Krav på ekonomisk säkerhet för efterbehandling av gruvor

Transkript

1 Svenska Gruvföreningen The Swedish Mining Association PM Lars-Åke Lindahl Krav på ekonomisk säkerhet för efterbehandling av gruvor Sammanfattning Miljödomstolarna har på senare tid börjat tillämpa Miljöbalkens möjlighet att kräva ställande av ekonomisk säkerhet för efterbehandling av gruvor. Kommande EU-direktiv för gruvavfall förväntas också innehålla regler som innebär krav på någon form av ekonomiska säkerheter. Vår uppfattning är att våra idag verksamma gruvföretag visat att efterbehandling av nedlagda gruvor kommer till stånd även utan ekonomiska säkerheter. Oavsett hur man bedömer behovet av skärpta regler inom detta område är det angeläget att beslutande instanser är medvetna om att ett system med ekonomiska säkerheter kan, beroende på hur det är uppbyggt, medföra mycket höga kostnader för berörda företag och för samhället. Olämpligt utformade krav på ekonomiska säkerheter kan göra i övrigt ekonomiskt sunda projekt omöjliga att finansiera och att genomföra. Även i de fall projekt kan leva vidare innebär ökade kostnader en försämrad konkurrenssituation, vilket på sikt äventyrar branschens överlevnad. Enligt vår uppfattning står kostnaden för ställande av full säkerhet för framtida efterbehandlingskostnader för alla gruvprojekt inte i rimlig proportion till den risk säkerheten är avsedd att undanröja, dvs. den kostnad som annars skulle kunna drabba samhället. En anledning till att dessa krav ställs tror vi kan vara en allmän missuppfattning om gruvors livslängd. Ofta uppfattas kända malmreserver på 5 15 år som att verksamheten kommer att upphöra efter denna tidsperiod. För de flesta gruvor är 5 15 år en normal framförhållning, vilket inte hindrar att många av dessa gruvor varit i drift i många decennier och till och med sekel. Tillämpningen av kravet på ekonomiska säkerheter har en potential att leda till så betydande konsekvenser för bransch och samhälle att Miljödepartementet snarast bör ta initiativ till att frågan blir föremål för en särskild utredning. Utredningen bör minst omfatta: En analys av problemet/behovet Alternativa lösningar såsom successiv uppbyggnad av säkerhet och olika former för ekonomiska säkerheter Samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser. Branschen ser med oro på den olikhet i rättstillämpningen som kommer till uttryck i ett antal domar under Mot denna bakgrund, och med tanke på de långtgående konsekvenser en strikt tillämpning av kravet på ekonomisk säkerhet kan ha, brådskar det med anvisningar till tillståndsgivande myndigheter. Svenska Gruvföreningen Kungsträdgårdsgatan 10 Box 1721 SE Stockholm tel +46-(0) fax +46-(0) lars-ake.lindahl@mining.se

2 2 Innehåll Sammanfattning Sid Bakgrund Sid Problemet Sid Dagens praxis och pågående lagstiftningsarbete Sid Många frågor att värdera Sid Internationellt Sid Sammanfattande synpunkter och förslag Sid. 13 Referenser Sid. 15 Bilaga 1 Bilaga 2 Värdering av olika finansiella instrument för ställande av säkerhet Ekonomiska säkerheter för efterbehandling inom 9 av EU:s medlemsstater

3 3 1. Bakgrund I detta PM diskuteras de, i vissa situationer mycket allvarliga, företags- och samhällsekonomiska konsekvenserna av krav på ställande av säkerhet för framtida efterbehandlingskostnader. I avsnitt 6 redovisas branschens sammanfattande synpunkter samt ges förslag till hur frågan bör hanteras vidare. Att avveckla och efterbehandla en gruva efter avslutad verksamhet kan vara en mycket kostsam del av ett gruvprojekt. Hur kostsam beror på en rad faktorer. En avgörande faktor är i vilken mån vittring av sulfidmineral i anrikningssand och gråberg är ett problem som måste åtgärdas. Detta avgörs i sin tur av sammansättningen av den malm som brutits och anrikats. Grundtanken med säkerheter är att skydda samhället, dvs skattebetalarna, från att behöva stå kostnaden för efterbehandling i situationer där det ansvariga företaget gått i konkurs eller av annan anledning inte fullföljt sina åligganden. Det är en rimlig utgångspunkt. När man överväger lämpliga åtgärder för att uppnå syftet med säkerheten är det dock rimligt att kräva att man också analyserar de tillfällen då dessa kostnader drabbat samhället. Det är vår uppfattning att dessa fall nästan uteslutande hänför sig till äldre, sedan länge avslutade, gruvor. Ser man till idag verksamma gruvföretag så har avslutade gruvor efterbehandlats, av ansvarigt företag, i enlighet med de krav som myndigheterna har ställt. Med miljöbalken infördes den 1 januari 1999 en möjlighet för tillståndsgivande myndighet att kräva ställande av säkerhet för efterbehandling som villkor för tillstånd. 16 kap. Allmänt om prövningen 3 Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet. I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen. I den aktuella paragrafen i utsökningsbalken sägs följande: 2 kap. Förfarandet hos kronofogdemyndigheten Ställande av säkerhet m.m. 25 Säkerhet som skall ställas enligt denna balk skall bestå av pant eller borgen. Borgen skall ställas såsom för egen skuld och, om den ingås av två eller flera personer gemensamt, vara solidarisk. Är säkerheten ej godkänd av den till vars förmån säkerheten skall gälla, skall den prövas av kronofogdemyndigheten. Om bank eller annan jämförbar penninginrättning skall ställa säkerhet, får godtagas utfästelse av penninginrättningen att infria den förpliktelse som säkerheten skall avse. Säkerheten skall tagas i förvar av kronofogdemyndigheten.

4 4 Sedan 1/ innehåller därutöver miljöbalkens regler om avfallsdeponering ett obligatoriskt krav på ekonomisk säkerhet eller annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande : 15 kap. Avfall och producentansvar 34 Tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får meddelas endast om verksamhetsutövaren ställer en ekonomisk säkerhet för att de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten fullgörs eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Lag (2002:175). Vad som är anmärkningsvärt med tanke på reglernas potentiellt långtgående ekonomiska konsekvenser är att de inte föregåtts av någon analys av konsekvenserna för företag och samhälle. Det har inte heller förts någon diskussion om former och genomförande. Kommentarerna till dessa paragrafer i lagens förarbeten är mycket sparsamma. 2. Problemet Beroende på omständigheterna kan krav på ekonomiska säkerheter i vissa fall leda till att annars lönsamma projekt blir omöjliga att finansiera och genomföra. I andra fall leder ökade kostnader till att livslängden för gruvprojekt förkortas. I båda fallen resulterande i stora förluster även för samhället i form av förlorade arbetstillfällen och intäkter. Kostnader för säkerheten Som redan inledningsvis konstaterats kan efterbehandling av gruvor i vissa fall innebära mycket höga kostnader. I de fall det gäller större sulfidmalmsgruvor kan beloppen uppgå till flera hundra miljoner kronor. Branschen är helt på det klara med att detta är ett kostnadsansvar som vilar på verksamhetsutövaren och dessa kostnader räknas in i den totala kalkylen för varje projekt. Ett projekt är bara genomförbart om kalkylen visar att avkastningen från verksamheten kan täcka dess kostnader, inklusive de kostnader som kommer vid projektets avslutning, och fortfarande ge ett överskott. Dessa medel finns dock inte tillgängliga i form av kontanter vid projektstart. Projektets tillgångar består i detta skede av den obrutna malmen. Problemet för industrin uppkommer vid en tillämpning av lagstiftningen innebärande att det ställs krav på säkerhet för hela den slutliga efterbehandlingskostnaden före projektstart. Ett krav som dels är omotiverat, dels mycket kostsamt för verksamhetsutövaren. Omotiverat därför att kravet inte står i proportion till någon motsvarande finansiell risk för samhället. Efterbehandlingskostnaden börjar från noll innan projektet kommit igång och växer under projektets livstid. Ser man till branschen som helhet så handlar det om att binda upp miljardbelopp i ekonomiska säkerheter, motsvarande kostnaden om alla gruvföretag samtidigt skulle gå i konkurs. Det torde vara uppenbart att denna säkerhet vida överstiger samhällets risk.

5 5 Kostnaderna består dels av de direkta kostnaderna, t.ex. avgiften för en bankgaranti, men domineras av indirekta kostnader som följer av minskat investeringsutrymme och högre lånekostnader. Den årliga kostnaden för en bankgaranti brukar anges till 0,5 1 % av det totala värdet. För flertalet företag är dock inte denna siffra relevant eftersom det, beroende på garantins storlek, visar sig att banken inte ställer ut någon garanti med mindre än att ett belopp motsvarande garantins totala omfattning deponeras på ett spärrat konto hos banken. Vi har försökt åskådliggöra resonemanget om kostnader i ett par figurer. MSEK Utfall Prognos Figur Efterbehandlingskostnadens utveckling över tiden År Kurvan i figuren visar hur efterbehandlingskostnaden för ett hypotetiskt gruvprojekt kan utvecklas under gruvans livslängd. Gruvans livslängd antagen till 20 år. Innan projektet startar utarbetas en efterbehandlingsplan och denna kostnadsberäknas till 300 Mkr. Kurvan visar vad kostnaden skulle bli för att stänga gruvan vid en tidigare tidpunkt. Under de första årens verksamhet stiger kostnaden ganska snabbt under det att sandmagasin, gråbergstippar etc. anläggs och tas i drift. Efter några år avtar takten i kostnadsökningen. Under en 20-årsperiod är det mycket rimligt att ny, mer kostnadseffektiv, teknik för efterbehandling tas fram (ser man tillbaks 20 år så har det definitivt varit fallet). Detta har i kurvan indikerats med fallet i kostnad vid år 10. Successiv efterbehandling är en annan regelmässigt förekommande åtgärd som minskar den återstående efterbehandlingskostnaden. År 20 genomförs den slutliga efterbehandlingen till en kostnad av 200 Mkr. Att i vårt exempel ställa en säkerhet på hela den bedömda efterbehandlingskostnaden före projektstart skulle binda upp 300 Mkr i 20 år. Ett belopp som i slutänden inte någon gång under de 20 åren motsvarats av en potentiell risk för samhället. Denna övergardering Den verkligt allvarliga konsekvensen för lönsamheten av ett projekt är dock att säkerheten minskar investeringsutrymmet i motsvarande grad.

6 6 För nyinvesteringar kalkylerar företag och investerare normalt med en avkastning på % på det investerade kapitalet. Om de 300 Mkr från vårt exempel istället skulle kunna investeras där de ger 10 % avkastning, och avkastningen återinvesteras, skulle värdet av de ursprungliga 300 Mkr utvecklas enligt den blå kurvan nedan. MSEK Utfall Utebliven avkastning Figur Potentiell alternativ avkastning av ställd säkerhet År Om denna förlorade intäkt inkluderas i kostnaden för den ekonomiska säkerheten pratar vi nu istället om en kostnad på uppemot 2 miljarder kr för att säkerställa en efterbehandling som i sig kostar en tiondel av det beloppet. Det kan hävdas att den ekonomiska analysen är överdriven men faktum kvarstår att en ekonomisk säkerhet enligt uppställd modell måste hanteras på motsvarande sätt i ett potentiellt gruvprojekt. Även om vi valde en mer försiktig prognos vad gäller avkastningen skulle vi snabbt komma upp i indirekta kostnader som uppgår till flera gånger den faktiska efterbehandlingskostnaden. Till detta ska läggas det faktum att gruvan i vårt exempel med stor sannolikhet under dessa 20 år har hittat ytterligare malm vilket innebär att livstiden förlängs. Zinkgruvan har under sina snart 150 års drift normalt haft en känd malmreserv som räckt för års ytterligare drift. (Se även En gruvas livslängd på sidan 9) Vad dessa kostnader innebär är minskade investeringar och omöjliggörande av annars lönsamma projekt, efterbehandlingskostnaden inräknad.

7 7 Tillämpning avseende pågående verksamheter I princip kan det sägas att lagstiftaren har rätt att ställa vilka krav denne vill på framtida verksamheter. Det är sedan upp till investerare och företag att bedöma kostnaderna för att uppfylla kraven och ta ställning till om kostnaderna gör en tänkt investering ointressant. Något som enligt vår uppfattning däremot är oacceptabelt är att för pågående verksamheter, där i många fall miljardbelopp investerats baserat på givna förutsättningar, ställa nya krav som innebär radikalt ökade kostnader. Alternativet att inte investera är i detta läge inte längre aktuellt. Antingen klarar projektet den extra kostnaden, eller så innebär kraven på säkerhet att projektet blir olönsamt vilket leder till en snabb nedläggning och att investeringen går förlorad. I 16 kap. 3 miljöbalken talas om att säkerhet kan krävas av den som avser att bedriva verksamheten, dvs. att säkerhet inte skall kunna krävas avseende verksamhet som har bedrivits. Även 15 kap. 34 synes ta sikte på situationer då helt nya tillstånd beviljas. Av detta kan man dra slutsatsen att lagstiftaren inte avsett att dessa regler skulle få någon retroaktiv verkan. Vad detta innebär för tillämpningen avseende pågående verksamheter går inte att enkelt utläsa ur lagtexten. Vår uppfattning är att omfattande krav på säkerheter för pågående verksamheter kan innebära så drastiska förändringar av de ekonomiska förutsättningarna att driva verksamheten att de inte är förenliga med rimliga krav på rättssäkerhet. Det är värt att notera att krav på ekonomiska säkerheter kan leda till sådana ekonomiska svårigheter för en verksamhet att detta krav i praktiken leder till att samhället tvingas ta de kostnader som säkerheten var avsedd att täcka. Om säkerheter ändå skulle krävas för pågående verksamhet, vilket skett i rättspraxis, är det i vart fall helt oacceptabelt med en retroaktiv tillämpning innebärande att krav på säkerhet ställs även för befintliga avfallsdeponier och redan deponerat avfall. Kraven måste i sådant fall begränsas till att gälla framtida deponering och tillkommande efterbehandlingsbehov. Stora förluster även för samhället Alltför långtgående och kostnadsdrivande krav är inte bara ett bekymmer för branschen utan i högsta grad även ett problem för samhället. Förutom att de kan göra enskilda projekt ekonomiskt olönsamma så kommer överdrivna krav att ha en generellt negativ effekt på intresset för prospektering och investeringar i branschen. Den största svårigheten vid etablering av nya gruvor är att finansiera projekten. Finansieringsutrymmet är även för goda projekt ytterst begränsat. En konsekvens av långtgående finansiella krav, som ej genererar motsvarande intäkt, blir att färre projekt kan komma till stånd. Enligt vår bedömning råder det ingen tvekan om att alltför långtgående krav i detta sammanhang kommer att kosta samhället långt mer än de efterbehandlingskostnader som annars riskerar behöva bekostas med allmänna medel. I vissa regioner i landet, främst delar av Norrlands inland, är gruvnäringen av avgörande betydelse för sysselsättning och regional utveckling. Även framgent bedömer Inlandsdelegationen potentiella mineraltillgångar vara den viktigaste tillväxtfaktorn i dessa regioner.

8 8 Kanada är en nation vars ekonomi till stor del bygger på utnyttjande av skog och mineraltillgångar. Inom provinsregeringen i British Columbia, Kanada, diskuteras för närvarande olika sätt att hantera den finansiella risken att ställda säkerheter ska visa sig vara otillräckliga. Man har där särskilt uppmärksammat problemet att de samhälleliga kostnaderna i form av minskad konkurrenskraft för industrin och därav följande förlorade arbetstillfällen och minskade skatteintäkter skulle överstiga alla fördelar av alltför höga nivåer på säkerheter. Man har vidare uttalat att en policy som eftersträvar att helt utesluta risken för provinsen av denna anledning varken är praktiskt möjlig eller önskvärd. 3. Dagens praxis och pågående lagstiftningsarbete Sammanställning av domar Efter ett par år då Miljöbalkens möjlighet att ställa krav på ekonomisk säkerhet inte utnyttjats har vi på senare tid fått flera domar innehållande denna typ av krav. Man kan konstatera att Miljödomstolarna gör olika bedömningar av hur Miljöbalkens regler i dessa delar ska tolkas. Nedan redovisas en kort sammanställning av relevanta domar under ScanMining, Svärtträsk (Umeå tingsrätt, Miljödomstolen, mål M 53-01) Bolaget har i ansökan bedömt den framtida efterbehandlingskostnaden vara 3 Mkr och föreslår att man genom successiva avsättningar bygger upp en säkerhet på detta belopp. Miljödomstolen beslutar att en säkerhet på 5 Mkr ska avsättas som ett engångsbelopp före projektstart. Domstolen menar att lagstiftningen inte ger utrymme för att godta en successiv uppbyggnad av säkerheten. Tricorona Woxna Graphite (Östersunds tingsrätt, Miljödomstolen, mål M ) I tillstånd till brytning av grafit i Gropabo och Mattsmyra ställs krav på avsättning av 200 kkr per år under tio år för vardera gruvan. Det är i enlighet med vad bolaget föreslagit. Länsstyrelsen har överklagat beslutet och begär dels en större säkerhet, dels att hela beloppet avsätts innan verksamheten påbörjas. Zinkgruvan (Växjö tingsrätt, Miljödomstolen, mål M ) Fråga om fortsatt och utökad produktion. Miljödomstolen beslutar i dom att en säkerhet på 150 Mkr ska ställas innan tillståndet tas i anspråk. Beloppet är en konservativ bedömning av den totala efterbehandlingskostnaden för hela verksamhetsområdet vid slutet av gruvans, i dagsläget överblickbara, livslängd. Frågan om ekonomisk säkerhet har inte tagits upp i de skriftliga inlagorna i ärendet och berördes endast i korthet vid förhandlingen. Domstolens motiv i domen är mycket kortfattade. Beslutet är överklagat såväl av bolaget som av en sakägare (berörd markägare).

9 9 LKAB, Kiruna (Umeå tingsrätt, Miljödomstolen, mål M 67-01) LKAB har sökt och fått tillstånd att höja dammarna i Kiruna. I dom säger Miljödomstolen: "Med anledning av att prövade åtgärder inte förändrar efterbehandlingsbehovet finner domstolen inte skäl att nu föreskriva någon säkerhet för kostnaderna för efterbehandlingen av dammsystemet. Frågan om behovet av säkerhet kommer emellertid att aktualiseras vid prövningen av yrkandena om tillstånd till utbyggt sandmagasin samt förändrad deponeringsteknik". En gruvas livslängd Enligt vår mening kan det ifrågasättas om miljöbalkens möjlighet att ställa krav på säkerhet enligt 16 kap. 3 är generellt tillämplig på gruvverksamhet. Förarbetena till miljöbalken talar om att ekonomiska säkerheter bör komma ifråga om det föreligger ett efterbehandlingsbehov och den aktuella verksamheten kan förutses avslutas inom en viss tid. För att uttala sig om en gruvas kvarvarande livslängd krävs bl.a. att man känner till den aktuella malmens totala utsträckning. Det gör man så gott som aldrig eftersom det kräver mycket stora investeringar i borrning. I allmänhet nöjer man sig med en framförhållning på i storleksordningen 10 år. Detta missuppfattas ofta, även av tillståndsgivande myndigheter, som att verksamheten förutses avslutas inom denna tid. Zinkgruvan har idag varit i produktion i snart 150 år. Under hela denna period har man levat med en malmbas på ca år. När man idag säger att man har känd malm för en produktion fram till 2015 så ska det m.a.o. inte tolkas som att driften kommer att upphöra vid denna tidpunkt. Det saknas helt enkelt underlag för att idag säga om driften kommer att fortsätta i 15 eller 150 år. Motsvarande situation gäller vid LKAB:s gruvor med sin 100-åriga historia, koppargruvan i Aitik (Boliden) som varit i drift sedan slutet av 1960-talet, Kristinebergsgruvan (Boliden) i drift sedan 1940 osv. Mot denna bakgrund finns det anledning att fråga sig om dessa verksamheter verkligen motsvarar förarbetenas kriterium för när ekonomiska säkerheter bör komma ifråga. När man bedömer kostnader för ställande av säkerhet bör det också ses i detta tidsperspektiv. Vad skulle kostnaden varit för att under hela perioden från 1968 och fram till idag upprätthålla en säkerhet för efterbehandling av Aitikgruvan? Till vilken nytta för samhället? Pågående lagstiftningsarbete inom EU Inom EU-kommissionen pågår sedan ett par år ett arbete med ett Gruvavfallsdirektiv som kommer att ersätta Deponidirektivet vad gäller gruvindustrins avfallsdeponering. Tre direktivutkast har presenterats och under våren 2003 väntas kommissionens officiella direktivförslag. Av de utkast som offentliggjorts framgår att man har för avsikt att inkludera någon form av krav på ekonomisk säkerhet för efterbehandling. Kommissionen har också lagt ett förslag om ett miljöansvarsdirektiv (Environmental Liability). Direktivet berör inte direkt frågan om planerad efterbehandling, fokus är på olyckor och skador på miljön. Direktivet slår fast principen om förorenarens ansvar.

10 10 Förslaget är lämnat till parlamentet för en s.k. första läsning. Enligt uppgift har parlamentet osedvanligt många kommentarer och ändringsförslag vilket gör det vanskligt att ha någon uppfattning om direktivets slutliga lydelse. Klart är dock att man överväger olika former av ekonomiska säkerheter för kostnadsansvar i samband med miljöskada. Sammanfattningsvis kan konstateras att det råder osäkerhet om tillämpningen av kraven på ekonomisk säkerhet i Miljöbalken, samtidigt som nya EU-direktiv som kommer att ha direkt inverkan på denna tillämpning är under utveckling. Det är knappast någon överdrift att påstå att rättsläget är mycket osäkert, vilket är ett problem i sig. 4. Många frågor att värdera Innan man börjar tillämpa krav på ekonomiska säkerheter finns en rad frågor som bör värderas. Nedanstående sammanställning är i stora delar hämtad från en rapport av George Miller, publicerad av ICME (International Council on Mining and the Environment) Rapporten baserar sig på en utvärdering av praktiska erfarenheter av ekonomiska säkerheter i ett antal länder. - Vilka krav på efterbehandling/avslutningsåtgärder? De kriterier som tillämpas vid bedömning av erforderliga efterbehandlingsåtgärder kommer att vara styrande för den bedömda efterbehandlingskostnaden. Idag krävs alltid en plan för efterbehandling som en del av underlaget vid prövning av en ny, eller utbyggd, gruva. Praxis är att denna plan är övergripande medan mer detaljerade planer tas fram först då tidpunkten för nedläggning börjar närma sig. Detta är ett praktiskt hanteringssätt som säkerställer att nödvändig hänsyn till den framtida efterbehandlingen tas vid planering av verksamheten, samtidigt som underlaget för detaljplaneringen blir bästa tänkbara. Om den efterbehandlingsplan som lämnas in i ett tidigt skede ska ligga till grund för bedömning av faktisk efterbehandlingskostnad krävs en betydligt mer detaljerad plan än vad som i dag är brukligt. Vilka kriterier ska gälla för denna plan? - Vilken säkerhet i bedömningen av efterbehandlingskostnad? Frågan hänger samman med den föregående. Sannolikt kommer man i de flesta fall att överskatta efterbehandlingskostnaden om uppskattningen ska bygga på den kunskap som finns tillgänglig innan verksamheten startar. Det finns dock alltid en risk att oförutsedda faktorer leder till att kostnaden blir högre än vad som förutsetts. I vilken utsträckning är det rimligt att kräva säkerhet även för oförutsedda kostnader. I sammanhanget bör noteras att miljöbalken ger myndigheten rätt att återkomma och besluta om ytterligare säkerhet om det kan antas att ställd säkerhet är otillräcklig. Motsvarande möjlighet för verksamhetsutövaren, för det fall säkerheten visar sig tilltagen i överkant, är mycket begränsad. - Hur hantera förväntade engångskostnader respektive löpande tillsyn/underhåll? Målsättningen för de flesta efterbehandlingsplaner är att åstadkomma en situation där den efterbehandlade deponin kan lämnas utan tillsyn. I praktiken är det dock få situationer där inte någon form av tillsyn eller underhåll krävs, åtminstone under en övergångsperiod. I vissa fall kan det också krävas mer aktiva kontinuerliga åtgärder, t.ex. kontinuerlig rening av lakvatten. Hur ska dessa långsiktiga löpande kostnader hanteras i förhållande till kravet på säkerhet?

11 11 - Nuvärdesbedömningar av framtida kostnader? Vid affärsmässiga finansiella kalkyler görs normalt en nuvärdesbedömning av framtida investeringar. Är det ett kalkylsätt som bör tillämpas även vid bedömning av säkerhetens storlek? Faktum är att det är förknippat med betydligt större kostnader att sätta av 10 Mkr idag jämfört med att investera samma belopp om 25 år. - Hur bedöma behovet av säkerhet? Behövs 100% eller kan mindre täckning vara tillfyllest? Om man accepterar synsättet att nivån på den ekonomiska säkerheten bör stå i relation till den faktiska risken att samhället ska drabbas av kostnader uppkommer frågan hur man bedömer denna risk. Viktiga faktorer blir då det aktuella företagets finansiella status, en fyndighets potentiella värde m.m. - Vilka former av säkerhet kan accepteras? På nästa sida listas några av de modeller för ställande av säkerhet som tillämpas runt om i världen. Olika modeller innebär olika kostnader för verksamhetsutövaren och också olika grad av säkerhet för samhället. På många håll anses t.ex. interna reserveringar vara en fullgod säkerhet förutsatt att företaget i fråga har en stark balansräkning, något som då vanligtvis följs upp med viss regelbundenhet. I Sverige innebär nya rekommendationer för redovisning att företag i sin ekonomiska redovisning måste ta upp kända kommande utgifter för exempelvis efterbehandling. - Finns det anledning att hantera små företag annorlunda än stora? Om hänsyn tas till ett företags finansiella styrka är en konsekvens att mindre, och framförallt unga, företag kommer att drabbas av hårdare krav än de stora. Finns det anledning att vidta särskilda åtgärder av den anledningen? - Hur skapar man ett system som uppmuntrar successiv efterbehandling? Det ligger i samhällets intresse att successiv efterbehandling kommer till stånd under gruvans driftsperiod. Dels innebär det att kvarvarande efterbehandlingsbehov och därmed sammanhängande kostnader minskar, dels är det ett sätt att skaffa praktisk erfarenhet och optimera aktuella efterbehandlingsmetoder. Frågan är hur man bygger upp ett system som ger incitament till en successiv efterbehandling. - Finns det behov av särskilda regler för existerande verksamheter? Det finns anledning att särskilt överväga konsekvenserna av att tillämpa nya regler om ekonomiska säkerheter på befintliga verksamheter. Dessa nya krav kan innebära en radikalt förändrad kostnadsbild, där det i många fall handlar om miljardbelopp som investerats baserat på givna förutsättningar. Sannolikt förlorar både miljön, samhället och företaget på krav som framtvingar en tidigarelagd nedläggning av verksamheten. - Vad blir de ekonomiska konsekvenserna för företag och samhälle? Konsekvenserna för företag och samhälle i form av direkta och indirekta kostnader måste bedömas för de alternativ som är eller kan bli aktuella. Den bedömningen bör inkludera konsekvenser för investeringsklimat och prospekteringsviljan. Bedömningen bör ha ett regionalt perspektiv.

12 12 Finansiella instrument för ställande av säkerhet Det finns och tillämpas olika modeller för ställande av säkerhet. Olika modeller innebär olika kostnader för verksamhetsutövaren och också olika grad av säkerhet för samhället. När det gäller formerna för säkerheter hänvisar Miljöbalken i 16 kapitlet (Allmänt om prövningen) till Utsökningsbalken. Utsökningsbalken anvisar i sin tur pant eller borgen. Borgen kan ställas i form av t.ex. en bankgaranti. I Miljöbalkens 15 kapitlet krävs av en deponiägare att han ställer en ekonomisk säkerhet för att de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten fullgörs eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för ett sådant säkerställande. 16 kapitlet kräver inte ställande av säkerhet, men är tämligen restriktivt när det gäller formerna för en eventuell sådan. 15 kapitlet innebär å andra sidan ett krav på deponiägare att ställa säkerhet, men är öppet när det gäller formerna för säkerheten. Nedan följer en sammanställning av de vanligaste finansiella instrument som skulle kunna komma till användning (var för sig eller i kombination): Interna reserveringar Koncern- eller moderbolagsgaranti Ställande av pant Borgensåtagande Branschgemensam fond Försäkringslösningar Bankgaranti Fondering/spärrat konto Det bör noteras att alla instrument inte är tillgängliga i alla lägen och för alla verksamhetsutövare. I bilaga 1 redovisas vår värdering av ovannämnda instrument utifrån ett antal kriterier. 5. Internationellt En genomgång av situationen internationellt visar att någon form av system för ekonomiska säkerheter finns i de flesta gruvnationer. Ett viktigt undantag enligt vad vi kunnat utröna är Sydamerika, världens dominerande gruvkontinent, där det i vissa länder fortfarande inte ens ställs obligatoriska krav på efterbehandlingsplaner för nya gruvprojekt. Bland de länder som har en reglering omfattande krav på någon form av säkerhet kan nämnas: Australien Canada USA Många länder i Asien och Afrika På de flesta håll omfattar processen ett moment av förhandling om formerna för och nivån på ställande av säkerhet. Ofta är interna reserveringar kombinerat med någon form av revision av det finansiella läget en accepterad lösning. Så är exempelvis fallet i Canada.

13 13 Euromines har gjort en snabbgranskning av situationen inom EU. Nio länder har lämnat uppgifter och en sammanfattning av situationen i dessa länder redovisas i bilaga 2. Det kan konstateras att kraven skiljer avsevärt mellan EU:s medlemsstater, allt från inga krav alls (t.ex. Frankrike) till obligatoriskt krav på säkerhet (t.ex. Österrike). Flertalet länder har krav på någon form av säkerhet men om det aktuella företagets ekonomi är stark accepteras oftast interna avsättningar (t.ex. Finland och Tyskland). 6. Sammanfattande synpunkter och Industrins förslag Det är angeläget att beslutande instanser inser att ett system med ekonomiska säkerheter kan, beroende på hur det är uppbyggt, medföra mycket stora kostnader för berörda företag och för samhället. Krav på ekonomiska säkerheter kan göra ekonomiskt sunda projekt omöjliga att finansiera och genomföra. Orimliga kostnader avskräcker potentiella investerare och prospekterare. Även i de fall projekt kan leva vidare innebär ökade kostnader en försämrad konkurrenssituation, vilket på sikt äventyrar branschens överlevnad. Enligt vår uppfattning står kostnaden för ställande av full säkerhet för framtida kostnader före projektstart inte i rimlig proportion till de få fall där garantin verkligen kan antas komma att utnyttjas, dvs. till den kostnad som annars skulle kunna drabba samhället. Det måste vara en rimlig balans mellan behov/nytta och kostnad, dvs.: A Risken att samhället får bekosta efterbehandlingen av en gruva, och B Kostnaden för gruvföretag och samhälle av ställda krav Konsekvenserna för bransch och samhälle av tillämpningen av kravet på ekonomiska säkerheter är av sådan betydelse att Miljödepartementet snarast bör låta frågan bli föremål för särskild utredning. Branschen förutsätter att man ges möjlighet att aktivt delta, liksom att andra intressenter involveras i arbetet. Utredningen bör minst omfatta: En analys av problemet/behovet Alternativa lösningar såsom successiv uppbyggnad av säkerhet och olika former för ställande av säkerhet Samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser. Därtill kommer ett antal tekniska och administrativa frågor enligt avsnitt 4 ovan som bör utvärderas i syfte att åstadkomma en konsekvent tillämpning. Uppfattningen att det inom detta område finns ett stort behov av vägledning har förts fram även från våra tillsynsmyndigheter. Branschen ser med oro på den olikhet i rättstillämpningen som kommer till uttryck i ett antal domar under Mot denna bakgrund, och med tanke på de långtgående konsekvenser en

14 14 strikt tillämpning av kravet på ekonomisk säkerhet kan ha, brådskar det med anvisningar till tillståndsgivande myndigheter. I avvaktan på att frågan utreds, och då lagstiftningen ger stor frihet i tillämpningen av kraven på ekonomisk säkerhet, anser vi att det vore rimligt att tillståndsgivande myndigheter/domstolar tillsvidare undviker en hård tillämpning av lagstiftningen. Den föreslagna mjuka linjen ter sig tämligen riskfri ur samhällets synpunkt eftersom lagstiftningen ger tillståndsmyndigheten obegränsad rätt att återkomma och ställa krav på ytterligare säkerhet. Några principiella ståndpunkter: Ett regelverk måste ge utrymme för överväganden i det enskilda fallet gällande nivå och former för ställande av säkerhet. Samtidigt måste dessa överväganden baseras på definierade och fastlagda kriterier och riktlinjer för att skapa förutsägbarhet och en likartad tillämpning mellan landets tillståndsmyndigheter. Kraven förutsätts bygga på en rimlig avvägning vad gäller efterbehandlingskostnad och grad av säkerhet (det senare avhängigt projektets och det aktuella företagets förutsättningar). Syftet måste vara att ge acceptabel säkerhet till lägsta möjliga kostnad för verksamhetsutövaren. En retroaktiv tillämpning av nya krav på ekonomiska säkerheter är inte förenlig med rimliga krav på rättssäkerhet eller med svensk rättstradition. Systemet bör bygga på en successiv uppbyggnad av säkerheten motsvarande utvecklingen av efterbehandlingskostnaden. Det senare förutsätter en periodisk översyn av belopp/nivåer och innebär exempelvis att verksamhetsutövaren kan tillgodoräkna sig genomförda efterbehandlingsåtgärder.

15 15 Referenser European Commission DG Environment, Third Working Document on the Management of Waste from the Extractive Industry Miller C.G., Use of financial Surety for Environmental Purposes. ICME Limited Edition Publications, 54pp. Euromines, Discussion Paper on Financial Guarantees, Miljödomar Umeå tingsrätt, Miljödomstolen, mål M Umeå tingsrätt, Miljödomstolen, mål M Växjö tingsrätt, Miljödomstolen, mål M Östersunds tingsrätt, Miljödomstolen, mål M

16 Svenska Gruvföreningen Värdering av olika finansiella instrument för ställande av säkerhet Bilaga 1 Typ av säkerhet Initial kostnad Löpande kostnad Påverkan på Andra sekundära Tillgänglighet Nivå av säkerhet investerings- / kostnader (för verksamhets- (för "samhället") lånekapacitet utövaren) Interna reserveringar Ingen/låg Ingen/låg Måttlig Låga Allmän Beroende på företagets ställning Bankgaranti Låg Låg/måttlig Mkt stor Höga Förutsätter stark Hög balansräkning eller "pengar på bordet" Successiv fondering/spärrat konto Låg Låg Måttlig Måttliga Allmän Hög Borgensåtagande Låg Låg/måttlig Stor Måttliga Förutsätter stark Hög borgenär Ställande av pant Låg Låg Måttlig Måttliga Förutsätter Måttlig inteckningsbara tillgångar Koncern- eller moderbolagsgaranti (= borgensåtagande) Branschgemensam fond Måttlig Måttlig Måttlig Måttliga Tveksam Hög Försäkringslösningar Hög (?) Hög (?) Låg Låga Tveksam Hög

17 Svenska Gruvföreningen The Swedish Mining Association Bilaga 2 Ekonomiska säkerheter för efterbehandling inom 9 av EU:s medlemsstater Finland: Baserat på den finska Miljölagen, som trädde i kraft , krävs ekonomiska säkerheter för korrekt hantering av avfall. Säkerheten ska anpassas till omfattning och typ av hantering. Storlek och typ av säkerhet beslutas inom ramen för tillståndsgivningen (t.ex. spärrat konto eller bankgaranti). För företag som inte hanterar farligt avfall, enligt lagens definition, kan god soliditet och kompetens för hantering av det aktuella avfallet utgöra tillräcklig säkerhet. Säkerheten ska finnas på plats då verksamheten startar. Frankrike: I Frankrike krävs inte ekonomiska säkerheter för efterbehandling av gruvor. Istället sker en ekonomisk värdering av företaget och projektet innan tillstånd ges. Täkter däremot måste garantera efterbehandlingen med en bankgaranti. Grekland: Ekonomiska säkerheter är obligatoriska för stenbrott. Säkerheten ställs vanligen i form av en bankgaranti och beloppet motsvarar den uppskattade efterbehandlingskostnaden vid den planerade tidpunkten för avslutning av verksamheten. Säkerheten måste vara på plats från den tidpunkt då tillståndet tas i anspråk. Ekonomiska säkerheter krävs inte för gruvverksamhet. I undantagsfall har säkerhet krävts även för gruvor, då i form av bankgaranti. I dessa fall har storleken på säkerheten baserats på den beräkning av efterbehandlingskostnaden som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Beloppet räknas årligen upp efter inflationsindex. Irland: Ekonomiska säkerheter krävs för gruvverksamhet. Olika modeller är möjliga. Storleken på säkerheten baseras på en oberoende uppskattning av kostnaderna för att genomföra den efterbehandlingsplan verksamhetsutövaren har tagit fram. I aktuella fall täcker säkerheten även långsiktig tillsyn och underhåll och en garanti för andra miljörelaterade skyldigheter. Nya gruvor måste ha säkerheten på plats innan verksamheten påbörjas medan pågående verksamheter gavs en övergångsperiod på 2-3 år innan de nya kraven skulle gälla även dem. Säkerheten administreras av en trust fund och berättigar till skatteavdrag för att mildra den ekonomiska bördan för företagen. Säkerhetens storlek utvärderas årligen och det sker också en uppräkning baserat på inflationsindex. Storbritannien: Det finns inga formella krav på ekonomiska garantier för gruvor. I enskilda fall har säkerhet begärts på grund av särskilda omständigheter, i något fall på grund av lokalisering i en nationalpark. För täktverksamhet ställs krav på säkerheter och för att möta detta krav har den brittiska bergmaterialindustrin skapat en branschgemensam fond till vilken alla medlemmar bidrar med ett fastställt belopp per ton produktion. I Storbritannien finns en redovisningsstandard (FRS 12) som kräver att företag gör Svenska Gruvföreningen Kungsträdgårdsgatan 10 Box 1721 SE Stockholm tel +46-(0) fax +46-(0) lars-ake.lindahl@mining.se

18 2 avsättningar för skyldigheter (t.ex. efterbehandling) i sin balansräkning. Beloppet ska vid varje tidpunkt motsvara aktuell skuld. Spanien: Ekonomiska säkerheter krävs för efterbehandling av gruvor, normalt i form av bankgarantier. Storleken avgörs av den yta som påverkats av verksamheten och den bedömda efterbehandlingskostnaden plus en viss säkerhetsmarginal som bestäms av myndigheten. Beslut om säkerheten fattas inom ramen för tillståndsgivningen och justeras årligen med hänsyn till inflationen. Säkerheten kan omprövas om planerna för verksamheten ändras. Säkerheten måste finnas på plats då verksamheten startar. Enligt praxis återlämnas säkerheten fem år efter slutförd efterbehandling. Tyskland: Enligt den federala gruvlagen ansvarar verksamhetsutövaren för att inga risker för människa eller miljö kvarstår efter avslutad gruvdrift. För att möta detta krav måste verksamhetsutövaren, i enlighet med redovisningslagarna, göra finansiella avsättningar. Dessa avsättningar granskas, utöver av de ordinarie revisorerna, också av gruvmyndigheten (särskilt med avseende på beloppen) med avseende på om det därutöver krävs en separat ekonomisk säkerhet för att garantera gruvans efterbehandling (enligt 56 i den federala gruvlagen). Någon ytterligare ekonomisk säkerhet krävs inte om efterbehandlingen redan är säkrad genom avsättningar. Systemet har funnits på plats i 50 år. Österrike: Ekonomiska garantier för efterbehandling är i princip obligatoriska. Olika former för ställande av säkerhet är möjliga efter överenskommelse med den ansvariga myndigheten. Myndigheten avgör säkerhetens storlek. Beloppet skall motsvara den faktiska kostnaden och revideras med vissa intervall. Kravet gäller både nya och pågående verksamheter. För nya verksamheter ska säkerheten finnas på plats innan verksamheten påbörjas. Myndigheten kan också kräva extra säkerhet för exempelvis sättningsskador.