3.2.8 LOKALA OCH REGIONALA UTVECKLINGS-

Transkript

1 3.2.8 LOKALA OCH REGIONALA UTVECKLINGS- PROCESSER LARS NIKLASSON Mina studier har framförallt handlat om lokala och regionala utvecklingsprocesser, där aktörer samverkar för att uppnå mål som är gemensamma för kommuner, landsting, myndigheter och ibland även EU. Ofta handlar det om komplexa samhällsproblem som att bryta utanförskap och/eller att stimulera ekonomisk tillväxt. Målgrupper och insatser är ofta överlappande i dessa processer, vilket kan hanteras genom samverkan i nätverk, governance eller joined-up government på engelska (Niklasson 2003). Samverkan kan vara en nödlösning för att få en fragmenterad offentlig ansvarsfördelning att fungera i praktiken. I sådana fall sätter samverkan fingret på problem med uppgiftsfördelning och styrning i den offentliga verksamheten, men dessutom blir det en fråga i sig för stat och kommun hur de kan styra samverkan på bästa sätt. Ur ett forskarperspektiv reser detta frågor om den offentliga sektorn är organiserad på ett optimalt sätt (ur olika aspekter), men också om metoder för att förstå nya arbetsformer i den offentliga verksamheten. I det följande redogörs för ett antal projekt som bedrivits kring detta tema. EFFEKTER AV INFRASTRUKTURINVESTERINGAR Byggandet av vägar och järnvägar har stor betydelse för utvecklingen i kommuner och regioner. Genom strukturfonderna satsas stora belopp, men effekterna är otydliga och de planerings- och urvalsinstrument som används har ifrågasatts. I det här projektet analyseras projekt som genomförts i syfte att dra slutsatser om hur framtida medel från strukturfonderna (regionalfonden) för infrastruktur bör användas. Studien fokuserar dels på projektens verksamhetsidé (programteori), dels på deras insatser utifrån en särskild modell för att beräkna samhällsekonomiska effekter. Uppdragsgivare är Tillväxtverket och projektet genomförs tillsammans med Per Sandström, Östsam. Projektet löper under ett halvår och ska redovisas hösten Studien (Niklasson och Sandström, under utgivning) visar att regionalfonden gör betydande investeringar i infrastruktur tillsammans med andra aktörer i den norra delen av Sverige. I söder handlar det mer om utredningar och ut- 186

2 vecklingsarbete som är gemensamt för berörda aktörer, exempelvis genom analyser av de effekter som uppstår kring nya eller upprustade järnvägar. I praktiken uppstår ett EU-finansierat system för infrastruktur vid sidan av det nationella, där regioner och kommuner har en mer underordnad roll än i det nationella planeringssystemet. En implikation är att planeringen bör samordnas bättre och att strukturfondsområdena bör anpassas till en framtida länsindelning. FRÅN UTANFÖRSKAP TILL ENTREPRENÖRSKAP Europeiska socialfonden (i Sverige: ESF-Rådet) finansierar en stor mängd projekt tillsammans med kommuner, landsting och myndigheter för personer som befinner sig i utanförskap. I det här projektet analyserades ett urval projekt som syftade till att få personer som befinner sig långt från arbetsmarknaden att antingen utbilda sig eller starta företag. Projektet genomfördes av en forskargrupp inom Linköpings universitet (Lars Niklasson, Charlotte Norrman och Christer Johansson). Slutsatserna i studien (Johansson, Niklasson och Norrman 2011) pekade bland annat på oklarheter i den tänkta kausalkedjan från insats till effekt. Viktiga moment är rekryteringen av deltagare, valet av insatser, val av projektledning och stöd från huvudmännen (myndigheter och kommuner). Studien pekade även på betydelsen av incitamenten för deltagarna och för medverkande kommuner och myndigheter att faktiskt lösa problemen. Det finns en risk att den här typen av projekt blir en tillfällig lösning utan några positiva spridningseffekter. GRÄNSREGIONAL SAMVERKAN SVERIGE-NORGE-DANMARK Stora summor investeras för att stimulera samverkan i utvecklingsprojekt kring Öresund, Kattegatt och Skagerrack. Kommuner, regioner och företag jobbar tillsammans över nationsgränserna med frågor som spänner från lokalt cykelfrämjande och kulturpolitisk samverkan till utveckling av Nanoteknik. I två studier analyserades det nya Interregprogram som EU-skapat för att tillsammans med lokala, regionala och nationella aktörer stödja utvecklingsprojekt. Den första studien (Ramböll 2009) handlade om programmets arbetssätt och ledde till justeringar bland annat i syfte att arbeta närmare regionerna i området. Studien visade att Interreg-program som styrs av stora partnerskap i praktiken kan få ett svagt ledarskap. EU-program fungerar som en virtuell myndighet där berörda aktörer från tre länder knyts samman. EU bör därför 187

3 ta rygg på de organisationer som har en ledarroll i det dagliga arbetet, dvs regionerna. Den andra studien (Ramböll 2010) inventerade hinder för gränsregional samverkan och lämnade bland annat förslag om studier av lokala innovationsmiljöer. Det gränsöverskridande mervärdet i de EU-finansierade projekten handlar om att lära av varandra (ofta kommuner i de tre länderna) men också om att göra saker tillsammans för att nå en kritisk massa. En iakttagelse var att projektens problem snarare hade att göra med att projekten var komplexa och behövde förankras hos var och ens huvudman, än med skillnader i språk och kultur. SAMVERKAN FÖR REGIONAL UTVECKLING I TOLV LÄNDER Stora summor satsas av kommuner, landsting och staten för att stimulera lokal och regional utveckling, men merparten av medlen har andra syften och är därför dåligt samordnade med utvecklingspolitiken. Det gäller bland annat arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken. Närmare 20 av statens politikområden har betydelse för den lokala och regionala utvecklingen. I det här projektet analyserades tolv länder för att ta reda på om man har samma problem och hur man då hanterar dem. Länderna var Sverige, Norge, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna, Frankrike, England, USA, Kanada, Australien och Nya Zeeland och studien baserade sig till stor del på intervjuer med ansvariga personer i regeringskanslier och på regional nivå. Lösningarna handlar bland annat om att decentralisera ansvaret och att styra med övergripande mål. Projektet genomfördes i samverkan med Johan Quist vid Karlstads Universitet. Resultaten är presenterade i sammanfattad form (Niklasson 2011) i en antologi om relationer mellan nivåer, det som på svenska kallas statkommunrelationer och på engelska multi-level governance (EU) respektive inter-governmental relations (USA). Här visas bland annat att de valda lösningarna delvis avspeglar administrativa traditioner och konstitutionella ramar men att vissa lösningar kan överföras till svenska förhållanden. Studien gav en fördjupad bild av samordningsproblemen i Sverige. UPPFÖLJNING AV TERRITORIAL REVIEW STOCKHOLM OECD granskar genom sina Territorial Reviews vilka utvecklingsförutsättningar det finns i olika regioner och storstäder. Under 2009 gjordes en uppföljning av en tidigare granskning av förhållandena inom Stockholm och näraliggande län. I det här projektet analyserades området Innovations- och näringspolitik. Rapporten beställdes av Regionplanekontoret vid Stockholms 188

4 läns landsting och har använts som underlag för den syntesrapport som Regionplanekontoret tog fram (Regionplanenämnden m fl. 2010). Studien beskriver aktörer, insatser och planering i Stockholms län och fyra angränsande län. Analysen är upplagd som en jämförelse mellan OECD:s rekommendationer och de initiativ som har tagits i Stockholmsområdet. En viktig del i detta är att visa en helhet av vad myndigheter, kommuner och andra gör för att stimulera ekonomisk tillväxt. VART LEDER REGIONFRÅGAN? Sammanslagningen av län till större regioner är en laddad fråga som ännu inte är avgjord. I det här projektet analyseras det politiska spelet kring regionfrågan utifrån tre statsvetenskapliga (institutionella) perspektiv. De tre perspektiven bidrar till en fördjupad förståelse av faktorer som påverkar förhandlingsspel och normer i regionfrågan. Ett rationalistiskt institutionellt perspektiv framhåller det spel som pågår mellan aktörer i olika län och med regeringen. Ett historiskt institutionellt spel lyfter fram spårberoendet, det vill säga att tidigare vägval påverkar senare vägval. Ett sociologiskt institutionellt perspektiv pekar på idéer och hur de får genomslag. Avslutningsvis pekar studien (Niklasson och Tallberg 2010) på att retoriken förskjutits sedan regionförsöken inleddes i slutet av 90-talet, från betoning av lokal anpassning till betoning av likformighet och storskaliga lösningar. Projektet genomfördes tillsammans med Pontus Tallberg, Region Skåne och bygger på tidigare projekt som har genomförts på uppdrag av regeringen under De äldre projekten utgör en utvärdering av regionförsöket i Skåne och Västra Götaland (Statskontoret 2004b), utvärdering av Gotlandsförsöket (Statskontoret 2005) och utvärdering av de regionala partnerskapen för tillväxt (Statskontoret 2004a). PUBLIKATIONER I URVAL Johansson, Christer, Lars Niklasson och Charlotte Norrman, 2011, Entreprenörskap och företagande förutsättningar i projekt: en förstudie av socialfondsprojekt Rapport Stockholm: Tillväxtverket. Niklasson, Lars, 2003, Nätverksförvaltningen: en ny förvaltningspolitisk modell? Synopsis nr 2. Stockholm: Statens kvalitets- och kompetensråd. 189

5 Niklasson, Lars, 2011, "Strategies to join-up resources across levels and sectors of government: a twelve country comparison." I Ongaro, Edoardo, Andrew Massey, Marc Holzer och Ellen Wayenberg (red) Policy, Performance and Management in Governance and Intergovernmental Relations. Transatlantic Perspectives. Cheltenham: Edward Elgar. Niklasson, Lars och Per Sandström, under utgivning, EU:s regionalfond som finansiär av infrastruktur i Sverige insatser och effekter. Stockholm: Tillväxtverket. Niklasson, Lars och Pontus Tallberg, 2010, Regionfrågan efter Ansvarskommittén: vart kommer den motsägelsefulla politiken att leda? (opublicerat manus). Ramböll, 2009, Samarbete kring Öresund, Kattegatt och Skagerrak: Hur fungerar det nya EU-programmet? Stockholm. Ramböll 2010: Samverkan kring Öresund, Kattegat och Skagerrak: Gränsöverskridande mervärde i sex projekt. Stockholm. Regionplanenämnden vid Stockholms läns landsting, Stockholms stad, Länsstyrelsen i Stockholms län, Tillväxtverket och Näringsdepartementet, 2010, Stockholmsregionen i utveckling. Uppföljning av OECD Territorial Reviews Stockholm. Statskontoret, 2004a, Det regionalpolitiska experimentet: Lärande nätverk för regional utveckling. Rapport 2004:5. Stockholm. Statskontoret, 2004b, Regionalt ansvar på försök i Skåne och Västra Götaland. Bättre samordning och effektivare resursutnyttjande? Rapport 2004:32. Stockholm. Statskontoret, 2005, Fristående eller integrerade myndigheter på Gotland? Utvärdering av Länsarbetsnämndens och Skogsvårdsstyrelsens inordnande i Länsstyrelsen. Rapport 2005:18. Stockholm. 190