Miljömålen i nya perspektiv

Transkript

1 Miljömålen i nya perspektiv Bilagedel Utredningen om miljömålssystemet Stockholm 2009 SOU 2009:83

2 SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst Stockholm Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag: Navigare Illustrationer till miljökvalitetsmålen: Tobias Flygar Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice Tryckt av Edita Sverige AB Stockholm 2009 ISBN ISSN X

3 Förord Utredningen om miljömålssystemet (M 2008:02) har haft i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Utredningens förslag finns redovisade i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83). I denna bilagedel finns promemorior som sammanfattar de analyser som ligger till grund för förslagen i betänkandet och som ger bakgrundsbeskrivningar. Bilagedelen innehåller även utredningens författningsförslag.

4 Innehåll Inledning... 7 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling PM 2 Miljömålssystemet i ett styrningsperspektiv PM 3 Miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse PM 4 Miljömålssystemet i internationellt perspektiv PM 5 Global miljöpåverkan från svensk konsumtion PM 6 Miljömålsuppföljning och miljödataförsörjning PM 7 Rapportering i miljömålssystemet PM 8 Utveckling av strategier i miljömålssystemet PM 9 Samhällsekonomiska konsekvensanalyser PM 10 Nationella myndigheters ansvar i miljömålssystemet PM 11 Regionalt ansvar PM 12 Kommuner, företag och ideella organisationer PM 13 Oberoende riktad utvärdering av insatser PM 14 Konsekvenser av utredningens förslag Författningsförslag

5 Inledning Utredningen om miljömålssystemet redovisar i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) sina förslag. I denna bilagedel till betänkandet finns bakgrundsbeskrivningar, analyser och överväganden som ligger till grund för förslagen i betänkandet. Vidare innehåller bilagedelen utredningens författningsförslag med ändringar i förordningar, framför allt instruktioner till myndigheter. Uppdraget Utredningen har haft i uppdrag att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation. Enligt direktiven ska utredaren analysera systemet med avseende på målnivåer och lämna förslag till ett förenklat och mer effektivt system. Utredaren ska också analysera hur miljömålssystemets organisation och ansvarsfördelning bör utvecklas för att få en ökad och mer effektiv samordning och styrning av miljöarbetet. I uppdraget har ingått att lämna förslag till hur systemet kan utvecklas för att hantera aspekter såsom naturens långsamma återhämtningsförmåga och miljöproblemens gränsöverskridande karaktär och hur internationella miljöfrågor kan få ökat genomslag i miljömålsprocessen. Vidare har utredaren haft i uppgift att lämna förslag till hur miljömålsarbetet bättre kan kopplas till en samlad beskrivning av miljötillståndet i Sverige och att vid behov föreslå hur rapporteringen av utvecklingen i miljön kan effektiviseras. I uppdraget har också ingått att analysera hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas och att lämna förslag till en systematisk utvärdering av vidtagna åtgärders samhällsekonomiska effektivitet. 7

6 Sammanfattande inledning SOU 2009:83 Direktiven anger vidare att utredaren ska analysera näringslivets roll i miljömålsarbetet och lämna förslag till hur dess insatser tydligare kan tas till vara. Vid behov ska förslag lämnas för att stärka, förenkla och förtydliga det regionala och lokala miljömålsarbetet inklusive roller och ansvarsfördelning. Direktiven ingår i betänkandet som bilaga 1. Genomförande Till utredningen har funnits en referensgrupp. I gruppen har ingått representanter för riksdagspartierna samt experter från myndigheter, intresseorganisationer och departement inom Regeringskansliet samt en expert från EU-kommissionen. Gruppen har haft sammanlagt sju möten, det första i oktober 2008 och det sista i augusti Inledningsvis togs underlagsmaterial fram om hur miljömålssystemet tillkommit och utvecklats. Utredningen gjorde också en översiktlig litteraturgenomgång över studier och forskning om mål- och resultatstyrning. Syftet var att utröna om det finns erfarenheter av denna typ av styrning, som utredningen kunde ha nytta av i sin analys av miljömålssystemet. Arbetet skulle enligt direktiven bedrivas i nära samverkan med miljömålsarbetets aktörer. Utredningen begärde i tidigt skede in underlag från de miljömålsansvariga myndigheterna om olika komponenter och aspekter av miljömålssystemet. Utredningen kunde på så sätt skapa sig en uppfattning om hur de målansvariga bedömer möjligheten att nå miljökvalitetsmålen och hur de ser på målens internationella beroende. Utredningen kunde även genom underlaget bedöma behoven av utvecklad dataförsörjning och indikatorer för uppföljningen av målen. Underlaget gav även en bild av de målansvarigas syn på för- och nackdelar med de tre åtgärdsstrategierna och de övergripande miljömålsfrågorna. Utredningen har också haft möten med alla miljömålsansvariga myndigheter, med de sektorsansvariga myndigheterna och med de myndigheter som deltar i arbetet inom de tre åtgärdsstrategierna liksom med de myndigheter som har ansvar för övergripande miljömålsfrågor. Vad gäller sektorsansvaret har utredningen dessutom anordnat ett möte där framgångsfaktorer för sektorsintegrering analyserades av bl.a. forskare och företrädare för olika 8

7 SOU 2009:83 Sammanfattande inledning departement. Utredningen har även deltagit i Miljömålsrådets möten liksom i möten med rådets beredningsgrupper. Utredningen har vidare ordnat regionala seminarier med deltagare från länsstyrelser, kommuner, regionorgan och näringsliv. Näringslivet har framfört synpunkter genom dels två särskilda seminarier, dels möten med Svenskt Näringsliv och några av dess medlemsorganisationer. Särskilda möten har hållits med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), med ideella organisationer och företrädare för branschorganisationer som Svensk Energi, Avfall Sverige och Värmeverksföreningen. En särskild arbetsgrupp bildades för att analysera hur de samhällsekonomiska analyserna kan utvecklas. Utredningen har också intervjuat ett antal nyckelpersoner samt träffat vattendirektörerna och deltagit i åtskilliga seminarier och konferenser arrangerade av andra. Utredningen har besökt Europeiska miljöbyrån (EEA) i Köpenhamn och EU-kommissionen i Bryssel. Utredningen har också haft kontakt med den miljömålsutredning som tillsatts av den norska regeringen. Grundat på underlagen från de målansvariga och de synpunkter om styrkor och svagheter i miljömålssystemet som framkommit vid intervjuer, möten och seminarier växte ett antal frågor fram vilka utredningen bedömde som de mest angelägna att analysera vidare. Frågorna redovisades i en lägesrapport till regeringen den 27 februari Utredningen lade också ut vissa konsultuppdrag. Måns Lönnroth har i rapporten De svenska miljökvalitetsmålen och den svenska miljöpolitiken Rapport till utredningen om miljömålssystemet analyserat miljömålssystemet från ett politiskt perspektiv. Faugert & Co behandlar sektorsansvaret i rapporten Sektorsmyndigheternas roll i miljömålssystemet. Utredningen lade också i samarbete med Miljömålsrådet ut uppdrag på Statistiska centralbyrån att jämföra indikatorerna inom miljömålssystemet med internationella indikatorer. I uppdraget ingick även att ta fram förslag till en indikatoruppsättning som möjliggör jämförelser med andra länder respektive mellan regioner och mellan kommuner. Uppdraget har redovisats i rapporten Miljömålsindikatorer för omställning och rådighet över miljökvalitetsmålen.. 9

8 Sammanfattande inledning SOU 2009:83 Promemoriorna Promemoriorna i denna bilagedel har presenterats och diskuterats vid möten med utredningens referensgrupp. Promemoriorna belyser de olika frågor som utredningen identifierat som väsentliga. Utredningen har dels analyserat miljömålssystemet med dess grundförutsättningar och olika beståndsdelar, dels hur arbetet inom miljömålssystemet organiseras. Promemoriorna är skrivna för att kunna läsas fristående från varandra, vilket innebär att vissa upprepningar förekommer. I respektive promemoria framgår hur den kopplar till betänkandet. Bakgrunds-PM PM 1 om miljömålssystemets tillkomst och utveckling är en ren bakgrundspromemoria. Detsamma kan sägas om PM 2 som bygger på en genomgång av litteratur om mål- och resultatstyrning och utgör underlag till utredningens mer övergripande överväganden om miljömålssystemet. PM med analyser och överväganden om målstruktur, måluppfyllelse och internationellt beroende Utredningen har kommit fram till att vissa förenklingar kan genomföras vad gäller målnivåer i systemet men att det också behöver tydliggöras hur miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Det behövs därför ett tydligare fokus på den samhällsomställning som behöver ske och en diskussion om vad som bör uppnås inom en generation. Dessa analyser och överväganden redovisas i PM 3 om miljömålssystemets struktur samt måluppfyllelse. Som framhålls i direktiven är många miljöproblem gränsöverskridande. I PM 4 beskrivs miljömålens kopplingar till samarbetet inom EU och internationellt. I PM 5 diskuteras möjligheterna att synliggöra den globala miljöpåverkan från svensk konsumtion utifrån en genomgång av pågående arbete om konsumtionens miljöpåverkan inom EU och i andra sammanhang. 10

9 SOU 2009:83 Sammanfattande inledning PM som analyserar organisation och roller i miljömålssystemet Utredningen har i sin analys av hur arbetet inom miljömålssystemet är organiserat funnit att uppföljning och utvärdering av tillståndet i miljön och av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen med redan beslutade insatser fungerar förhållandevis bra. Dock anser utredningen att arbetet med att ta fram strategier med etappmål och styrmedel kan behöva utvecklas. Utredningen konstaterar att det, bl.a. av tidsskäl, är svårt att inom ramen för den fördjupade utvärderingen också kunna ta fram väl konsekvensanalyserade och effektiva förslag till långsiktiga strategier och nya styrmedel. Utredningen föreslår därför en delvis ny organisation där arbetet med strategier och styrmedelsförslag utförs mer kontinuerligt och skiljt från uppföljningen och den fördjupade utvärderingen. I PM 6 behandlas miljömålsuppföljningen och miljödataförsörjningen. PM 7 diskuterar den fördjupade utvärderingen liksom rapportering av såväl den löpande uppföljningen som utvärderingen. PM 8 analyserar hur arbetet med strategier inklusive etappmål, styrmedelsförslag och, vid behov, underlag för arbete inom EU och internationellt kan utvecklas. Olika alternativ för att organisera strategiarbetet övervägs. Enligt direktiven ska utredningen också analysera hur de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna kan utvecklas för att nå så hög kostnadseffektivitet som möjligt för insatserna inom miljömålssystemet. Detta behandlas i PM 9. De tre promemoriorna handlar om ansvar och roller för olika aktörer i miljömålssystemet och om hur förutsättningarna förändras genom utredningens förslag. I PM 10 diskuteras sektorsansvaret liksom ansvar och roller för målansvariga myndigheter. Det regionala ansvaret beskrivs i PM 11. Hur de icke-statliga aktörerna kommuner, företag och ideella organisationer relaterar till miljömålssystemet presenteras i PM 12. Utredningen föreslår att miljömålssystemet kompletteras med en oberoende riktad utvärdering av enskilda styrmedel och myndigheters miljöarbete. Överväganden i denna fråga presenteras i PM 13. Konsekvenserna av utredningens förslag framgår av PM

10 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Innehåll 1 Inledning Från miljöhot till miljökvalitetsmål Miljökvalitetsmål utvecklas Övergripande mål och generationsperspektivet Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart Sverige prop. 1997/98: Mål- och resultatstyrning En ny struktur för miljöarbetet Delmål Uppföljning och utvärdering Miljöstatistik och indikatorer Nationell och internationell rapportering bör samordnas Indikatorer för hållbar utveckling Ansvar för uppföljning Riksdagsbeslut om miljökvalitetsmål Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier prop. 2000/01: Delmål och preciseringar En samlad målstruktur Om delmålen

11 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009: Samordad uppföljning och utvärdering Ett samordnande miljömålsråd Övergripande miljömålsfrågor Uppföljning med indikatorer Gröna nyckeltal komplement till nationell uppföljning Regional och lokal uppföljning Rapportering och redovisning till riksdagen Genomförande och åtgärdsstrategier Sektorsansvar för miljön Sektorsansvaret utvecklas Konsekvensanalyser Riksdagsbeslut Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag prop. 2004/05: Miljömålen allas vårt ansvar! Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag Översyn av delmålen Nyckeltal, indikatorer och miljöövervakning Miljökvalitetsmålens indikatorer Gröna nyckeltal Utveckling av åtgärdsstrategierna Miljömålsrådet och nästa fördjupade redovisning till riksdagen Rapportering kring systemet med miljökvalitetsmål Effektivare rapportering Översyn av Miljömålsrådets verksamhet Översyn av mål, delmål och åtgärder Miljömålsmyndigheternas arbete med konsekvensanalyser Riksdagens behandling av miljömålsbetänkandet Miljömålen nu är det bråttom! Miljömålsrådets förslag rörande miljömålssystemet Miljömålssystemet utreds...49 Referenser

12 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 1 Inledning Denna promemoria innehåller en genomgång av de propositioner och riksdagsbelsut som behandlat miljömålssystemet. Även Miljömålsrådets slutsatser i de fördjupade utvärderingarna 2004 och 2008 rörande miljömålssystemet tas upp. Syftet är att förstå hur systemet har växt fram och utvecklats under de drygt tio år som gått sedan det planerades och infördes. 2 Från miljöhot till miljökvalitetsmål 2.1 Miljökvalitetsmål utvecklas Innan miljömålssystemet infördes hade regering och riksdag under årens lopp tagit ställning till ett förhållandevis stort antal miljömål. En sammanställning visade att det fanns omkring 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer inom miljöpolitiken. Många av dessa mål hade antagits av riksdagen, medan andra hade redovisats för riksdagen av regeringen. De olika målen var inte alltid formulerade i en genomtänkt struktur och var svåra att följa upp och utvärdera. Utöver miljömålen fanns 13 miljöhot som även de var en form av mål. Våren 1997 gav Miljödepartementet Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn av de befintliga miljömålen: Syftet med översynen av miljömålen skall vara att möjliggöra en effektiv miljöpolitik för 2000-talet. Avgörande är därvid att målen skall vara tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. 2.2 Övergripande mål och generationsperspektivet Genom 1991 års miljöpolitiska beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:373) fastställde riksdagen att arbetet inom ramen för miljöpolitiken skulle syfta till att skydda människors hälsa bevara den biologiska mångfalden hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan nyttjas långsiktigt skydda natur och kulturlandskap. 15

13 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 Dessa övergripande mål skulle utgöra en allmän inriktning för det miljöpolitiska arbetet. De är ursprunget till de s.k. grundläggande värdena för miljöpolitiken, och en liknade formulering finns också i miljöbalken. I prop. 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, menade regeringen att det var möjligt att sätta ett djärvt men uppnåeligt mål för nästa generation. Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Då skall de svenska ekosystemen, som nu åtminstone delvis fortfarande är utsatta för alldeles för hög belastning av miljögifter, försurning, övergödning samt annan påverkan, vara på väg att återhämta sig, den yttre miljöns skadliga påverkan på människors hälsa vara så nära noll som det är möjligt att komma, jord- och skogsbruket drivas på ett ekologiskt hållbart sätt, användningen av knappa resurser, både de som kan förnyas och de som inte kan förnyas, vara uthållig och effektiv. Regeringen hade dessförinnan i anslutning till 1997 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för år 1998 uttalat att den ekologiskt hållbara samhällsutvecklingen i grunden handlade om tre övergripande mål för alla politikområden. Dessa var skyddet av miljön en hållbar försörjning en effektiv användning av energi och andra naturresurser. I prop. 1997/98:145 angavs att ovanstående mål om en ekologiskt hållbar utveckling inom miljöpolitikens område skulle konkretiseras genom de nationella miljökvalitetsmålen. Riksdagen tog ställning till det övegripande målet för miljöpolitiken och de (då) 15 miljökvalitetsmålen i april Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart Sverige prop. 1997/98: Mål- och resultatstyrning I prop. 1997/98:145 lade regeringen fram förslag till miljökvalitetsmål med syfte att formulera det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skulle sikta mot i ett generationsperspektiv. 16

14 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Miljökvalitetsmålen konkretiserade målet om ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen menade att miljökvalitetsmålen skulle vara utgångspunkten för ett system med mål- och resultatstyrning, dvs. styrning med hjälp av uppställda mål utan att vägen dit var bestämd i detalj. Enligt regeringen var detta ett effektivt sätt att styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Miljökvalitetsmålen skulle således bilda utgångspunkt för fortsatt precisering av miljöarbetet och för sektorsvis och geografisk anpassning. Myndigheter, företag och kommuner m.fl. skulle därvid ges stor frihet att välja vägar för att nå målen. 3.2 En ny struktur för miljöarbetet Enligt prop. 1997/98:145 ankom det på regeringen att ange inriktningen för hur arbetet skulle bedrivas för att uppnå målen. Detta skulle, enligt propositionen, göras med hjälp av delmål till miljökvalitetsmålen. Delmålen skulle vara utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Ansvaret för dessa preciseringar skulle ligga på de olika samhällssektorerna. Länsstyrelserna skulle få ansvar att utarbeta regionala miljöstrategier för regionala anpassningar av de nationella målen, och kommunerna skulle ha ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av målen Delmål De ursprungliga cirka 170 miljömålen kunde till stor del inlemmas i och täckas av de föreslagna nya miljökvalitetsmålen. Det medförde att de gamla målen till stora delar kunde utgå. De delmål som riksdagen tidigare hade antagit och som fortfarande hade aktualitet skulle alltjämt gälla. Regeringen föreslog att det i den nya miljömålsstrukturen skulle ankomma på regeringen att vid behov utveckla ytterligare delmål. Regeringen menade att: Genom att riksdagen inte behöver ta ställning till delmålen som sådana kan riksdagsarbetet inriktas på den övergripande frågan om vilken miljökvalitet som miljöarbetet skall syfta till och på att uppföljningen av att arbetet leder till de resultat som eftersträvas. 17

15 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 I samband med en årlig rapportering, som regeringen skulle lämna till riksdagen, skulle riksdagen få bedöma om delmål och andra preciseringar av miljökvalitetsmålen var tillräckliga. Också nya kunskaper, ändrade värderingar och utvecklingen i omvärlden skulle enligt regeringen kunna leda till att målen fortlöpande kunde behöva omprövas Uppföljning och utvärdering I prop. 1997/98:145 framhölls den avgörande betydelsen av uppföljning och utvärdering i ett mål- och resultatstyrningssystem. Införandet av miljökvalitetsmål skulle enligt propositionen medföra att rapportering, uppföljning och utvärdering av samhällsaktörernas miljöpåverkan skulle få allt större betydelse. Såväl tillståndet i miljön som effekten av olika åtgärder och insatser skulle regelbundet behöva följas upp och utvärderas. Regeringen menade i propositionen att den information som erhölls genom miljöövervakning, statistik, utredningar, forskning m.m. utgjorde basen i uppföljningar och utvärderingar. Den ökade integreringen av miljöfrågor i övriga politikområden skulle också medföra ökade krav på att insamlingen och struktureringen av information samordnades. Detta kunde ske dels genom att rapportering för att följa upp miljömålen prioriterades, dels genom att ansvaret ökade för aktörer i alla samhällssektorer att tillgodose detta informationsbehov. Det skulle också bli enklare att integrera miljöfrågor i olika samhällsvetenskapliga analyser Miljöstatistik och indikatorer Ett system för regelbunden uppföljning av miljökvalitetsmålen skulle, enligt propositionen, kunna visa om målen var på väg att nås och hur fort detta i så fall gick. Miljökvalitetsmålen skulle utformas i termer av miljötillstånd och förtydligas med krav på förändringar och åtgärder. Därför, menade regeringen, borde det i uppföljningen av målen kunna utläsas förändringar i såväl miljökvaliteten som i de faktorer som påverkade dem. Detta skulle ställa särskilda krav på hur miljöstatistiken utformades och på tillgången till data. Uppgifterna borde således omfatta både miljötillstånd, miljöpåverkan och åtgärder. Även åtaganden för att uppnå målen borde behandlas. 18

16 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Regeringen ansåg i propositionen att vart och ett av de nationella miljökvalitetsmålen borde följas upp genom ett begränsat antal relevanta mått. Urvalet av mått borde spegla vilka huvudkomponenter som bidrog till måluppfyllelse. Även sambandet mellan miljöfrågor och andra politikområden (ekonomi, arbetsmarknad, konsumtion, kommunikation etc.) borde belysas, varför miljöstatistiken delvis måste bygga på annan statistik än den som var knuten till miljöfrågor. System behövdes således för koppling mellan miljöstatistik och andra statistikgrenar. I propositionen angavs att data- och informationsförsörjningen på miljöområdet i Sverige skedde främst inom ramen för Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med miljöövervakning liksom Naturvårdsverkets, SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters arbete med den officiella statistiken. Det förändrade ansvaret för miljöstatistik enligt förordningen för miljöstatistik skulle innebära bl.a. krav på att skaffa sig den kunskap som behövdes med hänsyn till verksamhetens art. Regeringen framhöll i propositionen att miljöövervakningen var en viktig källa för data om tillståndet i miljön. Det var därför angeläget att det samlade uppföljnings- och utvärderingsprogrammet utformades så att det var möjligt att följa upp miljöförändringarna i förhållande till de nationella miljömålen Nationell och internationell rapportering bör samordnas Regeringen påpekade i prop. 1997/98:145 att en rad internationella organisationer arbetade med uppföljning och utvärdering av miljöpåverkan, miljöutveckling och miljöarbete. Dessa behövde en omfattande rapportering av miljödata och miljöstatistik, bl.a. från Sverige, för att kunna ge en god bild av miljösituationen och som grund för åtgärder, internationella avtal m.m. Det dataunderlag som skulle användas för att följa upp de nationella miljökvalitetsmålen skulle så långt möjligt vara detsamma som skulle utnyttjas för den internationella rapporteringen. Det innebar att tidpunkter för uppföljning och periodisering av uppdateringar av dataunderlaget måste harmoniseras. Det innebar även att de krav på utformning som ställdes i den internationella rapporteringen skulle återspeglas i den svenska officiella statistiken. Ytterligare regionalisering av den officiella statistiken skulle underlätta regionala jämförelser. 19

17 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 För att underlätta den övergripande uppföljningen av de nationella miljömålen behövdes, enligt propositionen, en samverkan mellan statistikansvariga myndigheter och sektorsorgan. De borde därför bidra med relevanta delar av sin statistik i arbetet med måluppföljning, produktion av miljöstatistik och internationell rapportering Indikatorer för hållbar utveckling Miljövårdsberedningen lämnade år 1998 ett förslag till gröna nyckeltal, dvs. indikatorer för ett ekologiskt hållbart samhälle. Ett tjugotal indikatorer föreslogs utifrån de tre målen för ett ekologiskt hållbart samhälle: skydd av miljö; effektiv användning av jordens resurser; hållbar försörjning. Indikatorerna representerade faktorer som beredningen identifierade som strategiska för utvecklingen. Tanken med indikatorerna var att de i första hand skulle visa centrala beslutsfattare hur utvecklingen mot ekologisk hållbarhet gick. De skulle också användas som information till allmänheten. 3.3 Ansvar för uppföljning Naturvårdsverket arbetade i samband med att miljökvalitetsmålen utvecklades fram en modell för uppföljning av miljömålen som innehöll förslag på indikatorer och rapporteringsvägar. Enligt förslaget skulle de olika myndigheter som hade ett särskilt sektorsansvar för miljön följa upp och utvärdera arbetet för de sektorsvisa miljömålen. Naturvårdsverket skulle ha den samordnande rollen att följa upp och utvärdera de nationella miljömålen. Verkets ansvar skulle också vara att ge en bild av det samlade miljöarbetet i landet samt uppfylla svenska åtaganden om rapportering och uppföljning enligt direktiv och internationella överenskommelser. 4 Riksdagsbeslut om miljökvalitetsmål Miljö- och jordbruksutskottet behandlade prop. 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, i MJU6 1998/99. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag om en ny struktur i arbetet med miljömål men föreslog, med anledning av 20

18 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling motioner från M, KD, V, C, FP och MP, att regeringen skulle återkomma till riksdagen med redovisning och förslag även beträffande de delmål som skulle behövas för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Utskottet föreslog vidare att riksdagen skulle godkänna regeringens förslag om de 15 miljökvalitetsmålen med den utformning som angavs i propositionen. Riksdagen biföll utskottets hemställan. Regeringen tillsatte 1999 en parlamentarisk beredning, Miljömålskommittén, med uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som behövdes för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation. Detta skulle göras bl.a. med utgångspunkt i de delmål och åtgärder som regeringen redovisade i prop. 1997/98:145. Regeringen betonade att det var av stor vikt att beredningen i sitt arbete bedömde kostnaderna för olika åtgärder, samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av de olika delmålen samt också delmålens relevans och tillräcklighet i förhållande till det övergripande miljökvalitetsmålet. Beredningen skulle där den ansåg lämpligt bedöma konsekvenserna av olika kvantitativa målsättningar och olika tidpunkter för att uppnå delmålen. 5 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier prop. 2000/01:130 Med utgångspunkt i Miljömålskommitténs betänkande (den parlamentariska beredningen) Framtidens miljö allas vårt ansvar (SOU 2000:52) gjorde regeringen en förnyad prövning för att samlat ta ställning till delmål och åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen samt lämna en samlad och utförlig redovisning till riksdagen. Regeringen föreslog i prop. 2000/01:130, Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier, delmål för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen och de föreslagna delmålen skulle enligt regeringen bygga på fem grundläggande värden: människors hälsa den biologiska mångfalden och naturmiljön kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga en god hushållning med naturresurserna. 21

19 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 Dessa fem grundläggande värden skulle enligt regeringen utgöra de krav som miljökvalitetsmålen måste svara mot för att kvalificeras som just miljökvalitetsmål. Regeringen betonade i propositionen att dessa värden för miljökvalitetsmålen inte fick uppfattas som enskilda storheter. De var beroende av varandra och samspelade. Även delmålen till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem borde utformas med utgångspunkt i de fem grundläggande värdena. 5.1 Delmål och preciseringar I prop. 2000/01:130 skrev regeringen att förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen kunde beskrivas så att miljökvalitetsmålen definierade det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skulle sikta mot, medan delmålen skulle ange inriktning och tidsperspektiv i det konkreta miljöarbetet. Innebörden av respektive miljökvalitetsmål i ett generationsperspektiv återgavs i ett antal punkter (preciseringar) under regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet. Dessa punkter angav närmare vilken miljökvalitet som skulle nås inom en generation. Miljökvalitetsmålet sett i ett generationsperspektiv grundade sig på befintlig kunskap och kunde komma att korrigeras när ny kunskap motiverade detta. Regeringen anförde i propositionen att många av förslagen till delmål behandlade frågor om biologisk mångfald och skydd av hotade arter. Regeringen förde där ett resonemang om att ett kompletterande 16:e miljökvalitetsmål om biologisk mångfald skulle kunna införas senare. Detta skulle ge en tydligare målstruktur, eftersom många arter är beroende av flera biotoper. Regeringen aviserade därför att den avsåg att återkomma till riksdagen med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald senast år En samlad målstruktur Regeringen föreslog i prop. 2000/01:130 att målstrukturen skulle utgöras av: 1. Miljökvalitetsmålen som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen. 22

20 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling 2. Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen skall fastställas av riksdagen. Denna målstruktur åskådliggjorde, enligt regeringen, att det övergripande målet för miljöpolitiken var att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige skulle vara lösta. Regeringen skrev i propositionen att erfarenheten visat att det är svårt att förutse framtida miljöproblem. Nya och ännu okända eller underskattade miljöproblem skulle kunna bli aktuella med tiden och med ökade kunskaper. Därför, menade regeringen, borde mål och medel så långt möjligt utformas så att de kunde anpassas till nya förutsättningar. Denna målstruktur var tänkt att i görligaste mån vara utformad så att ny kunskap och nya miljöproblem kunde tas om hand utan att hela strukturen behövde rubbas. Miljömålsstrukturen behövde också kompletteras med ett effektivt och enkelt system för uppföljning, utvärdering och rapportering. Alla berörda parter skulle kunna bedöma om de vidtagna åtgärderna och strategierna för att nå miljökvalitetsmålen var effektiva. 5.3 Om delmålen De i prop. 2000/01:130 föreslagna delmålen gällde läget år 2010 eller annan tidpunkt som valts i skilda fall. Delmålen hade olika karaktär och kunde avse en viss miljökvalitet som skulle vara uppnådd eller vissa förändringar som skulle genomföras. De kunde också avse en process som skulle krävas för att miljökvalitetsmålet skulle kunna nås. Enligt vad riksdagen hade uttalat skulle delmål till miljökvalitetsmålen beslutas av riksdagen (bet. 1998/99:MJU6). Regeringen föreslog i propositionen att nya mål skulle kunna tillföras målstrukturen och beslutade mål revideras efter särskilt riksdagsbeslut. Nya delmål kunde utformas t.ex. för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen, eller på grund av Sveriges internationella åtaganden. Regeringen eftersträvade, enligt propositionen, att delmålen skulle uppfylla följande kriterier: 23

21 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 1. De ska vara tydliga och överskådliga. 2. De ska vara uppföljningsbara på kort och lång sikt. 3. De ska ingå i en heltäckande struktur. 4. De ska kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljöoch målarbete. Miljökvalitetsmålen med delmål skulle, enligt regeringen, ge vägledning för allt miljöarbete inom olika samhällssektorer. De skulle kunna få stor betydelse i skilda sammanhang, t.ex. som ledning vid tillämpningen av lagstiftningen på miljöområdet. Delmålen kunde också utgöra grund för regionalt och lokalt målarbete och användas som bas för sektorsmål och mål som sattes upp inom ramen för miljöledningssystem. Regeringen menade i propositionen även att delmålen kunde komma att ha betydelse för Sveriges ställningstaganden i internationella förhandlingar. Genom medlemskapet i EU är Sverige bundet av den rättsordning som gäller inom Europeiska gemenskaperna (EG). I många fall innehåller EG-rätten skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder i syfte att uppnå en viss miljöeffekt. Flera sådana åtgärder kunde, enligt propositionen, på ett naturligt sätt inordnas i miljömålsstrukturen. Regeringen konstaterade samtidigt att valfriheten i utformningen av sådana delmål var begränsad eftersom de måste grunda sig på kraven enligt EG:s bindande rättsakter. Regeringen menade därför att Sverige inte kunde sätta upp mindre ambitiösa mål för egen del. Däremot vore det möjligt att under vissa förutsättningar sätta upp mål som sträckte sig längre när det rörde sig om s.k. minimidirektiv. 5.4 Samordad uppföljning och utvärdering Ett samordnande miljömålsråd I prop. 2000/01:130 föreslog regeringen en tydlig ansvarsfördelning för miljömålsarbetet. Regeringen menade att de ansvariga myndigheternas arbete behövde samordnas för att miljömålsarbetet skulle bedrivas enhetligt och för att eventuella målkonflikter skulle kunna hanteras. Dessutom skulle samlad uppföljning och rapportering uppnås. Med tanke på de omfattande samordningsuppgifter som miljömålsarbetet skulle innebära föreslog regeringen i prop. 2000/01:130 att ett särskilt miljömålsråd med ansvar för 24

22 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling samlad uppföljning och rapportering till regeringen skulle inrättas. Det skulle knytas till Naturvårdsverket. Syftet var inte att skapa en ny myndighet utan att inrätta en organisation för att samordna arbetet mellan myndigheterna och se till att myndigheternas resurser utnyttjades effektivt så att dubbelarbete undveks. Ett kansli skulle placeras vid Naturvårdsverket. Rådet föreslogs rapportera direkt till regeringen. Miljömålsrådets föreslogs ha till uppgift att 1. göra en samlad enhetlig uppföljning och rapportering till regeringen av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål samt belysa eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som riksdagen har beslutat, 2. föreslå indikatorer för miljökvalitetsmålen och gröna nyckeltal i samråd med de myndigheter som är ansvariga för miljökvalitetsmålen och för övergripande miljömålsfrågor som underlag för regeringens redovisning till riksdagen, 3. sammanställa underlag för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen från de ansvariga myndigheterna, 4. svara för övergripande samordning av den regionala anpassningen av sådana nationella delmål som behöver fördelas regionalt, 5. samordna det nationella och regionala informationsarbetet kring miljökvalitetsmålen, 6. fördela medel till utveckling och utredningar som är nödvändiga för att förbättra uppföljningen av miljökvalitetsmålen, 7. fullgöra Naturvårdsverkets uppgifter i fråga om miljöövervakning och viss internationell rapportering. *Noterat från remissynpunkterna: Alla remissinstanser är positiva till inrättandet av ett miljömålsråd med undantag av Statskontoret, Industriförbundet och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) som anser att den samlade uppföljningen och rapporteringen ingår i Naturvårdsverkets uppgifter. Flera remissinstanser anser att näringslivet bör vara representerat i ett miljömålsråd. Förutom av SAF och Industriförbundet har denna synpunkt framförts av Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statens energimyndighet och Kemikalieinspektionen. Banverket anser att miljöpåverkande organisationer också bör ingå i rådet. Riksantikvarieämbetet, Kemikalieinspektionen och Kooperativa förbundet anser att miljömålsrådet bör knytas till ett departement eller till Regeringskansliet. Länsstyrelsen i Värmlands län och Jordbruksverket anser att klimatfrågorna bör ingå i miljömålsrådets ansvarsområde. Statistiska centralbyrån (SCB) anser att innan någon förändring görs bör en analys av de olika föreslagna rådens ansvars- och rollfördelning gentemot Naturvårdsverket och gentemot varandra genomföras. 25

23 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 En ansvarig myndighet utsågs för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen (Naturvårdsverket för 9 mål och därutöver Sveriges geologiska undersökning, Kemikalieinspektionen, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, dåvarande Statens strålskyddsinstitut och Boverket). Dessutom utsågs vissa myndigheter med ansvar för några övergripande miljömålsfrågor. De miljömålsansvariga myndigheterna och myndigheterna med övergripande ansvar skulle tillsammans med berörda sektorer svara för att lämpliga indikatorer utvecklades, ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. I uppgiften ingick att föreslå nya eller förändrade styrmedel och delmål baserat på såväl miljömässiga som samhällsekonomiska konsekvensanalyser. I arbetet ingick också att utvärdera insatta åtgärders effektivitet och olika sektorers insatser. Ansvaret skulle gälla både gentemot andra myndigheter och utanför myndighetssfären. Att några myndigheter hade miljömålsansvar eller ansvar för övergripande miljömålsfrågor skulle enligt regeringen inte frånta andra myndigheter deras ansvar för miljöarbetet, t.ex. inom ramen för det särskilda sektorsansvaret Övergripande miljömålsfrågor Regeringen gav således i prop. 2000/01:130 några myndigheter ansvar för vissa övergripande miljömålsfrågor. Naturvårdsverket Boverket Riksantikvarieämbetet Socialstyrelsen Länsstyrelserna Övergripande miljömålsfrågor och naturmiljön Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader Kulturmiljön Hälsofrågor Regionalt mål- och uppföljningsarbete Dessa myndigheters uppgift skulle vara att tillsammans med de miljömålsansvariga myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer för dessa frågor och i övrigt verka för att målen skulle nås på motsvarande sätt som de målansvariga myndigheterna. * Noterat från remissynpunkterna: Några länsstyrelser, Svenska Kommunförbundet, Statens energimyndighet och Riksrevisionsverket framför farhågor om att uppföljningssystemet riskerar att bli alltför omfattande så 26

24 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling att det tränger undan annat miljöarbete. Statskontoret anser att sambanden mellan mål- och resultatstyrning som den nu utvecklas i den statliga budgetprocessen bör beaktas. Statskontoret saknar en tillräckligt tydlig beskrivning av mål- och resultatstyrningmetodikens användning på åtgärdssidan. Kommerskollegium anser att uppföljningssystemet bör anpassas till internationella system. Många länsstyrelser anser att statistikansvariga myndigheter måste ställa kostnadsfria data till förfogande, anpassade till regionala och lokala förhållanden, som underlag för uppföljningen, och att den föreslagna uppföljningen på regional nivå förutsätter att länsstyrelserna får ökade resurser. För att kunna bedöma om de föreslagna åtgärderna för att nå miljökvalitetsmålen var effektiva måste arbetet följas upp och utvärderas. Regeringen föreslog därför i prop. 2000/01:130 ett nationellt och ett regionalt uppföljnings-, utvärderings- och rapporteringssystem. Ett sådant system förutsatte, enligt regeringen, ett tydligt ansvar för hur uppföljning och utvärdering skulle genomföras och rapporteras. Det behövdes också enhetliga och robusta indikatorer och nyckeltal. Regeringen menade att arbetet med att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen borde bedrivas inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen och poängterade att det var viktigt att arbetet med uppföljning och utvärdering inte blev så omfattande att det trängde undan annat miljöarbete. 5.5 Uppföljning med indikatorer I prop. 2000/01:130 föreslog regeringen att den nationella uppföljningen av miljökvalitetsmålen skulle baseras på ett begränsat antal indikatorer per miljökvalitetsmål. Dessa skulle bl.a. belysa de grundläggande värden som skulle tillgodoses i miljömålsarbetet. Indikatorerna borde även kunna visa utvecklingen av de olika samhällssektorernas bidrag till att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås. Redovisningen med hjälp av indikatorer var inte tänkt att vara heltäckande men skulle visa ett urval av karakteristiska frågor på en detaljeringsnivå som i de flesta fall skulle räcka för att åskådliggöra om miljöarbetet gick i rätt riktning och i rätt takt. Regeringen menade att Miljömålskommitténs förslag till 159 indikatorer var alltför omfattande i förhållande till regeringens och riksdagens behov. Denna stora informationsmängd skulle göra det svårt för beslutsfattare och andra intresserade att på ett enkelt sätt följa utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Regeringen ansåg att det borde vara en uppgift för det föreslagna Miljömålsrådet att 27

25 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009:83 tillsammans med mål- och miljöansvariga myndigheter föreslå, kvalitetssäkra och vidmakthålla driften av lämpliga indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen Gröna nyckeltal komplement till nationell uppföljning Miljövårdsberedningen föreslog år 1998 ett tjugotal indikatorer eller index inom tolv s.k. gröna nyckeltal. Regeringen har sedan 1999 i de ekonomiska vårpropositionerna och i budgetpropositionerna presenterat de gröna nyckeltalen för att beskriva miljöutvecklingen (för närvarande ingår de inte i budgetpropositionerna). Gröna nyckeltal var, enligt regeringens bedömning i propositionen, ett viktigt komplement till de indikatorer som skulle utvecklas för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen. Regeringen ansåg att Miljömålsrådet skulle ansvara för att vidareutveckla gröna nyckeltal. Regeringen förde också fram att Miljömålsrådet borde komplettera sin årliga rapportering till regeringen med information som på ett överskådligt sätt beskrev resultatet av arbetet med att nå miljökvalitetsmålen Regional och lokal uppföljning Prop. 2000/01:130 angav att de flesta indikatorer som fanns i länsstyrelsernas förslag till regionala uppföljningssystem (RUS) av miljökvalitetsmålen också fanns med i Miljömålskommitténs förslag till nationellt uppföljningssystem. Det visade, enligt regeringen, att det fanns goda förutsättningar för att samordna det nationella uppföljningssystemet med regional och kommunal uppföljning av miljökvalitetsmålen. I länsstyrelsernas förslag till uppföljningssystem redovisades indikatorer under varje miljökvalitetsmål. Underlaget behövde dock vidareutvecklas så att även vissa delmål regionaliserades. Regeringen ansåg att länsstyrelserna tillsammans med nationella myndigheter, andra regionala organ och kommunerna, i de fall det blev aktuellt, borde utveckla ett förslag till regionalt uppföljningssystem. 28

26 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling Rapportering och redovisning till riksdagen Enligt prop. 2000/01:130 skulle regeringen varje år rapportera till riksdagen översiktligt hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskred. En sådan redovisning skulle kunna ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder om det visade sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte var tillfredsställande. Redovisningen borde omfatta ett urval av indikatorer som skulle återkomma varje år. De årliga redovisningarna till riksdagen borde, menade regeringen, med vissa intervall kompletteras med en fördjupad utvärdering. Skillnaden mellan uppföljning och utvärdering var att uppföljningen visade om ett mål hade nåtts eller ej, medan utvärderingen även sökte ge en förklaring till det uppnådda resultatet. En utvärdering skulle därmed ge ett betydligt bättre underlag för att föreslå åtgärder och beräkna kostnaderna för dessa. Redovisningen borde innehålla kostnadsberäknade förslag om miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel inklusive lagstiftning behövde revideras, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter eller av effektivitetsskäl. Även uppföljningssystemet inklusive Miljömålsrådets roll borde utvärderas och vid behov revideras. Miljömålsrådet skulle samordna mål- och miljöansvariga myndigheters arbete och sammanställa underlag till regeringens fördjupade redovisning och årliga rapportering till riksdagen. Avsikten med rapportering och uppföljning var enligt prop. 2000/01:130 att 1. identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblem och vad som orsakar dessa problem, 2. redovisa om och hur vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats, 3. ge underlag för scenarier och prognoser, 4. ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter, 5. ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. 29

27 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling SOU 2009: Genomförande och åtgärdsstrategier Regeringen menade redan i prop. 2000/01:130 att det rådde osäkerhet om möjligheterna att nå vissa miljökvalitetsmål med de föreslagna delmålen. För att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation var det viktigt att de aktiviteter som i huvudsak orsakade miljöproblemen förändrades så att de bidrog till en hållbar utveckling. Regeringen hade grupperat aktiviteter som var viktiga att förändra, och föreslog i propositionen att följande strategier skulle vara vägledande i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen: 1. En strategi för effektivare energianvändning och transporter för att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna. 2. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som innefattar en miljöorienterad produktpolitik för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp och för att minska de diffusa utsläppen av miljögifter. 3. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö för ökad hänsyn till biologisk mångfald, kulturmiljö och människors hälsa, för god hushållning med mark och vatten, miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur. Varje strategi utgjorde en kombination av åtgärder och styrmedel. Regeringen menade att strategierna var väsentliga för att miljökvalitetsmålen skulle nås. Strategierna skulle ge bättre förutsättningar för god kostnadseffektivitet än om åtgärderna bedömdes mål för mål. Strävan skulle vara att sådana åtgärder skulle vidtas som ledde till måluppfyllelse till lägsta kostnad. Åtgärder som kunde bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål på samma gång och som bidrog till att uppfylla även andra politiska mål var exempel på detta. Åtgärdsstrategierna motiverades sålunda av att en åtgärd kunde bidra till flera miljökvalitetsmål och av att ett styrmedel kunde ge samhällets sektorer incitament att vidta många olika miljöbefrämjande åtgärder. I prop. 2002/03:117, Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp, gav regeringen Naturvårdsverket huvudansvaret för samordning och utveckling av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Naturvårdsverkets uppgift här borde bl.a. vara att samordna övriga miljömålsmyndigheter. De som berördes var främst Kemikalieinspektionen, ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, och Boverket, ansvarigt för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även andra berörda myndigheter, t.ex. Konsument- 30

28 SOU 2009:83 PM 1 Miljömålssystemets tillkomst och utveckling verket, Statens energimyndighet och Statens jordbruksverk, borde enligt propositionen inkluderas i arbetet. Rollen som samordningsansvarig för strategin skulle dock, enligt propositionen, inte innebära att Naturvårdsverket övertog miljömålsmyndigheternas ansvar att följa upp och utveckla respektive miljökvalitetsmål. Den innebar inte heller att Naturvårdsverket skulle överta de berörda aktörernas ansvar för att åtgärder vidtogs. 5.7 Sektorsansvar för miljön I prop. 1987/88:85, Miljöpolitiken inför 1990-talet, gavs sektorsansvaret för miljöfrågor en stor tyngd. Där betonades att alla samhällssektorer hade ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. I prop. 1990/91:90, En god livsmiljö, angavs ökat sektorsansvar och ökad decentralisering som en av huvudlinjerna för den fortsatta miljöpolitiken. Det angavs också att de då gällande generella miljömålen skulle omformas till sektorsmål för olika verksamheter. I flera utredningar har därefter innebörden av sektorsansvaret övervägts och utvecklats. Frågor som har behandlats har för myndigheternas del gällt bl.a. förhållandet mellan ansvar och befogenheter samt preciseringen av det myndighetsspecifika sektorsansvaret i instruktioner och regleringsbrev. Sektorsansvaret utgjorde en del av grunden för det miljöpolitiska arbete som bedrevs under 1990-talet. Det gällde exempelvis både för lagstiftningen och för utvecklingen av styrmedel. Sektorsansvaret har även lyfts fram internationellt. Sektorsintegrering framhölls som betydelsefull vid FN-konferensen om miljö och hållbar utveckling i Rio de Janeiro år Inom EU innebar Amsterdamfördraget år 1997 krav på att integrera miljöaspekter i EU:s olika politikområden. I verksförordningen (1995:1322) fastlades statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen ansåg i prop. 2000/01:130 att myndigheternas sektorsansvar skulle stärkas ytterligare i samband med att den nya miljömålsstrukturen infördes. Riksdagen hade beslutat att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål var utgångspunkter för att precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. År 1998 gav regeringen 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom deras respektive sektorer. Det innebar att myndigheten skulle ha ett ansvar för att 31