EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT

Transkript

1 Särtryck ur EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT NUMMER ÅRGÅNG 7

2 Företrädesfrågan nya björntjänster i författningsdebatten? FÖRETRÄDESFRÅGAN NYA BJÖRNTJÄNSTER I FÖRFATTNINGSDEBATTEN? Ulf Öberg Om regering och riksdag vill uppnå en bredare acceptans för den europeiska integrationen, håller de på att göra sig själva en rejäl björntjänst genom att underskatta, tona ned och/eller förtiga de konstitutionella konsekvenserna av Europeiska konventets utkast till ett konstitutionellt fördrag för Europa. Tillsammans med Jörgen Hettne har jag nyligen försökt framhålla att konstitutionsutkastet skulle lösa många av de mest omstridda problemställningarna inom den konstitutionella EG-rätten (Domstolarna i Europeiska unionens konstitution, SIEPS-rapport 2003:15). Det gäller framför allt företrädesfrågan, kompetenskatalogen, den s.k. judiciella kompetens-kompetensen, EU:s påstådda avsaknad av s.k. kompetens-kompetens på lagstiftningsområdet och det påstått bristande skyddet för grundläggande fri- och rättigheter inom Europeiska unionen. Principen om unionsrättens företräde föreslås kodifieras i artikel I-10 i konstitutionsutkastet. Däri klargörs även att det är EG-domstolen som i sista hand är behörig att fastställa gränserna mellan Europeiska unionens och medlemsstaternas respektive kompetensområden. Att konstitutionsutkastet bekräftar att domstolen är den instans som slutgiltigt tolkar kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna innebär att den omtvistade frågan huruvida domstolen besitter s.k. judiciell kompetens-kompetens torde ha fått sin lösning, om konstitutionsutkastet antas i sin nuvarande form. Mot bakgrund av den i konstitutionsutkastet föreslagna flexibilitetsklausulen och med hänsyn till de s.k. passerellerna är det dessutom svårt att dra en annan slutsats än att unionen genom konstitutionsutkastet tilldelas vad som betecknats som kompetens-kompetens även på lagstiftningsområdet. Genom konstitutionsutkastet stärks skyddet för grundläggande fri- och rättigheter inom unionen. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna införlivas i konstitutionen. I konstitutionsutkastet anges att unionen skall söka anslutning till 39

3 Ulf Öberg Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sammantaget är vår slutsats att konstitutionsutkastet i dess nuvarande lydelse skulle bekräfta att Europeiska unionen utgör en om än säregen form av federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur ett mandat som ges dels av de europeiska folken i gemensamma val till Europaparlamentet, dels av medlemsstaternas regeringar i rådet och i deras egenskap av grundlagsstiftare. En första konsekvens av detta resonemang är att om konstitutionsutkastet antas i sin nuvarande form, kommer det inte längre att finnas något utrymme att ens i exceptionella fall hävda att nationella grundlagsbestämmelser skall ha någon form av företräde framför EU:s konstitution, eller att nationella domstolar ytterst skall kunna kontrollera om unionen överskridit sina befogenheter. Man skulle därmed ge uttrycklig politisk legitimitet åt EG-domstolens tidigare kontroversiella praxis om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt. Vad vissa inte verkar inse eller i vart fall inte vill medge öppet är att det händer någonting när man kodifierar företrädesprincipen och inför uttryckliga kompetensregler. Det är då inte längre samma rättsläge som tidigare. EG-domstolen får nya bestämmelser att tolka. En andra konsekvens är att frågorna om de konstitutionella förutsättningarna för det svenska EU-medlemskapet därmed åter väcks till liv. Vår inhemska konstitutionella doktrin vilar ju på premissen att Europeiska unionen aldrig skulle utvecklas till någon form av federal statsbildning. En sådan utveckling skulle inte ske under överskådlig framtid, hette det inför folkomröstningen om medlemskapet i EU. Regering, riksdag och den samlade grundlagsexpertisen har upprepade gånger angivit att om så ändå skulle ske, kommer det att krävas omfattande grundlagsändringar i Sverige. Är vi inte där nu? Bör vi inte tala klarspråk i författningsdebatten och vara ärliga nog att medge att vårt EU-medlemskap och Europeiska unionens utveckling under senare år ställer nya krav på våra egna grundlagar? 10 kap. 5 första stycket regeringsformen, i dess lydelse sedan den 1 januari 2003, anger följande: Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Som Ulf Bernitz redan påpekat utgör 10 kap. 5 RF en reception av tysk statsrättslig doktrin och praxis i den svenska regeringsformen. Aldrig tidigare har väl en författningsdomstol i annan medlemsstat tillåtits att influera den svenska statsrätten så till den milda grad som den tyska författningsdomstolen gjort. Det hela blir inte mindre märkligt av att den tyska författningsdomstolens praxis är allmänt ifrågasatt. Trots det togs den som utgångspunkt i den svenska statsrätten utan egentlig politisk debatt eller närmare genomlysning av doktrinen. I princip skulle jag nog vilja påstå att 10 kap. 5 RF vilar på en ohållbar teoretisk grund och ger uttryck för en redan vid dess antagande förlegad konstitutionell doktrin. Jag delar inte uppfattningen om jag uppfattat den 40

4 Företrädesfrågan nya björntjänster i författningsdebatten? rätt att vi borde avvakta en kommande dom från den tyska författningsdomstolen i frågan huruvida det framtida konstitutionella fördraget är förenligt med den tyska konstitutionen, för att därefter ta ställning till om det låter sig förenas med de svenska grundlagarna. Problemet vi står inför idag är att riksdagen, vid den senaste grundlagsändringen år 2002, införde ett uttryckligt förbehåll för överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska unionen i RF 10 kap. 5. Överlåtelsen får som sagt inte röra principerna för statsskicket. Den nya formuleringen i RF 10 kap. 5 är olycklig, för att inte säga direkt missvisande. Medlemskapet i Europeiska unionen, och ett flertal av de förpliktelser som därav följer, rör redan i dagsläget principerna för vårt statsskick. Ett liknande förbehåll var förvisso underförstått tidigare, då det gick att utläsa av förarbetsuttalanden från konstitutionsutskottet och från regeringen. I motiven till 10 kap. 5 första stycket RF i sin tidigare lydelse, framhölls att överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av denna bestämmelse inte kunde ske i sådan utsträckning att RF:s bestämmelser om statskickets grunder upphör att vara giltiga. Normgivningskompetens fick inte överlåtas på sätt som i väsentlig grad urholkar riksdagens ställning som det främsta statsorganet. Vidare betonades att bestämmelsen inte heller öppnade möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar grundläggande principer i vårt konstitutionella system. I detta sammanhang underströks särskilt den fria åsiktsbildningens betydelse för vårt statsskick (bet. 1993/94:KU21 s. 27 f.). Det föreligger dock en avsevärd skillnad mellan nämnda motivuttalade som alltså avser att hindra att regeringsformens bestämmelser upphör att vara giltiga, att riksdagens ställning i väsentlig grad urholkas eller att grundläggande principer i vårt konstitutionella system väsentligt rubbas och den nuvarande lydelsen av RF 10 kap. 5, som hindrar all överlåtelse av beslutanderätt till EU som rör principerna för vårt statsskick. Från en statsrättslig utgångspunkt krävs det med andra ord inte särskilt mycket för att den nyinförda federala spärren i regeringsformen 10 kap. 5 skall slå till och förhindra vidare överlåtelse av beslutanderätt utan föregående grundlagsändring. Därmed återstår endast alternativet att börja laborera med begreppet principerna för statsskicket, om man till varje pris vill undvika att resultatet av den pågående regeringskonferensen underställs oss medborgare i allmänna val år Regeringen tycks i sin skrivelse till riksdagen (2003/04:13) anse att konstitutionsutkastet inte har med principerna för statsskicket att göra. Chefen för Justitiedepartementets grundlagsenhet, departementsrådet Henrik Jermsten, har närmare kommenterat att konstitutionsutkastet inte är så revolutionerande. Maktöverlåtelsen är inte av den omfattningen att den innebär en urholkning av riksdagens ställning eller av en sådan kaliber att det rör statsskickets grunder. Dessutom finns det enligt Jermsten tydligen olika tolkningar om vilka principerna för statskicket är (SvD 10/ ). Ulf Bernitz verkar vara inne på sam- 41

5 Ulf Öberg ma linje, i det att han tycks reducera principerna för statsskicket till att endast omfatta regeringsformens grundläggande principer om demokrati, rättsstat och medborgerliga friheter (Ulf Bernitz, Sverige och Europarätten, Norstedts 2002, s. 133 ff.). Vid ett första påseende kan denna argumentationslinje verka övertygande. Vid närmare eftertanke är det dock ett häpnadsväckande uttalande att man kan ha olika tolkningar om vilka principerna för statskicket är. Kan vi inte enas på denna punkt, är det väl tveksamt om det kan råda enighet i någon konstitutionell fråga överhuvudtaget? Till principerna för statsskicket hör principerna om demokratin, om det representativa statsskicket, om parlamentarismen, om den kommunala självstyrelsen och om maktutövningens lagbundenhet, som anges i 1 kap. 1 RF. Härtill kommer riksdagens och regeringens respektive ställning, normgivningsmakten, domstolarnas roll och myndigheternas ställning. Dessutom är rimligtvis den i tryckfrihetsförordningen skyddade meddelarfriheten och den däri stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar att hänföra till dessa principer. Om konstitutionsutkastet i dess nuvarande lydelse inte rör principerna för statsskicket, måste det ifrågasättas om detta uttryck över huvud taget har någon mening. Den konstitutionella omdaning på europeisk nivå som föreslagits lämnar inte något medlemslands statsskick intakt. Införandet av bland annat en uttrycklig företrädesbestämmelse, en kompetenskatalog och uttryckliga bestämmelser om EG-domstolens behörighet att tolka konstitutionen inverkar rimligtvis både på riksdagens och regeringens ställning och på svenska domstolars roll. Om vi inte anpassar vår parlamentarism och vår regeringsform efter den nya konstitution som nu debatteras i Europeiska unionen, riskerar riksdagen att bli främst ceremoniell en pikant dekoration (se Öberg & Hettne, AB 27/ ). Vad göra? För det första, skriv in i grundlagen att Sverige är medlem i Europeiska unionen. Detta utgör numera en av de grundläggande principerna för vårt statskick. För det andra, avskaffa EU-nämnden och för in europafrågorna i riksdagsutskottens dagliga verksamhet. Riksdagens kontrollmakt över europapolitiken måste stärkas. Därför borde varje riksdagsman tilldelas ett personligt sekretariat, för att på allvar kunna utöva sitt mandat. För det tredje måste förhållandet mellan riksdag och regering klargöras. Det är i längden ohållbart att en minoritetsregering kan stödja sig på en parlamentarisk majoritet för att föra inrikespolitik, på en annan majoritetskonstellation för att föra europapolitik, på en tredje för att föra utrikespolitik och slutligen på en fjärde för att föra säkerhets- och försvarspolitik. Det var knappast så grundlagsfäderna tänkte sig den svenska parlamentarismen. Globaliseringen har dessutom för länge sedan suddat ut gränserna mellan dessa politikområden. 42

6 Detta är ett särtryck ur Europarättslig Tidskrift. Är Du prenumerant? Om inte, så använd gärna nedanstående talong. Jag önskar prenumerera på Europarättslig Tidskrift enl följande Helårsprenumeration (680 kr), Helårsprenumeration med inbunden årgång (1080 kr), Forskarprenumeration (300 kr, intyg skall bifogas). Priser exkl moms. Namn Företag Adress Postadress Sänds till Europarättslig Tidskrift, c/o eddy.se ab, Norra kyrkogatan 3, Visby. Du kan också teckna prenumeration på