Remissvar Betänkandet en fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64)

Transkript

1 Finansdepartementet STOCKHOLM Stockholm Vår referens Dnr Daniel Wiberg N2015/4705/KF Remissvar Betänkandet en fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64) Sammanfattande kommentar Företagarna tillstryker utredningens förslag om att inrätta en ny struktur för de statliga riskkapitalsatsningarna med det tänkta Fondinvest AB som central aktör. Företagarna ställer sig även bakom den grundläggande principen i föreslaget med en s.k. fond-i-fond lösning, vilket innebär att statliga investeringar alltid bör ske i samverkan med privata aktörer. I betänkandet presenteras utredningens förslag på hur de statliga finansieringsinsatserna bör förändras för att bättre möta de behov som små och medelstora företag har och som den privata marknaden inte tillgodoser. Utredningen visar tydligt att det befintliga systemet för statliga riskkapitalinsatser lider av effektivitetsbrister. Stora grupper av små och växande företag har omfattande svårigheter förenade med finansiering, medan vissa av de statliga riskkapitalaktörerna sitter på en betydande överlikviditet. Företagarna instämmer i slutsatsen att det behövs förstärkt finansieringsstöd i mycket tidiga faser i form av framförallt lån och ägarkapital. Även utredningens fokus på finansiering av företag och projekt med stor potential för tillväxt, men där risknivån är högre och kapitalbehoven större, är riktig eftersom innovativa företag faller inom denna kategori. Företagarna stödjer också utredningens slutsats att målgruppen är bredare och därmed mer generellt kopplad till tillväxt när det gäller lånekapital. Trots det unikt låga ränteläget är ränteläget för små företag högt och förhindrar en stor andel ekonomiskt lönsamma projekt från att finansieras med lånekapital. Detta påverkar sysselsättning och ekonomisk tillväxt negativt. Företagarna välkomnar därför åtgärder för att öka tillgången på kapital och lånekapital i mindre företag. Gällande de låneintervall som utredningen föreslår för garantisystemet, 2-20 miljoner kronor, anser Företagarna att betydligt mindre lån bör kunna omfattas av lånegarantin. Företagarna Postadress , Stockholm Besöksadress Rådmansgatan 40, 3tr, Stockholm Tel Fax info@foretagarna.se

2 2 (8) Utredningen understryker återkommande att problemen med lånefinansiering är särskilt svåra för mindre företag och mindre lånesummor. Intervallet för lån som kan omfattas av garantier bör därför vidgas så att lån från exempelvis eller kronor upp till 2 miljoner kronor också kan omfattas av lånegarantin. Företagarna ifrågasätter även ifall det föreslagna garantiåtagande ger tillräcklig säkerhetsförstärkning, då det enbart ska kunna omfatta upp till 30 procent av det totala lånebeloppet. Liknande system i andra länder har vanligtvis en högre garantinivå på mellan 65 och 85 procent. Bakgrund Företagarna delar synen att Sverige ur internationell synpunkt har ett gott läge när det gäller företagens finansiering och tillgången på kapital. För framförallt små växande företag finns det dock delar av kapitalförsörjningskedjan som behöver marknadskompletterande insatser då bristen på finansiering hämmar tillväxt och sysselsättning. Merparten av det kollektiva kapitalet, d.v.s. den andel av landets samlade förmögenhet som binds upp i offentliga och privata fonder etc. är destinerat till de större företagen (via börsen). Endast i mycket begränsad omfattning tycks detta kapital komma nystartade eller onoterade små bolag till del. I de fall placeringsmöjligheterna tillåter investeringar i små företag anses dessa ofta vara så osäkra att de inte lever upp till institutionella investerares avkastningskrav. Tillgången till finansiering försämras ju mindre och ju mer nystartade företagen är, bl.a. som en följd av problem med bristande information samt företagens brist på säkerheter. För mindre och växande företag är det också av avgörande betydelse att beakta entreprenörens roll i systemet, samt dennes ägande och kontroll av företaget. Företagarna anser att de förslag som utredningen lämnat ger en god grund för att i detaljutformningen av förslagen värna ägarfrågorna och företagarens kontroll av bolaget även vid tillskott av statligt risk- och lånekapital. D.v.s. undvika utspädning av ägande i relation till andra finansiärer. Företagarna delar också utredningens uppfattning att samfinansierade investeringar (fond-i-fond) med självständig förvaltning är den investeringsform som är att föredra. Det statliga riskkapitalet bör i möjligaste mån struktureras som komplement till privat finansiering och detta bör även gälla statligt kapital i form av lånekapital. Företagarna anser att det kapital och lånekapital som tillhandahålls som komplement till privat finansiering bör ha en asymmetrisk riskfördelning så att risken och därmed kapitalkostnaden för företagen och privata investerare hålls nere. Även här delar dock Företagarna utredningens princip att staten inte bör ta all risk. Medinvesterare och medutlånare bör alltid ha en del av risken. Riskprofilerna kan emellertid se mycket olika ut. På så sätt kan befintliga marknadsmisslyckanden i form av kapitalbrist för vissa typer av riskfyllda investeringar avhjälpas utan att tränga ut privata investerare. Statens roll bör begränsas till att komplettera privata aktörer och därmed sänka risk och avkastningskrav för att avhjälpa marknadsmisslyckanden. Företagarna ställer sig följaktligen bakom principen att staten inte ska vara dominerande ägare i enskilda företag. I stället ska investeringar göras i samfinansiering med privat kapital. Kommentarer på enskilda förslag Företagarna vill gällande utredningens förslag mer specifikt anföra:

3 3 (8) Ny fond för statliga riskkapitalinvesteringar Utredningen föreslår att en ny statlig fond inrättas, Fondinvest AB, som tillsammans med privat kapital ska investera i svenska innovativa företag med hög tillväxtpotential. Verksamheten ska bedrivas i aktiebolagsform. För att attrahera privat kapital ska fonden kunna acceptera en riskprofil som är annorlunda än för de privata investerarna. Företagarna ser mycket positivt på detta förslag och delar den slutsats som bl.a. Riksrevisionen dragit om att staten inte bör investera på samma villkor som privata aktörer, eftersom målet med statens marknadskompletterande roll då inte uppfylls. Istället riskerar det att leda till målkonflikter mellan i första hand samhällsuppdraget och avkastningskraven. Företagarna vill därför understryka vikten av asymmetrisk riskdelning d.v.s. att anpassa villkor och riskfördelning i linje med utredningens förslag. Det är därför positivt att Fondinvests ekonomiska mål formuleras som intakt realkapital på lång sikt. Enligt Företagarna bör en riskdelningsmodell i första hand baseras på att det statliga kapitalet tar en större risk, dvs. vid förlust tar det statliga kapitalet en större del av förlusten upp till en viss nivå. Staten kan också ta uppkomna förluster före privata investerare, s.k. first-loss avtal. Underliggande fonder och verksamheter Fondinvest AB ska enligt förslaget investera i ett antal underliggande fonder med olika inriktning samt överlåta förvaltningen av dessa till självständiga investeringsteam. På så sätt säkerställs förvaltningskompetens och kunnande inom olika branscher eller segment, samtidigt som staten undviker att fonden tvingas bygga upp en omfattande egen förvaltningsorganisation. Fondinvest AB föreslås även få ansvaret för förvaltningen av de EU-finansierade fonder som planeras för nästa strukturfondsperiod inom EU. I detta sammanhang bör det emellertid, enligt Företagarna, säkerställas att Socialfondsmedlen inte inkluderas. Dessa medel i Socialfonden har helt andra syften än Fondinvest ABs uppdrag. Företagarna vill även betona vikten av enkla och överskådliga strukturer, samt enkelhet för användarna, d.v.s. de företag som kommer att ansöka om kompletterande finansiering. De statliga riskkapitalaktörerna bör därför i möjligaste mån dela en s.k. en väg in -lösning. Det kan även i detta sammanhang finnas skäl att fundera på hur och i vilken utsträckning lokal kännedom om näringsliv och företagande kan tillvaratas. Speciellt för små företag är den lokala kunskapen om företagandets förutsättningar troligen god, något som bör tillvaratas i de statliga riskkapitainsatsernas verksamhet. Utredningen belyser detta i avsnitt 5.1 gällande distributionen av stöd. Där föreskrivs att besluten om fördelning av medel i ökad utsträckning bör tas lokalt för att snabba på och förenkla beslutsprocesserna. Det är också lokalt nära företagarna som den bästa kunskapen och bedömningsförmågan finns. Dessa aspekter bör därför beaktas vid utformandet av det föreslagna certifieringssystemet för lånegarantin. Lånegarantisystem Utredningen föreslår att ett statligt garantisystem för att stödja bankernas utlåning till små företag. Bakgrunden är bl.a. återkommande studier av Företagarna som visar att små och medelstora företags möjlighet att få banklån har försvårats. Garantin ska enligt förslaget täcka lån mellan 2 20 miljoner kronor och distribueras via kommersiella banker som certifieras att få använda sig av garantin. Företagarna är mycket positiva till förslaget att inrätta ett garantisystem för företagslån. Som utredningen också understryker är lån särskilt viktigt för små och växande företag i tidiga faser. För denna typ av företag kan kostnaderna både för företag och finansiär att ställa samman prospekt etc vara för stora. Lån kan därför vara det enda reella

4 4 (8) alternativet. Med lånekapital bibehålls även ägarens kontroll över bolaget vilket är särskilt viktigt i små, växande och innovativa bolag. Lånegarantier och lånekapital kan också anses mer lättillgängligt och användbart för personalintensiva tjänstebranscher där säkerhetsmassan i företaget är liten. Inte minst gäller detta idéburna tillväxtföretag inom exempelvis vård-, skola- och omsorgssektorn, vilka bör inkluderas och omfattas av förslagen. Gällande de lånegränser som utredningen föreslår, 2-20 miljoner kronor, anser Företagarna att betydligt mindre lån bör kunna omfattas av lånegarantin. Utredningen understryker återkommande att problemen med lånefinansiering är särskilt svåra för mindre företag och mindre lånesummor. Bankerna anses också enligt utredningen vara mindre villiga att tillgodose företagens efterfrågan i detta segment då kostnaderna förenade med kreditanalysen är relativt sett höga. Detta borde motivera en betydligt lägre gräns för de lån som ska omfattas av lånegarantisystemet. Företagarna föreslår därför att intervallet för lån som kan omfattas av garantier vidgas. Även mindre lån, från exempelvis eller kronor upp till 2 miljoner kronor bör kunna omfattas av lånegarantin. Åtminstone bör lån i denna storleksintervall möjliggöras vid införandet av garantisystemet för att därefter kunna utvärdera efterfrågan på lån i detta intervall i förhållande till det som utredningen föreslagit. Att efterfrågan på lånekapital i detta storlekssegment är stort visar inte minst RISEinstitutens samverkan med små och innovativa företag, vilket enligt utredningens analys omfattade cirka små och medelstora företag under 2014 (avsnitt 2.5, s.31). Eftersom kreditanalysen och den administrativa hanteringen av lånegarantisystemet föreslås hanteras av certifierade banker kommer detta inte leda till ökade administrativa kostnader för Fondinvest AB. Eftersom lånen i detta intervall är mindre är det inte heller troligt att de totalt sett kommer att leda till större kreditförluster än det som utredningen uppskattat för garantisystemet som helhet. Företagarna ifrågasätter också ifall det föreslagna garantiåtagande ger tillräcklig säkerhetsförstärkning, då det enbart ska kunna omfatta upp till 30 procent av det totala lånebeloppet. Det är oklart varför utredaren föreslår just denna nivå och liknande system i andra länder har vanligtvis en högre garantinivå på mellan 65 och 85 procent. En lägre nivå i nedre delen av detta intervall kan motiveras för att undvika stora kreditförluster, men 30 procent av det totala lånebeloppet kan i vissa fall vara för lågt. Om det finns en brist på lånekapital riskerar garantin i sin föreslagna utformning att bli verkningslös vad gäller ökad bankutlåning till små och medelstora företag. Företagarna tillstyrker utredningens förslag om att distributionen av garantilån ska skötas genom certifierade aktörer som banker, utan prövning från statens sida. Det är i detta sammanhang viktigt att certifiering även möjliggörs för nya aktörer på företagslånemarknaden och att de i den mån de uppfyller kraven, kan certifieras och konkurrera med befintliga storbanker. Statens prövning bör, i linje med förslagen, utformas som en möjlighet till revision och eftergranskning. Förstärkt innovationsstöd Innovationsstödet till företag och projekt i tidiga utvecklingsfaser behöver enligt utredningens bedömning förstärkas. Utredningen föreslår att Almi ges möjligheter att utöka sin utlåning i form av innovationslån upp till 300 miljoner kronor. De årliga anslagen till Almi för förlusttäckning föreslås därför ökas. Almis innovationslån har en stor efterfrågan och det är därför motiverat att kraftigt öka förlusttäckningsmedlen för denna typ av mindre lån. Det maximala lånebeloppet för innovationslån bör också ökas i linje med utredningens förslag. Företagarna anser vidare att det verkligen bör säkerställas att resursökning till Almi används till att just ändra riskdelningsmodellen

5 5 (8) och därmed sänka lånekostnaderna för de företag som söker finansiering från Almi. Annars riskerar satsningen att bli verkningslös då den inte kommer att nå de riktigt små och växande företagen. I samband med resursförstärkningen bör även Almis regionala uppdrag och förankring klargöras. Det är därför ett bra förslag att Almi åläggs att certifiera eller på annat sätt kvalificera lokala organisationer så att dessa i Almis ställe kan behandla och bereda innovationslån och mikrolån upp till kronor samt investeringar i pre-seed, dvs. medel för försådd, upp till kronor. Inkubatorer, science parks och närstående såddfonder är lämpliga partners, eftersom de idag är väletablerade noder i regionala innovationssystem över hela Sverige. Det bör också utredas ifall inte Almi i större utsträckning kunde öppna för privata investerare att komplettera Almi-finansieringen, därmed skulle företagens kapitalkostnad sänkas samtidigt som fler privata investerare får ta del i investeringarna. I linje med detta resonemang anser Företagarna, liksom utredningen, att Almi bör utöka sin utlåning. Kapitalutrymmet kan anses finnas i befintlig verksamhet men det behövs åtgärder som underlättar kredithanteringen och distributionen. Utredningen föreslår i detta sammanhang s.k. scoring system vilket framförallt för mindre lån kan bidra till sänkta kostnader för både företag och finansiärer. Genom ett scoringsystem med väl definerade parametrar för beviljande av lån kan garantier lämnas för delar av låneportföljen. Därmed kan garantin riktas till de grupper av företag som det är mest angeläget att stödja. Företagarna ser också mycket positivt på utredningens förslag att Vinnovas medel till verifiering av forskningsresultat och projekt bör ökas till 350 miljoner kronor per år. Ökningen bör avse såväl verifieringsmedel till innovationskontor som verifierings-medel till inkubatorer. Genom en utökad kanalisering via inkubatorer kan effektivitet i distribution och träffsäkerhet öka. Företagarna bedömmer dock att det finns mer än ett tiotal inkubatorer som har kritisk massa och kvalité som motiverar statligt driftsbidrag. Genom det nu pågående utvecklingsarbetet med införande av bl.a. excellenskriterium inom ramen för statliga programmet för inkubation gör Företagarna bedömningen att upp till ett 30-tal inkubatorer idag har motsvarande nivå som efterfrågas i befintligt program. Företagarna anser därför att statens medfinansiering av inkubatorers affärsutvecklingsprocesser bör utökas. Styrning och uppföljning Fondinvest AB ska enligt förslaget vara ett statligt helägt aktiebolag och styras via bolagsordning och ägaranvisningar från staten. Företagarna delar utredningens slutsats att bolaget och fonden inte bör åläggas krav på marknadsmässig årlig avkastning. Ett sådant mål är inte förenligt med ändamålet för verksamheten, d.v.s. samhällsuppdraget att komplettera marknadens finansiering i de faser av företagens utveckling där finansieringsproblemen är stora och kan anses bero på ett marknadsmisslyckande. Företagarna tillstyrker utredningens förslag om att Fondinvest ABs samhällsuppdrag bör formuleras som att fondinvest AB ska bidra till tillväxt, innovation och ökad sysselsättning genom att stärka utbudet av kapital till innovatörer eller företag i utvecklingsskeden. Som ekonomiskt mål bör fonden endast ha att fondens kapital ska behållas reallt oförändrat över tid. I detta avseende blir det också viktigt att säkerställa att fondens medel verkligen används till för ändamålet avsedd verksamhet, snarare än att bygga överlikviditet och förvaltningskostnader. Företagarna har som utgångspunkt att insatserna totalt sett bör ökas genom ett effektivare utnyttjande av befintliga medel. Potentialen i samhällsnyttan av ökat

6 6 (8) företagande samt fler innovativa och växande företag är enormt mycket större än kostnaderna i form av statliga riskkapitalsatsningar. Utredningen nämner exempelvis Storbritannien där utvärderingar visat att den samhälleliga avkastningen varit två till tre gånger så stor som den företagsmässiga avkastningen. Genomförande Företagarna välkomnar en omstrukturering av de statliga finansieringsinsatserna. Eftersom antalet aktörer i dagsläget är relativt stort kan sammanslagning underlätta översyn och tillgänglighet i de statliga riskkapitalsatsningarna. Företagarna är följdaktligen positiva till en omstrukturering av de statliga bolagen Fouriertransform AB och Inlandsinnovation AB. Företagarna är också positiva till att det tillsätts en organisationskommitté för att förbereda beslut av regering och riksdag och bistår gärna i detta arbete. Företagarna tillstyrker en genomförandeprocess med mål att Fondinvest AB ska kunna inleda sin verksamhet under 2016 och vara fullt operationell Övriga kommentarer Investeraravdraget Företagarna vill trots att det delvis legat utanför utredningens uppdrag framhålla hur ägarskatter och skatteregler påverkar företagens finansieringssituation. Inte minst gäller detta reglerna kring investeraravdraget, personaloptioner samt de s.k. 3:12 reglerna. Entreprenören har sällan själv det kapital som krävs för att finansiera kommersialiseringen av nya innovationer, produkter eller tjänster. Empirisk forskning visar att finansiärer intar en nyckelroll som i många fall är lika betydelsefull som entreprenören för ett företags utveckling. I regel finansierar entreprenörer och företagare själva de första faserna av ett företags utveckling. Företagets fortsatta utveckling, och framför allt tillväxt, kan kräva lån eller att nya ägare träder in i företaget. Det kan krävas externa kapitaltillskott tidigt i ett företags utveckling, så kallat såddkapital, för att vidareutveckla en produkt. I denna fas har så kallade affärsänglar visat sig lämpliga som finansiärer. Företaget får via affärsängelns nätverk ofta tillgång till ytterligare kapital och kompetens. När affärsidén utvecklats och blivit mer stabil blir företaget även intressant för venture-kapitalister. Likt affärsänglarna är dessa aktiva finansiärer och ägare som bidrar till företagens utveckling och kommersialiseringen av produkterna. De har som regel en begränsad investeringshorisont och vill avyttra sitt ägande när företaget mognat. En central insikt som följer av forskningen om finansiärers roll är att den finansiella kompetensen snarast handlar om att utveckla företag framför att hitta vinnare, picking winners. Ett ökat fokus på det individuella aktiva ägandet av företag är motiverat, inte minst eftersom denna typ av ägande varit så framträdande i det svenska näringslivets historiska utveckling, den s.k. svenska ägarmodellen. Ett större allmänt deltagande i små och växande företags värdetillväxt är också en demokratisk aspekt i näringslivspolitiken som måste värnas. Justeringar av skattesystemet bör därför göras så att aktivt privat ägande i företag inte missgynnas skattemässigt i förhållande till passivt institutionellt ägande. En väg kan vara att öppna investerarsparkontot-isk för aktieinnehav i onoterade aktier. Utredningen konstaterar att den nuvarande utformningen av investeraravdraget är alltför begränsande genom att avdraget inte gäller juridiska personer som aktiebolag.

7 7 (8) Detta problem kommer att förvärras i och med regeringens förslag att varken nuvarande eller tidigare delägare eller närstående ska kunna omfattas av avdraget. Utredningen visar också hur motsvarande avdragssystem har stor positiv inverkan på företagandet i en rad jämförbara länder. Företagarna instämmer därför i utredningens slutsats att regelverket kring investeraravdraget bör göras mer flexibelt, i synnerhet avseende följdinvesteringar, ägarengagemang och beloppsgränser. Statens samarbete med banker och SBAB Företagarnas anser att staten inte bör äga eller driva bank, eller annan verksamhet som konkurrerar med privat företagsamhet. Men då kreditmarknaden till småföretag idag kännetecknas av ett marknadsmisslyckande och eftersom riksdagen 2011 beslutade att återkalla regeringens möjlighet att sälja SBAB, bör banken även kunna ge företagslån. Konkurrensverket rekommenderade 2013 regeringen att utreda en försäljning av SBAB, alternativt förtydliga på vilket sätt SBAB kan bidra till mångfalden och konkurrensen på bankmarknaden. Riksrevisionen konstaterade i en rapport 2012 att SBAB haft en effekt på bolånemarknadens funktionssätt men att denna effekt har minskat över tid. Även Riksrevisionen föreslog ett förtydligande av SBABs mandat. Alternativa finansieringslösningar och plattformar för privata investerare s.k. crowdfunding eller peer-to-peer lending har visserligen vuxit fram och nya aktörer etableras som utmanar bankernas traditionella affärsmetoder. Även i dessa finansieringsmodeller kan det finnas ett utrymme för att komplettera de privata aktörernas finansiering i syfte att sänka risken och därmed priset på finansieringen. För SBAB bör detta kunna göras genom en utveckling av tillförlitliga s.k. scoring-system och en breddning av den befintliga verksamheten. Detta skulle kunna möjliggöra för små och växande företag att ansöka elektroniskt om lån, vilka sedan skulle kunna omfattas av det föreslagna garantisystemet. Företagarna stödjer således utredningen idé om att staten i samarbete med en eller flera banker tar fram en låneprodukt där staten genom lånegarantin kan stå för en del av portföljrisken och där bankerna därigenom kan justera sina scoringmodeller för att acceptera en större risk än vad som annars varit möjligt. Utvärdering och konsekvensanalys Behovet av mer empiriska underlag och utvärderingar kring företagens finansieringssituation och företagsklimatet generellt är fortsatt mycket stort. Utvärderingsbarhet och data av god kvalitet är absolut nödvändigt för att på sikt utvärdera de föreslagna åtgärdernas effektivitet. Behovet av tillgänglighet vad gäller data och öppenhet för utvärderingar gäller inte minst det föreslagna Fondinvest AB. Företagarna vill också framhålla att statliga stöd kan ha konkurrenssnedvridande effekter och att mindre företag är särskilt sårbara för konkurrenssnedvridning. Det är därför viktigt att de statliga finansieringsinsatserna utformas på ett sätt som minimerar problem med gränsdragningar och snedvriden konkurrens.

8 8 (8) Företagarna Patrik Nilsson Chef politik, analys och opinion Daniel Wiberg Chefsekonom