29 januari /68. Avgiftsmodeller för nummer

Transkript

1 DATUM DIARIENUMMER 29 januari /68 Avgiftsmodeller för nummer

2

3 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Förord Pris som styrmedel Nummertilldelning idag Problemet Metoder att hantera problemet Avgifter Årsavgifter och engångsavgifter Avgiftsnivå för olika nummerresurser Avgifter för nummerresurser i andra länder Finland Norge Danmark Övriga länder Konsekvenser vid införande av avgift för nummerkapacitet Tillsyn PTS rekommendationer Exempel på avgifter Effekter på PTS avgiftsstruktur Gällande rätt Ändringsförslag Rättsliga förutsättningar års kommunikationsöversyn Nödvändiga författningsändringar Post- och telestyrelsen 1

4 1 Sammanfattning Utgångspunkten för rapporten är att det ligger i PTS uppdrag att verka för en effektiv användning av de begränsade nummerresurserna. Pris är en effektiv funktion både för att signalera värdet av en resurs till användarna och för att allokera en resurs till den som värderar den högst eller har störst nytta av den. Mot denna bakgrund diskuterar rapporten hur en prisfunktion till viss del skulle kunna föras in i tilldelningen av nummer. Vad gäller nummer ger dagens system för tilldelning få och svaga incitament för användarna att hushålla med den begränsade resursen nummer. Principiellt finns två sätt att hantera detta problem. Antingen inför man en avgiftsstruktur som ger användarna incitament att själva hushålla med nummer, eller så skärper man tillsynen för att från tillsynsmyndighetens sida kunna återkalla tilldelade nummer som inte används. PTS föreslår här en kombination av dessa metoder. Ett system med differentierade avgifter för olika typer av nummer bör införas. Detta antas ge effekter framför allt i form av att användare (operatörer) inte initialt skall ansöka om större nummertilldelning än de behöver. Därutöver bör tillsynen skärpas för att kunna återkalla nummer. Avgiftssystem av denna typ finns redan i drift i ett stort antal europeiska länder. Införandet av nummeravgifter kräver dels en förändring av strukturen för PTS avgiftsuttag och dels ett antal ändringar i svensk lag. Dessa specificeras i rapporten. Post- och telestyrelsen 2

5 2 Förord PTS ansvarar för en effektiv användning av nummerplanen, där nummer utgör en begränsad resurs. Detta innebär att efterfrågan överstiger eller kan komma att överstiga utbudet och medför behov av styrmedel, t.ex. i form av avgiftsmodeller. Mot denna har PTS tagit fram underlag till förslag om ändrad avgiftsmodell. Förslaget skall stödja ett effektivt utnyttjande av resurserna samt vara konkurrensneutralt. Ann-Marie Engvall Post- och telestyrelsen 3

6 Pris som styrmedel Enligt 3 i PTS instruktion skall myndigheten bland annat främja ett effektivt telesystem enligt de mål som anges i telelagen (1993:597). Någon exakt ledning till vad som avses med effektivt anges inte. Det är dock rimligt i sammanhanget att tolka detta som att det är samhällsekonomisk effektivitet som avses. Detta skiljer sig från till exempel teknisk effektivitet i flera avseenden. Den samhällsekonomiska effektiviteten utgår inte ifrån en teknisk optimering av produktionssystemet isolerat från resten av samhället, utan fokuserar på den nytta som användningen medför för användarna eller samhället som helhet. 1 Denna nytta innehar ett värde som går att uttrycka i ekonomiska termer. Utgångspunkten för rapporten är att pris är en effektiv funktion för att allokera resurser och signalera till användarna 2 en tillgångs reella värde. Ekonomiskt värdebaserade priser skall bestämmas till en sådan nivå att användarnas användning och efterfrågan av resurserna styrs utifrån det värde de själva sätter på användningen av dem. En grundläggande utgångspunkt för en effektiv resursallokering är att alla som använder en begränsad resurs skall möta någon form av pris som motsvarar alternativkostnaden av deras användning, det vill säga värdet av den näst bästa användningen av den aktuella resursen. De samhällsekonomiska vinsterna med att använda en sådan prissättningsmekanism för att styra nummeranvändningen blir framför allt en effektivare allokering av nummerresurserna. Vinsterna med ett sådant system blir att användarna får en signal om det samhällsekonomiska värdet av användningen av nummer, och incitament för att använda resurserna effektivt. Huvudsyftet med att sätta priser på nummer är inte att öka intäkterna på bekostnad av operatörerna, utan att just effektivisera samhällets hushållning med gemensamma begränsade resurser. En ytterligare effekt av att använda pris som styrmedel för nummer är att administrationen av resurserna kan bli effektivare till nytta för både användarna och PTS. 3 Nummertilldelning idag PTS får enligt 37 telelagen (1993:597) jämförd med 13 teleförordningen (1997:399) fastställa nummerplaner och meddela föreskrifter om planerna och deras användning. Med stöd av denna angivna bestämmelse samt PTS föreskrifter, PTSFS 2000:15 3, kan nummerkapacitet ur den svenska nummerplanen för telefoni tilldelas och reserveras. Den svenska nummerplanen har en geografisk uppdelning i 264 riktnummerområden 4 och är en s.k. öppen nummerplan för sådana geografiska telefonnummer som innebär att nummertagning inom området sker med endast abonnentnumret, s.k. SN (Subscriber Number). Riktnumret utgörs av en nolla tillsammans med de första siffrorna i det nationella numret, vilka benämns NDC (National Destination Code). Nollan utgör det nationella prefixet. 1 Den samhällsekonomiska effektiviteten kan definieras som: - den får tillgång till en resurs som värderar den högst och utnyttjar den optimalt. 2 Med användare avses i denna rapport den som via tilldelning från PTS får tillgång till en nyttighet. Ifråga om nummerresurser är det alltså främst teleoperatörer som här avses med termen användare. 3 Föreskrifter om ändring i Post- och telestyrelsens föreskrifter (PTSFS 1994:15) om tilldelning och reservering av nummerkapacitet ur den svenska nummerplanen för telefoni (E.164) 4 Dessa varierar när det gäller tillgänglig nummerkapacitet och beläggningsgrad (utnyttjad nummerkapacitet) Post- och telestyrelsen 4

7 Dessutom finns det i nummerplanen ett antal NDC som används för icke geografiska ändamål, t.ex. i 020-nummer för frisamtalstjänster och i 070/073- nummer för mobiltelefonitjänster. Nummertagning för dessa nummer sker i en s.k. sluten nummerplan, d.v.s. fullständig nummertagning sker. Nya nummerserier tas i bruk med normalt nio siffrors nummerlängd. De abonnentnummer som använts sedan lång tid tillbaka är dock kortare. Med nummerlängd avses sammanlagd längd av NDC samt SN, förutom det inledande nationella prefixet noll. Korta nummer för olika tjänster samt nummer för betalteletjänster och massanropstjänster avviker från dessa nummerlängder. Nummertilldelning görs huvudsakligen med en nummerlängd av 0+9 siffror. Tilldelningen sker i block om 100, och grupper, i första hand i turordning efter inkommen ansökan. Den som ansöker om nummerkapacitet eller reservering av sådan måste vara anmäld enligt 5 telelagen (1993:597) punkt 1, 2 eller 3. Den nummerkapacitet som planen innehåller är begränsad, så ett effektivt nyttjande av resurserna är en förutsättning för att säkerställa att det finns tillgång till nummer. Med effektivt utnyttjande har hittills, i samband med nytilldelning, avsetts att den redan tilldelade kapaciteten utnyttjats till en större del än hälften. Nummerplanering, från operatörernas sida, skall ske så att en hög beläggningsgrad erhålls. Tilldelning av nummerkapacitet ur den svenska nummerplanen för telefoni sker tidigast 18 månader innan den skall tas i bruk, och den tilldelade kapaciteten skall tas i bruk senast 18 månader efter tilldelningen. Tilldelning av teleoperatörsprefix, vilket är en mycket begränsad resurs, sker tidigast 4 månader innan det skall tas i bruk, och det tilldelade prefixet skall tas i bruk senast 4 månader efter tilldelningen. PTS kan återkalla tilldelad nummerkapacitet helt eller delvis om 1. den inte används, 2. den används i strid med föreskrifterna eller beslutet om tilldelning, 3. de omständigheter som låg till grund för beslutet har förändrats i något väsentligt avseende eller 4. beslutet grundades på oriktiga eller vilseledande uppgifter. 4 Problemet Nummer är en begränsad resurs, i den meningen att det finns både tekniska och mänskliga begränsningar att hantera hur långa nummer som helst. Det internationella numret (CC NDC SN) är standardiserat till att inte få överskrida 15 siffrors längd. Människans begränsning inträder betydligt tidigare. Den tillgängliga resursen måste fördelas till operatörer på ett objektivt och konkurrensneutralt sätt, och lagstiftaren har uttalat att Nummer måste betraktas som en gemensam resurs som skall administreras av staten eller en myndighet till det gemensammas bästa. 5 PTS har av regeringen, genom teleförordningen, fått ansvaret att hantera nummerplaner och resurser därur. Exempel på olika nummerresurser som PTS tilldelar kapacitet ur följer nedan. Geografiska nummer (E.164) Mobiltelefoninummer (E.164) Personsökningsnummer (E.164) 5 Prop. 1997/98:126, s. 20 Post- och telestyrelsen 5

8 Personliga nummertjänster (E.164) Teleoperatörsspecifika tjänster (E.164) Frisamtalsnummer (E.164) Betalteletjänster (E.164) Tjänster med delad kostnad (E.164) Nummerupplysningstjänster (E.164) Dirigeringsadresser (E.164) Teleoperatörsprefix (Nummertagningsplan) Dirigeringsprefix (Plan över dirigeringsprefix) MNC (E.212) ISPC (Q.708) NSPC (vid den tidpunkt då PTS övertar ansvaret från Telia) (Q.704) IIN (E.118) DNIC (X.121) CUG (Q.763) PNC (ETS ) En del av dessa nummerresurser är mer begränsade än andra, t.ex. teleoperatörsprefix, och det är således extra viktigt att förutsättningar finns för att se till att den typen av resurser verkligen används och att de inte ansöks om förrän de ska användas. Det finns således inte en obegränsad mängd nummer att ösa ur. Samtidigt måste den tillgängliga mängden nummerresurser uppdelas för olika typer av teletjänster (t.ex. mobiltelefoni, frisamtal etc.) Under det nuvarande regelverket finns det få och svaga incitament för att få operatörerna själva att hushålla med nummer. 5 Metoder att hantera problemet Principiellt finns två olika angreppssätt för att hantera problemet med överuttag och underutnyttjande av nummer. Den ena bygger på att stärka operatörernas incitament att hushålla med resursen, till exempel genom att ta ut en avgift för tilldelade nummer. Den andra bygger på att tillsynsmyndigheten kontrollerar hur användarna utnyttjar den tilldelade resursen och återkallar tilldelade nummer som inte används. Båda metoderna har sina för- och nackdelar, och kan utformas på olika sätt. Ett tredje alternativ är naturligtvis någon kombination av avgifter och tillsyn. Nedan följer en kortfattad redogörelse för de överväganden projektet gjort rörande avgifter respektive tillsyn. 5.1 Avgifter Vid införande av avgifter för nummer finns det flera parametrar att ta ställning till, bland annat; om det ska vara årsavgifter, engångsavgifter eller en kombination, om samma avgifter ska tas ut för all nummerkapacitet, nivån på avgifterna Årsavgifter och engångsavgifter Årsavgiften kan tas ut på flera olika sätt; Post- och telestyrelsen 6

9 av alla operatörer i förhållande till tilldelad nummerkapacitet endast av de operatörer som har tilldelats mer än en viss nummervolym t ex st. högre årsavgift för överskottskapacitet 6. I samtliga fall baseras årsavgiften på innehavet vid en viss tidpunkt. Det innebär att årsavgift för kapacitet som tilldelas efter avstämningstidpunkten inte avgiftsbeläggs förrän det därpå följande året. Det enklaste sättet att ta ut årsavgift är att alla operatörer debiteras i förhållande till tilldelad nummerkapacitet. Uppgifter om tilldelad nummerkapacitet äger PTS och PTS blir således oberoende av ytterligare information från operatörerna. Ett alternativ till att ta ut samma avgift för all tilldelad nummerkapacitet är att belägga överskottskapacitet med en högre avgift. Med överskottskapacitet avses den kapacitet som operatören inte utnyttjar och inte heller behöver för verksamheten. Det är inte orimligt att anta att operatörerna har behov av 50 % mer nummer än vad som för tillfället är utnyttjat. Modellen är endast tillämpbar för nummerkapacitet som tilldelas i block. Modellen kan medföra en ökad kostnad för administrationen eftersom det krävs redovisning per riktnummerområde. För geografiska nummer blir det då 264 NDC (Sverige är indelat i 264 riktnummerområden) men det är relativt få operatörer som har tilldelats nummer i samtliga riktnummerområden. Modellen kräver även årlig redovisning av outnyttjad nummerkapacitet från operatörer med tilldelad nummerkapacitet. Fördelen med en sådan avgiftskonstruktion är att den kan få betydande styreffekter på viljan att lämna tillbaka överskottskapacitet. Avgifterna för den tilldelade nummerkapaciteten utgör grunden för kostnadstäckningen, medan eventuella intäkter från avgifterna för överskottskapacitet inte gör det. Den senare avgiftsintäkten ska bli så nära noll som möjligt om styreffekten fungerar som tänkt. Engångsavgift i samband med tilldelning av nummerresurser kan vara ett incitament till att inte ansöka om en större nummerresurs än det verkliga behovet. Beroende på avgiftens storlek kan den dock bli ett etableringshinder för nya operatörer. Sammantaget torde det initialt vara lämpligast att införa årsavgift för all tilldelad nummerkapacitet Avgiftsnivå för olika nummerresurser För avgifter som tas ut av staten måste en rad hänsyn tas. Enligt Ekonomistyrningsverket (ESV) gäller bland annat att: En avgift skall hänga samman med en motprestation för den som betalar avgiften. I annat fall är det en skatt Intäkterna från avgifterna skall inte överstiga statens kostnader. Vid ett överuttag riskerar PTS att förlora sin särställning som nettofinansierad myndighet 6 Med termen överskottskapacitet avses här sådan ledig kapacitet som kan antas vara utöver den lediga kapacitet som operatörerna behöver för sin verksamhet. Post- och telestyrelsen 7

10 Om avgiftsintäkterna håller sig inom ramen för myndighetens kostnader går det bra att differentiera avgifterna för användarna i relation till motprestationens värde och/eller användarnas betalningsvilja Det går således enligt ESV att ta ut differentierade avgifter om; avgifterna balanserar kostnaderna samt att ingen användare subventionerar någon annan användare. Vid fastställande av avgiftsnivåer för nummerresurser måste följande hänsyn tas; PTS får inte ha högre avgiftsintäkter än kostnader. De totala kostnaderna för verksamhetsgrenarna Tele och Tillgänglighet-IT skall täckas av avgifter för nummerkapacitet och avgifter för att bedriva televerksamhet (tillståndshavare och anmälda). Det måste säkerställas att PTS får in avgifter som täcker kostnaderna för verksamheten i samband med att avgifterna beslutas, så att inte intäkterna minskar om en stor mängd nummerkapacitet återlämnas/återkallas. Antalet operatörer (tillståndshavare och anmälda) uppgår till cirka 300 st. Utav dessa har cirka 100 st. tilldelats nummerkapacitet. Detta innebär att om avgifterna för nummerkapacitet täcker totala kostnaderna för verksamhetsgrenarna Tele och Tillgänglighet-IT kommer endast cirka 30 % av operatörerna att betala avgift till PTS. Kostnaderna för nummerhantering utgör cirka 15 % av kostnaderna för Tele och Tillgänglighet-IT. En avgift för nummerkapacitet som endast täcker kostnaderna för nummerhantering kan medföra begränsade möjligheter för dels att i tillräcklig omfattning differentiera avgiften mellan olika nummerresurser. Dels leder detta till avgiftsnivåer för nummeravgifterna som inte innebär tillräckligt starka incitament för operatörerna för att återlämna nummerkapacitet. Som framgått ovan är en del nummerresurser mer begränsade än andra. Det finns därför skäl att differentiera avgifterna mellan olika nummerresurser. Det torde initialt vara lämpligt att låta avgiftsnivån variera mellan olika nummerresurser och sammantaget täcka mer än 15 % men mindre än de totala kostnaderna för verksamhetsgrenarna Tele och Tillgänglighet-IT. 5.2 Avgifter för nummerresurser i andra länder För att få en övergripande bild över hur en del andra länder tar ut avgifter för nummerresurser ges nedan en överblick över situationen. För Finland, Norge och Danmark redovisas konkreta exempel på avgifter de länderna tar ut för olika typer av nummerresurser. För en del andra länder anges bara om de tar ut avgifter eller inte Finland Avgifterna som tas ut för nummerresurser används för att finansiera verksamheten, och överavgifter ska således inte tas ut. Nummerresurs Årlig avgift i FIM 7 Abonnentnummer Fastnätsnummer 2 7 Växelkurs = 100 FIM ger 157 SEK. Post- och telestyrelsen 8

11 Portabelt nummer 4 Mobilnummer 0,4 Operatörsprefix 3-siffrigt siffrigt siffrigt Signaleringskoder ISPC NSPC 40 CUG 40 MNC 2000 DNIC Norge Överskjutande intäkter från avgifterna, efter avdrag för finansiering av verksamheten, går till statsbudgeten. Nummerresurs Årlig avgift i NOK 8 8-siffriga nummer i serierna 800, 810, 815, 1 kr per nummer 820 och 829 eller minst kr 8-siffriga nummer i övriga 8XX-serien 0,50 kr per nummer eller minst kr 8-siffriga nummer i serierna 2, 3, 4, 5, 6, 7 0,10 kr per nummer och 9 eller minst kr 5-siffriga nummer 2000 Operatörsprefix Signaleringskoder ISPC NSPC MNC DNIC Växelkurs = 100 NOK ger 116 SEK. Post- och telestyrelsen 9

12 5.2.3 Danmark Avgifterna som tas ut för nummerresurser används för att finansiera verksamheten, och överavgifter ska således inte tas ut. Nummerresurs Årlig avgift i DKK 9 8-siffriga nummer 1,91 5-siffriga nummer siffriga nummer siffriga nummer DNIC Signaleringskoder ISPC MNC Övriga länder Land Avgift för nummerresurser? Belgien Ja Island Ja Estland Ja Frankrike Ja Luxemburg Ja Polen Ja Tyskland Ja, för tilldelning. Ej årlig avgift. Schweiz Ja Slovakien Ja Irland Nej, men överväger att införa för effektivare utnyttjande. Storbritannien Nej Slovenien Nej, men måste införa det inom ett år enligt ny lag. USA Nej Konsekvenser vid införande av avgift för nummerkapacitet I HiQ:s delutredning framkommer att ett införande av avgift för nummerkapacitet kommer för flera mindre bolag att innebära en markant ökning av avgiften till PTS i förhållande till den avgift operatören betalar idag. 10 Å andra sidan har många bolag en mycket låg omsättning per nummer vilket kan vara en indikation på en stor volym överskottskapacitet. För operatörer som idag har en stor andel överskottskapacitet kan ett införande av avgift på nummer ge goda incitament för att återlämna nummer och på så sätt begränsa de ekonomiska konsekvenser av nummeravgiften. I samma rapport framkommer att för de stora operatörerna är det svårt att få till ett ekonomiskt incitament till att återlämna ledig nummerkapacitet förutsatt att dagens totala intäktsnivå till PTS skall hållas. 9 Växelkurs = 100 DKK ger 126 SEK. 10 HiQ Data AB, , Utredning om införande av nummeravgifter, PTS Dnr /68 Post- och telestyrelsen 10

13 När man går från att avgiften helt baseras på omsättning till att den till viss del baseras på antal nummer, kan operatörens kundstruktur påverka hur avgiften slår. Operatörer som har stor andel företagskunder har en högre omsättning per kund (nummer) än de operatörer som har en större andel privatkunder. 11 Detta ger en större påverkan på operatörer med stor andel privatkunder, om man jämför med dagens årsavgift. Om en nummeravgift införs kan detta innebära behov av ändringar i de administrativa rutinerna, både hos operatörer och PTS. För att understryka att nummer har ett värde, och således bör hanteras därefter, är det väsentligt att en dialog förs med operatörerna inför införande av avgift för nummerkapacitet. 5.3 Tillsyn PTS har hittills inte bedrivit en kontinuerlig nummertillsyn. Beläggningsuppgifter har begärts in från operatörer i samband med förestående förändringar i nummerplanen eller vid andra specifika fall. PTS har dock för avsikt att med start hösten 2002 årligen skicka ut begäran om beläggningsuppgifter till samtliga operatörer som tilldelats nummerresurser. För respektive nummerserie i de olika NDC:erna får då operatörerna uppge bl.a. hur stor del (i %) av den tilldelade nummerserien som är belagd, prognos för beläggning den närmaste 12 månaders perioden och för vilken teletjänst nummerserien används. Utifrån de uppgifter PTS får in från operatörerna har myndigheten möjlighet att se hur den tilldelade nummerresursen utnyttjas, och kan utifrån detta återkalla nummerresurser som inte tagits i bruk (om 18 respektive 4 månader förflutit sedan tilldelningen). 6 PTS rekommendationer För att få en så effektiv hantering av nummerresurserna som möjligt bör den vanliga nummertillsynen kompletteras med en avgift för de nummerresurser som tilldelas. Den största nyttan skulle det ge i ansökningsprocessen, där nummertillsynen inte har så stor effekt, genom att operatörerna förhoppningsvis inte ansöker om nummerresurser om de inte är väldigt säkra på att de är i behov av dem och att de inte ansöker om en större mängd nummerresurser än de är i behov av för tillfället. En psykologisk effekt av att ha en avgift på nummerresurser är att det ger en tydlig indikation på att nummer har ett värde, och således bör hanteras därefter. Tillsyn skall även i fortsättningen vara det huvudsakliga sättet att säkerställa en effektiv användning av nummerresurser. För att öka incitamenten för operatörerna att bidra till en effektiv användning av den begränsade resursen nummer genom att: inte ansöka om nummerresurser som operatören inte har ett reellt behov av, inte ansöka om en större mängd nummerresurser än vad behovet är för tillfället och återlämna nummerresurser som operatören inte är i behov av, kan en avgift för nummer införas. 11 Se t.ex. PTS rapport svensk Telemarknad första halvåret 2001, tabell 12. Post- och telestyrelsen 11

14 6.1 Exempel på avgifter Mot ovanstående bakgrund föreslår PTS att en årsavgift för tilldelad nummerkapacitet införs. Årsavgiften bör variera mellan olika nummerresurser. Förslaget utgår från en fördelning på intäkter för nummerkapacitet respektive för att bedriva televerksamhet (tillståndshavare och anmälda) på 50%. För år 2002 är den preliminära ekonomiska ramen beräknad till 83 miljoner kronor för de två aktuella verksamhetsgrenarna. Nedan ges ett åskådningsexempel på hur avgifterna enligt detta förslag skulle kunna fördelas på olika typer av nummerresurser. Nummerkapacitet Geografiska nummer Mobiltelefoninummer Personsökningsnummer Personliga nummertjänster Frisamtalsnummer Betalteletjänster Tjänster med delad kostnad Maximalt tillgänglig kapacitet ur resp. plan Årligt avgiftsuttag 0,35 kr/nummer Nummerupplysningstjänster kr/nummer Teleoperatörsprefix kr/nummer Dirigeringsprefix kr/nummer Dirigeringsadresser (ur E kr/3-siffrigt NDC planen) MNC kr/nummer ISPC kr/nummer IIN kr/nummer DNIC kr/nummer CUG kr/nummer PNC kr/nummer För att säkra att intäkterna för ett år motsvarar de planerade utgifterna (X kr) för samma år måste basen för avgiftsuttaget för nummerkapacitet fastställas innan PTS årliga föreskrifter om avgifter beslutas. På så sätt är intäkten för nummeravgifterna (Y kr) känd, och avgifterna (Z kr, Z=X-Y) för att bedriva televerksamhet (tillståndshavare och anmälda) får då anpassas för att täcka den del av utgifterna som inte täcks av nummeravgifterna. Detta ger således en möjlighet för en teleoperatör att lämna tillbaka nummerkapacitet och därmed minska sin totala avgift, genom att täckningen för den minskade intäkten sprids ut på samtliga som bedriver televerksamhet (tillståndshavare och anmälda). Eftersom PTS föreskrifter om avgifter normalt beslutas under juni varje år bör basen för avgiftsuttaget för nummerkapacitet fastställas per den 1 maj varje år (år N). Det betyder att eventuella nytilldelningar, återkallanden eller in- och utporteringar under tiden 1 maj till 31 december varje år (år N) inte påverkar en teleoperatörs nummeravgift för nästkommande år (år N+1). Post- och telestyrelsen 12

15 6.2 Effekter på PTS avgiftsstruktur För verksamheten inom Tele och Tillgänglighet IT debiteras idag två typer av avgifter, ansökningsavgifter och årsavgifter. Ansökningsavgift utgår vid ansökan om tillstånd att bedriva televerksamhet samt vid ansökan om förhandsbesked. Årsavgift utgår för den som är anmälningspliktig eller tillståndspliktig enligt telelagen (1993:597; senast ändrad 2000:546). Årsavgifterna är kopplad till årsomsättningen. Styrelsen beslutade, efter samråd med ESV, om avgifter för år Nedanstående tabell visar beslutade avgifter för år 2002 samt en indikation på avgifterna för följande år Tillståndshavare % av årsomsättning 0,157 % 0,170 % 0,170 % Minimiavgift kr kr kr Anmälningspliktiga Årsomsättning < 5 miljoner kr kr kr Årsomsättning > 5 miljoner kr kr kr Om PTS genomför de föreslagna förändringarna kan avgifterna för tillståndshavare och anmälningspliktiga sänkas enligt nedan: Tillståndshavare % av årsomsättning 0,078 % 0,090 % 0,095 % Minimiavgift kr kr kr Anmälningspliktiga Årsomsättning < 5 miljoner kr kr kr Årsomsättning > 5 miljoner kr kr kr Därmed skulle c:a 50 % av VG Tele och VG Tillgänglighet - IT finansieras med avgifter från tillståndshavare och anmälningspliktiga. Resterade 50% skulle komma från nummeravgifter. Resultatet av den här föreslagna omfördelningen av avgifterna kommer att innebära att det totala avgiftsbeloppet för små operatörer med stor nummertilldelning ökar kraftigt. För stora operatörer kommer det totala avgiftsbeloppet att sänkas i och med att den del av avgifterna som beräknas som en andel av företagens omsättning minskar. En sådan effekt behöver inte vara negativ ur någon rättvisesynpunkt eftersom användarna betalar avgift efter sin resursanvändning. Dessutom förstärks incitamenten för effektiv resursanvändning genom att användarna har möjlighet att själva påverka sina avgifter genom att inte ta ut en övertilldelning av nummer. Avgiftsnivåerna i det använda exemplet skulle för en liten operatör med en tilldelning på, säg, nummer ge en nummeravgift på kronor. Även om detta procentuellt sett innebär en kraftig höjning av avgifterna torde en sådan avgift heller inte innebära något reellt hinder för marknadstillträde. Post- och telestyrelsen 13

16 7 Gällande rätt Inom Europeiska Unionen gäller - såvitt avser möjligheterna att ta ut avgifter för nummerserier - Europaparlamentets och rådets direktiv 97/13/EG om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet. Av direktivet framgår i artikel 11 p2. att medlemsstaterna, när det gäller användning av knappa resurser, får tillåta sina nationella regleringsmyndigheter att införa avgifter som avspeglar behovet av att säkerställa ett optimalt utnyttjande av dessa resurser. Avgifterna skall vara ickediskriminerande och särskild hänsyn skall tas till behovet av att främja utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens. Som framgår ovan kan nummerserier anses vara en knapp resurs, bland annat mot bakgrund av att det finns såväl tekniska som mänskliga begränsningar att hantera hur långa nummer som helst. Den svenska telelagen reglerar möjligheterna att ta ut avgifter, i nu berört hänseende, i 43. Av stadgandet framgår att avgifter får tas ut av tillsynsmyndigheten, PTS, för den som bedriver anmälningspliktig televerksamhet, anmäler sådan verksamhet, ansöker om tillstånd att tillhandahålla telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt, mobil teletjänst eller nätkapacitet eller ansöker om förhandsbesked huruvida tillståndsplikt gäller. Avgiftsuttag för nummerserier regleras således ej specifikt i nu gällande telelag. 8 Ändringsförslag 8.1 Rättsliga förutsättningar Av regeringsformen (RF) 8 kap. 3 framgår att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållande, regleras genom lag. Till sådana föreskrifter hör bland annat föreskrifter om skatt till staten. Av 1 kap. 4 RF framgår att det ankommer på riksdagen att besluta om skatt till staten och att bestämma om hur statens medel skall användas. Föreskrifter om skatt hör således till riksdagens obligatoriska lagområde och kan inte delegeras till t. ex. regeringen. När det gäller avgifter av tvångskaraktär framgår att sådana i princip skall beslutas av riksdagen genom lag. Enligt 8 kap. 9 RF kan dock riksdagen bemyndiga regeringen att i viss mån meddela föreskrifter om avgifter. När avgiften erläggs frivilligt som ersättning för vara eller prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde bör avgiftssättningen falla inom regeringens kompetensområde. När däremot avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader, bör avgiftssättningen anses falla inom riksdagens kompetensområde. Som exempel på avgifter som faller inom regeringens kompetensområde nämner lagmotiven taxorna för de affärsdrivande verken och avgifter som erläggs för tjänster av s. k. uppdragsmyndigheter. Om en bestämmelse om avgift faller inom riksdagens kompetensområde måste avgiftsskyldigheten således regleras i lag, i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges i lagen. Avgiftsförordningen (1992:191) gäller för statliga myndigheter under regeringen. Enligt förordningen krävs ett bemyndigande från regeringen för att en Post- och telestyrelsen 14

17 myndighet skall få ta ut en avgift. Full kostnadstäckning skall normalt gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Huvudprincipen är att ersättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som indirekt är förenade med verksamheten. Vid avgiftssättningen skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Om en myndighet som disponerar inkomsterna från sin avgiftsbelagda verksamhet får ett över- eller underskott i denna verksamhet skall beloppet i regel balanseras till följande år. När det gäller de avgifter som tas ut av PTS i dagsläget framgår att dessa är avgifter som avser att (enbart) täcka myndighetens kostnader i aktuella avseenden, se 43 telelagen och 15 lagen om radiokommunikation m.m. Av förarbetena till telelagen framgår t. ex. att den verksamhet som skall finansieras genom avgifter främst utgörs av tillståndsgivning och tillsynverksamhet samt föreskrivande verksamhet. Även verksamhet bestående av marknadsövervakning anses förekomma i avgiftsbetalarnas intresse. Detsamma gäller för deltagande i nationellt och internationellt arbete med harmonisering av regler och standardisering av tekniska krav. Det kan anmärkas att cirka 90 % av PTS förvaltningskostnader täcks av avgiftsfinansierad verksamhet för närvarande. Årligen sker samråd med Ekonomistyrningsverket (ESV) avseende beslutade avgifter. Samrådsverksamheten innebär att myndigheten årligen omprövar sina avgifter. PTS styrelse fattar efter samråd årligen beslut om de avgifter som skall gälla inom ramen för avgiftsförordningen. Aktuellt författningsförslag kommer endast att innebära en omdisponering av PTS avgiftsuttag så att det även kommer att innefatta avgifter för nummerserier och avser således inte att ge intäkter som klart överstiger PTS kostnader års kommunikationsöversyn 1999 beslutade EG att ett flertal direktiv som berör bland annat elektronisk kommunikation skulle ses över och anpassas till de förändringar som skett mot bakgrund av den tekniska utvecklingen inom området. Ett författningsförslag om ändring i telelagen bör därför utformas med hänsyn till den förestående översynen av lagstiftningen inom området för elektronisk kommunikation. Regeringen beslutade den 19 april 2001 att en särskild utredare skall analysera lagstiftningen inom området och föreslå sådan ny lagstiftning som behövs, med inriktning på en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster (Dir. 2001:32). Utgångspunkten för utredningen är i huvudsak de EG-direktiv och de EG-beslut som antagits inom detta område, som en följd av 1999 års kommunikationsöversyn. Nedan följer en kortfattad genomgång av Europaparlamentets och rådets direktiv om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, vilket i första hand har betydelse för ett svenskt författningsförslag. Av direktivets artikel 13, som bland annat avser avgifter för nyttjanderätter, framgår att medlemsstaterna får låta den berörda myndigheten införa avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer, varvid avgifterna skall tillgodose behovet av en optimal användning av dessa resurser. Medlemsstaterna skall säkerställa att avgifterna är icke-diskriminerande, öppet redovisade och sakligt motiverade och står i proportion till det avsedda syftet samt Post- och telestyrelsen 15

18 tar hänsyn till de mål som avses i artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät. Av artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät framgår bland annat att tillsynsmyndigheterna inom europeiska unionen i samband med att de fullgör regleringsuppgifter i enlighet med direktivet, för att säkerställa en sund konkurrens, skall prioritera åtgärder som är tekniskt neutrala, utan att detta inverkar på behovet att uppnå proportionella mål av allmänt intresse och av att säkerställa en effektiv förvaltning av knappa resurser. Vidare skall tillsynsmyndigheterna, för att främja en öppen och konkurrensutsatt marknad enligt nyss nämnda artikel 7 bland annat tillse att, alla användare får maximalt utbyte när det gäller urval, pris, kvalitet och valuta för pengarna, det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation, främja ändamålsenliga investeringar i infrastruktur, och underlätta tillgången till marknaden för nya innovativa tjänster. Avslutningsvis skall de nationella tillsynsmyndigheterna enligt samma stadgande bidra till utvecklingen av den inre marknaden bland annat genom att, avlägsna kvarvarande hinder för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät, tillhörande utrustning och elektroniska kommunikationstjänster på det europeiska planet, sörja för att ta fram en enhetlig regleringspraxis i hela Europeiska unionen så att företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika omständigheter, oavsett var i Europeiska unionen de har sin verksamhet. 8.3 Nödvändiga författningsändringar Som framgått ovan torde ett förslag om avgiftsbeläggning av nummerserier stå i överensstämmelse såväl med de EU-direktiv som nu är gällande som de som kommer att gälla. Lagstiftaren måste också beakta bland annat de överväganden om en öppen och konkurrensutsatt marknad som redogjorts för ovan. PTS finner härvid att det föreslagna avgiftsuttaget och den föreslagna modellen för avgiftsuttag inte står i strid med de avvägningar som gjorts i direktiven i dessa delar. 43 telelagen reglerar PTS möjligheter att ta ut avgifter. Den har följande lydelse: 43 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får föreskriva om skyldighet att betala avgift för tillsynsmyndighetens verksamhet enligt denna lag för den som enligt lagen 1. bedriver verksamhet som är anmäld enligt 5, 2. anmäler sådan verksamhet, 3. ansöker om tillstånd, eller, 4. ansöker om förhandsbesked Post- och telestyrelsen 16

19 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt 5 skall betala avgift för finansiering av beredskapsåtgärder på telekommunikationsområdet. Som framgår regleras inte avgifter för nummerserier uttryckligen i lagen. För att förtydliga att ett avgiftsuttag skall kunna ske för dessa bör ett tillägg ske till 43. Detta kan ske genom en ny punkt 5 i stadgandet som skulle kunna lyda: 5. ansöker om tilldelning av nummerkapacitet. Regeringen har sedan möjlighet att bemyndiga PTS att ta ut avgift. Detta kan lämpligen ske genom delegation i den förordning som reglerar finansieringen av PTS verksamhet. I nu gällande förordning - förordningen (1999:836) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet framgår bland annat av 1, att förordningen gäller i fråga om avgifter som skall betalas till PTS enligt bestämmelser i 43 telelagen. I förordningen har regeringen också möjlighet att närmare ange under vilka förutsättningar och med vilka begränsningar avgiftsuttag får ske. PTS kan avslutningsvis i sin författningssamling, inom de ramar som fastställts av riksdag och regering, ange de exakta avgiftsbeloppen för tilldelningen av nummerkapacitet. PTS har i det föregående redovisat ett exempel på hur ett sådant avgiftsuttag lämpligen kan ske. Post- och telestyrelsen 17