Diskussionsunderlag: Ett nytt inslag i den regionala utvecklingspolitiken

Transkript

1 Diskussionsunderlag: Ett nytt inslag i den regionala utvecklingspolitiken

2 Innehållsförteckning Inledning 3 1 Regional utvecklingspolitik i Sverige 5 2 EU:s sammanhållningspolitik 3 En samordnad politik för regional utveckling 7 4 Strategins syfte, roll och funktion 9 5 Regional utveckling i ett globalt perspektiv 10 6 Strategier av särskild betydelse för regional utveckling 12 7 Strategiska framtidsfrågor för regional utveckling 14 8 Förutsättningar för ett regionalt utvecklingsarbete 17 9 Nationella mål och prioriteringar En ny programperiod 20

3 Inledning Revideringen av den europeiska sammanhållningspolitiken inför programperioden innebär en möjlighet för regeringen att samordna den regionala utvecklingspolitiken och EU:s sammanhållningspolitik. Regeringens ambition är att under våren 2006 ta fram en nationell strategi för regional utveckling som en plattform för denna samordning. En tydligare strategisk inriktning för EU:s sammanhållningspolitik stämmer väl överens med ansatsen i den svenska regionala utvecklingspolitiken där strategiska program utgör en central del. Följande dokument är ett diskussionsunderlag utarbetat av tjänstemän inom berörda departement och skall tjäna som utgångspunkt för diskussioner med politiska företrädare på regional och lokal nivå, myndigheter, länsstyrelser och arbetsmarknadens parter m.fl. under hösten Dokumentets syfte är att lyfta fram några av de frågor som en nationell strategi för regional utveckling skall komma att hantera men ska inte betraktas som ett utkast till en strategi. 3

4 4

5 1 Regional utvecklingspolitik i Sverige I propositionen 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet presenterar regeringen ett nytt politikområde regional utvecklingspolitik. Den tidigare regionalpolitiken och delområdet regional näringspolitik slogs samman, i syfte att utveckla en sammanhållen politik för alla delar av landet som kan anpassas till såväl lokala som regionala skillnader och förutsättningar. Den samlade nationella tillväxten utgörs av summan av den tillväxt som skapas lokalt och regionalt. Tillväxten är avhängig av makroekonomiska förutsättningar samt av hur väl de förutsättningar som finns lokalt och regionalt tas tillvara. Den regionala utvecklingspolitiken bedrivs därför i alla delar av landet, i såväl gles- och landsbygd som i små och medelstora städer samt i storstadsområden. Målet för den regionala utvecklingspolitiken är: Väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregionerna avses att de är attraktiva för kvinnor, män och företag så att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med hållbar avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Hållbar tillväxt är därmed tillväxt som bidrar till hållbar utveckling. Målet för den regionala utvecklingspolitiken skall nås genom flera strategiska ansatser, i kombination med riktade åtgärder. De viktigaste utgångspunkterna är ökad sektorssamordning och regionalt hänsynstagande inom olika politikområden, samt ökat samspel med regionala prioriteringar, tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun, lärande och program som instrument för utveckling och samverkan med EU:s sammanhållningspolitik samt behovet av stimulansåtgärder för att främja, framför allt, näringslivets utveckling i vissa regioner. 2 EU:s sammanhållningspolitik EU:s sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom Europeiska unionen. Den syftar till att minska regionala skillnader och ojämlikhet mellan människor. Dess främsta instrument är strukturfonderna, dvs. regionala utvecklingsfonden och socialfonden som idag omfattar ungefär en tredjedel av EU:s budget. Inför kommande programperiod föreslår Europeiska kommissionen att sammanhållningspolitiken, inom ramen för målet om ekonomisk och social sammanhållning, på ett tydligt sätt skall fokusera resurserna på att uppfylla Lissabonmålen. Kommissionen föreslår tre mål för sammanhållningspolitiken som ersätter dagens mål, Konvergens, Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt Territoriellt samarbete. Ett led i att stärka den strategiska ansatsen i det framtida strukturfondsarbetet är införandet av europeiska strategiska riktlinjer för sammanhållning. De ska i sin tur kompletteras av nationella och regionala strategier och på ett tydligare sätt bidra till att de satsningar som görs koncentreras och fokuseras där behoven är som störst och samtidigt bidrar till ett europeiskt mervärde. 5

6 6

7 3 En samordnad politik för regional utveckling En samordnad regional utvecklingspolitik skall ta sin utgångspunkt i en nationell strategi för regional utveckling. Strategin skall även beakta de europeiska strategiska riktlinjerna som tas fram för att bidra till att stärka kopplingen mellan sammanhållningspolitikens mål och Lissabonstrategins prioriteringar. På regional nivå skall motsvarigheten till den nationella strategin utgöras av regionala utvecklingsprogram, vilka i sin tur skall ligga till grund för operativa program i form av bl.a. regionala tillväxtprogram och strukturfondsprogram. 3.1 Europeiska strategiska riktlinjer för sammanhållning I Europeiska kommissionens förslag till en reformerad sammanhållningspolitik föreslås politikområdet ges en tydligare strategisk inriktning. Syftet är att på ett tydligare sätt integrera Lissabonmålen samt att öka samstämmigheten mellan unionens mål och nationella och regionala strategier. Det skall främst ske genom upprättandet av europeiska strategiska riktlinjer på gemenskapsnivå. De kompletteras av nationella strategiska ramverk på medlemsstatsnivå som i sin tur skapar en struktur för de operationella strukturfondsprogrammmen på regional och/eller nationell nivå. Europeiska kommissionens förslag till Strategiska riktlinjer för sammanhållningspolitiken presenterades den 5 juli Riktlinjerna pekar ut tre övergripande prioriteringar som tydligt reflekterar Lissabon målen; 1- Att göra Europa och dess regioner mera attraktiva att investera och arbeta i 2- Att skapa tillväxt genom förbättrad kunskap och innovation 3- Fler och bättre jobb Riktlinjerna skall tolkas som ett flexibelt ramverk inom vilket nationella och regionala strategier och förutsättningar skall beaktas. Riktlinjerna är skrivna med utgångspunkt i 25 medlemsstater och är i några av dess delar mindre relevanta ur ett svenskt regionalt utvecklingsperspektiv. Den svenska ambitionen är att inför den kommande programperioden fokusera och koncentrera strukturfondsinsatserna i större utsträckning än tidigare. 3.2 Regionalt utvecklingsprogram en regional utvecklingsstrategi I det regionala utvecklingsansvaret hos självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan och länsstyrelser ingår uppgiften att ta fram en strategi för regionens långsiktiga hållbara utveckling, ett så kallat regionalt utvecklingsprogram. De regionala utvecklingsprogrammens funktion är att tydliggöra länens övergripande strategiska prioriteringar och att vara riktningsgivande för de operationella programmen inklusive strukturfondsprogrammen. De regionala utvecklingsprogrammen fullföljer den strategiska ansatsen för det regionala utvecklingsarbetet och möjliggör en ökad samordning mellan de operativa programmen. De regionala utvecklingsprogrammen kan också komma att bli centrala i dialogen mellan den nationella och den regionala nivån och i genomförandet av relevanta nationella mål på den regionala nivån. 3.3 Operativa program De operativa insatserna konkretiseras med utgångspunkt i de regionala utvecklingsprogrammen i underliggande program såsom regionala tillväxtprogram, strukturfondsprogram, regionala miljömålsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur m fl. Regionala tillväxtprogram är ett centralt verktyg för att samordna insatser inom områden där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. För att tillväxtprogrammen och strukturfondsprogrammen i högre utsträckning skall kunna samordnas föreslås en justering av de regionala tillväxtprogrammens genomförandeperiod så att 2007 dels blir ett avslut för innevarande programperiod, dels ett startår för den nya programperioden. Strukturfondsprogrammen omsätter EU:s sammanhållningspolitik i konkreta insatser och åtgärder med syfte att stimulera i första hand sysselsättning och tillväxt. Regionala 7

8 utvecklingsfondens program har en regional indelning och innehållet varierar med utgångspunkt i de skilda förutsättningar som råder i de regioner de verkar i. Socialfondsinsatser genomförs via ett nationellt program. Programmet utarbetades på nationell nivå och med utgångspunkt i detta dokument har regionala planer tagits fram på regional nivå. En mer utvecklad samordning bör ske mellan insatserna inom strukturfonderna, dvs. sociala fonden och regionala utvecklingsfonden. Vid framtagandet av nuvarande regionala tillväxtprogram och strukturfondsprogram fanns det inte, med några undantag, länsvisa strategier att förhålla sig till. Många regionala tillväxtprogram kom därför att uppfylla behovet av ett brett strategidokument. De framtida operativa programmen kommer däremot att ha så väl en regional som en nationell strategi att förhålla sig till. Detta borde få till följd att de regionala tillväxtprogrammen blir mer operativa och fokuserade på näringslivsperspektivet samt att strukturfondsprogrammen blir en tydlig komponent i det regionala utvecklingsarbetet. En nationell strategi för regional utveckling blir en länk i en logisk kedja från den lokala översiktsplaneringen, regionala utvecklingsprogram, nationella och europeiska strategier för sammanhållningspolitik och regional utvecklingspolitik. Det kommer att innebära att de regionala utvecklingsprogrammen med nödvändighet blir regionernas strategiska instrument för den egna utvecklingen. Detta får även konsekvenser för de regionala tillväxtprogrammen och strukturfondsprogrammens utformning och kommer att kräva förändringar i den nuvarande förordningen om regionalt utvecklingsarbete. De grundläggande kraven på en ny förordning är bl.a. att tydliggöra logiken mellan politikens strategiska inriktning och dess genomförande. Det arbetet kommer att löpa parallellt med framtagandet av den nationella strategin. 8

9 4 Strategins syfte, roll och funktion Den nationella strategin för regional utveckling skall bidra till en strategisk inriktning för den regionala utvecklingspolitiken i Sverige, dels genom att skapa en plattform för en samlad regional utvecklingspolitik som även omfattar strukturfonderna, dels genom att tydliggöra nationella mål och prioriteringar för regional utvecklingspolitik. En förutsättning för att nationella och regionala prioriteringar kan mötas är en väl utvecklad sektorssamordning på nationell nivå samt tydliga regionala prioriteringar. Strategin skall bidra till att utveckla dialogen och samspelet mellan aktörer på lokal, regional, nationell och EU nivå genom att identifiera aktörer och etablera former för en väl fungerande och kontinuerlig dialog. I den nationella strategin kommer regeringen att uttala sin ambition för det fortsatta regionala utvecklingsarbetet i Sverige. Mot bakgrund av det delade ansvaret mellan den regionala och nationella nivån för den regionala utvecklingspolitiken kommer de nationella prioriteringar som fastslås att i huvudsak vara en bas för framtida nationella satsningar och vägledande för regionala satsningar för regional utveckling. Regeringens avsikt är följaktligen inte att presentera riktade insatser eller åtgärder för politikens genomförande. En nationell strategi för regional utveckling har till syfte: att utveckla och förtydliga mål och prioriteringar för den regionala utvecklingspolitiken, för Sveriges tillämpning av sammanhållningspolitiken och strukturfondsmedlens användning, att bidra till en ökad samordning mellan den regionala utvecklingspolitiken och sammanhållningspolitiken, att utgöra en plattform för ett utvecklat samspel mellan europeiska, nationella, regionala och lokala aktörer, att bidra till en ökad sektorssamordning på nationell nivå. Den nationella strategin för regional utveckling kommer att formuleras så att den samverkar med och blir ett komplement till de europeiska strategiska riktlinjerna för sammanhållningspolitiken på nationell nivå. èdiskussionspunkt 1: Vilken betydelse skulle en nationell strategi kunna få för den regionala nivåns arbete med regional utveckling? Hur bör den utformas? 9

10 5 Regional utveckling i ett globalt perspektiv Sverige är ett litet land med en internationaliserad ekonomi vilket innebär särskilda utmaningar för framtiden. Utmaningarna gäller såväl den nationella som den regionala nivån, vilka båda måste anpassa sig till en förändrad omvärld och nya förutsättningar. För att framgångsrikt kunna identifiera vilka utmaningarna är och vilka insatser som krävs blir omvärldsanalys ett centralt instrument, dvs. en god kunskap om globala trender samt en aktuell kunskapsbild över några för Sverige och regionens strategiskt viktiga utvecklingstendenser. En regional utveckling förutsätter ett samspel mellan insatser på den internationella, nationella, regionala och lokala nivån. Med tillhörande fokus på kunskap, kännetecknas den globala konkurrensen av en ökad rörlighet av strategiska produktionsresurser såsom kapital och kunskap. Detta leder till att näringslivet ställer krav på den regionala och lokala miljön där innovation, flexibilitet och ständigt lärande utvecklas i samspel mellan olika aktörer. Alla regioner har utvecklingspotentialer, vissa av dessa potentialer är däremot så pass starka att de placerar regionen i ett starkare konkurrensläge i den globala ekonomin än andra regioner. I en global ekonomi behöver konkurrens inte vara ett nollsummespel, utan en regions positiva utveckling kan också gynna tillväxten hos en annan. En väl fungerande lokal och regional miljö består av många integrerade verksamheter och mycket talar för att det är befolkningsmässigt större och mer differentierade regioner som får en ökad betydelse för tillväxten. Med en ökad regional specialisering och det där tillhörande behovet av en vidgning av den lokala arbetsmarknaden, sker successivt en regionförstoring på internationell och på regional nivå. Långtidsutredningen (2003/04 bilaga 3) visar på ett tydligt positivt samband mellan de lokala arbetsmarknadsregionernas storlek befolkningsmässigt och ekonomisk utveckling. I takt med att vi ser ökade möjligheter för kapitalet att relativt fritt välja sin lokalisering, blir länder och regioners behov av att profilera sig starkare. Det sistnämnda sker utifrån för regionen givna förutsättningar som geografiskt läge och historiskt starka egenskaper, allt från en kultur av entreprenörskap eller starka industrier. Ett framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete förutsätter att strategiska val baseras på en analys av givna geografiska förutsättningar och de för regionen viktigaste socioekonomiska prioriteringarna. Den regionala nivån måste bättre anpassa sig till de nya förutsättningar som en mer integrerad global ekonomi leder till och därigenom minska sårbarheten. Ett sätt att göra det är att öka samarbetet med andra regioner kring strategiska frågor för att gemensamt kunna möta de nya utmaningarna. Ett ökat samarbete måste till inom Sverige men även med regioner i andra länder. Synen på vad som är den relevanta omvärlden för en svensk region eller kommun har förändrats. Det räcker inte längre med att begränsa omvärldsanalysen till enbart kringliggande svenska regioner. Utvecklingsförutsättningarna påverkas av vad som händer globalt, i Europa, runt Östersjön och i Norden. Internationella kontakter har i Sverige alltid förekommit på lokal och regional nivå, men vi befinner oss i en ny situation när det gäller omfattningen och inriktningen på det gränsöverskridande arbetet. Utgångspunkterna och förutsättningarna för gränsöverskridande arbete skiljer sig åt över Sverige, beroende på näringslivsstruktur, geografi, traditioner osv. De regionala strategierna bör i framtiden slå fast tydliga mål och prioriteringar för det gränsöverskridande samarbetet. De tre områden som idag bedöms vara mest relevanta för det regionala utvecklingsarbetet är; Näringslivsfrämjande insatser, Planeringssamarbete inom större regioner, Gränsöverskridande integration. För Sverige är samarbetet runt Östersjön av stor betydelse för en regional utveckling. Samtliga svenska regioner deltar på ett eller annat sätt i en utvecklingsinriktad planeringssamverkan runt Östersjön. För de regioner som har en direkt gräns till ett annat land gäller något annorlunda förutsättningar. Utmaningarna här handlar om att ta tillvara de möjligheter som ligger i att skapa funktionella regioner över gränser. Det gäller bland annat att utnyttja de offentliga resurserna optimalt på båda sidorna av gränsen genom att samordna kollektiva nyttigheter som räddningstjänst, avfallshantering, kollektivtrafik, reningsverk men även att stimulera ett ökat näringslivs- och utbildningssamarbete över gränser. Sammantaget leder dessa insatser förhoppningsvis till att det 10

11 regionala utvecklingsarbetet fullt ut kan utnyttja den potential som ligger i en gränsöverskridande integration. 5.1 Hållbar utveckling Hållbar utveckling är ett övergripande strategiskt mål både för EU och Sverige. Det skall genomsyra arbetet med regional utveckling, inom ramen för den nationella strategin för en regional utveckling, de regionala utvecklingsprogrammen, regionala tillväxtprogram samt strukturfondsprogram. Hållbar utveckling är inte ett statiskt tillstånd som kan definieras en gång för alla. Det är en förändringsprocess, en utveckling i hållbar riktning, där varje region måste hitta sin väg utifrån sina förutsättningar. I denna process utgör den svenska strategin för hållbar utveckling en vägledning som underlag, inspiration och stöd. Det är däremot inte en nationell uppgift att i detalj styra hur regionerna väljer att förverkliga visionen om en hållbar regional utveckling. Det är den regionala nivån som har kunskapen om vilka insatser och prioriteringar som är de optimala för att vända ohållbara trender, bryta ned ohållbara strukturer och skapa en hållbar utveckling i respektive region. èdiskussionspunkt 2: Vilka är de viktigaste internationella relationerna/ samarbetena för regional utveckling? 11

12 6 Strategier av särskild betydelse för regional utveckling Under senare år har en allt tydligare strategisk ansats tilllämpats inom ett flertal politikområden, internationellt, nationellt och regionalt. Ett starkt förnyelsetryck samt ett ökat behov av att samordna insatser mot gemensamma mål är några av de bakomliggande faktorerna kring att fler och fler strategier formuleras. Denna utveckling medför att den nationella strategin som formuleras för regional utvecklingspolitik har många strategier att förhålla sig till. Oavsett de olika strategiernas hemvist kommer den nationella strategin för regional utveckling att i varierande grad definiera sin relation till dessa genom att exempelvis lyfta fram gemensamma fält där strategierna kompletterar varandra. 6.1 Lissabonprocessen Handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning Halvtidsöversynen av Lissabonstrategin resulterade i att Europeiska rådet beslutade om att förbättra förutsättningarna för genomförandet av strategin och rationalisera uppföljningen. Medlemsstaterna upprättar nationella handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning i enlighet med de s.k integrerade riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken. Kommissionen lägger fram gemenskapens Lissabonprogram som komplement till medlemsstaternas ansträngningar att uppfylla målen och ambitionerna i de integrerade riktlinjerna. Åtgärder på nationell nivå måste kompletteras med insatser på gemenskapsnivå som exempelvis att fullfölja den inre marknaden, förbättra infrastrukturen och främja förutsättningarna för företagsamhet. Den 1 augusti 2005 presenterade kommissionen sitt meddelande om gemenskapens Lissabonprogram. Programmet omfattar åtgärder inom lagstiftningsområdet, finansiella instrument och förslag om utvecklingen av politiska insatser och fokuserade på tre huvudområden i enlighet med de integrerade riktlinjerna: stimulera kunskap och innovationer för tillväxt, göra Europa mer attraktivt att investera och arbeta i, skapa fler och bättre jobb. Det svenska handlingsprogrammet för hållbar tillväxt och sysselsättning fokuserar på att uppnå såväl öppna och konkurrenskraftiga marknader, väl fungerande social infrastruktur och miljömässigt hållbar utveckling inom den nationella politiken. Ambitionen har varit att presentera ett framåtblickande program för den nationella politiken och redovisa regeringens prioriteringar för den kommande treårsperioden. Det handlar om insatser för att: få fler personer i arbete, öka Sveriges konkurrenskraft, investeringar i en miljömässigt hållbar utveckling, skapa ett effektivare välfärdssystem. Den nationella strategin för regional utveckling skall peka ut mål och prioriteringar av särskild betydelse för den regionala utvecklingen, vilka även skall bidra till att uppfylla Lissabonmålen. 6.2 Strategier för hållbar utveckling Vid Göteborgstoppmötet juni 2001 enades EU:s stats- och regeringschefer om en strategi för hållbar utveckling som syftar till att i framtiden kunna garantera EU:s medborgare ekonomisk stabilitet, social trygghet och en ren och hälsosam miljö. Hållbarhetsstrategin tar upp de ohållbara utvecklingstendenser som utgör ett hot mot livskvaliteten, men pekar samtidigt på att klara och stabila mål för hållbar utveckling kommer att medföra betydande ekonomiska möjligheter i form av nya tekniska innovationer och investeringar som genererar tillväxt och sysselsättning. Syftet med hållbarhetsstrategin är bl. a. att komplettera Lissabonstrategin som i huvudsak är inriktad på ekonomiska och sociala frågor. För närvarande pågår en översyn av den europeiska hållbarhetsstrategin (SDS), som sannolikt kommer att färdigställas till vårtoppmötet Den svenska strategin för hållbar utveckling är just nu föremål för revidering. En ny version beräknas vara klar till mars Den reviderade strategin kommer än tydligare att fokusera på fyra områden: Hållbar tillväxt, En god hälsa, Ett hållbart samhällsbyggande och Demografin. Strategin kommer att fokusera på ohållbara trender samt lyfta fram målkonflikter. De globala frågorna kom- 12

13 mer sannolikt att integreras och inte behandlas separat. Ägarskapet för olika frågor kommer att pekas ut tydligare för att få myndigheterna att känna sig delaktiga. Visionen kommer att ligga fast med sina tre utgångspunkter: hållbar utveckling kan bara uppnås inom ramen för globalt och regionalt samarbete, hållbar utveckling måste integreras i alla politikområden, insatser behövs för de kritiska resurserna: naturresurser, människors hälsa och kompetens samt infrastruktur och bebyggd miljö. Eftersom hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens politik och ska integreras i alla politikområden skall en framtida nationell strategi för regional utveckling också utgå från målet om hållbar utveckling. Den svenska strategin för hållbar utveckling är ett viktigt underlag i arbetet med detta. 6.3 Innovationsstrategin Innovationsstrategin, Innovativa Sverige - En strategi för tillväxt genom förnyelse, Ds 2004:36, är en nationell horisontell strategi för ökad konkurrenskraft och tillväxt. Strategin är i huvudsak inriktad på åtgärder som ökar produktiviteten, och därmed Sveriges konkurrenskraft. Strategins riktlinjer är uppdelade i fyra block och berör många politikområden: Kunskapsbas för innovation, Innovativt näringsliv, Innovativa offentliga investeringar och Innovativa människor. Även om Innovationsstrategin har ett nationellt perspektiv framgår den regionala nivåns betydelse för strategins genomförande, inte minst med hänsyn till att främja regional specialisering i samspel med nationella prioriteringar och att Öka samspelet mellan forskning, näringsliv och offentlig verksamhet. Det finns ett betydande gemensamt fält mellan innovationsstrategins riktlinjer och de strategiska framtidsfrågorna nedan. 6.4 Landsbygdsstrategi Det övergripande målet för landsbygdspolitiken är ekonomiskt, ekologiskt och social hållbar utveckling av landsbygden. Från 2007 skall ett nytt program för landsbygdens utveckling ersätta det miljö och landsbytgdsprogram som löper t.o.m Genomförandet av det nya programmet skall baseras på en nationell lansbygdsstrategi som är ett led i genomförandet av den europeiska landsbygdsstrategin. Landsbygdspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken har gemensamma fält, där ibland gränsdragningen mellan de två politikområdenas insatser kan vara svår att göra, exempelvis tillgänglighet till grundläggande service och en diversifiering av ekonomin på landsbygden. Tätort och landsbygd beskrivs ofta som varandras motsatser men utifrån den utveckling som går att se på många håll i Europa och då främst i storstadsregionerna växer ett allt större ömsesidigt förhållande fram mellan stad och landsbygd bl.a. genom en förstoring av de lokala arbetsmarknaderna och en ökad betydelse av valet av boendemiljö. Det finns här ett behov av att åstadkomma en avgränsning mellan insatser inom landsbygdsutvecklingsstrategin och den nationella strategin för regional utveckling och inte minst klargöra hur ett samlat genomförande skall uppnås. èdiskussionspunkt 3: Vilken roll bör de regionala utvecklingsprogrammen ha i förhållande till den nationella strategin för regional utveckling och andra nationella strategier? 13

14 7 Strategiska framtidsfrågor för regional utveckling De strategiska framtidsfrågorna för regional utveckling som identifieras på nationell nivå omfattar tematiska och territoriella perspektiv. Utmaningen ligger i att kombinera dessa perspektiv och göra en avvägning mellan tematiska och territoriella prioriteringar på nationell nivå för att på bästa sätt främja och stimulera den regionala utvecklingen med stöd i regionala prioriteringar. Nedan presenteras fyra tematiska framtidsfrågor; arbetskrafts- och kompetensförsörjning; hållbar regionförstoring; innovationskapacitet samt förutsättningar för företagsamhet. De har identifierats i diskussioner med företrädare för regional nivå och nationella myndigheter, inom regeringskansliet samt kunnat härledas från en genomgång av de regionala prioriteringar som finns formulerade i regionala utvecklingsprogram, regionala tillväxtprogram och strukturfondsprogram. Även i facklitteraturen återkommer dessa faktorer i förklaringsmodeller för framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete. Utgångspunkten för ett territoriellt perspektiv är att olika regioner har skilda förutsättningar, vilket också tydligare måste framgå som motiv för olika prioriteringar och satsningar inom den regionala utvecklingspolitiken. Till att börja med förutsätter det en analys av utvecklingstrender i Sverige och dess regioner. 7.1) Tematiska framtidsfrågor 1) Arbetskrafts- och Kompetensförsörjning Att säkerställa att näringslivet och arbetsgivare får tillgång till rätt kompetens och arbetskraft är grundläggande för hållbar tillväxt och konkurrenskraftiga företag. Idag har Sverige en mycket hög sysselsättningsgrad i förhållande till de flesta andra EU länder. Eftersom långsiktiga prognoser pekar på risker för kommande arbetskraftsbrist i samband med demografiska förändringar och stora pensionsavgångar är det av stor vikt att se över och förbereda hur den långsiktiga kompetensförsörjningen kan säkras nationellt och regionalt. Prognoser som identifierar kommande arbetskraftsbrist pekar också mot ökande försörjningsbörda. Det är därmed viktigt ur välfärdssynpunkt att öka antalet personer som deltar i arbetskraften och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. Många perspektiv kan läggas på arbetskrafts- och kompetensförsörjningen:, demografiska faktorer med nativitet och åldersavgångar, nyanlända flyktingar och invandrare, strukturella förändringar på arbetsmarknaden med krav på omställningsförmåga och ny kompetens, inriktning och dimensionering av utbildning i det reguljära utbildningsväsendet och inom arbetsmarknadspolitiken, långtidssjukskrivningar, personalutbildning inom företag och offentlig verksamhet, rörlighet på arbetsmarknaden m.m. För att kunna säkerställa behovet av arbetskraft på lång och kort sikt krävs att Sverige förmår att tillvarata den arbetskraft som idag står utan arbete, att den sysselsatta arbetskraften kontinuerligt kompetensutvecklas och att kommande arbetskraft (ungdomar) matchar den efterfrågan på kompetens som näringsliv och arbetsgivare har. För att säkerställa arbetskrafts- och kompetensförsörjningen för näringsliv och arbetsgivare krävs också att samspel och ansvar mellan olika aktörer, både privata och offentliga på alla nivåer tydliggörs och utvecklas. Det omfattar allt från identifiering av framtida behov, matchningsprocesser och utbildningsfrågor till möjligheter till geografisk rörlighet i form av pendling. 2) Hållbar regionförstoring Regionförstoring är ett medel för att stärka regionernas konkurrenskraft genom att skapa förutsättningar för fler specialiserade verksamheter och därmed en mer differentierad arbetsmarknad. Såväl ett ökat utbud som efterfrågan på arbetskraft, service, varor och kulturaktiviteter förbättras av en vidgning av regionerna. Ökad tillgänglighet möjliggör ökad rörlighet, vilket i sin tur leder till ökad dynamik i samhället och minskad sårbarhet i regioner. Utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv innebär regionförstoring, inom ramen för regional utvecklingspolitik, att kvinnor och män arbetspendlar mellan olika lokala arbetsmarknadsregioner samt att en vidgning och en sammanlänkning av dessa kan åstadkommas. Regionförstoring bidrar till att föra samman enskilda mindre orter med större, till att ingå i ett storregionalt sammanhang, genom att skapa en kedja av närliggande redan starka orter som kan komplettera varandra. Stockholm- Mälardalen och effekterna av Botniabanan är ett exempel medan Stockholm- Norrköping/Linköping är 14

15 ett annat. För det glest befolkade Sverige med många små lokala arbetsmarknadsregioner blir en sådan förstoring särskilt viktig för att uppnå regional konkurrenskraft. Förutsättningar för en sådan utveckling varierar dock över landets olika delar, i vissa områden som exempelvis den extrema glesbygden med dess långa avstånd finns begränsningar för regionförstoring vilket talar för att andra lösningar kan behövas. En ökad tillgänglighet uppnås inte enbart av en regionförstoring utan även av ökad användning av IT-lösningar och möjligheter till distansarbete men även genom bättre integrering av existerande funktionella regioner. Regionförstoring skall ske inom ramen för en hållbar utveckling. Med det menas att målkonflikter kan finnas mellan de ekonomiska fördelarna med en regionförstoring och den belastning det kan innebära för miljön och människors sociala liv måste beaktas. När det gäller miljöpåverkan är det främst energianvändning, klimatpåverkan, luftföroreningar, buller och påverkan på natur- och kulturvärden som måste beaktas. Utifrån den sociala dimensionen är det viktigt att mäns och kvinnors idag olika pendlingsmönster, vilka beror på en rad olika faktorer, också måste beaktas när man diskuterar regionförstorande åtgärder. Utöver de skillnader som finns i samhället mellan könen bör en regionförstoring även beakta skillnader som återfinns mellan olika yrkesgrupper och utbildningsnivåer och storleken på respektive grupps lokala arbetsmarknad. 3) Innovationskapacitet förmåga till förnyelse De flesta mindre företag är idag, kommunikationsteknologin till trots, beroende av geografiskt närliggande kunder och leverantörer för sin långsiktiga utveckling. Företagens förmåga att utveckla nya idéer och produkter är i stor utsträckning beroende av den miljö de verkar i och ett nätverk av aktörer som kan stötta dem i olika skeden i deras utveckling. Det motiverar behovet av ett närliggande, regionalt innovationssystem som kan garantera en innovationsinfrastruktur, exempelvis såddkapital, venture capital, teknikparker, inkubatorer etc. som kan bidra till att produktionen ständigt förnyas. Framväxten av regionala innovationssystem förutsätter en förmåga att stimulera fram innovativa miljöer samt att de regionala aktörerna har ambitionen att tänka nytt och göra annorlunda. Ett regionalt innovationssystem utgör i praktiken ett väl utvecklat samspel mellan näringsliv, universitet och offentliga aktörer, där kunskap, politik och marknadsmässighet möts. Det kräver delvis att de inblandade aktörerna förmår att förstå och förmår att verka utanför sin egen arena. Med andra ord omfattar innovationskapacitet inte enbart kunskapsdriven teknologi och produktutveckling utan även sociala innovationer och samhällsutveckling. Det ställer krav på att förstärka samhällets förmåga till förnyelse, om att hitta nya lösningar för tjänster, samverkan och organisation. Innovationer blir därmed inte bara en förutsättning för näringsliv och dess produktionsfaktorer utan tillika en grundläggande förutsättning för alla former av utvecklingsarbete. Genom att stärka hållbarhetsdimensionen i arbetet med innovationsutvecklingen kan innovationskapaciteten breddas och fördjupas i landet. Det förutsätter också ett utvecklat samspel mellan offentliga och privata aktörer, samt mellan aktörer inom Sverige och i vår omvärld. 4) Förutsättningar för företagsamhet Sverige har en relativt låg andel företagare i jämförelse med andra EU-länder. Företagarandelen är särskilt låg bland svenska kvinnor i jämförelse med andra EU-länder. Att det startas nya företag är en förutsättning för ett starkt och dynamiskt näringsliv. Nya företag bidrar till ökad konkurrens och förnyelse av näringslivet vilket i sin tur är viktigt för tillväxt. Nya företag i Sverige etableras i störst utsträckning inom tjänstesektorn vilket också visar på att den strukturomvandling som förutsetts i ett långsiktigt perspektiv blir tydlig. Det har konstaterats att det finns ett positivt samband mellan inställning till företagande och det antal företag som etablerar sig i en region. Det är eller kan vara en förklaring till att det finns regionala skillnader i nyföretagande i Sverige idag. Storstadsregionerna, särskilt då Stockholm, framträder som mest dynamiska och entreprenöriella, både om man ser till företagsamhet och attityder till företagande. I sammanhanget har även befolkningstätheten betydelse eftersom regioner med hög befolkningstäthet har bättre förutsättningar för 15

16 företagande i termer av större underlag för service och tjänsteverksamheter, företags och persontjänster samt en större branschbredd. De lägsta nyföretagarsiffrorna finns idag i små befolkningsglesa regioner. Insatser för att främja en positiv inställning till företagande behövs samtidigt som villkoren för företagande behöver förbättras. För att skapa en långsiktig tillväxttakt i Sverige krävs det inte bara nya företag, utan befintliga företag måste också växa så att det kan bidra till en ökad produktivitet och nya jobb. Det är också en förutsättning för investeringar, produktutveckling och marknadssatsningar. Den snabbaste utvecklingen i förädlingsvärde sker i dag i tjänstesektorn och skapas i storstadsregioner, därefter kommer regioner med regionala centra och universitets- och högskoleregioner. Forskning och utveckling är en viktig faktor bakom framväxandet av nya företag, likaväl som för att få företag att växa. Sverige är idag relativt andra EU länder, dåligt på att överföra kunskap från forskningsvärlden till nya produkter och idéer som i sin tur leder till nya företag. Graden av kommersialisering av forskningsresultat som leder till nya företag är låg. Det kan delvis förklaras med att en betydande del av forskningen bedrivs inom den privata sektorn. Detta kommer att vara ett viktigt utvecklingsområde inför framtiden. 7.2) Territoriella framtidsfrågor Ett territoriellt perspektiv handlar bl.a. om hur olika platser samt regioner idag är kopplade till varandra, men även om att finna nya länkar så att variationen mellan stora och mindre orter respektive regioner skapar utvecklingsmöjligheter. Eftersom den regionala utvecklingen bedrivs i ett allt större geografiskt sammanhang, något som de olika utmaningar som regioner ställs inför visar på, finns det ett behov av att noggrant analysera territoriella samband och utvecklingsområden. Detta gäller såväl i vårt närområde som i ett vidare perspektiv. Ett territoriellt perspektiv medför också ett behov av ökad sektorssamordning. Under hösten 2005 har ett arbete inletts som syftar till att under våren 2006 presentera en analys av utvecklingstrender och de förutsättningar som karaktäriserar Sverige och dess regioner. Arbetet skall resultera i ett samlat analys- och utvecklingsmaterial av strukturella och geografiska utvecklingstrender. Det omfattar bland annat den demografiska utvecklingen, tillgänglighet, ekonomisk utveckling, extrem gleshet, stadsfrågor, landsbygdsutveckling samt det ömsesidiga förhållandet mellan stad och land. 16

17 8 Förutsättningar för regionalt utvecklingsarbete Förutsättningarna för regional utveckling är många. Vi talar exempelvis ofta om konkurrenskraft, starkt näringsliv, innovationssystem, attraktivitet, kompetensförsörjning, behovet av långsiktighet, strategier och samverkan. Följande avsnitt avser att behandla ytterligare faktorer av grundläggande betydelse för regionalt utvecklingsarbete. 8.1 Ökad sektorssamordning och regional hänsyn Det behövs en väl utvecklad systemsyn och instrument för sektorssamordning på central nivå för att lokal och regional samverkan samt dialog och samspel mellan nivåerna skall kunna ske. Därför bedriver regeringen ett arbete med att utveckla styrningen av den regionala utvecklingspolitiken utifrån ett systemperspektiv. Systemansatsen vilar på två övergripande principer: horisontell samordning mellan sektorer och politikområden och vertikal samordning mellan planeringsnivåerna på lokal, regional, nationell och EU-nivå. Genom en systemsyn kan regional utvecklingspolitik utveckla effektivare instrument för samordning mellan nationell, regional och lokal nivå. Det är inte i första hand åtgärder inom den regionala utvecklingspolitiken som är avgörande för den regionala utvecklingen och möjligheterna att uppfylla målet för politikområdet. Regionala hänsynstaganden inom andra politikområden är därför av stor betydelse för den regionala utvecklingen. Detta gäller särskilt åtgärder inom följande politikområden: Näringspolitik, Arbetsmarknadspolitik, Utbildningspolitik, Transportpolitik, de delar av Forskningspolitiken som avser utveckling av innovationssystem, Landsbygdspolitik, politikområdena inom de areella näringarna, Kulturpolitik, Miljöpolitik, politikområde IT, elektronisk kommunikation och post, Utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande, Storstadspolitik, Konsumentpolitik, Regional samhällsorganisation och Integrationspolitik. Regeringens ambition är att utveckla en sammanhållen politik för en regional utveckling, där nationella sektorsmål och prioriteringar på ett systematiskt sätt kan utformas med hänsynstagande till och i ökat samspel med skilda regionala förutsättningar, behov och prioriteringar. 8.3 Styrning och regionalt ledarskap Globaliseringen och den ekonomiska integrationen har lett till att det blivit allt svårare att styra ekonomin eftersom de faktorer som påverkar utvecklingen ligger utanför den nationella eller regionala nivåns inflytande, exempelvis internationella trender eller lokala och regionala förutsättningar. Det har lett till att behovet av långsiktig planering i form av strategier har ökat vilket i sin tur ställer ökade krav på en styrning som i större utsträckning fokuserar på utvecklingsprocessen och dess olika aktörer. Styrning i traditionella termer handlar om administrativ eller hierarkisk styrning och ligger i dag till grund för myndigheters styrning. Det handlar om ett uppifrån perspektiv där resurser och makt fördelas. Ansvaret för den regionala utvecklingen delas idag mellan nationell och regional nivå. Det ställer krav på dialog, samspel och avstämning mellan de involverade aktörerna och förutsätter därmed en annan form av styrning som präglas av partnerskap, förhandling och subsidiaritet. Den institutionella situationen på lokal och regional nivå innebär att ett stort antal aktörer deltar i och bidrar till utvecklingsprocessen. Ett större antal aktörer involverade i det regionala utvecklingsarbetet gör det än viktigare att utveckla former för dialog och möten mellan aktörer på olika nivåer i systemet. Ändrade förutsättningar för styrning och framväxten av nätverkssamhället leder till att makten på framförallt regional nivå inte är tydligt definierad. Därmed blir det regionala ledarskapet viktigare än någonsin. Det ställer krav på ett visionärt, strategiskt och kunskapsbaserat ledarskap. Den lokala nivån har sedan länge haft sina tydliga företrädare i kommunalråden som säkerställt den politiska förankringen och varit en tydlig och naturlig ledare. På den regionala nivån blir bilden genast mer svåröverskådlig och splittrad på flertalet aktörer utan tydliga roller. Detta delvis beroende på att det under lång tid inte funnits en tydlig regional nivå i det svenska förvaltningssystemet. Vi kan idag konstatera att det regionala utvecklingsarbetet förutsätter en kraftsamling kring viktiga regionala frågor och att ett regionalt ledarskap i det sammanhanget har stor betydelse. Det regionala ledarskapet stakar ut vägen till utveckling, som den ser ut, via visioner och klara processer för genomförande. 17

18 8.4 Dialog och ansvarsfördelning Dialogen kan endast komma till stånd om aktörernas roller och ansvarsfördelning är tydligt uttalad och förankrad. I propositionen 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet framhöll regeringen att det råder ett delat ansvar mellan i första hand nationell och regional nivå för det regionala utvecklingsarbetet. I praktiken har det dock visat sig vara svårt med gränsdragningen, vilket skapat otydligheter i ansvars- och rollfördelning. Det är en fråga som kompliceras ytterligare då ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet idag ser olika ut runt om i landet och förutsätter en medverkan från ett stort antal aktörer på lokal och regional nivå. Ett sätt att säkerställa politisk förankring och ett brett deltagande av samtliga regionala aktörer i det regionala utvecklingsarbetet har varit etablerandet av partnerskap. Till respektive strukturfondsprogram och regionalt tillväxtprogram finns idag knutet ett partnerskap. Det har dock visat sig att partnerskapets roll ofta är otydlig och att det i vissa fall ger upphov till splittring bland regionala aktörer. Ett förtydligande av partnerskapets formella status skulle kunna bidra till att stärka dess roll och betydelse i det regionala utvecklingsarbetet. Näringsdepartementet har de senaste åren regelbundet samlat nationella och regionala aktörer till samtal om den framtida inriktningen på sammanhållningspolitiken. En politisk dialog om den framtida sammanhållningspolitiken har ägt rum i Fokusgruppen där representanter för ett antal regionala nätverksorganisationer regelbundet träffat ansvarigt statsråd. Även inom ramen för arbetet med de regionala tillväxtprogrammen har dialoger regelbundet ägt rum mellan de ansvariga i länen och departementet, den senaste i början av detta år. Inom arbetsmarknadspolitiken finns ett partssamråd där dialog förs med arbetsmarknadens parter. Dessa dialoger och samspel bör vidareutvecklas och även finna nya former. Det förutsätter i sin tur att det klargörs vilka de olika aktörerna är för att säkerställa representativitet, legitimitet och delaktighet. èdiskussionspunkt 4: Vilka förväntningar och idéer finns kring vad, hur och mellan vilka en utvecklad dialog kring regionala utvecklingsfrågor bör ske? 18

19 9 Nationella mål och prioriteringar Målet för den regionala utvecklingspolitiken är: Väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. En nationell strategi för regional utveckling bör förtydliga detta genom att precisera ett antal delmål med tillhörande prioriteringar. Med utgångspunkt i de identifierade strategiska framtidsfrågorna har följande förslag till inriktning för framtida målformuleringar och prioriteringar skapats som underlag för diskussion. Avsikten är att konkreta målformuleringar och prioriteringar senare skall växa fram. q Lokal och regional dynamik/livskraftiga regioner Innovationssystem Kapitalförsörjning Företagande (attityder, entreprenörskap etc.) Stödfunktioner för SMF Attraktivitet/livsmiljö/kultur q Förbättrad tillgänglighet/hållbar regionförstoring Transportinfrastruktur IT infrastruktur God servicenivå Högskolenätverk/specialisering q Kompetensförsörjning/Ökat arbetskraftsutbud Kompetensutveckling/kompetensförsörjning Flexibilitet/rörlighet på arbetsmarknaden och mellan LA regioner Integration och mångfald q Gränsöverskridande samarbete Näringslivsfrämjande insatser Planeringssamarbete inom större regioner Gränsöverskridande integration èdiskussionspunkt 5: Är föreslagen inriktning för mål och prioriteringar relevant? Saknas något? Vilka mål och prioriteringar är viktigast för utvecklingen i er region? 19

20 10 En ny programperiod Samordningen av den regionala utvecklingspolitiken och den europeiska sammanhållningspolitiken bör leda till ett mer strategiskt genomförande där insatser i ökad utsträckning kompletterar och stöder varandra. En beskrivning, som ofta återkommer, av nuvarande samordning mellan den regionala utvecklingspolitiken med den europeiska sammanhållningspolitiken, är att genomförandet sker genom två delvis skilda strukturer. Detta har bl.a. lett till en otydlighet och minskad möjlighet till strategiska och mer samordnande prioriteringar. Problembilden varierar över landet och påverkar nivåerna på olika sätt. Programformen för att genomföra åtgärder och insatser för regional utveckling är numera etablerad och väl inarbetad i såväl sammanhållningspolitiken som den regionala utvecklingspolitiken. En konsekvens av en samordning mellan EU: s sammanhållningspolitik och regional utvecklingspolitik blir att de framtida operativa programmen - regionala tillväxtprogram och strukturfondsprogram - bör omfattas av ett samlat genomförande med en tydlig koppling till regionala strategier i form av regionala utvecklingsprogram. Det bör dock övervägas om de framtida programmen skall genomföras i nationella och/eller ett mindre antal funktionella regioner som är större än dagens län. De operativa programmen skall på ett eller annat sätt vara politiskt förankrade. till övrigt regionalt utvecklingsarbete. Det kommer att finnas ett flertal gränsöverskridande, transnationella och interregionala program som tar sin utgångspunkt i delvis skilda problemställningar och utmaningar, innehållet i programmen kommer därför att se olika ut. Samtidigt är det viktigt att programmen och programtyperna inom målet territoriellt samarbete ses som en helhet och att arbetet inte begränsas till det egna programområdet. De olika programmen bör bli bättre på att samverka utifrån gemensamma målbilder. För att lyckas med en sådan ambition krävs ett mer flexibelt genomförande av programmen som kan anpassas till ändrade förutsättningar. Möjligheten att samordna insatser finansierade av olika program under ett gemensamt paraply bör utnyttjas mer aktivt. Den nationella nivån måste också bli mer delaktig i programmen för att därigenom lyfta viktiga gemensamma problemställningar kring det gränsöverskridande samarbetet. Av Sveriges 21 län så föreslås 17 bli stödberättigade inom den gränsöverskridande delen av målet för Territoriellt samarbete (dagens A program), jämfört med 10 i den innevarande perioden. Ambitionen är att samtliga län även ska delta i programarbetet. Detta ska framför allt ske genom att utvidga de nuvarande programmen så att de även omfattar de nya områdena. Det framtida målet för Regional konkurrenskraft och sysselsättning omfattar både regionala utvecklingsfonden och socialfonden. Dessa insatser bör i nästa programperiod samordnas för att möljliggöra att insatser inom de båda programmen kompletterar varandra i större utsträckning. Inom ramen för socialfondens program, och i viss mån även inom regionala utvecklingsfonden, kommer transnationellt och interregionalt samarbete med fokus på erfarenhetsutbyte och metodutveckling att bedrivas. Det nya målet för Territoriellt samarbete kommer att ersätta Interregprogrammen som det finansiella och administrativa verktyget för att stimulera gränsöverskridande samarbete. De gränsöverskridande programmens tillväxtfrämjande arbete måste framhållas tydligare likaväl som deras koppling èdiskussionspunkt 6: Vad karaktäriserar en funktionell region? Finns det en gräns för hur stor den kan vara? Skulle man kunna tänka sig en sammanslagning av RTP och SFprogrammen i större geografiska områden än vad länen utgör? 20

21

22

23

24