Det finns inga enkla lösningar

Transkript

1 Det finns inga enkla lösningar Under många år var narkotikapolitiken en svensk profilfråga, oavsett om det var socialdemokratiska eller borgerliga regeringar som styrde. I internationella sammanhang, fördes den svenska narkotikapolitiken fram som ett självklart föredöme. I detta kapitel försöker jag att visa att den tidigare tvärsäkerheten har förbytts i osäkerhet och handlingsförlamning. Orsaken till detta kan vara att också svenska politiker har börjat inse att narkotikapolitik är en komplex fråga och att det inte finns några enkla lösningar. Även inom organisationsfältet har Sverige försökt att inta en ledande narkotikapolitisk position. Efter att ett tjugotal europeiska städer i början av 1990-talet formerade sig bakom den så kallade Frankfurtresolutionen och förespråkade satsningar på harm reduction-insatser som sprutbytesprogram, underhållsbehandling och även avkriminalisering av cannabis, bildades 1994 på svenskt initiativ European Cities Against Drugs, där man försökte samla städer som var emot en liberalisering. ECAD hade ekonomiskt stöd från Stockholms stad och fick lokaler i Stockholms stadshus. På liknande sätt grundades World Federation Against Drugs (WFAD) under ledning av svenska företrädare för en restriktiv narkotikapolitik. WFAD konstituerades på den svenske ambassadörens residens i Wien i juni 2009, vilket visar sambandet mellan officiell svensk politik och intresseorganisationer som är skeptiska till harm reduction och motsätter sig en uppmjukning av narkotikapolitiken. Men på nationell nivå var tonläget annorlunda. Redan Narkotikakommissionens betänkande Vägvalet den narkotikapolitiska utmaningen (2000) var ett uttryck för att den tidigare svenska narkotikapolitiska självgodheten hade tonats ner. Kommissionen riktade hård kritik mot försvagningen av det narkotikapolitiska arbetet, särskilt nedprioriteringen av vården. Man konstaterade att av politikens tre grundpelare vård, prevention och kontroll hade kontrollen klarat sig bäst undan 1990-talets omfattande offentliga nedskärningar. Visserligen var kommissionen noga med att framhålla att den svenska restriktiva och ambitiösa linjen skulle ligga fast, men när riksdagen behandlade förslagen uteblev den kraftiga satsning som kommissionen hade förordat för att restaurera narkotikapolitiken. I stället tillskapades 2002 Mobilisering mot narkotika (MOB) under ledning av den nationelle narkotikasamordnaren Björn Fries, som skulle kraftsamla mot narkotikan genom att få till stånd ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser. Huvudparollen var ett ökat och förbättrat samarbete mellan olika aktörer inom narkotikaområdet. Enligt Narkotikakommissionen kostade narkotikamissbruket samhället nästan 8 miljarder om året. MOB hade ett anslag på ungefär 80 miljoner om året, en procent av narkotikans totalkostnad, vilket ger en antydan om satsningens begränsade omfattning. 1 Efter regeringsskiftet 2006 blev det uppenbart att MOB inte skulle förlängas och årsskiftet 2008 lades organisationen ner. Resultatet av MOB:s sexåriga arbete var att man lyckades vrida politiken i humanitär riktning, vilket bland annat visade sig i den lag där sprutbyte blev tillåtet. Dessutom innebar den starka satsningen på forskning en vitalisering av svensk narkotikaforskning, vilket bidrog till att brukarnas villkor uppmärksammades. 1 Totalt disponerade MOB 348,8 miljoner under perioden (Fries 2007). 1

2 Efter MOB:s nedläggning beslutade regeringen att arbetet mot narkotikan skulle integreras i ett nybildat ANDT-sekretariat, där ANDT står för alkohol, narkotika, doping och tobak. ANDT-sekretariatet har sedan sin start i mars 2008, till skillnad från det massmedialt framgångsrika MOB, fört en anonym tillvaro. Senare samma år tillsatte den borgerliga regeringen Missbruksutredningen som skulle göra en översyn av den samlade svenska missbruksvården. Utredningens sekreterare, Gerhard Larsson lade fram utredningens förslag i april Även om förslaget främst handlade om vårdens utformning innehöll det även andra narkotikapolitiska ställningstaganden, exempelvis i form av stöd för skadereducerande insatser och ett ökat brukarinflytande. När barn- och äldreminister Maria Larsson i mars 2013 presenterade regeringspropositionen om missbruksvården ingick fyra av utredningens drygt sjuttio förslag. Det viktigaste förslaget - att ansvaret för missbruksbehandling skulle ligga på sjukvården var helt skrotat. Jag medverkade som en av femton experter i Missbruksutredningens vetenskapliga råd. Mitt intryck var att Gerhard Larsson hade klara direktiv från första dagen att föreslå en förändring av huvudmannaskapet. Min slutsats blir att han i detta fall, och förmodligen även i övrigt, hade stöd av ministern och socialdepartementet för sina förslag. Ändå förverkligades nästan ingenting, vilket jag tolkar som att det finns en oenighet i alliansregeringen om hur missbruksfrågorna ska hanteras. Det finns inte längre någon tvärsäker linje som alla kan enas bakom. Ytterligare ett regeringsinitiativ inom missbruksområdet var utredningen Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet som leddes av Christina Gynnå-Oguz, en veteran inom narkotikaområdet som arbetat i tio år vid FN i Wien och varit biträdande chef för MOB. Utredningsarbetet påbörjades i september 2010 och avslutades när slutbetänkandet avlämnades i september Utgångspunkten för utredningen var att ge förslag om hur Sveriges narkotikapolitik på ett effektivare sätt skulle få internationellt genomslag. På sjuttio- och åttiotalen och en bit in på nittiotalet hade Sverige en mer framskjuten position i det internationella samarbetet. Det är en position som vi skulle kunna nå igen, skrev utredaren (SOU 2011:66). Gynnå-Oguz lade fram ett antal förslag som skulle leda till att Sverige fick större genomslag för sin politik internationellt. Det handlade exempelvis om att välja de viktigaste arenorna för att verka narkotikapolitiskt, att öka det internationella deltagandet av svenska experter, att tydliggöra ansvaret för narkotikapolitiken mellan olika svenska myndigheter och att klargöra svenska narkotikapolitiska ställningstaganden i ett samlat dokument, i form av en raminstruktion. Även i denna utredning hade jag en roll. Jag fick uppdraget att göra en analys av internationell narkotikadebatt. Från början var det meningen att den skulle publiceras av Socialdepartementet, men i slutänden ville inte departementet publicera rapporten. Som skäl angavs att den delvis överlappade slutbetänkandet och behövde skrivas om, vilket det inte fanns pengar till. Men mellan raderna framgick att rapporten ansågs vara för kritisk mot svensk narkotikapolitik och för positiv till skadereduktion för att ges ut av Socialdepartementet. I stället omarbetade och utvidgade jag rapporten till en bok, Narkotikapolitik och narkotikadebatt som gavs ut av Studentlitteratur i juni

3 Christina Gynnå-Oguz ambitiösa utredning gick ett annat öde till mötes. Den hamnade bildligt talat i papperskorgen. Ingenting har hörts om den sedan den avlämnades hösten Regeringen har inte nappat på förslaget att återigen lägga kraft på att lansera den svenska narkotikapolitiska modellen utomlands. Ända sedan 1984 är det övergripande målet med svensk narkotikapolitik att uppnå det narkotikafria samhället. All användning av narkotika, utom den medicinska, ska på sikt upphöra. I teorin ska detta uppnås genom en massiv satsning på kontrollinsatser, vård och prevention. Det ska vara så svårt som möjligt att använda narkotika, men så lätt som möjligt att få hjälp att sluta. År 1988 valde regeringen att kriminalisera själva bruket av narkotika. Sedan 1993 finns fängelse med i straffskalan vid eget bruk, vilket ger möjlighet att ta blodprov med tvång på en misstänkt. Andra inslag i modellen är hårda straff, där dessutom domstolarna konsekvent har använt de högsta möjliga straffsatserna i straffskalan. Efter flera utslag i Högsta Domstolen har här en förändring skett under de senaste åren och även hovrätter och tingsrätter har börjat utdöma lägre straff. Främst har det handlat om att man har tagit hänsyn till omständigheterna i samband med brottsligheten, till exempel att brottslingen har haft ett eget missbruk. Detta har regeringen reagerat emot och i maj 2013 tillsatte justieminister Beatrice Ask en utredning för att ge underlag för en förändrad lagstiftning och ett återställande av den tidigare, hårda praxisen. Internationellt tillhör Sverige de länder som är mest aktiva för att försvara de tre FNkonventionerna som ger ramar för den internationella narkotikalagstiftningen. I praktiken alla världens länder är anslutna till konventionerna som anger att legalisering av narkotikaklassade ämnen är otillåten. På den internationella arenan har Sverige även utmärkt sig för sin stränga syn på cannabis. Från officiellt svenskt håll Socialstyrelsen, Socialdepartementet, Statens Folkhälsoinstitut - motsätter man sig synsättet att cannabis skulle vara en lättare drog än exempelvis amfetamin, heroin eller kokain. Narkotika är narkotika och någon differentiering mellan olika illegala preparat ska inte göras. Sociologen Mats Ramstedt (2006) har gjort en beräkning av hur resurserna fördelas till narkotikapolitikens tre delar och har funnit att kontroll, det vill säga tull, polis, kriminalvård får 75 procent, vård och behandling får 24procent och slutligen prevention erhåller 1procent. Mest anmärkningsvärt är att prevention ges så låg prioritet. Möjligen har siffran stigit sedan Ramstedt gjorde sin undersökning. Allianregeringen har satsat på prevention i flera kampanjer där anslag har kanaliserats via Statens folkhälsoinstitut. Dessvärre tycks mycket av pengarna ha delats ut planlöst till olika föreningars mer eller mindre fantasifulla projekt, utan krav på att de ska bygga på evidensbaserade metoder och utan krav på resultatredovisning (Fries, Johnson, 2012). I Gynnå-Oguz utredning tar hon upp behovet att tydliggöra den svenska narkotikapolitiken inom ett antal områden. 3

4 1. Kriminalisering av det egna bruket av narkotika, syfte och konsekvenser, och hur detta förhåller sig till frågan om mänskliga rättigheter, inklusive rätten till hälsooch sjukvård. 2. Universalpreventionens roll i förhållande till selektiv och indikativ prevention. 3. Frågan om narkotikaberoende är att betrakta som en sjukdom eller ett inlärt beteende. 4. Inställningen till läkemedelsassisterad behandling i relation till drogfri behandling. 5. Innebörden i drogfrihet som slutmål för behandling. 6. Inställningen till skademinskning (harm reduction). 7. Inställningen till legalisering av cannabis och andra droger. (SOU 2011:66, s 71) Sammanställningen visar att den svenska narkotikapolitiska plattformen inte har följt med sin tid. Ett tydligt svenskt ställningstagande saknas i flera av den aktuella narkotikadebattens huvudfrågor. Gynnå-Oguz förklarar bristen med att den narkotikapolitiska samordningen numera brister och föreslår att en särskild samordnare utses för att ansvara för den. Detta förslag har dock begravts tillsammans med utredningen. Finns det ett behov av att den svenska regeringen tar ställning i narkotikapolitiska frågeområden som de som citeras ovan? Ja, alldeles uppenbart om man vill försöka få tillbaka platsen som en viktig internationell aktör inom fältet. Å andra sidan är risken att en förutsättningslös och vetenskapligt baserad genomgång av de sju oklara frågorna skulle leda till en politisk omprövning så att den traditionella svenska narkotikapolitiken hamnar i EU:s mittfåra, i stället för i periferin. Är den svenska narkotikapolitiken framgångsrik? År 2007 presenterade FN-organet UNODC rapporten SWEDEN S SUCCESSFUL DRUG POLICY: A REVIEW OF THE EVIDENCE i vilken man hävdade att narkotikapolitiken var mycket framgångsrik och skulle kunna stå som en modell för andra länder. Men det finns ett grundläggande problem med rapporten innehållet avspeglar inte berömmet i titeln. Rapporten hävdar att Sverige genomgående har en framgångsrik aktiv och restriktiv narkotikapolitik och att perioder med låg nivå på missbruket samvarierar med perioder då drogproblemen är politiskt prioriterade. Ett antal indikatorer som visar framgångarna tas upp: 1) Antalet droganvändare i Sverige förefaller vara lägre i dag än när den aktiva politiken startade genom Regeringens tiopunktsprogram Andelen ungdomar på år som använt narkotika har minskat från 15 procent 1971 till 6 procent I Europa var motsvarande siffra 2006 i genomsnitt 22 procent. I Sverige minskar droganvändningen, medan den ökar i övriga Europa, menar rapporten. Men, som framgår på andra ställen i rapporten - slutsatsen stämmer inte avseende det tunga, problematiska missbruket. Det har ökat kraftigt sedan

5 2) Sverige tillhör de länder i Europa som har lägst andel hiv-infekterade injektionsmissbrukare, framhåller rapporten. Å andra sidan ligger Sverige högt när det gäller hepatit C 2, som också sprids bland injektionsmissbrukare, vilket rapporten inte tar upp. 3) I Sverige är priserna på narkotika bland Europas högsta, vilket innebär att man slipper drogturism. Detta stämmer fortfarande. Priserna är höga och drogturismen obefintlig. När det gäller det problematiska missbruket är inte politiken lika framgångsrik, enligt rapporten. I Sverige har 0,44 procent av befolkningen mellan 15 och 64 år ett problematiskt narkotikamissbruk vilket ligger något under snittet inom EU som är 0,52 procent. Detta faktum ser rapporten som en av de få svagheterna i den svenska modellen. Man konstaterar: Svensk narkotikapolitik är mycket effektiv i att förhindra narkotikaanvändning, men förefaller mindre effektiv när det gäller att förhindra att narkotikaanvändare blir narkotikamissbrukare (a.a. s. 51). Rapporten tar upp några faktorer som, vid sidan av narkotikapolitiken, kan ha bidragit till de positiva resultaten som man tycker sig se: Sverige är exempelvis inte beläget längs någon av de viktiga smugglingslederna. Inkomstskillnaderna, som har betydelse för unga människors benägenhet att engagera sig i kriminella aktiviteter som smuggling, är låga. Sveriges befolkning i sin helhet är också mycket hälsomedveten vilket inte passar in med en omfattande narkotikaanvändning. Och Sverige, till skillnad från många andra länder, har präglats av en bred politisk konsensus kring narkotikapolitikens utformning. Genom det har man undvikit att skicka oklara budskap till potentiellt sårbara grupper i samhället (a.a.). Det finns med andra ord fler anledningar än narkotikapolitiken som kan ha bidragit till de trots allt tämligen modesta framgångarna. FN-rapporten berömmer Sverige för att ha varit först i Europa med att introducera metadonbehandling 1966, men nämner ingenting om det starka motstånd som programmet har mött ända fram i vår tid. Sverige får dessutom beröm för att ha varit ett av de första europeiska länderna som startade sprutbytesprogram, men man nämner inte att sprutbyte, när rapporten skrevs, endast fanns på två orter i Sverige. Genomgående väljer rapporten att tolka faktauppgifterna på ett för Sverige positivt sätt. FNrapportens rubrik ger en skönmålning som inte motsvaras av det faktamaterial som den refererar till. Sociologen Ted Goldberg (2010) har pekat på att problematisk narkotikakonsumtion är en bättre indikator när det gäller att bedöma narkotikapolitik än rekreationell användning. Det är det problematiska missbruket som ger omfattande skador för individ och samhälle, inte det rekreationella bruket. 2 Hepatit C är en allvarlig kronisk sjukdom som kan leda till såväl skrumplever som levercancer om den inte behandlas med kostsam och svår Interferonbehandling. 5

6 Vill man ge en kritisk bild av svensk narkotikapolitik kan man ta upp den höga andelen smittade av hepatit C, den relativt höga dödligheten och det faktum att Sverige ligger i mitten när det gäller det problematiska missbruket i relation till befolkningen. Kritikerna tar dessutom ofta upp den svenska tvångsvården av missbrukare och den svenska polisens hårda linje mot gatumissbruket som man menar strider mot FN:s deklaration om mänskliga rättigheter. Om i stället de positiva inslagen ska lyftas fram är det att andelen ungdomar som experimenterar med cannabis ligger lågt, att hiv-spridningen är låg och att Sverige satsar jämförelsevis mycket på vård och behandling. När positiva och negativa resultat vägs samman till en helhetsbedömning, blir slutsatsen att svensk narkotikapolitik inte är så framgångsrik. som FN-rapporten hävdar i sin rubrik. Regeringens passivitet i förhållande till Missbruksutredningen visar att den saknar en klar linje, i fråga om missbruksvården. Utredningen om Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet illustrerar att denna passivitet och vilsenhet präglar hela det narkotikapolitiska området. Visserligen betonar svenska företrädare i EU och FN vikten av att sluta upp bakom de tre FN-konventionerna som förbjuder legalisering av narkotika och klargör sitt tydliga avståndstagande från harm-reduction inslag som konsumtionsrum och heroinförskrivning, men Christina Gynnå-Oguz sju viktiga punkter där ställningstagande saknas, visar att den svenska narkotikapolitikens omfång numera är snävt. En positiv tolkning av detta tillstånd är att den gamla tvärsäkerheten nu har avlösts av en period av eftertanke och reflektion, som på sikt leder till att forskningsresultat och humanitet blir rättesnören för svenska insatser nationellt och internationellt, i stället för den gamla nykterhetsrörelseideologi som hittills har styrt politiken. En annan tolkning är att oenighet inom och mellan allianspartierna om narkotikapolitiken ger upphov till handlingsförlamning. Bengt Svensson 6

7 Referenser: Fries, B. (2007) Rapport Den nationella narkotikapolitiska samordnarens slutrapport för verksamheten Stockholm: Mobilisering mot narkotika Fries, B, Johnson, B. (2012). Folkhälsoarbetet är rena skämtet. Expressen 26/ Goldberg, T. (2010). Hur blir man narkoman? och hur hindrar vi det? Solna: Academic Publishing of Sweden. Narkotikakommissionen. (2000). Vägvalet Den narkotikapolitiska utmaningen. SOU 2000:126. Ramstedt, M. (2006). What drug policies cost. Estimating drug policy expenditures in Sweden, 2002: work in progress. Addiction 101, s SOU (2011) Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet. SOU 2011:66, Stockholm. UNODC (2007). Sweden s Successful Drug Policy, A Review of the Evidence. New York: UNODC. 7