Finlands ställning, säkerhet och välfärd i en allt komplexare värld. Utrikesministeriets framtidsöversikt 2014

Transkript

1 Finlands ställning, säkerhet och välfärd i en allt komplexare värld Utrikesministeriets framtidsöversikt 2014 Utrikesministeriets publikationer 9/2014

2 Utrikesministeriet PB Statsrådet Utrikesministeriets publikationer 9/2014 September 2014 ISSN (tryck) ISSN (pdf) ISBN PDF ISBN e-publikation ISBN Tryck: Grano Oy, Jyväskylä Layout: Erja Hirvonen, Grano Oy, Joensuu

3 Innehållsförteckning Sammanfattning En föränderlig omvärld och Finlands utrikespolitik Framtidsöversiktens teman Finlands starka internationella ställning Nätverk för nationell säkerhet Öppet samarbete som skapar välfärd och hållbarhet Framtidsöversiktens beredningsprocess... 14

4 Sammanfattning Utrikesministeriets framtidsöversikt presenterar utrikesministeriets syn på vilka förändringar och kontinuiteter Finland kommer att möta de närmaste åren och med vilken utrikespolitik Finland kan vara framgångsrikt i denna föränderliga omvärld. Det främsta syftet med översikten är att utgöra ett stöd för de kommande regeringsförhandlingarna, men dess tidsperspektiv sträcker sig också över nästa mandatperiod. För att Finland ska ha framgång i den internationella gemenskapen krävs en stark utrikespolitik. I den omvälvning som den europeiska och globala omvärlden befinner sig i, kan Finland uttryckligen med en aktiv utrikespolitik styra förändringen i önskvärd riktning. Välgrundade utrikespolitiska mål ska vid behov omforma utrikesförvaltningens struktur och resurser, inte tvärtom. Behovet för en övergripande utrikespolitik ökar då växelverkan intensifieras mellan säkerhetspolitik, externa ekonomiska relationer och utvecklingspolitik. Agendan för Finlands utrikespolitik under de närmaste åren har i översikten framställts under tre teman som är nära förknippade med varandra. Under det kommande årtiondet bör Finlands utrikespolitik under alla omständigheter styras av att trygga och förstärka 1) Finlands starka internationella ställning, 2) ett nätverk för nationell säkerhet, 3) samt ett öppet samarbete som skapar välfärd och hållbarhet. 4

5 1. En föränderlig omvärld och Finlands utrikespolitik För att Finland ska ha framgång i den internationella gemenskapen krävs en stark och resultatinriktad utrikespolitik. Utrikespolitiken är aldrig oberoende av omvärlden: Prioriteringarna och verksamhetsförutsättningarna för Finlands utrikespolitik påverkas väsentligt av förändringarna i den europeiska och den globala omvärlden. De viktigaste internationella trenderna presenteras i ministeriernas gemensamma omvärldsbeskrivning framtidensfinland.fi, som publicerades våren Den sammanlänkade världens växande inbördes beroende, den allt starkare geopolitiken samt de växande motsättningarna mellan olika värderingar är sådana faktorer som också ständigt omformar verksamhetsfältet för Finlands utrikespolitik. I den föränderliga omvärlden finns många faktorer som är oberoende av oss, och vars verkningar Finland måste anpassa sig till. Med en aktiv utrikespolitik kan Finland ändå i många fall påverka att förändringen går i en riktning som är önskvärd för oss. Utrikesministeriets framtidsöversikt framställer utrikesministeriets syn på vilka förändringar och kontinuiteter Finland kommer att möta de närmaste åren och hur Finland kan vara framgångsrikt i denna föränderliga omvärld. Det primära syftet med översikten, som utarbetats som tjänstemannaarbete, är att utgöra ett stöd för regeringsförhandlingarna efter riksdagsvalet våren 2015, men dess tidsperspektiv sträcker sig också över nästa mandatperiod, cirka 5 10 framåt i tiden. De teman som lyfts fram i översikten är ändå alla sådana som redan nästa regering har skäl att beakta i sitt program och arbete. I översikten avser utrikespolitik den helhet där säkerhetspolitik, externa ekonomiska relationer, utvecklingspolitik och andra delområden i utrikespolitiken går in i varandra. Det gemensamma för framtidsöversiktens alla teman är länken mellan Finlands nationella intresse och det internationella samarbetet. Det är Finlands uppgift att bevaka sitt intresse men i en värld av ömsesidigt beroende är det svårt att föreställa sig sådana förhållanden där man skulle kunna främja detta intresse ensam. Man måste söka gemensamma intressen och samtidigt jämka samman olika intressen. Utgångspunkten för en framgångsrik utrikespolitik ska alltid vara en klar uppfattning om de egna behoven. Det är först då vi vet vad vi behöver och vad vi vill, som vi kan välja hur och med vem det är klokast att samarbeta för att nå dessa mål. Man måste våga göra sina val redan då målen för utrikespolitiken slås fast. Större internationella aktörer än vi kan inte heller fördela sina resurser jämnt på alla politiksektorer och alla geografiska områden. När man inte kan göra allt, lönar det sig att fokusera på att göra de viktigaste så bra som möjligt. En strategi baserad på välgrundade och ett begränsat antal utrikespolitiska tyngdpunktsområden styr utrikesförvaltningen i dess arbete och förbättrar Finlands relevans och identitet i världen. De valda prioriteringarna bör avspeglas direkt i utrikesförvaltningens förfaranden såväl i hemlandet som ute i världen. Målen för utrikespolitiken ska vid behov omforma utrikesförvaltningens struktur och resurser, inte tvärtom. Organisationen måste allt bättre kunna driva Finlands intressen som en proaktiv och aktivt verksam internationell aktör. I takt med att den globala förändringen tilltar växer betydelsen av rättidig och analytisk information som stöd för beslutsfattandet i utrikespolitiken. Omvärlden i förändring ökar behovet av utrikespolitisk påverkan och ställer nya krav på diplomatin. Den traditionella utrikespolitiken har inte försvunnit, men parallellt med den fortsätter också omvälvningen av det internationella systemet. Det ömsesidiga beroendet mellan stater, företag och medborgare komprimeras alltjämt i frågor som rör såväl ekonomi, säkerhet som den gemensamma livsmiljön. Globaliseringen och den växande konkurrensen om marknader och investeringar ökar de externa ekonomiska relationernas roll i det internationella umgänget, där betydelsen av teknologi och 5

6 innovationer blir starkare. Strävan efter en världsomspännande hållbar utveckling blir en allt fastare del av utrikespolitiken. Finland är i internationell jämförelse ett ytterst högt utbildat och välbärgat land och har därmed alla förutsättningar att påverka frågor som rör landets egen framtid. I en allt mer komplicerad värld spelar utrikesförvaltningens kompetens en stor roll i detta påverkansarbete. I förändringen får beskickningsnätverket en framträdande betydelse. Trots att näringslivet och informationsförmedlingen genomgått en kraftig internationalisering vilar den utpräglat finländska verksamheten ute i världen allt mer på den offentliga förvaltningen. Behovet av en internationell närvaro som tar fram analytisk information ur ett finländskt perspektiv växer, men det finns anledning att se över betoningarna och strukturen i det nuvarande beskickningsnätverket. Även i fortsättningen behövs det resurser både nära och fjärran men de bör anpassas bättre att svara mot Finlands aktuella strävanden och globala politisk-ekonomiska prioriteringar. Man bör också fördomsfritt studera nya former för närvaro och påverkan, till exempel i samarbete med EU, de andra nordiska länderna och enskilda partnerländer. Även om nya teknologier och internationellt samarbete inte ersätter beskickningsnätverket, kan de komplettera den med nya möjligheter till exempel i fråga om allmänhetstjänster och allmän växelverkan mellan näringslivet och det civila samhället. Såväl allmänhetstjänsternas som kommunikationens roll som en del av utrikespolitiken växer då medborgarnas behov av hjälp och information ökar och antar nya former. Till en öppen demokrati hör en medborgardebatt och den förs också om utrikespolitiken på allt fler forum, där en modern utrikesförvaltning bör vara aktiv. I den digitaliserade världen blir informationshantering och kommunikation en allt mer organisk del av utrikespolitiken, om de så handlar om intensifierat internationellt samarbete eller konflikt- och krissituationer. Gränserna mellan utrikes- och inrikespolitiken fortsätter att luckras upp. Utrikespolitiken börjar redan hemma: för att till exempel internationalisera företagsverksamheten och locka investeringar till Finland krävs verklig driftighet och kompetens. Gränsdragningen mellan de traditionella sektorerna och utrikespolitiken blir allt mer onödig. Växelverkan mellan säkerhetspolitik, externa ekonomiska relationer och utvecklingspolitik intensifieras allt har i ännu högre grad än tidigare att göra med allt. Nya slags krav ställs även på utrikesförvaltningen för att den ska kunna förstå och påverka den komplicerade världen. När fältet för utrikespolitik utvidgas behövs det i hela organisationen allt mer kapacitet för övergripande tänkande. Agendan för Finlands utrikespolitik under de närmaste åren har i översikten framställts under tre teman som är nära förknippade med varandra. Ur ett regionalt eller tematiskt perspektiv skulle uppdelningen också kunna vara annorlunda men under det kommande årtiondet bör Finlands utrikespolitik under alla omständigheter styras av att trygga och förstärka 1) Finlands starka internationella ställning, 2) ett nätverk för nationell säkerhet, 3) samt ett öppet samarbete som skapar välfärd och hållbarhet. 6

7 2. Framtidsöversiktens teman 2.1. FINLANDS STARKA INTERNATIONELLA STÄLLNING Finlands plats i en världsordning som söker sin nya balans är inte huggen i sten, utan kräver aktivt arbete. Finlands ställning i världen har stakats ut framför allt av att vi är européer och nordbor: dessa hörnstenar bör i fortsättningen utnyttjas allt kraftigare. Under det tredje årtiondet av Finlands EU-medlemskap går integrationen djupt på alla samhällsområden i Finland och påverkar på ett grundläggande sätt finländarnas vardag. EU-medlemskapet har också en enorm utrikespolitisk betydelse eftersom den Europeiska unionen är den viktigaste referensramen som fastställer Finlands internationella ställning. Ur den nationella identitetens perspektiv har EU-medlemskapet ett obestridligt värde för Finland. EU som bygger på etablerade institutioner har i egenskap av viktig global aktör även ett instrumentellt värde för sina medlemmar. Under hela sitt medlemskap har Finland konsekvent stött ett enhetligt EU, där även vår röst blir starkare som en del av unionen. Att förstärka de traditionella EU-institutionerna och Europeiska utrikestjänsten tjänar Finlands intresse. Samtidigt bör Finland i sin EU-politik uppmärksamt följa den differentierade integrationens strömningar. Såväl incitament utanför unionen som EU:s inre dynamik kan under de närmaste åren leda till en ständigt ny mångbottnad integration inom både ekonomi och säkerhet. Alla EU-länder har inte samma beredskap eller vilja att bemöta förestående utmaningar. Att delta i den differentierade integrationen betyder inte en självisk strävan efter snabbvinster, tvärtom: tillsammans med andra villiga och resursstarka länder kan en sektorvis djupare integration utgöra en väg till en alltmer aktiv EU-påverkan och en lösning av kritiska problem. Finland har, om man så vill, möjlighet att öka sitt inflytande inom EU, såväl i unionens yttre förbindelser som i den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP). Förändringen i säkerhetsläget i Europa och institutionella öppningar som ökar kommissionens roll i att utveckla GSFP kan ge den europeiska försvarspolitiken större uppmärksamhet och Finland har skäl att delta aktivt i att stärka dess ställning. Vid sidan av EU-medlemskapet definieras Finlands internationella roll på ett betydande sätt av dess ställning som ett av de nordiska länderna. Vi har en nära relation till de andra nordiska länderna både på ett statligt plan och på ett företags- och medborgarplan: vår nordiska identitet byggs upp i vardagsumgänget. Finland bör dock se till att inte avståndet till dessa likartade länders betydande samhälleliga, ekonomiska och utrikespolitiska resurser kommer åt att växa. Med tanke på Finlands internationella ställning är den nära nordiska förbindelsen ytterst viktig. Det nordiska är en viktig källa för Finlands mjuka styrka, ur vilken det finns mer att ösa för att bygga vår internationella profil. Att stärka den nordiska förbindelsen är inte bara imagepolitik: De nordiska länderna utgör ett ytterst viktigt ekonomiskt marknadsområde för Finland och uttryckligen i de andra nordiska länderna går det bäst att hitta samhälleliga modeller som kan tillämpas i Finland för strukturella reformer. Ett fungerande nordiskt samarbete är en förutsättning för att utveckla den för Finland viktiga arktiska politiken. Potentialen för samverkan sträcker sig därmed mycket längre än Nordiska ministerrådets dagordning. Det går att avsevärt utöka det konkreta nordiska samarbetet även på alla sektorer för utrikespolitiken. Finlands internationella ställning är starkt beroende av att det multilaterala systemet fungerar. Såväl FN-systemet som OSSE är trots sina brister viktiga påverkanskanaler för Finland. De talrika problemen i fråga om verktygen för global styrning bidrar dock till att multilateralismen är på väg att brytas sönder detta avspeglas både i den traditionella bilaterala stormaktspolitiken och i den nya multipolariteten i G20, BRICS och andra liknande grupperingar. I denna miljö bör även Finland slå 7

8 vakt om sina direkta bilaterala förhållanden till centrala stora aktörer särskilt Förenta staterna, Ryssland och Kina, men också andra växande ekonomier som genomgår en kraftig globalisering. I den här kategorin utgör Finlands relation till Ryssland ett eget kapitel. I tjugo år har västvärlden väntat sig att Ryssland ska närma sig Europa men nu har processen nått en allvarlig brytningspunkt, som är av stor betydelse för Finland. Ryssland, som har orsakat en tilltagande instabilitet i sina egna grannområden, har allvarligt brutit mot folkrätten och är också på väg att ta avstånd från den europeiska värdegrunden. Även om den ryska politikens riktning är oroväckande, är det politiskt och ekonomiskt nödvändigt för Finland att upprätthålla så välfungerande förbindelser till Ryssland som möjligt såväl som en del av EU och den internationella gemenskapen som bilateralt. Att lyckas med detta utan att skada Finlands internationella ställning hör till de viktigaste uppgifterna för vår utrikespolitik. Den internationella politiken har inte på länge varit en verksamhet som bedrivs uteslutande mellan stater. I den ömsesidigt beroende världen har internationella företag och frivilligorganisationernas världsomspännande arbete tagit plats jämsides med staterna. Individens växande inflytande blir alltmer uppenbart i vår tid av snabb teknologi. Mitt i brytningstiden formas Finlands internationella ställning också utanför den traditionella mellanstatliga diplomatin. Finlands utrikespolitik bör stödja finländska företags och individens möjligheter att ta sig fram i det växande nätverket av icke-statliga internationella relationer. En möjlighet till påverkan finns på området för folkrätten. Det finns ett växande tryck för att öppna upp det internationella avtalssystemet och den globala styrningen också för icke-statliga aktörer, som folkrätten tillsvidare inte godkänner som avtalsparter. I dagens värld finns få sammanhang där staten agerar helt självständigt med sin egen politik skulle Finland kunna profilera sig i att minska klyftan mellan folkrätten och privaträtten. 8

9 2.2. NÄTVERK FÖR NATIONELL SÄKERHET Den säkerhetspolitiska omvärlden i Europa är i ett kraftigt jäsningstillstånd. I öst ökar de frusna eller öppna konflikterna när Ryssland fortsätter sina interventioner på olika nivåer mot sina militärt alliansfria grannar. Följderna är oanade och även i bästa fall tar det lång tid att reparera den ansträngda relationen mellan Ryssland och väst. De förhoppningar som ställdes på arabvåren i söder har fått ge vika för oroligheterna i Nordfrika och Mellanöstern deras verkningar kan med tiden bli mer dramatiska än i de östra grannländerna. Ett symptom på detta som når Europa är att flyktingströmmen över Medelhavet inte visar några tecken på att avta. Förändringarna i Europas grannskap avspeglas ofrånkomligt också på Finlands säkerhet. Trots att Finland politiskt och till sina värden är förankrat i Europa och Norden och därmed obestridligt är en del av väst, deltar Finland ändå inte i alla samarbetsformer med vilka denna västvärld definieras och försvaras. För de EU-länder som är medlemmar i Nato är uttryckligen Nato det primära säkerhetspolitiska instrumentet. De ekonomiska och teknologiska förändringarna och beroendeförhållandena gör att internationellt säkerhetssamarbete är nödvändigt för Finland. Den mångfacetterade integrationen i Europa fortsätter även i försvarsrelaterade frågor. En viktig del av denna integration är Finlands partnerskap med Nato, som ytterligare intensifieras av de gemensamma standarder som krävs i samarbetet inom krishantering. En fördjupning av samarbetet mellan de nordiska länderna och länderna i den Europeiska unionen är likaledes naturliga säkerhetspolitiska utvecklingsriktningar, som också åtnjuter ett brett samhälleligt stöd. Den centrala utmaningen för Finland är att bevara en militärt tillräckligt trovärdig tröskel för att garantera sin egen säkerhet. Finland bör i vilket fall som helst sörja för sin egen försvarsförmåga, där grundförutsättningen är medverkan i internationellt samarbete. Ett Natomedlemskap skulle på många sätt göra Finlands ställning klarare. Även en fortsatt alliansfrihet skulle kräva ett intensivt samarbete med Nato. Det är viktigt att notera att även Finlands ställning befinner sig i en ständig förändring då säkerhetsmiljön förändras även i lägen då vi inte själva fattar några nya formella beslut om vår status. Att fastställa en egen säkerhets- och försvarspolitik är en kontinuerlig process, som kräver en ständig och växande uppmärksamhet i det snabbt föränderliga läget i Europa. Finland kan inte bygga sin säkerhet på en enda lösning, om det så är Natomedlemskap, militär alliansfrihet eller något annat, utan säkerheten består också i fortsättningen av egen försvarsförmåga, internationellt samarbete och många icke-militära faktorer. Det centrala i alla beslut är att Finland är en stabil och pålitlig aktör i närområdena, Europa och i internationell krishantering. Finlands koncept för övergripande säkerhet är också framledes ett nyttigt svar på såväl gamla som nya hot, och det bör utvecklas vidare. I denna tid av ny teknologi är enskilda människor, företag och andra icke-statliga aktörer aktivt närvarande i globala nätverk. På samma gång tar informationskriget och sådana hot som dataintrång ner cybersäkerheten och därmed också säkerhetspolitiken till de enskilda medborgarnas nivå och ökar behovet för samhällelig säkerhet och hållbarhet i vid bemärkelse. En framgångsrik utrikespolitik kräver också i fortsättningen ett brett demokratiskt stöd men också en ny form av kunnande av alla samhällsmedlemmar. En militär allians eller alliansfrihet har inte en avgörande påverkan på samhällets allmänna förmåga att återhämta sig eller motstå olika störningar (resiliens). Nyckelrollen skulle snarare kunna innehas av att man ser till friheten och datasäkerheten på internet dessa områden som kräver ett intensivt internationellt samarbete tillhörde framtida kärnfrågorna i utrikespolitiken. Individernas växande inflytande som möjliggörs av teknologin är främst en positiv kraft, som samtidigt ökar förtroendet och därmed den samhälleliga säkerheten. I Finland, i landet som av FN klassas som världens minst bräckliga, har man lyckats exceptionellt väl med att öka förtroendekapitalet. Den höga utbildningsnivån, jämställdheten, den öppna samhällsdebatten och bevarandet av medborgarnas möjligheter till påverkan stärker Finlands egen säkerhet men tjänar också som exempel för andra länder som siktar på ett mera demokratiskt och säkert samhälle. En samhällelig säkerhet baserad 9

10 på förtroende kan vara en exportprodukt för Finland. Då individers inflytande växer, ökar behovet för en utrikespolitik som medvetet tar hänsyn till gränserna för en statscentrerad världsbild. En utrikespolitik som tar hänsyn till individer är samtidigt bättre rustad att bemöta negativa gränsöverskridande följder av individualismutvecklingen, såsom terrorism, extremrörelser och organiserad brottslighet. Det är ofta uttryckligen genom individer som staters bräcklighet samt internationella och regionala konflikter återspeglas utanför det egentliga krisområdet därför kräver bekämpningen av internationella kriser också åtgärder redan innan deras följder sträcker sig till vår interna säkerhet. Många andra av 2000-talets säkerhetshot respekterar inte heller staternas gränser. Även om det är andra sektorministerier som ansvarar för den nationella hälso-, miljö- och energipolitiken, kommer till exempel globala pandemirisker, miljökatastrofer, klimatförändringen liksom energi- och råvarufrågor med alla sina verkningar i framtiden att allt mer också utgöra en del av utrikespolitiken. I synnerhet klimat- och energifrågornas utrikespolitiska betydelse kommer att växa. Förenta staternas skiffergasrevolution har redan nu haft följdverkningar på de globala energimarknaderna och i förlängningen även i geopolitiken. Snabba återverkningar av samma storleksklass kan i fortsättningen följa av till exempel teknologiska genombrott i fråga om förnybara energiformer. Den politiska dimensionen i transportrutter och tillgång i fråga om traditionella fossila bränslen olja, kol och gas har redan länge varit uppenbar. Samma gäller för klimatförändringen. Om man lyckas dämpa klimatförändringen och anpassa sig till den kan det inte bara revolutionera den globala energipolitiska ekvationen utan också förbygga konflikter och uppkomsten av okontrollerade flyttrörelser. Trots att klimatförändringen i många fall berör de västliga industriländerna i sista hand, börjar effekterna av den redan vara gripbara i många växande ekonomier och framväxande länder. Att närmare knyta samman energi- och klimatdynamiken till en del av vår utrikespolitik skulle därför höja Finlands allmänna trovärdighet som samarbetspartner i Afrika, Asien och Latinamerika. 10

11 2.3. ÖPPET SAMARBETE SOM SKAPAR VÄLFÄRD OCH HÅLLBARHET För ett land som Finland är öppet internationellt samarbete ett livsvillkor. I likhet med hela Europa är Finland djupt beroende av ett öppet ekonomiskt utbyte exporten står för över 40 procent av Finlands bruttonationalprodukt. Det gäller dock inte enbart handel. Att maximera den globala öppenheten och den internationella samarbetspotentialen hör också till de ledande tankarna för såväl Finlands externa ekonomiska relationer som utvecklingspolitiken. I modern utrikespolitik kan man inte uppfatta handelsoch utvecklingspolitik som separata sektorer, än mindre sektorer som är skadliga för varandra. En liberalisering av marknaderna och en global utveckling är nära sammanlänkade mål, som när de uppnås ökar säkerheten, välfärden, rättvisan och hållbarheten såväl i Finland som ute i världen. Europeiska unionen har en oersättlig betydelse för Finlands utrikeshandel. Över hälften av Finlands utrikeshandel bedrivs på den inre marknaden med andra EU-länder. I framtiden kommer den största tillväxtpotentialen dock att finnas på annat håll. På dessa utomeuropeiska marknader stöder sig Finlands utrikeshandel kraftigt på EU:s gemensamma handelspolitik. För exportekonomin, som ligger till grund för Finlands välfärd, är det ytterst viktigt att handelshindren röjs och att det skapas gemensamma standarder. I sin handelspolitik arbetar EU för de här målen på alla spår heltäckande multilateralt via världshandelsorganisationen WTO, med hjälp av branschvisa avtal för ett mer begränsat antal parter samt med bilaterala frihandelsavtal. Liksom på andra områden för global styrning har också de handelspolitiska framstegen på det multilaterala spåret stagnerat. Framsteg i de regionala och bilaterala handelsarrangemangen kan i bästa fall också öppna det låsta läget i WTO-förhandlingarna. Även om en universell avtalsbotten på WTO-nivå skulle tjäna Finlands och Europas intressen bäst, förbättrar också en kombination av bilaterala handelsavtal, som förhandlas fram med Förenta staterna, Japan, Indien och andra partnerländer, betydligt verksamhetsförutsättningarna för vår utrikeshandel också utan ett multilateralt genombrott. Speciellt det transatlantiska handels- och investeringsavtalet (TTIP) som förhandlas fram med Förenta staterna har vid sidan av sina ekonomiska verkningar också geopolitisk vikt som svetsar samman västländerna. Hela Europa återhämtar sig fortfarande från krisen i ekonomin och finansbranschen. Finland har dessutom egna allvarliga strukturella problem i sin ekonomiska situation. Vid sidan av inhemska reformer bör man söka ekonomiskt uppsving också i det internationella utbytet. I det skärpta konkurrensläget behövs det större insatser för en dubbelriktad rörelse: Finland ska aktivt lanseras ute i världen samtidigt som penning- och kunskapskapital hämtas till Finland. Det blir en allt viktigare del av Finlands utrikespolitik att stödja finländska företags internationalisering och att locka investeringar till Finland. Att vidareutveckla och fördjupa Team Finland-samarbetet är även i framtiden viktigt ur utrikesförvaltningens perspektiv. Statsförvaltningens samarbete bör utökas med icke-statliga aktörer, främst med företag som vill internationaliseras. Ett viktigt verktyg i de externa ekonomiska relationerna är det målmedvetna nationella arbetet för Finlandsbilden. Utgående från det skapar utrikesförvaltningen och andra i utlandet verksamma offentliga aktörer Finlandsbilden med hjälp av långsiktigt påverkansarbete, tidsenlig och samordnad kommunikation samt kultur- och vetenskapsnätverk. En gedigen grund för såväl Finlandsbilden som för näringslivets internationalisering bör byggas i hemlandet: i sista hand kan en trovärdig bild ute i världen inte avvika från det Finland och finländarna verkligen är. Också resenärströmmarna som styrs med visumpolitiken bidrar till internationaliseringen. En utmaning för Finlands exportekonomi i ett långtidsperspektiv är den pågående enorma teknologiska omvälvningen. De första verkningarna av digitaliseringen kan redan ses men förändringen har bara kommit i gång och sker ständigt snabbare. Genombrott i stil med automatisering, robotik, 3D-utskrifter, bioteknologi och artificiell intelligens kommer med stor sannolikhet att revolutionera den globala ekonomins strukturer och dynamik på ett mer grundläggande sätt än vi kan ana. I stället för en ekonomi baserad på processindustri och export av investeringsvaror kommer framtidens framgångshistorier att vara innovationer, där det geografiska läget spelar en sekundär roll för reproducering och 11

12 distribution. För de finländska företagen medför detta en genuint global konkurrens. Finland har goda förutsättningar att klara sig i konkurrensen en hög utbildningsnivå, ett teknologiskt kunnande, ett säkert samhälle och en fungerande infrastruktur. De faktorer som skapat tidigare framgång garanterar dock inte ny framgång. Att hänga med utvecklingen kräver att man lockar toppförmågor till Finland och har en fördomsfri beredskap att möta förändring. Det är företag och enskilda som har huvudansvaret för innovationer men staten kan med sina externa ekonomiska relationer stötta positiva processer. Att uppfatta de signaler som förutspår den tekniska omvälvningens riktning och att identifiera nya marknader bör i fortsättningen ha en mer aktiv roll i det finländska beskickningsnätverkets arbete. De finländska diplomaterna är också globala handelsresande som med sin egen verksamhet och informationsförmedling skapar förutsättningar för såväl export, innovationer som investeringar. Trots att behovet av internationellt samarbete är synnerligen trängande på grund av växande svårigheter i stil med klimatförändring, befolkningsutveckling, vattenfrågor och finanskriser, har de multilaterala forumens handlingskraft lamslagits allt mer. Världskonferenserna leder numera sällan till slutdokument och entydiga resultat och några nya globala klimatförhandlingar har inte just inletts de senaste åren. De framväxande ekonomierna har ifrågasatt representativiteten i FN:s säkerhetsråd, Bretton Woods-institutionerna och andra gamla strukturer. Deras stelhet har bidragit till uppkomsten av olika G-grupper, regionala lösningar och de växande ekonomiernas egna sammanslutningar. Finland bör kunna agera i denna nya verklighet, även om vi i många nya sammanhang deltar på sin höjd genom vårt EU-medlemskap. Finlands ringa storlek, som i princip är utmaningen för Finlands globala inflytande, kan också vara till nytta för oss när det gäller att utveckla multilaterala system. För en innovativ och flink aktör finns det även i fortsättningen utrymme att agera som lösare av globala problem, om de så handlar om att förnya traditionella institutioner eller om det egna fredsmäklingsarbetet. De framväxande ekonomiernas ekonomiska och samhälleliga omvälvning som har ändrat balansen i den globala styrningen påverkar hela utvecklingspolitikens karaktär. Hållbar utveckling är på väg att bli ett gemensamt globalt mål, där egna mål sätts upp även för industriländerna. Den snabba ekonomiska utvecklingen har lyft upp en rad utvecklingsländer från extrem fattigdom, låt vara att inkomstskillnaderna inom länderna alltjämt orsakar massiva problem. Att komma loss från fattigdomen är fortfarande en enorm världsomfattande utmaning, men många av de tidigare och nuvarande mottagarna av utvecklingsbistånd har övergått till att bli givare. Den traditionella direkta hjälpen inriktas i fortsättningen främst till de allra fattigaste och bräckligaste staterna. I bräckliga stater och i krissituationer växer den humanitära hjälpens betydelse och för utvecklingspolitiken närmare krishantering och fredsmäkling. Den multilaterala hjälpen vinner terräng av den bilaterala, men de regionala utvecklingsbankernas ställning försvåras då nya slags finansiärer söker en mer direkt vinning utifrån egna premisser. I Finlands utvecklingspolitik växer betydelsen av att påverka de multilaterala organisationerna: till exempel en styrning av Världsbankens instrument till att förebygga naturkatastrofer kan ge en signifikant större relevans än motsvarande bilaterala projekt. I sin bilaterala utvecklingspolitik bör Finland dryfta vilket sätt som är det strategiskt mest effektiva för att organisera den egna hjälpen, både i den nationella och internationella arbetsfördelningen och i att beakta partnerländernas mottagningsförmåga och behov. Samarbetet med länderna i Afrika, Asien och Latinamerika förändras och blir i fortsättningen mer mångfacetterat då investeringar och en liberalisering av marknaden får ett mer organiskt samband till utvecklingen. Exporten inom sektorerna för utbildning, hälsa eller cleantech kan samtidigt vara en utvecklingspolitik som utgår från de mänskliga rättigheterna. Finansieringskällorna för stöd till exporten bör övervägas noga, för anslagen till utvecklingssamarbete riktas i allt högre grad till de allra fattigaste länderna. Allt oftare är ett utvecklingsland också en växande ekonomi, en ekonomisk partner och samarbetspartner inom säkerhetspolitik och krishantering. Genom att både i Finland och partnerlandet nermontera gränserna mellan staten, näringslivet och frivilligorganisationerna är det möjligt att utveckla gemensamma 12

13 nyskapande projekt, som hjälper utvecklingsländerna att hantera sin omvälvning på ett positivt sätt och så att det gynnar samhället på en så bred front som möjligt. En effektiv och relevant utvecklingspolitik garanterar också en positiv folkopinion till utvecklingssamarbetet. Finlands anseende som en ansvarsfull och långsiktig aktör i utvecklingssamarbetet ger en bra utgångspunkt för en mångformig utvecklingspolitik, där handel, mänskliga rättigheter och samhällsansvar bör gå hand i hand. Det återstår ännu svåra förhandlingar för att nå samförstånd om de viktigaste hörnstenarna för hållbar utveckling och global välfärd det internationella klimatavtalet och målen för hållbar utveckling efter Dessa, liksom även många andra förhandlingar, kompliceras delvis av den kamp om värden och världsåskådningar som förs mellan de västliga industriländerna och de framväxande ekonomierna. Finland har redan kraftigt integrerat de mänskliga rättigheterna, jämställdheten och rättsstatsprincipen i sin utrikespolitik. Det finns orsak att målmedvetet fortsätta stärka den internationella värdeoch normgrunden. Att hitta öppningar i förhandlingslägen som förefaller besvärliga kräver dock mer diplomati, inte mindre. Finland bör av såväl altruistiska som själviska skäl avsätta utrikespolitiska resurser till att lösa mänsklighetens gemensamma ödesfrågor. En mer rättvis och hållbar värld ligger också i vårt intresse. 13

14 FRAMTIDSÖVERSIKTENS BEREDNINGSPROCESS Ministeriets planerings- och forskningsenhet ansvarade för att utarbeta utrikesministeriets framtidsöversikt. Arbetet leddes av ministeriets ledningsgrupp och i processen medverkade ministeriets alla avdelningar i form av diskussioner mellan avdelningschefer och verkstäder för tematiska frågor. Med en intern webbenkät kartlades vilka synpunkter personalen vid hela utrikesförvaltningen har på utrikespolitikens framtid. I arbetet med översikten utnyttjades också nationella opinionsmätningar om utrikespolitiken, och under arbetets gång testades tankar i en panel som bestod av finländska universitetsstuderande. I framtidsöversiktsprocessen iakttog ministeriets planerings- och forskningsenhet de metodologiska principerna för strategisk prognostisering och utnyttjade sina vidsträckta internationella kontakter till olika länders förvaltningar och forskningsinstitut. I bakgrundsarbetet användes ett brett urval av finländska och utländska myndighets- och forskningsrapporter. Som en del av beredningsprocessen skapade planerings- och forskningsenheten scenarier vars syfte inte var att ta fram exakta framtidsprognoser utan att gestalta olika möjliga framtider. De viktigaste megatrenderna i scenariearbetet var koncentrationen och splittringen av makt, dynamiken i motsättningar och samarbete, balansen mellan resursbrist och överflöd, en förstärkning av individens ställning, teknologins utveckling och förändringen av värden. Under arbetets gång beaktade man dessutom hela tiden möjligheten att det finns olika svarta svanar oväntade faktorer som har långtgående verkningar. 14

15 15

16