Barns egna asylskäl. Karin Juhlén

Transkript

1 Barns egna asylskäl Karin Juhlén

2 Rädda Barnen kämpar för barns rättigheter. Vi väcker opinion och stöder barn i utsatta situationer i Sverige och i världen. Vår vision är en värld där alla barns rättigheter är tillgodosedda. Det är en värld där varje barn uppskattas och respekteras, där alla barn har inflytande och där alla barn har möjligheter och framtidstro. Rädda Barnen ger ut böcker och rapporter för att sprida kunskap om barns förhållanden, ge vägledning och inspirera till nya tankar och diskussioner. Du kan beställa våra publikationer genom att ta direktkontakt med oss, eller genom att gå in på vår bokhandel på Internet, ISBN Artikelnummer 2932 Rädda Barnen 2003 Författare: Karin Juhlén Produktion:Anna-Carin Carlsson Layout: Petra Handin/Kapsyl reklam Tryckt av Rädda Barnen Rädda Barnen Stockholm Telefon: Fax: info@rb.se

3 Innehållsförteckning 1. Resultat av Rädda Barnens kartläggning Rädda Barnens förslag Bakgrund Syfte Asylprocessen Asyl, uppehållstillstånd och andra definitioner Migrationsverket och Utlänningsnämnden Vem är flykting? års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och 1967 års tilläggsprotokoll Utlänningslagens skyddsregler Det asylsökande barnet flyktingbegreppet ur ett barnperspektiv Ensamkommande barn Barn i familj FN:s konvention om barnets rättigheter Barnkommitténs betänkanden och 1997 års ändringar i utlänningslagen Övriga dokument som är vägledande i asylbedömningen Sammanfattande kommentarer Barns speciella skyddsbehov Barnspecifika former av förföljelse inledning Förslag till EU-direktiv Viss samhällsgrupp Sammanfattande kommentarer Kartläggning av asylärenden Metod och material Resultat av kartläggningen barn i familj Kommentarer Exempel på ärenden ur kartläggningen Avslutning Källor

4

5 1. Resultat av Rädda Barnens kartläggning Rädda Barnen har länge varit kritiska till att asylsökande barns egna upplevelser inte i tillräckligt hög grad uppmärksammas av Migrationsverket och Utlänningsnämnden. Rädda Barnen känner till fall där barn blivit utsatta för allvarligt våld i hemlandet, men där barnen trots det fått avslag på sin asylansökan. I vissa fall har uppehållstillstånd beviljats, men då på humanitära grunder. För att få en bild av handläggningen i asylärenden som rör barn och vilken vikt myndigheterna lägger vid barnens egna skäl, genomförde Rädda Barnen under hösten 2002 en kartläggning av 87 barns asylärenden. Gemensamt för barnen var att de under det andra kvartalet 2002 hade fått beslut i sitt ärende av antingen Migrationsverkets Region Stockholm (45 barn i familj och ett ensamkommande barn), Migrationsverkets Region väst (21 barn i familj och två ensamkommande barn) eller av Utlänningsnämnden (13 barn i familj och fem ensamkommande barn). Totalt 79 av barnen var barn i familj, åtta var ensamkommande barn. I inget av de 87 fallen beviljade verket eller nämnden uppehållstillstånd. Kartläggningens huvudresultat: Knappt 20 procent av de barn i familj (13 av totalt 66 barn), vars ärenden handlades av Migrationsverket, har hörts om sina asylskäl. Inte i något av de återstående 53 fallen har det redovisats i ärendet att barnet själv tillfrågats om det vill asylhöras, men att barnet avböjt. I endast 17 procent av de 53 fallen (nio av 53 fall) har det redovisats i ärendet att en förälder tillfrågats om en son eller dotter bör höras, men att föräldern avböjt och av vilken anledning. I 53 procent av ärendena (35 av 66 ärenden) som handlades av Migrationsverket har en förälder tillfrågats om sonen eller dottern har egna asylskäl. I 77 procent av ärendena (51 av 66 ärenden) har en förälder tillfrågats om barnet har egna humanitära skäl. Endast 32 procent av de barn i familj (nio av 28 barn) som åberopat egna skäl (asylskäl eller humanitära skäl) i sitt ärende, vid Migrationsverket eller Utlänningsnämnden, har fått en noggrann bedömning av sina egna skäl i beslutet. Kartläggningen presenteras närmare under kapitel 7. Barns egna asylskäl 5

6 2. Rädda Barnens förslag Som huvudregel skall Migrationsverket, utifrån barnets egna förutsättningar, höra varje barn om barnets asylskäl. Undantag från denna huvudprincip måste givetvis göras om det av någon anledning är olämpligt att höra barnet. Ett ställningstagande får då göras i varje enskilt fall och redovisas i ärendet. Om barnet inte vill bli hört, måste denna åsikt respekteras. Asylutredningar av barn skall äga rum i en barnanpassad miljö. I de fall ett barn i familj inte hörs personligen, krävs att Migrationsverket hör barnets vårdnadshavare extra noga om barnets egna asylskäl. Migrationsverket bör utveckla ett frågeformulär till stöd för asylutredningar i ärenden som rör barnfamiljer. Det är angeläget att Migrationsverket noga informerar sig om de grunder för asyl som ett barn kan ha. För att nå dithän, måste verket i sina asylutredningar av barn i familj och barnets föräldrar (eller andra vårdnadshavare) dröja kvar vid barnets situation i högre utsträckning än vad som generellt synes vara fallet idag. En utredningsmall bör utvecklas och vara standard i alla asylutredningar som avser barn i familj eller barnets vårdnadshavare. Mallen bör innehålla frågor om barnets egna asylskäl som, för de fall de inte ändå tas upp spontant av den sökande, måste ställas och i möjligaste mån redas ut för att utredningen skall anses tillfredställande utförd ur ett barnperspektiv. Mallen bör innehålla frågor som tar sikte på det enskilda barnet. Vid behov skall kompletterande frågor ställas för att bilden av barnets situation skall bli så klar som möjligt. Eftersom det inte är en självklarhet att varje sökande är medveten om att förföljelse av barn kan se annorlunda ut än förföljelse av vuxna, kan det vara nödvändigt att ge exempel härpå under utredningen. Samtliga asylärenden där barn ingår skall vid Migrationsverket handläggas av personal med särskild barnkompetens. Migrationsverkets och Utlänningsnämndens personal måste öka sin medvetenhet och kunskap om att förföljelse av barn kan ta sig andra uttryck än förföljelse av vuxna och att det finns förföljelseformer som är specifika för barn. Det finns exempel på orsaker till att barn kan bli utsatta för förtryck just för att de är barn. Sådana orsaker kan vara tvångsrekrytering till militärtjänstgöring (barnsoldater), barnarbete, kvinnlig könsstympning, tvångsäktenskap, handel med barn och annat utnyttjande. 6 Barns egna asylskäl

7 Migrationsverket och Utlänningsnämnden måste beakta barns egna grunder för asyl och göra en noggrann bedömning av skälen i sina beslut. En tidsfrist på tre månader bör införas i utlänningslagen för ensamkommande barn som söker asyl eller uppehållstillstånd. En tidsfrist på sex månader bör införas i lagen för barn och barnfamiljer som söker asyl eller uppehållstillstånd. Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet skall aldrig fattas när det rör sig om ensamkommande barn. Enligt 8 kap. 8 första stycket utlänningslagen får Migrationsverket förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Detta innebär att en person som fått ett sådant beslut av Migrationsverket kan komma att få lämna Sverige även om han eller hon överklagat beslutet till Utlänningsnämnden, men nämnden ännu inte fattat beslut i ärendet. Rädda Barnen anser att det aldrig kan anses vara uppenbart att ett ensamkommande barn inte på någon grund har rätt till uppehållstillstånd och att ett ensamkommande barn alltid skall ha rätt att få sin asylansökan prövad i två instanser utan att riskera att verkets beslut om avvisning verkställs innan ett avslagsbeslut också från Utlänningsnämnden har vunnit laga kraft. Ensamkommande barn skall ges rätt till offentligt biträde när tillstånd beviljats men själva tillståndsgrunden ännu inte är slutgiltigt avgjord. Lagstiftningen bör i denna del ses över. Av 11 kap. 8 första stycket utlänningslagen framgår i vilka situationer ett offentligt biträde skall förordnas och när förordnandet upphör. Av lagtexten framgår att om en person får uppehållstillstånd upphör ett förordnande som offentligt biträde. Detta innebär att en person som fått uppehållstillstånd på t.ex. humanitär grund men som sedan ansöker om flyktingförklaring och/ eller resedokument eller som till Utlänningsnämnden överklagar Migrationsverkets avslag på ansökan om flyktingförklaring/resedokument, inte har rätt till offentligt biträde i sitt ärende rörande tillståndsgrunden. I stället får han eller hon själv föra sin talan eller själv bekosta ett ombud. Dessa regler gäller såväl vuxna som barn, men situationen är speciellt svår för ett ensamkommande barn. Ett ensamkommande barn saknar vårdnadshavare som kan föra barnets talan, vilket är en väsentlig skillnad från ett barn som söker asyl med sin familj. Det måste antas vara komplicerat för ett barn att själv föra sin talan vid en myndighet. Det finns därmed en påtaglig risk att ett ensamkommande barn kan få svårt att få rätt i ärendet som gäller endast grunden för uppehållstillstånd. Detta är inte tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Barns egna asylskäl 7

8 3. Bakgrund Rädda Barnens Centrum för barn och ungdomar i kris har under många år träffat barn som berättar om mycket våldsamma händelser från hemlandet. I flera fall berättas om våldshandlingar mot barn som måste betecknas som tortyr. Dessutom berättar barnen om hur de tvingats bevittna hur deras föräldrar blivit utsatta för övergrepp av polis och militär. Berättelserna vittnar om att förföljelse av barn existerar, och att barn är direkta måltavlor för vuxet våld, bl.a. i syfte att få information och utöva utpressning på deras anhöriga. Kan barn anses ha egna flyktingskäl eller andra skyddsskäl? Vad krävs för att ett barns ansökan skall bedömas utifrån detta perspektiv? Så här berättar barnen själva. När jag var åtta år fick min pappa problem med en milisgrupp. Han ville inte göra militärtjänstgöring för dem, och han var tvungen att flytta från vår lägenhet hem till en arbetskamrat och gömma sig där. Jag, mamma och min lillebror fick bo ensamma. När vi hade gjort det i ungefär två månader bankade två män från milisen en dag på dörren. Mamma öppnade. Jag och min lillebror lekte med dockor i mitt rum, när jag hörde att mamma började skrika. Jag tyckte att jag kunde höra hur männen slog henne, men vi vågade inte gå ut ur mitt rum. Plötsligt kom en av männen in i mitt rum, och låste dörren inifrån. Han slog mig i magen och sedan sparkade han mig i ryggen, så att jag ramlade omkull. Sedan tog han tag i min bror och slängde in honom jättehårt i väggen. Jag försökte krypa fram till min bror för att skydda honom, men då sparkade mannen till mig igen, i magen. Jag hörde mamma gråta och skrika, och sedan ropade den andre mannen, han som var ute i hallen med mamma. Då slutade mannen slå oss, och gick ut ur mitt rum. Min lillebror grät och jag försökte trösta honom, fast jag var jätterädd själv och hade jätteont i min mage. Jag hörde hur de två männen pratade argt med mamma, men jag hörde inte riktigt vad de sade. Men jag såg hur mamma fick skriva på ett papper. Sedan gick männen. Vi skyndade oss att packa varsin väska med kläder och lite andra saker. Vi grät hela tiden. Sedan tog vi bussen ut till min mosters sommarstuga. En doktor kom och undersökte min mage, och jag fick någon medicin. Men jag kunde inte prata och inte äta på en hel vecka. Det gick bara inte. Men jag lekte mycket med min mosters katt. Och sedan en dag kunde jag prata igen. Mamma berättade att vi aldrig mer kunde åka tillbaka till vår lägenhet eftersom det papper hon skrivit på betydde att hon gav bort lägenheten till de där två männen. Men det gjorde inget, jag ville ändå aldrig mer åka tillbaka. Ungefär tre veckor efter att allt det här hade hänt reste vi till Sverige. Valentina, född 1989, kommer från en före detta Sovjetrepublik 8 Barns egna asylskäl

9 Jag och mina föräldrar och småsyskon hör till en minoritetsgrupp i vårt hemland. Det här var inget problem för mig, inte förrän jag var 15 år. Då började polisen intressera sig för min pappa, eftersom han var aktiv för ett politiskt parti som kämpar för vår folkgrupps rättigheter. Jag visste inget om pappas verksamhet och jag var själv inte intresserad av politik, men ungefär samtidigt som polisen började leta efter pappa, så började jag få problem i skolan. Jag blev mobbad och misshandlad av mina klasskamrater. Kanske hade det att göra med pappas problem, för en av killarna i skolan hade en farbror som var polis. Kanske hade han sagt något. Jag var helt oförberedd på det här. Ända från det att jag var liten hade jag trivts bra i skolan och haft en massa kompisar. En gång blev jag knuffad nedför en trappa i skolan av några killar så att jag bröt benet. Jag låg på sjukhus några veckor, och när jag kom tillbaka mobbades jag mer än någonsin. Det var så illa att jag ibland till och med tänkte att jag skulle ta livet av mig. Till slut stod jag inte ut längre. Jag berättade om mina problem för min fröken, men hon sade bara att det var rätt åt mig. Då gick jag till rektorn och tänkte att hon säkert skulle hjälpa mig. Men rektorn sparkade mig på benet och gav mig en örfil. Då förstod jag att jag inte kunde gå kvar i skolan längre. Jag och pappa flydde från vårt hus, och gömde oss på olika, hemliga, ställen. Sedan fick vi hjälp av en smugglare att resa till Sverige. Ungefär ett år senare kom min mamma och mina syskon också hit. Jag har ofta huvudvärk och mardrömmar. Det hemskaste var att ingen ville hjälpa mig, inte ens min fröken. Jag kan fortfarande inte förstå det. Mahmoud, född 1985, kommer från ett land i Asien 1 Barn utgör 45 procent av den totala flyktingpopulationen i världen 2. De flesta, som Valentina och Mahmoud, har sällskap av sin familj, men en del barn flyr av olika anledningar ensamma, utan någon vårdnadshavare. Varje år kommer flera tusen av alla de barn som är på flykt till Sverige. Valentina och Mahmoud beviljades så småningom, tillsammans med sina familjer, uppehållstillstånd på humanitära grunder. Detsamma gäller det stora flertalet av alla asylsökande barn som beviljas uppehållstillstånd här i landet. Under 2002 beviljades 143 barn uppehållstillstånd som flyktingar och 198 som skyddsbehövande i övrigt, medan barn beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl 3. Vid Rädda Barnens centrum för barn och ungdomar i kris arbetar psykologer och psykoterapeuter med barn som upplevat svåra trauman och är i behov av behandling. Dessa barn befinner sig i asylprocessen eller har fått avslag på ansökan och lever gömda eftersom de inte vill lämna Sverige. Centrum för barn och ungdomar i kris har under de senaste åren uppmärksammat att allt fler barn berättar om egna upplevelser av tortyr, fängslanden och andra allvarliga trakasserier och övergrepp i sina hemländer. Barnen uppger vari- 1 Valentinas och Mahmouds berättelser har vidarebefordrats till mig av Rädda Barnens centrum för barn och ungdomar i kris. Valentina och Mahmoud heter egentligen något annat. Även vissa andra uppgifter i deras berättelser har ändrats, för att de inte skall kunna identifieras. 2 Summary Note on UNHCR:s Strategy and Activities concerning Refugee Children, Refugee Children Coordination Unit, UNHCR Genève, maj Enligt statistik från Migrationsverket. Barns egna asylskäl 9

10 erande orsaker till att de blivit utsatta. En orsak kan vara att de i hemlandet tillhört en diskriminerad minoritetsgrupp, eller att hemlandets myndigheter använt övergrepp mot barnen för att komma åt föräldrarna. Trots att Rädda Barnen upplevt denna tendens, är det alltså en försvinnande liten del av alla de barn som varje år beviljas uppehållstillstånd som anses vara flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Att beviljas flyktingstatus eller inte är en omständighet som får konsekvenser för den enskilde, framför allt vad gäller rätten till återförening med anhöriga. En annan mycket viktig aspekt är att den som bedöms vara flykting även får en bekräftelse i psykologisk mening på att hans eller hennes uppgifter bedömts vara trovärdiga och sanna, något som är avgörande för om en känslomässig försoning efter svåra händelser skall vara möjlig. Mot denna bakgrund föddes tankarna på att genomföra en kartläggning av asylärenden för att undersöka i vilken utsträckning de asylprövande myndigheterna uppmärksammar och beaktar barns egna asylskäl Syfte Denna rapport syftar till att belysa den problematik man kan ställas inför när ett barns ansökan om asyl skall handläggas och prövas. Kapitlen 4 och 5 utgör en faktadel om bl.a. handläggningfrågor, lagstiftning och dokument som är av relevans när ett barn söker asyl. Kapitel 6 tar upp frågor som är speciella för barns skyddsbehov. I kapitel 7 redovisas den kartläggning av 87 asylsökande barns ärenden som genomfördes under hösten Asyl innebär att en person beviljas uppehållstillstånd som flykting. En asylansökan innefattar dock inte bara en prövning av om en person är flykting, utan det görs också en prövning av om personen kan anses vara skyddsbehövande i övrigt 4. Skyddsbehövande i övrigt är en skyddsgrund som blir tillämplig för personer som har skyddsskäl som inte når upp till flyktingstatus. Denna rapport kommer att fokusera på asyl och skyddsbehov i övrigt. Andra grunder för uppehållstillstånd berörs översiktligt. I Sverige har de ensamkommande barnens utsatta situation ofta varit i fokus de senaste åren. Rädda Barnen har i dessa sammanhang haft en drivande roll. Frågor kring de ensamkommande asylsökande barnen kommer att tas upp också i denna rapport. Fokus ligger dock på situationen för barn som söker asyl tillsammans med sin familj eller annan vårdnadshavare. Många inom Rädda Barnens organisation kommer på ett eller annat sätt i kontakt med personer som är eller har varit asylsökande. Vissa kanske vänder sig till en lokalförening eller ett regionkontor för att få hjälp och råd i en svår situation. Förhoppningsvis skall denna rapport vara till hjälp i sådana sammanhang, och kunna fungera som en initial uppslagsbok med fakta och funderingar kring barns asylskäl. 4 3 kap. 1 utlänningslagen (1989:529). 10 Barns egna asylskäl

11 4. Asylprocessen 4.1.Asyl, uppehållstillstånd och andra definitioner Med asyl avses i utlänningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning för att han eller hon är flykting 5. En flykting har principiellt rätt till uppehållstillstånd. Detsamma gäller en person som bedöms vara skyddsbehövande i övrigt 6. Även andra personer än flyktingar och skyddsbehövande får beviljas uppehållstillstånd i vissa situationer. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels av humanitära skäl, dels till vissa anhöriga, och dels av arbetsmarknadsskäl 7. I dessa situationer har man alltså möjlighet, men inte rätt, att få uppehållstillstånd. Ett avslag på en asylansökan kopplas som regel samman med ett beslut om avvisning eller utvisning. Avvisning blir aktuell om den asylsökande inte har och inte haft uppehållstillstånd, medan en utvisning kommer ifråga om personen tidigare haft ett uppehållstillstånd som gått ut eller av domstol dömts till utvisning på grund av brott Migrationsverket och Utlänningsnämnden Migrationsverket är Sveriges centrala myndighet i utlänningsärenden. Verket ansvarar för att ta emot och utreda en asylansökan eller ansökan om uppehållstillstånd på annan grund, och att därefter fatta beslut i ärendet. Verket är också den myndighet som har huvudansvaret för att avvisnings- och utvisningsbeslut verkställs, dvs. att personer som fått ett sådant beslut lämnar Sverige. Bland verkets andra ansvarsområden finns mottagandet av asylsökande, förvarsverksamhet för personer som tas i förvar enligt utlänningslagen och prövning i första instans av medborgarskapsansökningar. Utlänningsnämnden är den myndighet till vilken en person som fått ett negativt beslut från Migrationsverket kan överklaga. Nämnden är en förvaltningsmyndighet och dess beslut kan inte överklagas och inte heller omprövas. Om det uppkommer nya omständigheter kan man emellertid lämna in en ny ansökan om uppehållstillstånd till nämnden 8. I principiellt viktiga ärenden eller frågor om praxisändring sammanträder nämnden i en större sammansättning med minst två ordföranden och minst fyra ledamöter; s.k. stornämnd. I andra fall fattas beslut av en ensam ordförande eller av en ordförande och två ledamöter kap. 1 utlänningslagen; begreppet flykting definieras under avsnitt kap. 3 utlänningslagen. 7 2 kap. 4 utlänningslagen. 8 Se 2 kap. 5 b utlänningslagen. Enligt uppgift från Utlänningsnämnden utgjorde nära 24 % av alla ärenden nämnden avgjorde under 2002 nya ansökningar. 9 Wikrén och Sandesjö, s. 32 och Förordning (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden. Barns egna asylskäl 11

12 Avslagna ansökningar om flyktingförklaring och/eller resedokument (dessa begrepp förklaras närmare under avsnitt 4.3.) kan överklagas till nämnden, även om uppehållstillstånd beviljats 10. Så kan vara fallet om Migrationsverket beviljar en person uppehållstillstånd på humanitära grunder, men denne vill att nämnden prövar om det finns förutsättningar att han eller hon i stället skall ha uppehållstillstånd som flykting. Under vissa förutsättningar kan ett enskilt ärende överlämnas av antingen Migrationsverket eller Utlänningsnämnden till regeringen för prövning, t.ex. om det bedöms vara viktigt att regeringen fattar ett vägledande beslut i någon fråga Vem är flykting? Begreppet flykting kan sägas ha två olika innebörder. Dels den man ger ordet i dagligt tal en flykting är en person som är på flykt undan någon eller något dels den innebörd ordet givits i lagen. Under 1900-talet har krig och inre oroligheter i olika länder givit upphov till flyktingströmmar över gränserna. Fram till andra världskriget hade Sverige tagit emot få flyktingar, men under de decennier som följde ökade antalet personer som sökte asyl successivt. Enligt Migrationsverket var antalet asylsökande som högst Drygt människor sökte då asyl i Sverige. Från 1994 och några år framåt har antalet sökande legat under per år under åren 1995, 1996 och 1997 t.o.m. under men under 2001 och 2002 har denna trend vänt uppgick antalet asylsökande till , varav barn var antalet asylsökande av dessa sökande var barn 12. Juridiskt är det först när en persons asylskäl bedöms vara sådana att han eller hon faller in under kriterierna i den svenska utlänningslagen och 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning som personen är flykting. I dagligt tal benämns dock ofta asylsökande och invandrare i allmänhet lite svepande som flyktingar, även i de fall de beviljats tillstånd av t.ex. humanitära skäl eller inte ens fått något tillstånd av myndigheterna över huvud taget. En person som bedöms vara flykting (eller skyddsbehövande i övrigt, se nedan under avsnitt ) har enligt 3 kap. 4 utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd, om inte någon undantagssituation föreligger. Normalt beviljas permanent uppehållstillstånd. För en person som Migrationsverket eller Utlänningsnämnden bedömer vara flykting, kan en s.k. flyktingförklaring utfärdas 13. En flyktingförklaring utfärdas inte automatiskt utan först efter ansökan vid Migrationsverket. Om en person inte ansöker om flyktingförklaring innebär inte det att han eller hon förlorar sin status som flykting. Flyktingförklaringen är bara ett konstaterande av att någon är flykting kap. 4 utlänningslagen kap. 11 utlänningslagen. 12 Enligt statistik från Migrationsverket kap. 6 utlänningslagen. 12 Barns egna asylskäl

13 Om någon bedöms vara flykting, är det naturligtvis inte möjligt för honom eller henne att vända sig till hemlandets ambassad för att få en passhandling. Inte heller för en person som är statslös, och därmed saknar medborgarskap, är detta möjligt. För en person som bedöms vara flykting eller för någon som är statslös skall Migrationsverket därför utfärda resedokument 14. Sverige tar också varje år genom en organiserad överföring från andra länder emot ett antal flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. De personer som kommer i fråga för kvotering är flyktingar och andra som befinner sig i en särskilt utsatt situation. Ofta befinner de sig utanför sitt hemland och har fått temporär asyl i ett annat land, men vill eller får inte stanna där. Syftet med systemet är att dessa personer skall få möjlighet att bosätta sig permanent i ett annat land 15. År 2001 tog Sverige emot s.k. kvotflyktingar års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och 1967 års tilläggsprotokoll Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning (ofta kallad Flyktingkonventionen eller, som nedan, Genèvekonventionen) antogs 1951, som en direkt konsekvens av erfarenheterna av andra världskrigets flyktingproblematik, och var enligt sin ordalydelse begränsad till att gälla skydd framför allt av europeiska flyktingar i krigets spår. Så småningom ansågs det att det var nödvändigt att göra bestämmelserna i konventionen tillämpliga även på andra flyktingar än den begränsade grupp man inledningsvis haft i tankarna kompletterades konventionen med ett tilläggsprotokoll, som gjorde att konventionen kom att gälla utan tidsbegränsning 17, något som innebar att även flyktingsituationer efter den 1 januari 1951 kom att omfattas av konventionen. Genèvekonventionen är huvudinstrumentet inom den internationella flyktingrätten. Den talar om under vilka förutsättningar en person är att betrakta som flykting och vilka rättigheter och förmåner en flykting har rätt att få av en stat som anslutit sig till konventionen. Den definierar också vilka skyldigheter en flykting har gentemot det land han eller hon flytt till och under vilka omständigheter en person skall diskvalificeras från skydd enligt konventionen. Exempel på detta är krigsförbrytelser, brott mot freden eller grova icke-politiska brott utanför landet han eller hon flytt till 18. Genèvekonventionen innehåller inte några bestämmelser om skyldighet att ge asyl. Dock kan förbudet om återsändande (non-refoulement) i artikel 33 medföra en skyldighet att låta personen stanna i tillflyktslandet. I enskilda länders respektive lagstiftning kan det finnas en positiv rätt för den sökande att beviljas asyl. Så är fallet i svensk rätt. 141 länder har hittills anslutit sig till konventionen eller tilläggsprotokollet eller båda kap. 7 utlänningslagen och 1 kap. 10 utlänningsförordningen (1989:547). 15 Diesen m.fl., s Enligt statistik från Migrationsverket. 17 UNHCR:s handbok, s. 11 f. 18 Genèvekonventionen artikel 1 F. Barns egna asylskäl 13

14 Konventionens definition av begreppet flykting finns i artikel 1 A 2. I denna konvention avses med uttrycket flykting följande personer, nämligen --- 2) den som till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd --- För att anses vara flykting enligt konventionen krävs alltså att en person känner fruktan för förföljelse på grund av någon av de fem olika förföljelsegrunderna ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning. Den fruktan för förföljelse han eller hon upplever skall vara välgrundad, dvs. ha fog för sig 19. Personen skall också befinna sig utanför det land där han eller hon är medborgare. Detta innebär att konventionens bestämmelser inte är tilllämpliga på alla de människor som är på flykt inom sitt eget hemlands territorium, s.k. internflyktingar. Dessutom krävs att personen antingen inte kan eller också, eftersom han eller hon fruktar förföljelse, inte vill begagna sig av hemlandets beskydd. Det finns ingen definition av begreppet förföljelse som är internationellt accepterad. Det krävs dock att de åtgärder som fruktas har viss intensitet 20. Flyktingdefinitionen i konventionen gäller för alla oavsett ålder. Det finns alltså inga särskilda bestämmelser i Genèvekonventionen som rör flyktingskap för minderåriga, men heller inga som utesluter att ett barn på grund av egna upplevelser kan anses vara flykting. UNHCR 21 inrättades 1950 efter en resolution av generalförsamlingen. UNHCR har två huvudfunktioner, dels att ge flyktingar rättsligt och materiellt skydd, dels att främja varaktiga lösningar på flyktingproblemet. Organisationens arbete skall vara opolitiskt och av humanitär art. UNHCR skall också verka för att Genèvekonventionen får bredast möjliga anslutning och att den efterlevs 22. UNHCR har sedan slutet av 1970-talet givit ut sin handbok om tolkningen av Genèvekonventionen, som är avsedd att vara en praktisk vägledning för de personer som på olika sätt arbetar med flyktingärenden. En annan metod för UNHCR att tolka konventionens bestämmelser, är genom exekutivkommitténs riktlinjer (conclusions), som inte är bindande men tillmäts stor betydelse. På barnområdet har ett antal riktlinjer antagits Wikrén och Sandesjö, s. 161 ff. 20 Se vidare Wikrén och Sandesjö, s. 163 ff. 21 United Nations High Commissioner for Refugees, FN:s flyktingkommissarie. 22 Diesen m.fl., s No. 47 (XXXVIII) 1987; No. 59 (XL) 1989; No. 84 (XLVIII) 1997; No. 88 (L) Barns egna asylskäl

15 4.5. Utlänningslagens skyddsregler Flykting, 3 kap. 2 Utlänningslagens tredje kapitel behandlar frågan om vem som skall bedömas som skyddsbehövande. Med denna definition avses såväl flyktingar (3 kap. 2 ) och skyddsbehövande i övrigt (3 kap. 3 ). Paragrafen som reglerar flyktingbegreppet har följande lydelse. Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som nu har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Det andra stycket i paragrafen avser statslösa personer. En motsvarande bestämmelse finns i Genèvekonventionen artikel 1 A 2. Utlänningslagens flyktingdefinition motsvarar alltså, som synes, i princip den definition som finns i Genèvekonventionen. En person som omfattas av definitionen kallas därför konventionsflykting. Värt att notera är att förföljelse kan utgå från såväl statsmakten och dess organ som från enskilda, om inte statsmakten kan bereda skydd mot dessa Vad innebär flyktingskapet? Om en person har flyktingskäl har han eller hon rätt till asyl och därmed uppehållstillstånd, enligt utlänningslagen. Även den som bedöms vara skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd. För en person som drabbats av allvarlig förföljelse, kan en flyktingklassning kännas som en viktig upprättelse. Det är dessutom ur rättssäkerhetssynpunkt angeläget att en person beviljas tillstånd på korrekta grunder. Att inte flyktingklassas för med sig en del negativa konsekvenser för den enskilde. Den allvarligaste är att reglerna för familjeåterförening är snävare. Detta blir särskilt påtagligt när den person som fått uppehållstillstånd i Sverige är ett ensamkommande barn, som vill återförenas med en förälder. Barn under 18 år har enligt praxis en i princip ovillkorlig rätt att återförenas med en förälder i Sverige, som är barnets vårdnadshavare och som barnet tidigare har bott tillsammans med. Men för det omvända förhållandet att en förälder ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett barn under 18 år som har uppehållstillstånd i Sverige gäller inte samma starka rätt. Av 24 Se även UNHCR:s handbok, paragraf 65. Barns egna asylskäl 15

16 lagens förarbeten framgår nämligen i stället att huvudinriktningen i arbetet med barn som kommer ensamma till Sverige bör vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att barnet så snart som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i hemlandet 25. Utgångspunkten är alltså att barnet skall förenas med föräldern och inte tvärtom. Det finns dock möjligheter i utlänningslagen för ett barn som är bosatt i Sverige att här i landet återförenas med sin förälder eller sina föräldrar. Utlänningsnämnden har behandlat frågan om möjligheterna för föräldrar att få uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till sina barn i tre praxisbildande beslut 26. I två fall fick nära anhöriga uppehållstillstånd på grund av anknytning till barn i Sverige. I det ena fallet hade barnet särskild anknytning till Sverige bl.a. på grund av lång vistelsetid här. I det andra fallet bedömdes det inte som rimligt att barnet skulle behöva lämna Sverige för att återförenas med sin familj, bl.a. på grund av den allmänna situationen i hemlandet Irak. I det tredje fallet avslogs de anhörigas ansökan om uppehållstillstånd eftersom det ansågs att barnet kunde återförenas med familjen i hemlandet. Även i vissa andra avseenden är en person som fått flyktingstatus mer gynnad än någon som fått uppehållstillstånd på en annan grund. En flykting kan t.ex. utvisas på grund av brott bara om det är fråga om synnerligen grova brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta flyktingen stanna här, eller om flyktingen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det kan antas att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet. Vidare kan, enligt praxis, en flykting beviljas svenskt medborgarskap efter fyra års bosättning här i stället för efter fem år, som annars är den normala tiden Skyddsbehövande i övrigt, 3 kap. 3 Denna bestämmelse blir tillämplig på personer som bedöms ha skyddsskäl som inte når upp till flyktingskap. Det är alltså en subsidiär skyddsgrund. Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än vad som avses i 2 lämnat det land, som han är medborgare i, därför att han 1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2. på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller 3. på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort 25 Prop. 1996/97:25, s Utlänningslagen Vägledande beslut, UN , UN och UN Barns egna asylskäl

17 och på i första stycket angivna grunder inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Precis som i 3 kap. 2 finns också i denna paragraf ett andra stycke som tar sikte på statslösa personer. Nedan redogörs för punkterna 1 och 3 i paragrafens första stycke, de bestämmelser som är intressanta ur aspekten barns skyddsskäl. Första punkten riktar sig till personer som känner välgrundad fruktan för dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning vid ett återvändande till hemlandet. Kriteriet välgrundad fruktan i skyddsbehövandeparagrafen skall tolkas på samma sätt som i flyktingparagrafen, dvs. den fruktan som sökanden känner skall även här tillmätas stor betydelse under förutsättning att den har fog för sig 27. Av artikel 1 i konventionen om förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling ( Tortyrkonventionen ) framgår vad som avses med tortyr. Tortyr är varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon under förutsättning att handlingen begås, anstiftas eller godkänns av någon företrädare för det allmänna. Handlingen skall också begås med ett visst syfte, t.ex. att man vill tvinga fram information av den drabbade eller en tredje part. Tredje punkten avser personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. För närvarande övervägs en svensk lagändring för att föra in denna typ av förföljelse under flyktingbestämmelsen 28. Naturligtvis kan förföljelse av en person ta sig uttryck i t.ex. våldtäkt eller andra tortyrhandlingar och ändå ligga till grund för flyktingskap. I sådana fall bedöms att grunden för förföljelsen är den drabbades ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. 27 Wikrén och Sandesjö, s Detta uppmärksammas ytterligare under avsnitt 6.3. Barns egna asylskäl 17

18 5. Det asylsökande barnet flyktingbegreppet ur ett barnperspektiv 5.1. Ensamkommande barn Ett ensamkommande barn behöver inte med nödvändighet resa in i Sverige helt utan sällskap, utan kan mycket väl komma tillsammans med någon vuxen. Det centrala är att den person som eventuellt följer med barnet inte är dess legala vårdnadshavare. De ensamkommande barnens situation är på många sätt mycket annorlunda än den är för de barn som kommer i sällskap med sin familj. De ensamkommande barnen är mycket utsatta på flera sätt. De saknar inte bara omvårdnad och skydd från sina föräldrar eller annan vårdnadshavare, utan är dessutom skilda från andra anhöriga och kamrater och befinner sig i ett främmande land. De lider ofta socialt och psykiskt av separationen. Barnen är ofta traumatiserade, och ofta kan just separationerna de upplevt vara det mest djupgående traumat 29. Ett ensamkommande barn som står utan någon vuxen med rätt och skyldighet att vårda och skydda dem måste i princip antas fara illa eller riskera att fara illa 30. Orsakerna till att ensamkommande barn lämnar sina hemländer varierar. Ett barn kan ha lämnat hemlandet efter att av någon anledning, t.ex. under en krigssituation, ha skilts från sina föräldrar. Barnet kan också ha skickats utomlands av föräldrar som velat skydda sitt barn eller som hoppats på en bättre framtid för honom eller henne. Det finns naturligtvis också andra anledningar än dessa till att ett barn kommer till Sverige eller ett annat land utan sina vårdnadshavare. Separated Children in Europe Programme (SCEP) 31 presenterade år 2000 en studie av ärenden som avsåg ensamkommande barn som rest in i Västeuropa. Studien omfattade 218 barn från 28 olika länder. Vissa av barnen var asylsökande. I studien identifierades ett antal bakomliggande orsaker till att barnen lämnat sina hemländer: tortyr fängslanden tvångsrekrytering (i vissa fall av barn som inte fyllt tio år) till väpnade styrkor diskriminering p.g.a. sin etnicitet genom att förvägras utbildning förföljelse p.g.a. sin etnicitet våldtäkt och sexuella övergrepp 29 Förbättringar i mottagandet av barn från annat land som kommer till Sverige utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn), s. 24 och SCEP Statement of Good Practice, s Barn i utlänningsärenden, s SCEP bildades 1997 på gemensamt initiativ av några medlemsorganisationer i International Save the Children Alliance bl.a. Rädda Barnen och UNHCR. SCEP uppmärksammas ytterligare under avsnitt Barns egna asylskäl

19 handel med barn i prostitutionssyfte förföljelse på grund av barnets eller dess familjemedlemmars politiska aktivitet barn som övergivits av sina föräldrar fattigdom och total brist på framtidsutsikter 32 År 2002 sökte 550 ensamkommande barn asyl i Sverige. Den motsvarande siffran för 2001 var 461. De flesta barnen kom från Irak och Somalia och var tonåringar, men några av de barn som sökte asyl var inte äldre än två och tre år gamla 33. I ett europeiskt perspektiv är antalet ensamma barn som söker asyl i Sverige tämligen litet. Som en jämförelse kan nämnas att år 2001 registrerade holländska myndigheter asylansökningar som avsåg ensamkommande barn. Även Storbritannien, Schweiz och Tyskland mottog under 2001 ett stort antal ensamkommande asylsökande barn (3 469, respektive ansökningar). I vissa länder är emellertid det redovisade antalet asylansökningar gjorda av ensamkommande barn oväntat litet. Så har t.ex. Spanien uppgivit att bara två ensamkommande barn sökte asyl under Förutom de asylsökande barnen finns det också ensamkommande barn som söker uppehållstillstånd på andra grunder, vanligen anhöriganknytning. Ytterligare en grupp av ensamkommande barn är de som aldrig ger sig till känna för Migrationsverket utan som lever illegalt här i landet på grund av att de förts hit med tvång, är på rymmen hemifrån eller av någon annan orsak Barn i familj Eftersom handläggningen av och utredningen i en familjs ärende ofta framför allt inriktas på föräldrarnas, i synnerhet pappans, grunder för asyl, löper barn i familj till skillnad från ensamkommande barn, som av naturliga skäl måste befinna sig i fokus i handläggningen av hans eller hennes asylärende och själv tillfrågas om anledningen till asylansökan risken att hamna i skymundan. Barnombudsmannen (BO) konstaterade i en rapport från 2000 att barn som tillhör en asylsökande familj inte har uppmärksammats i någon högre grad medan flera utredningar har företagits för att betona vilka rättigheter ensamkommande barn har vid ankomsten till Sverige och under den kommande asylutredningen 35. Enligt uppgift från företrädare för flera av Migrationsverkets regioner, finns ingen fastslagen åldersgräns från vilken verkets handläggare regelmässigt asylhör barn i familj. Sedan runt årsskiftet 2001/2002, skall dock alla föräldrar som rutin tillfrågas om de mindre barnen har egna skäl för uppehållstillstånd och om föräldrarna anser att barnen bör höras. Äldre barn (ingen generell gräns finns heller här fastslagen, utan en bedömning görs utifrån det enskilda barnets mog- 32 Ayotte, s Enligt statistik från Migrationsverket. 34 Enligt statistik sammanställd av UNHCR, Genève. 35 Barnets bästa i asylärenden En studie av Migrationsverkets praxis i asylärenden med barnfamiljer, s. 2. Barns egna asylskäl 19

20 nadsnivå) skall själva tillfrågas. Utgångspunkt för dessa rutiner är rapporten Barn i utlänningsärenden från Någon mer specificerad, skriftlig instruktion härutöver har enligt uppgift inte utarbetats inom verket. Handläggarna har ambitionen att asylhöra barnen så långt ner i åldrarna som möjligt. De handläggare som utreder barn i familj saknar som regel speciell barnkompetens 36. De handläggare som besitter sådan, arbetar med ensamkommande asylsökande barn, men kan kopplas in i ett barnfamiljsärende, om den ordinarie handläggaren upplever att det finns ett speciellt behov i det enskilda fallet. År 2002 ansökte minderåriga barn om asyl i Sverige i sällskap med en vårdnadshavare, vanligen en förälder. De flesta familjerna kom från Bosnien- Hercegovina, Jugoslavien, Irak, Iran och Ryssland FN:s konvention om barnets rättigheter I november 1989 antog FN:s generalförsamling konventionen om barnets rättigheter, Barnkonventionen. För första gången samlades därmed de rättigheter som tillkommer alla barn och ungdomar upp till 18 år i ett folkrättsligt bindande dokument 38. Konventionen har ratificerats av alla världens länder utom USA och Somalia som därmed är juridiskt bundna av dess bestämmelser 39. Ingen annan internationell konvention har haft en större spridning. Barnkonventionen trädde i kraft i september 1990 sedan den ratificerats av 20 stater, bland dem Sverige. Dess grundläggande principer finns i artiklarna 2 (icke-diskriminering), 3 (barnets bästa), 6 (rätt till liv, överlevnad och utveckling) och 12 (åsiktsfrihet och rätten att bli hörd). Dessa grundprinciper skall genomsyra all lagstiftning och praxis som rör barn. I propositionen 1989/90:107 Godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter uttryckte regeringen den uppfattningen att det förelåg god överensstämmelse mellan konventionsbestämmelserna och rådande svensk rätt och praxis, och ingen lagstiftningsåtgärd bedömdes därför vara nödvändig som en följd av ratificeringen 40. Senare har dock införts regler med utgångspunkt i konventionens grundläggande principer i några enstaka lagar, nämligen utlänningslagen, socialtjänstlagen och föräldrabalken. Framför allt är det artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om åsiktsfrihet och rätten att bli hörd som har kommit till uttryck i dessa lagar. Barnkonventionen är inte gällande lag i Sverige. Det finns ingen domstol som kan döma de anslutna staterna till ansvar för brott mot konventionen. Däremot finns FN:s barnrättskommitté, som består av 18 experter med högt moraliskt anseende och erkänd sakkunskap på det område som denna konvention omfattar och väljs för en tid av fyra år 41. Kommittén 36 De handläggare och utredningsassistenter som var anställda vid Migrationsverket våren 2002 skall emellertid ha genomgått en obligatorisk grundutbildning bl.a. om Barnkonventionen och införlivandet av ett barnperspektiv i myndighetsutövningen. 37 Enligt statistik från Migrationsverket. 38 Hammarberg, s Enligt konventionens artikel 4 skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra rättigheterna i konventionen. 40 Wikrén och Sandesjö, s. 40 och prop. 1989/90:107 s Barnkonventionen artikel 43. I februari 2003 beslutade konventionens medlemsstater att utöka antalet medlemmar i Barnrättskommittén till 18, från tidigare tio. 20 Barns egna asylskäl