Konsekvensutredning med anledning av förslag till Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2016:xx) om användning av växtskyddsmedel på skogsmark

Transkript

1 1(9) Datum Diarienr 2015/1842 Konsekvensutredning med anledning av förslag till Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2016:xx) om användning av växtskyddsmedel på skogsmark Inledning Denna konsekvensutredning är utförd med stöd av och i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och Skogsstyrelsens rutin för framtagande av föreskrifter och allmänna råd (protokoll nr H-71/2011). Konsekvensutredningen berör Skogsstyrelsens förslag till föreskrifter om användning av växtskyddsmedel på skogsmark. Regeringen har beslutat om förordning (2014:425) om bekämpningsmedel som ett led i att införa Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel (härefter benämnt direktivet ). I 2 kap. 44 i denna förordning ges Skogsstyrelsen bemyndigande att föreskriva användning av växtskyddsmedel på skogsmark. Myndigheten får meddela föreskrifter om verkställigheten av 2 kap. 41 första stycket 3 och 2 kap. 42. Enligt dessa bestämmelser är det förbjudet att utan skriftlig anmälan till den kommunala nämnden yrkesmässigt använda växtskyddsmedel inom områden som inte omfattas av krav på tillstånd enligt 2 kap. 40 och som har en sammanhängande area överskridande kvadratmeter där allmänheten får färdas fritt. Detta gäller dock inte användning som har karaktär av punktbehandling och har en sådan begränsad omfattning att människors hälsa och miljön inte riskerar att skadas. Tidigare har Naturvårdsverket haft rätt att föreskriva om vad som utgör punktbehandling på skogsmark, men genom den ovannämnda förordningen har regeringen beslutat att Skogsstyrelsen istället ska föreskriva om detta. I praktiken har Naturvårdsverkets tolkning av vad som utgör punktbehandling varit så snäv att i princip ingen behandling på skogsmark anses utgöra punktbehandling, se Naturvårdsverkets allmänna råd 97:3 till Naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel. Dessa är nu upphävda och ersatta av Naturvårdsverks föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av Postadress Besöksadress Telefon Organisationsnr E-post Huvudkontor Vallgatan skogsstyrelsen@skogsstyrelsen.se Skogsstyrelsen Jönköping Fax Momsreg.nr Jönköping SE

2 Skogsstyrelsen (9) växtskyddsmedel. Uttolkningen av vad som utgör punktbehandling är dock i princip oförändrad i de nya föreskrifterna jämför med det tidigare regelverket, med den ändringen att de inte är tillämpliga på skogsmark. Om en behandling inte är att betrakta som en punktbehandling ska användningen av växtskyddsmedlet anmälas till kommunen och det finns även en skyldighet att informera allmänheten om åtgärden, genom uppsättning av skyltar. Skogsstyrelsen har ingen uppgift om i vilken utsträckning reglerna efterlevts, men bedömningen är att efterlevnaden varit förhållandevis låg, troligen beroende på att tidsåtgång och kostnader upplevts betungande. Bristande kunskap om regelverket kan även varit bidragande. Flertalet bekämpningsåtgärder i skogen har enligt Skogsstyrelsen karaktären av en punktvis behandling eftersom endast väl avgränsade objekt (plantor, stammar, stubbar) behandlas. Rent praktiskt gäller det ombehandling av plantor mot snytbagge med insekticider, stubbehandling mot rotröta och viltskyddsbehandling. Vegetationsbekämpning av fältvegetation runt plantor och behandling av fångstvirkesfällor med insekticider för bekämpning av granbarkborre har däremot inte karaktär av punktbehandling. Skogsstyrelsen föreskriver även om vad en anmälan till kommunen om användning av växtskyddsmedel på skogsmark ska innehålla. Naturvårdsverket har också föreskrivit om vad en sådan anmälan ska innehålla avseende annan användning än på skogsmark i 7 kap. 1 Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel. Innehållet i detta förslag till föreskrifter överensstämmer med det innehåll som Naturvårdsverket har i ovannämnda föreskrifter. Skogsstyrelsen avser även besluta om allmänna råd som närmare ska beskriva vad en anmälan till kommunen bör innehålla. Olika myndigheters föreskrifter beslutade med stöd av bekämpningsmedelsförordningen, som ska tillämpas av den som ska använda växtskyddsmedel på skogsmark Den som avser sprida klass 1- och 2-medel ska ha genomgått en utbildning samt inneha utbildningsbevis och inneha användningstillstånd. Detta regleras närmare i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2014:35) om behörighet att använda växtskyddsmedel. Vid yrkesmässig användning av växtskyddsmedel ska även regler om integrerat växtskydd beaktas. Detta regleras i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2014:42) om integrerat växtskydd. Vid yrkesmässig användning av växtskyddsmedel ska även användningen dokumenteras. Regler om dokumentation regleras i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJFS 2015:49) om dokumentationskrav för yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel. Bestämmelser som rör bland annat spridning (skyddsavstånd), utspädning, blandning, påfyllning, förvaring av växtskyddsmedel, användning av

3 Skogsstyrelsen (9) växtskyddsmedel i vattenskyddsområde, informationskravet till allmänheten, skyldigheten att underrätta vid en förorening regleras i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel. Användning av växtskyddsmedel på skogsmark Enligt Kemikalieinspektionens statistik över försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2013 var den verksamma mängden 11,8 ton i skogsbruket, vilket utgjorde 0,1 procent av mängden inom jordbruk, skogsbruk, frukt/trädgård, industri och hushåll. De kemiska växtskyddsmedlen delas in i klasser. Av den mängd som försåldes till skogsbruket klassades ingen i behörighetsklass 1. Däremot försåldes 6,7 ton i klass 2 och 5,1 ton i klass 3. Medel i klass 1 och 2 får endast användas yrkesmässigt av den som har utbildningsbevis (genomgått kurs och blivit godkänd) och tillstånd. Medel i klass 3 får användas av var och en. Följande genomgång av nuvarande användning av olika preparat grundar sig på Kemikalieinspektionens statistik över förbrukning av växtskyddsmedel, intervjuer med försäljare av växtskyddsmedel, plantdistributörer och företrädare för skogsbruket. Insekticidbehandling av barrträdsplantor i fält utgör punktbehandling Vid högt skadetryck från snytbaggar kan det uppstå behov av behandling i fält av planterade barrträdsplantor. Denna insekt äter upp barken på små plantor och dödar ofta hela plantan genom ringbarkning. Vanligen behandlas plantor innan plantering med mekaniska plantskydd, men behandling med kemiska preparat förekommer fortfarande. När dessa skydd inte räcker till ombehandlas plantorna i fält. Detta sker genom att plantornas bark besprutas med samma typ av preparat som de förbehandlas med innan plantering. En del av preparatet träffar förutom stammen, även övriga plantan och marken i plantans omedelbara närhet. När svåra angrepp konstateras i en plantering har man normalt mycket kort tid på sig att rädda plantorna genom en ombehandling. Det är även mycket svårt att förutse var och när sådana angrepp kommer att ske. En tidsfördröjning genom krav på anmälan till kommunen minst fyra veckor innan åtgärden får påbörjas kommer i de flesta fall innebära att angripna planteringar föröds och stora värden går förlorade. De preparat som i dagsläget är tillåtna att använda är Hylobi Forest, Forester, Imprid skog och Merit Forest. Kemikalieinspektionen ger idag godkännanden för relativt korta perioder, ca 2 år, och listan på godkända preparat kan därför snabbt bli inaktuell. Stubbehandling utgör punktbehandling Vid avverkning av granar vid temperaturer över noll grader riskerar stubben att angripas av rötsvampar (främst rotticka). Rötan sprider sig ned i stubben och rötterna och kan via sammanväxta rötter sprida sig till omgivande träd. I princip all gallringsskog i södra Sverige behandlas med en lösning innehållande sporer från pergamentsvamp som täcker stubben och förhindrar rötsvamparna att kolonisera den. Tidigare har man i samma syfte även använt urea, ett gödselmedel, men den användningen är obefintlig idag. Behandlingen sker genom skördarens sågsvärd som bestryker stubbytan med

4 Skogsstyrelsen (9) preparatet vid fällningen. En absolut majoritet av medlet hamnar på stubbytan eller stubbens utsida, men någon liten mängd kan droppa utanför på marken. Användning av stubbehandling ökar som en följd av att nya forskningsresultat visar att problemet har underskattats, men även som en följd av att problemen nu också uppkommer norrut i landet. Den period under året som har hög infektionsrisk ökar i takt med klimatförändringarna. Pergamentsvampspreparat har låg giftighet och klassificeras i bekämpningsklass 3. Viltskyddsbehandling utgör punktbehandling Plantor och unga träd skadas ofta av olika hjortdjur som bl.a. äter upp toppskottet, vilket orsakar svåra tillväxtnedsättningar och kvalitetsdefekter på det framtida virket. Det är främst tall och lövträd som skadas, men i princip alla trädslag kan drabbas. För att förhindra skadan behandlas ofta toppskottet med något frånstötande ämne. Vanligen sker behandlingen genom att en lösning sprutas på toppskottet eller genom att preparatet stryks på detta. En del av preparatet kan missa toppskottet och hamnar på övriga plantan och i någon mån på marken nedanför. Flertalet viltskyddsmedel har låg giftighet och klassificeras i bekämpningsklass 3. Vegetationsbekämpning utgör inte punktbehandling Kemisk vegetationsbekämpning är mycket ovanlig inom skogsbruket och förekommer nästan inte alls när det gäller barrplantor, där man istället använder mekanisk markbearbetning. Vid lövplantering förekommer dock kemisk vegetationsbekämpning, särskilt på före detta jordbruksmark eller på bördig skogsmark. Behandling sker med spruta eller genom bestrykning av marken runt plantan. För att få tillräcklig nytta måste dock så stor area runt varje planta behandlas att den inte har karaktär av punktbehandling. Fångstvirkesfällor utgör inte punktbehandling Att bekämpa massutbrott av granbarkborre är komplicerat, det handlar framför allt om att avverka och transportera ut virke från angripna träd ur skogen, men det finns även andra metoder som t.ex. feromonfällor. Vid särskilt svåra angrepp är detta inte tillräckligt och då tar man ofta till fångstvirkesfällor där något eller några träd avverkas och stockarna behandlas med insekticider samt att granbarkborrar lockas dit med doftsubstanser, s.k. feromoner. Rätt utfört hamnar i stort sett allt medel på den behandlade stocken, men det kan finnas en risk att allmänheten kommer i kontakt med medlet om det inte finns skyltar uppsatta att virket är behandlat. För att inte riskera människors hälsa bör därför behandling av fångstvirkesfällor inte anses ha karaktär av punktbehandling. Påverkan på människors hälsa och miljö Skogsstyrelsen har genom föreskriften försökt reglera användningen av växtskyddsmedel så att det möjliggör viss behandling på skogsmark, och samtidigt minimera risken att medlen påverkar hälsa och miljö. De objekt som omfattas av begreppet punktbehandling är tydligt angivna i föreskriften och begränsade till plantor, stammar och stubbar. Endast en obetydlig andel av medlet får hamna utanför det behandlade objektet. För

5 Skogsstyrelsen (9) annan användning krävs skriftlig anmälan till kommunen inom områden som har en sammanhängande area över kvadratmeter och information på väl synliga anslag. Undantag från reglerna om generellt skyddsavstånd till dricksvattenbrunnar och annat vatten och om tillstånd för användning inom vattenskyddsområde regleras i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2). Vid spridning av växtskyddsmedel gäller endast sådan punktbehandling som definierats i de föreskrifterna, dvs. behandling av växter med en metod som medför att växtskyddsmedlet inte sprids utanför det avsedda objektet. Skogsstyrelsen anser att i princip ingen av de behandlingar som utförs på skogsmark fullt ut uppfyller denna definition, vilket innebär att såväl skyddsavstånd som tillståndskrav vid användning inom vattenskyddsområde gäller vid punktbehandling på skogsmark. Den arealmässigt helt dominerande användningen av växtskyddsmedel på skogsmark gäller stubbehandling (ca ha av ca ha). Nästan all stubbehandling sker med pergamentsvampspreparat som har låg giftighet och därför är klassad i bekämpningsklass Problembeskrivning Dessa helt nya föreskrifter tas fram eftersom regeringen har bemyndigat Skogsstyrelsen att föreskriva om punktbehandling med växtskyddsmedel på skogsmark samt om den anmälan till kommunen som ska göras om användandet av växtskyddsmedel på skogsmark inte utgör punktbehandling. Tidigare har Naturvårdsverket föreskrivit och beslutat om allmänna råd för punktbehandling på skogsmark. Genom att föreskriftsrätten har flyttats från Naturvårdsverket till Skogsstyrelsen har Skogsstyrelsen uppfattat att regeringens vilja är att Skogsstyrelsen ska ta fram nya föreskrifter om vad som ska utgöra punktbehandling på skogsmark i samband med användandet av växtskyddsmedel. 2. Finns det några alternativa lösningar och vilka effekter skulle det få om någon reglering inte kommer till stånd? Skogsstyrelsen hade i det förslag som skickades för samråd till fem andra centrala myndigheter en annan utformning av föreskriften som skulle inneburit en vidare tolkning av begreppet punktbehandling. De synpunkter som framkom i samrådet föranledde en omarbetning av förslaget. Om Skogsstyrelsen inte föreskriver om vad som är punktbehandling vid användning av växtskyddsmedel på skogsmark kommer det att förbli oklart om vad som menas med punktbehandling på skogsmark. Användare av växtskyddsmedel skulle därmed inom områden som har en sammanhängande area över kvadratmeter behöva anmäla all användning av växtskyddsmedel till kommunen. Vidare skulle den som avser punktbehandla med växtskyddsmedel på skogsmark, innan spridningen, behöva informera om denna på väl synliga anslag, jämför 2 kap. 45 andra stycket förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel.

6 Skogsstyrelsen (9) Föreskriver inte Skogsstyrelsen om vad en anmälan till kommunen om användning av växtskyddsmedel ska innehålla kommer det att förbli oklart vilka uppgifter en användare av växtskyddsmedel på skogsmark ska lämna för uppgifter till kommunen. 3. Vilka berörs av regleringen? Förslaget berör alla yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel. Ca personer har idag behörighet att använda växtskyddsmedel. För växtskyddsmedel i klass 3 krävs ingen behörighet. Den behandling som görs mot rotröta på stubbar och mot vilt sker huvudsakligen med preparat i klass Vilka kostnader och andra konsekvenser kan regleringen medföra jämför med alternativa lösningar? Se ovan under punkten 2. En alternativ lösning är att inte föreskriva alls vilket skulle medföra, dels en administrativ börda i form av att anmäla punktbehandlingen till kommunen, dels konsekvensen av att informera allmänheten genom väl synliga anslag (uppsättande av skyltar) vid varje tillfälle när växtskyddsmedel ska användas på skogsmark. 5. Överensstämmer regleringen med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen? Direktivet har införlivats i svensk rätt genom bekämpningsmedelsförordningen. Bemyndigandet till de nya föreskrifterna finns i förordningen. Föreskrifterna utgör en del i införlivandet av direktivet och överensstämmer därmed med Sveriges medlemskap i EU. 6. Ikraftträdande och informationsinsatser Ikraftträdande Föreskriften föreslås träda ikraft 1 januari Informationsinsatser Skogsstyrelsen kommer efter beslut om föreskrifterna att informera om förändringarna via myndighetens hemsida och riktade utskick till verksamhetsutövare, myndigheter, kommuner och organisationer. 7. Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen. Översikt Alla företag som använder växtskyddsmedel på skogsmark berörs. Utöver dem som använder växtskyddsmedel berörs kommunerna, i egenskap av tillsynsmyndighet. I Sverige fanns år 2012 enligt Skogsstatistisk årsbok närmare skogsägare som ägde ca brukningsenheter. 48 procent av antalet skogsägare hade högst 20 hektar produktiv skogsmark, 37 procent hade hektar och 15 procent hade mer än 100 hektar. 50 procent av den

7 Skogsstyrelsen (9) produktiva skogsmarksarealen ägdes av enskilda ägare, 25 procent av privata aktiebolag, 17 procent av statsägda aktiebolag eller staten och 8 procent av övriga. Sveaskog är den största skogsägaren med ca 3,1 miljoner hektar skogsmark och även de största privata aktiebolagen har betydande skogsmarksinnehav, särskilt i norra Sverige. Enligt Skogsstatistisk årsbok fanns i november 2013 närmare företag verksamma inom skogsbruk, varav 92 procent inom skogsförvaltning och 6 procent inom skogsskötsel och drivning. De mindre företagen omsätter ett normalår några tiotusentals kronor, medan de största omsätter flera miljarder kr. Endast ca av företagen hade anställd personal. Antalet anställda inom skogsbruk var ca personer. Antalet skogsentreprenörer uppgår uppskattningsvis till ca företag, verksamma inom främst skogsvård och drivning. Totalt antal personer som är verksamma som egenföretagare eller anställda i dessa företag uppgår totalt till ca personer. Insekticidbehandling av barrträdsplantor i fält Ombehandling av barrträdsplantor i fält har minskat kraftigt på senare år och utförs endast i områden med mycket högt skadetryck. Någon siffra av omfattningen av ombehandling i dagsläget är mycket svårt att få fram. Den största aktören på marknaden, Svenska skogsplantor, ombehandlade ca hektar årligen i början av 2000-talet, men uppger att nivån i dag är mindre än hälften av denna areal. En rimlig uppskattning är att totalt ombehandlas högst hektar på ca skogsföretag årligen i hela landet. Klimatförändringarna innebär ett ökande skadetryck från snytbaggar och samtidigt fortsätter utvecklingen av mekaniska skydd. Det är således osäkert hur stort det framtida behovet av ombehandling kommer att bli. Stubbehandling Entreprenörer och skogsägare i södra och mellersta Sverige behandlar stubbar och det uppskattas att ca hektar berörs årligen. Användningen av pergamentsvamp är i ökande. Ca skogsföretag per år torde använda sig av stubbehandling i nuläget. Viltskyddsbehandling Utifrån Kemikalieinspektionens statistik och information från InterAgro bedöms användningen av viltskyddsmedel motsvara plantor på minst hektar planteringar årligen, vilket motsvarar i storleksordningen skogsföretag. Omfattningen bedöms snarare öka än minska framöver. 8. Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? Regleringen innebär en förenkling för de företag som använder punktbehandling med växtskyddsmedel på skogsmark. Dessa företag behöver inte anmäla användningen till kommunen, som är tillsynsmyndighet, och de behöver inte heller sätta upp skyltar i skogen som informerar allmänheten om att en punktbehandling skett inom området. Förslaget till förenklad reglering

8 Skogsstyrelsen (9) beräknas innebära följande besparing pga. utebliven kostnad dels för anmälan, dels för inköp och uppsättning av skyltar. Som genomsnittlig timkostnad används 260 kr. Den har beräknats med egenkostnad 220 kr/tim för skogsägare (godkänd timkostnad för eget arbete enligt Skogsstyrelsens Nokås-stöd) och 300 kr/tim för annan än skogsägare. Hälften av anmälningarna respektive hälften av uppsättningen av skyltar antas ske av skogsägare och hälften av annan. Skogsstyrelsen bedömer att det rör sig om ca anmälning per år. Kostnad för anmälan till kommunen = 30 min arbete med timkostnad 260 kr. Kostnad per anmälan blir då 130 kr. Åtgärd Antal anmälningar Kostnad för anmälan, per år mkr Anmälan till kommunen ca ,6 Kostnad för tillverkning av en väderbeständig informationsskylt 45 x 25 cm ca 490 kr (Skyltmax.se). Kostnad för att transportera ut och sätta upp skylten = en timmes arbete med timkostnad 260 kr. I denna kostnad inräknas även transportkostnader. Total kostnad per uppsatt skylt kr=750 kr. Kostnad för skogsbruket vid krav på en skylt per hektar Åtgärd Antal hektar per år Kostnad för en skylt per ha, mkr Ombehandling mot ,8 snytbagge Behandling mot rotröta ,5 Viltbehandling ,2 Summa ,5 Sammanställningarna ovan visar att förslaget innebär betydande besparingar för skogsbruket, särskilt jämfört med att behöva sätta upp en skylt per hektar punktbehandlad sammanhängande area (åtgärden fångstvirkesfällor ingår inte i beräkningen). Om skyltning ska ha avsedd funktion får de inte stå med alltför stort avstånd och då bedöms en skylt per hektar krävas. En ny reglering innebär dock att företagen måste sätta sig in i det nya regelverket, men i övrigt får regleringen ingen påverkan på företagens administrativa kostnader. Skogsstyrelsen uppskattar att det behövs ca 1 timme för att sätta sig in i de nya reglerna. Med samma timkostnad som ovan (260 kr/tim) och att de personer som idag har behörighet att använda växtskyddsmedel berörs, uppgår kostnaden totalt till ca 5,5 milj. kr. Detta är dock ingen årlig kostnad.

9 Skogsstyrelsen (9) 9. Finns andra kostnader som den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka ändringar i verksamheten kan företagen behöva vidta till följd av den föreslagna förändringen? Se ovan under punkt Kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Nej. 11. Kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Se ovan under punkt Behöver särskilda hänsyn tas till små företag vid reglerna utformning? Ändringsförslaget innebär förenklingar för alla företag, oberoende av storlek. Skogsstyrelsen gör därför bedömningen att ingen särskild hänsyn behöver tas till små företag vid regelutformningen. Kontaktpersoner: Pernilla Granath Limstrand, , pernilla.granathlimstrand@skogsstyrelsen.se Jörgen Ringagård, , jorgen.ringagard@skogsstyrelsen.se Jonas Bergqvist, , jonas.berqvist@skogsstyrelsen.se