Flera av de medverkande kommunerna använder sig av denna tillämpning och har nekat startbesked med hänvisning till att lovplikt infaller för att fastigheten ligger inom riksintresseområdet och därmed ligger inom ett bebyggelseområde som avses i 8:13 PBL. Tolkningen har även haft framgång vid överklagande till länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen men har ännu inte avgjorts i högre instans. Det går att ställa sig kritisk till tolkningen och flera diskussioner har under projektets gång förts kring om frågan om lovplikt är avgjord inom riksintresseanspråk för kulturmiljövården. Riksintressets avgränsning är mycket svåravgjord, syftet med riksintresset ska värna om en specifik företeelse som beskrivs i uttrycket för riksintresset. En möjlig tolkning kan vara att en fastighet endast är en del av anspråket om fastigheten gör uttryck för den riksintressanta företeelsen. Om så är fallet torde lovplikt infalla. Dock ställer det höga krav på antikvarisk kompetens för att avgöra om en byggnad eller ett bebyggelseområde gör uttryck för riksintresset. En överhängande risk är att värdefulla miljöer förvanskas och att det slutligen blir en påtaglig skada på riksintresset. Därmed 21

23 står det osagt om man på en fastighet som är en del av riksintresse för kulturmiljövården kan utföra de bygglovsbefriade åtgärderna. I slutet av projektet konstaterades att det är mycket svårt att dra en slutsats om när frågan om lovplikten kan bedömas som avgjord. Om en fastighet eller ett bebyggelseområde omfattas av förvanskningsförbudet kan inte de nya bygglovsbefriade åtgärderna uppföras utan bygglov och det enda dokument som faktiskt bestyrker värdet är detaljplanen med skyddsbestämmelser eller liknande. Anspråk på riksintresse för kulturmiljövården kan eventuellt användas för att avgöra om en fastighet är en del av ett bebyggelseområde, men innan frågan är prövad av en prejudicerande instans är det svårt att svara säker. 22