Promemoria Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2016 (Fi2015/1733)

Transkript

1 Sida 1 av 5 Finansdepartementet STOCKHOLM Promemoria Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen för 2016 (Fi2015/1733) Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, har anmodats lämna synpunkter på en promemoria med ovanstående beteckning. Fortsättningsvis ges en bakgrund till vår syn på dessa frågor i kombination med kommentarer till vissa av de förslag som lämnas. Synpunkterna kan sammanfattas på följande sätt: Förslaget att höja energiskatten på bensin innebär inte en högre effektivitet i användningen av samhällets resurser. Däremot kan en skattehöjning på diesel motiveras av effektivitetsargument. Det är svårt att bedöma om en årlig uppräkning av energiskatten kan motiveras av effektivitetsskäl. Genom att ta bort skattebefrielsen för stationära motorer inom bland annat jordoch skogsbruk kommer mängden utsläpp av klimatgaser att minska på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Genom att inte ta bort skattebefrielsen för övriga fordon som används i jordoch skogsbruket kommer mängden utsläpp av klimatgaser att fortsätta att ligga på en samhällsekonomiskt allt för hög nivå. I stället för att bibehålla nedsättningen, och för att begränsa risken för så kallade läckageeffekter, bör näringen kompenseras på annat sätt. Med hänsyn till VTIs begränsade kunskap om jord- och skogsbruk avstår vi från att föreslå hur detta kan göras. Bakgrund Priset på en vara eller tjänst bestäms av en mängd bakomliggande komponenter, bland annat av den skatt som tas ut i samband med köpet. Konsumentens beslut om en vara ska införskattas och i så fall i vilket antal beror på varans pris i förhållande till priset på andra varor, på inkomst, m m. Om varans pris förändras kommer konsumtionen att förändras, oavsett vad som utgör en förklaring av prisförändringen. Men en viss prisförändring kommer att påverka konsumtionen olika mycket beroende på vilka varor och tjänster som påverkas. Priset på drivmedel bestäms av priset på råolja, på kostnader för raffinering och distribution och på de skatter som tas ut. På samma sätt som för ekonomin som helhet påverkas inte beslutet att köpa drivmedel av vad som förklarar prisförändringen. Det VTI POST/MAIL BOX SE STOCKHOLM BESÖK/VISIT TEKNIKRINGEN 10A TEL +46 (0) WEB FAKTURAADRESS/INVOICE ADDRESS STATENS VÄG- OCH TRANSPORTFORSKNINGSINSTITUT, FE 254, FRÖSÖN STYRELSENS SÄTE LINKÖPING ORG NR

2 Sida 2 av 5 innebär att den åtskillnad som görs i den aktuella promemorian mellan (förändrad) skatt på CO2 och på energi inte påverkar det slutliga konsumtionsbeslutet på olika sätt. Förändringar av prisnivå har samma effekt på resursallokeringen på konsumtionsbeslutet oavsett skäl. Sedan länge görs emellertid en åtskillnad mellan skatt på energi och CO2 i svensk lagstiftning och upprepade trafikpolitiska beslut har bekräftat denna distinktion. Riksdagen har således vid upprepade tillfällen konstaterat att skatten på CO2 är tillkommen för att begränsa utsläppen av klimatpåverkande föreningar. Med stöd av dessa riksdagsbeslut kan energiskatten tolkas som ett instrument för att hantera de övriga så kallade externa effekter trafiken ger upphov till. I detta begrepp inryms fordonens slitage på vägen, de (externa) olycksrisker och den trängsel en trafikant ger upphov till för övriga trafikanter samt miljöpåverkan i form av buller och utsläpp av andra skadliga ämnen än CO2. Konsekvensen av dessa skatter är att priset på drivmedel är högre, och konsumtionen och därmed de skadliga effekterna lägre än vad som annars vore fallet. En välkänd princip för att säkerställa en effektiv användning av samhällets resurser är att det pris som tas ut på varor och tjänster ska motsvara samtliga kostnader som konsumtionen ger upphov till. I detta ingår också de effekter som nu beskrivits och som annars vore externa. Också detta är en princip riksdagen ställt sig bakom. I november 2014 avrapporterade VTI ett regeringsuppdrag vars syfte var att belysa hur höga dagens skatter och avgifter för utnyttjande av landets infrastruktur är i förhållande till de (annars externa) kostnader trafiken ger upphov till (referens). För vägtrafiken pekade beräkningarna på att skatteuttaget överstiger de kostnader trafiken förorsakar vad avser personbilar. Däremot är skatteuttaget lägre än kostnaderna vad avser tung trafik. Skillnaden i slutsatser beror i stor utsträckning på att den tunga trafiken ger upphov till mycket större kostnader för vägslitage och -nedbrytning. För att fånga upp dessa kostnader är idag en skatt på diesel det enda policyinstrument som kan användas. Det förhållningssätt som nu beskrivits, och vars syfte är att bidra till att skatter och avgifter sätts på en nivå som bidrar till en effektiv resursanvändning, kan upplevas som främmande i förhållande till en annan aspekt av skatterna. Samhället har således behov av att få in resurser som kan användas för att bekosta verksamhet inom olika delar av ekonomin. Intäkter från skatter utgör naturligen det viktigaste instrumentet för att säkerställa detta finansieringsbehov. Denna fiskala aspekt på skatterna står emellertid inte i konflikt med de allokeringsaspekter som nu beskrivits. Också en fiskalt betingad skatt kommer att påverka konsumtionen, och omvänt kommer en skatteförändring som motiveras av en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning att påverka skatteintäkten. Kommentarer till promemorians förslag Mot bakgrund av denna beskrivning vill VTI kommentera några av de förslag som lämnas. Vi begränsar oss till de delar av förslagen som har koppling till trafikpolitiska

3 Sida 3 av 5 frågeställningar. Av framställningsmässiga skäl ges inte kommentarerna i exakt den ordning som redovisas i promemorian. Höjd energiskatt på bensin och diesel (avsnitt 2.3) Mot bakgrund av den inledande beskrivningen menar VTI att en höjning av skatten på bensin inte kan motiveras av effektivitetsskäl. Däremot är den föreslagna höjningen av skatten på diesel motiverad. Dessa båda synpunkter baseras på slutsatserna av den tidigare refererade slutrapporteringen av vårt regeringsuppdrag. Slutsatsen avseende beskattning av bensin beror delvis på hur riksdagen kommer att behandla de undantagsregler som diskuteras i sista avsnittet nedan. Vi tar inte ställning till om förändringarna är motiverade att genomföra av fiskala skäl. VTI ställer sig frågande till att befrielsegraden från energiskatt för etanol varierar beroende på drivmedlets blandningsgrad. Eftersom etanolens energiinnehåll inte varierar beroende på blandningsgrad kan olika skattesatser inte motiveras utifrån detta. Olika befrielsegrader från energiskatt leder till att höginblandad etanol missgynnas jämfört med den låginblandade, och att kostnadseffektiviteten i systemet därmed minskar. Årlig omräkning av skattesatserna på drivmedel med hänsyn till förändringar av KPI och BNP (avsnitt 2.4) Som också framgår av slutredovisningena av VTIs regeringsuppdrag förändras de externa kostnaderna över tid. Detta kan i sig motivera en förändring av skatteuttaget. Det är inte uppenbart av vilka skäl BNP-förändringar kan tänkas påverka storleken på de (annars) externa kostnaderna. En automatisk uppräkning av skatteuttaget på det sätt som föreslås i promemorian är emellertid med nuvarande kunskapsnivå svår att bedöma. Vi avstår därför från att kommentera denna del av förslaget. Begränsning av nedsättningar från den generella koldioxidskattenivån (avsnitt 3.3) I promemorian föreslås att den tidigare nedsättningen av skatten på koldioxid vad avser stationära motorer inom bland annat jord- och skogsbrukssektorerna ska tas bort. VTI menar att detta förlag bidrar till att förbättra effektiviteten i resursanvändningen på det sätt som också redovisas i skälen till förslaget. Vi vill i synnerhet framhålla att klimateffekten av förbränning av fossila drivmedel är densamma oavsett vilken typ av förbränningskälla som används. Ökad befrielse från koldioxidskatt i jord- och skogsbruksmaskiner (avsnitt 2.5) Av samma skäl som anges i kommentaren till föregående avsnitt menar VTI att detta förslag inte bidrar till en god hushållning med samhällets resurser. Genom att undanta jord- och skogsbruksmaskiner från skatteuttaget kommer också utsläppen från dessa fordon att bli ineffektivt höga.

4 Sida 4 av 5 Förslaget i promemorian motiveras av att det svenska jord- och skogsbruket befinner sig i en utsatt konkurrenssituation. Nedsättningen av skatten är därmed ett sätt att slippa det som brukar kallas skatteläckage. Det finns inte anledning att ifrågasätta detta motiv. VTI menar emellertid att man bör söka andra vägar för att kompensera jord- och skogsbruket för dessa aspekter. En möjlighet till kompensation inom sektorn är att begränsa uttaget av fordonsskatt, men det kan finnas andra och mer motiverade möjligheter inom andra delar av jordbrukssektorn. Ett jord- eller skogsbruksföretag som använder diesel skulle med den av VTI föreslagna förändringen ges samma skäl att anpassa sin drivmedelsanvändning som andra företag som förbrukar diesel. Det är viktigt att notera att även om dessa företag krona för krona skulle få en kontant kompensation som motsvarar den höjda skatten så skulle detta skapa de incitament som eftersträvas av effektivitetsskäl. Den centrala synpunkten är att all användning av drivmedel som ger upphov till utsläpp av (bland annat) CO2 ska hanteras på ett symmetriskt sätt för att hålla nere kostnaderna för utsläppsreduktion. Detta talar för att varje undantag från principen om enhetlighet i skatteuttaget skapar ett lappverk av styrmedel som ökar kostnaden för att uppnå de mål som ställs upp. Det finns emellertid utrymme för en annan tolkning av nedsättningen, och detta har att göra med det faktiska målet för klimatpolitiken. Om det politiska målet är en global reduktion av CO2-utsläppen innebär en svensk skatt per kilo CO2 en snedvridning i förhållande till länder som inte inför en sådan beskattning. Ett alternativ är i så fall att arbeta för att jordbruket inkluderas i EU-ETS, alternativt att ett handelssystem införs inom den europeiska jordbrukssektorn. Om syftet i stället är att åtstadkomma en viss reduktion av CO2 -utsläpp inom Sveriges gränser är emellertid en nedsättning av skatten ineffektiv. Vår bedömning är att i frånvaro av en diskussion om en sådan omorientering av politiken så leder nedsättningen till ineffektivitet. Eftersom riksdagen valt att göra den aktuella typen av nedsättning av skatteuttaget, är därför det som kallas skatt på koldioxid i denna del att betrakta som en fiskalt betingad skatt. I en promemoria som ligger till grund för den tidigare refererade avrapporteringen av VTIs regeringsuppdrag görs också denna tolkning (Björn Carlén, VTI rapport 835). Sveriges faktiska hantering av skatt på CO2 överensstämmer då inte med de formella skäl som ges. I VTIs arbete med ett fortsättningsuppdrag från regeringen i dessa frågor kommer sannolikt den nya nedsättningen att tolkas på samma sätt som i den nu refererade promemorian. Om regering och riksdag i stället skulle följa VTIs förslag att ta bort nedsättningen påverkas denna slutsats liksom den slutsats som drogs i anslutning till avsnitt 2.4, d.v.s. den första kommentaren ovan. Detta kan förklaras på följande sätt: VTIs arbete har syftat till att beräkna kostnader för olika (annars) externa effekter. Vad gäller kostnaden för CO2 finns inga internationellt vedertagna beräkningsresultat av hur stor kostnaden för framtida klimatpåverkan är. På samma sätt som i transportsektorn i övrigt har därför den politiskt satta skatten, för närvarande 1,06 kr per kilo CO2,

5 Sida 5 av 5 använts som approximation. Logiken är att i frånvaro av relevant information så används det beslut de folkvalda fattar som en uppskattning av ett skuggpris för de kostnader som utsläppen ger upphov till. Den tidigare refererade tolkningen av undantagsreglerna innebär att nedsättningen tolkas som en fiskal komponent av det som sägs vara skatt på utsläpp av CO2. Skuggpriset på utsläpp är därför 66 öre i stället för 1,06 kronor per kilo. Tillsammans med övriga beräkningar ligger denna bedömning till grund för slutsatsen att skatten på bensin är högre än de (annars) externa kostnaderna. Om nedsättningen skulle tas bort är det i stället den nominella skattesatsen som (åter) blir den bästa bedömningen av kostnaderna. Konsekvensen skulle bli att uttag av skatter skulle hamna nära nivån på (annars) externa effekter. I detta ärende har generaldirektör Jonas Bjelfvenstam beslutat. Professor Jan-Eric Nilsson har varit föredragande. För VTI Jonas Bjelfvenstam Generaldirektör