R-2004/0607 Stockholm den 6 september 2004

Transkript

1 R-2004/0607 Stockholm den 6 september 2004 Till Miljödepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 4 maj 2004 beretts tillfälle att avge yttrande över delbetänkandet Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, SOU 2004:37 (M2004/1361/R). Med anledning härav anför Advokatsamfundet följande. 1 ALLMÄNT Miljöbalkens allmänna hänsynsregler och sanktionssystemet är viktiga delar i miljöbalkens genomförande. Advokatsamfundet välkomnar därför den genomgång som genomförts av miljöbalkskommittén. Advokatsamfundets synpunkter är inriktade på de delar av förslaget, där ytterligare överväganden enligt Advokatsamfundets uppfattning är påkallade. Av mer allmänt principiellt intresse vill samfundet särskilt framhålla betydelsen av påpekandena vad gäller rätt till biträde och beträffande uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination ). 2 SYNPUNKTER PÅ VISSA AV LAGFÖRSLAGETS BESTÄMMELSER DEL A MILJÖBALKENS SANKTIONSSYSTEM 2.1 Avsnitt Minimirättigheterna enligt art. 6.3 Advokatsamfundet delar inte kommitténs uppfattning om behovet av juridiskt biträde i mål om utdömande av miljösanktionsavgift, i synnerhet som utredningen konstaterat att miljösanktionsavgifter utgör en reaktion mot brott i Europakonventionens mening. Enligt Advokatsamfundets uppfattning saknas bärande skäl för att den som ådöms miljösanktionsavgift skall få sina rättigheter sämre tillgodosedda än då påföljden utgår i form av straff i traditionell mening. Advokatsamfundet efterlyser därför ett klart ställningstagande att den

2 2 som ådöms en miljösanktionsavgift skall ha samma rättigheter som en åtalad särskilt, som miljösanktionsavgift föreslås kunna påföras var och en och inte enbart verksamhetsutövare. 2.2 Avsnitt 3.2 Dubbla sanktioner bör undvikas Advokatsamfundet ser positivt på utredningens intention att omarbeta sanktionssystemet så att miljösanktionsavgift endast skall finnas för mindre allvarliga överträdelser och de överträdelser som medför risker för omgivningen i första hand skall sanktioneras med straff. Även om miljösanktionsavgifter således skall förbehållas överträdelser som är av mindre allvarlig art anser Advokatsamfundet att viss försiktighet bör iakttas vid utvidgning av det område som kan omfattas av miljösanktionsavgifter, i synnerhet som kommittén har funnit att miljösanktionsavgifterna utgör en reaktion på brott i den mening som avses i Europakonventionen. Miljöbalken är en utpräglad ramlagstiftning med vida bemyndiganden för regeringen och förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter om materiella skyldigheter för verksamhetsutövare. Verksamhetsutövare och andra som har att efterleva bestämmelserna i miljöbalken och dess följdföreskrifter måste tillgodogöra sig mycket omfattande författningsmateria, enbart för att klarlägga vad som åligger dem och vad som kan leda till straff eller andra sanktioner. Lagstiftaren bör därför eftersträva att så långt som möjligt, redan i lagtexten ange de skyldigheter som åvilar verksamhetsutövare. Vid en utvidgning av de lagregler som kan sanktioneras med en miljösanktionsavgift, bör därför endast beteenden som allmänt anses klandervärda komma ifråga. Det bör även finnas en rimlig möjlighet för den enskilde att överblicka vilka handlingar som kan resultera i en miljösanktionsavgift. Enligt samfundets uppfattning bör utredningens slutsats att miljösanktionsavgifter endast skall omfatta mindre allvarliga överträdelser, få till konsekvens att nivåerna för miljösanktionsavgifterna i 30 kap. 2 andra stycket miljöbalken sänks. Advokatsamfundet föreslår därför att miljösanktionsavgifter skall uppgå till högst kronor. 2.3 Avsnitt 3.6 Befrielse från avgift Advokatsamfundet tillstyrker kommitténs förslag att vidga det område inom vilket en tillsynsmyndighet får underlåta att besluta om miljösanktionsavgift. I befintlig lagstiftning torde myndigheter ibland tvingas besluta om miljösanktionsavgifter, trots att myndigheten själv anser att avgiften borde kunna efterges. I förtydligande syfte bör i bestämmelsen dock anges en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som kan konstituera sådana särskilda skäl som avses.

3 3 2.4 Avsnitt 5.1 Miljöbrott (29 kap. 1 ) Advokatsamfundet avstyrker kommitténs förslag att inbegripa oaktsamhetsbrott i rubriceringen miljöbrott. Graderingen i uppsåts- och oaktsamhetsbrott ger uttryck för en relevant skillnad i straffvärdeshänseende. Denna skillnad bör också avspeglas i att brotten regleras i separata bestämmelser. Genom att sammanlägga oaktsamhetsbrottet med det uppsåtliga brottet, höjs därmed strafflatituden till sex år jämfört med de två år som idag är föreskrivet som maximal påföljd. En sådan ändring innebär påtagliga skärpningar av annan art, t.ex. i preskriptionshänseende, som inte kan anses sakligt motiverade. Advokatsamfundet tillstyrker dock att första stycket punkten 2 och punkten 4 utformas enligt utredningens förslag. Advokatsamfundet avstyrker också utredningens förslag att ändra miljöbrottsbestämmelsen så att brott enligt första stycket 1 fullbordas redan då ett ämne släpps ut och att begränsningen till förorening eller risk för förorening som är av ringa betydelse tas bort. Det är brukligt att anläggningar utformas så att även eventuella utsläpp oavsett om dessa är hänförliga till rena olyckor, vårdslöshet eller uppsåt inte leder till en förorening. Detta kan exempelvis åstadkommas genom hårdgjorda ytor, invallningar, installation av oljeavskiljare på avloppsledningar utanför själva anläggningen etc. Den föreslagna ändringen får till följd att även sådana utsläpp skulle leda till straffansvar. Redan dagens reglering innebär ett långtgående ansvar för verksamhetsutövare i det att blotta risken för skada på människors hälsa, djur eller växter kan innebära brott. Kommittén har inte anfört några övertygande skäl för att ytterligare utsträcka det kriminaliserade området. Advokatsamfundet anser således att kriminaliseringen även i framtiden bör begränsas till fall av förorening snarare än av utsläpp som sådant och förbehållas fall där risken för skada på människors hälsa, djur eller växter inte är ringa. En motsatt ordning riskerar innebära att verksamhetsutövarnas intresse av att vidta skadeförebyggande åtgärder minskar. Själva utsläppet blir i många fall ändå belagt med straffansvar p.g.a. villkorsöverträdelser eller miljöfarlig kemikaliehantering m.m. Den av utredningen föreslagna tillämpningen av ringabestämmelsen i 29 kap. 11 första stycket miljöbalken är inte tillräcklig för att undanröja de ovan beskrivna olägenheterna av kriminaliseringen. Bestämmelsens intresse är enligt förslaget att förhindra utsläpp snarare än utsläppens verkningar. Därför kommer inte ett utsläpp av någon betydelse att kunna omfattas av ringabestämmelsen enligt den föreslagna utformningen. Advokatsamfundet avstyrker vidare förslaget att begränsningen till förfarande som inte är allmänt vedertaget i första stycket i.f. och gärning som är försvarlig i tredje stycket i paragrafens nuvarande lydelse skall tas bort. Det

4 4 är riktigt som utredningen anger att de båda inskränkningarna kan anses omfattas av vad som generellt gäller inom straffrätten. Den stora skillnaden mellan miljöbrott och andra straffregler är dock att många av de handlingar som omfattas av paragrafens lydelse är nödvändiga för det samhälle som vi byggt upp, t.ex. privatbilismen. För undvikande av missförstånd finns det därför övervägande skäl att behålla undantagen i lagtexten. 2.5 Avsnitt 5.2 Områdesskyddsbrott (29 kap. 2 a ) Advokatsamfundet tillstyrker kommitténs generella uppfattning att straffstadganden skall kunna utläsas direkt i miljöbalkens bestämmelser. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av innehållet i straffstadgandet beträffande strandskyddsdispenser. Advokatsamfundet anser att en inskränkning av det straffbara området är motiverat då det inte är rimligt att samtliga brott mot strandskyddet skall vara straffbara. Straffsanktionen bör istället förbehållas de mest allvarliga överträdelserna vilka torde vara bebyggelseförbudet. Övriga handlingar kan, om de t.ex. innebär skada eller olägenhet, utgöra överträdelse av andra straffbud. Detta är enligt Advokatsamfundet tillräckligt, varför samfundet föreslår att paragrafen ändras så att endast byggnation och förberedelser för byggnation skall vara kriminaliserat enligt aktuell bestämmelse. Olovligen uppehåller sig i utredningens förslag till lydelse av 29 kap. 2 a miljöbalken skall enligt utredningen endast omfatta brott mot myndighetsbud. Enligt Advokatsamfundets uppfattning bör detta för tydlighetens skull framgå direkt av lagtexten. 2.6 Avsnitt 5.3 Artskyddsbrott (29 kap. 2 b ) Det är enligt Advokatsamfundet oklart vad begreppet annan vara skulle kunna omfatta som inte redan faller under något av de andra uppräknade begreppen i lagtexten. Uttrycket bör därför klargöras ytterligare. 2.7 Avsnitt 5.4 Miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 ) Advokatsamfundet tillstyrker ändringen av straffstadgandet men anser att det straffsanktionerade området är för stort genom att även hantering som inte följer försiktighetsmått som annars behövs är straffbelagd. Det handlar i detta fall om försiktighetsmått som inte är föreskrivna. En viss försiktighet bör därför visas vid kriminalisering av dessa handlingar. Advokatsamfundet föreslår därför att man för in i lagtexten att det för straff skall krävas att man brutit mot uppenbara försiktighetsmått som normalt kan uppställas. 2.8 Avsnitt 5.5 Otillåten miljöverksamhet (29 kap. 4 ) Som grundregel för kriminalisering av ett handlande är att detta skall anses som klandervärt. Som en del i detta krävs att det skall vara tydligt för den

5 5 enskilde att handlingen är straffbar (förutsebarhet). Erfarenheterna från tillämpningen av 7 kap. 28 a miljöbalken är att inte bara de enskilda verksamhetsutövarna utan även domstolar och myndigheter har haft stora svårigheter att avgöra om tillståndsplikt enligt förevarande paragraf förelegat för en åtgärd. Mot bakgrund av detta är det därför inte självklart att varje överträdelse av tillståndsplikten enligt 7 kap. 28 a och 12 kap. 6 första stycket miljöbalken kan anses vara så klandervärd att straffansvar skall aktualiseras. Endast mer flagranta överträdelser bör därför föranleda straff. Samfundets förslag är därför att för straffbarhet för överträdelser av de båda paragraferna krävs att det är uppenbart att tillstånd skulle ha sökts. 2.9 Avsnitt 5.7 Försvårande av miljökontroll (29 kap. 5 ) Advokatsamfundet tillstyrker kommitténs förslag till ändrad utformning av 29 kap. 5 såvitt avser begränsningen av det kriminaliserade området till ett antal angivna fall av underlåtenhet att lämna uppgifter. Advokatsamfundet anser dock att nuvarande ordning där det för straffbarhet krävs att underlåtenheten faktiskt försvårat tillståndsprövningen eller en tillsynsmyndighets verksamhet, fortsätter att gälla. I annat fall kommer en enskild att kunna dömas för brott även i de situationer där det vid en objektiv bedömning kan konstateras att hans handlande inte ens har varit ägnat att påverka tillståndsprövningen eller en tillsynsmyndighets arbete. Den enskildes handlande kan i sådana situationer inte anses som särskilt klandervärt, varför det inte heller bör straffbeläggas kap. 11 tredje och fjärde styckena 29 kap. 11 miljöbalken innehåller bestämmelser om de fall en gärning inte skall leda till straffansvar trots att såväl de objektiva som subjektiva rekvisiten för gärningen är uppfyllda. Trots att frågan inte har berörts av kommittén finns enligt Advokatsamfundet skäl att beröra innebörden av bestämmelserna i tredje och fjärde stycket. Enligt dessa bestämmelser skall inte dömas till ansvar dels för gärning som omfattas av ett vitesföreläggande som har överträtts, dels för gärning som kan föranleda miljösanktionsavgift om åtalet inte är påkallat från allmän synpunkt. Tillämpning av båda dessa två bestämmelser förutsätter således att frågan är om samma gärning. Begreppet samma gärning saknar en legal definition. Normalt anses krävas både gärningsidentitet och gärningsmannaidentitet för att samma gärning skall föreligga. Om detta senare krav skulle upprätthållas även inom miljörätten skulle detta medföra att bestämmelsen skulle förlora sin praktiska betydelse. Endast i undantagsfall riktas nämligen vite eller miljösanktionsavgift mot samma person som det straffrättsliga ansvaret. Detta förklaras av att överträdelser begås inom ramen för en verksamhet och att verksamheten oftast drivs i form av någon juridisk person.

6 6 Enligt samfundets bedömning har genom de förändringar som föreslagits bl.a. av 29 kap. 11 fjärde stycket miljöbalken blivit än tydligare att med den nyligen införda bestämmelsen om åtalsprövning i fjärde stycket med samma gärning inom miljörätten endast avses den objektiva gärningen. Med andra ord, det är fråga om samma gärning även om adressaten för vitet eller miljösanktionsavgiften är bolaget, medan adressaten för det straffrättsliga ansvaret är bolagets företrädare. Ett klarläggande på denna punkt skulle vara av stort värde för rättstillämpningen Avsnitt 6 Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination ) Advokatsamfundet anser att kommittén gjort en värdefull genomgång av problematiken kring konflikten mellan Europakonventionens bestämmelser och lagfästa skyldigheter att lämna uppgifter till myndighet. Samfundet delar också uppfattningen att frågan bör lösas generellt i svensk rätt. Advokatsamfundet vill dock understryka vikten av att en sådan reglering tillskapas skyndsamt. I avsaknad av en generell reglering är det dock inte tillfredsställande att man lämnar frågan helt oreglerad inom miljöbalkens område. För detta talar flera skäl. Grundregeln i miljötillsynen är verksamhetsutövarens egenkontroll. Det innebär att konflikter mellan upplysningsplikten och rätten att vara passiv kan förväntas bli många inom miljörättens område. Någon typ av upplysningsplikt för myndigheten och förbud mot förelägganden, liknande de som diskuteras i Danmark och Norge, bör därför införas. En reglering framstår som än mer angelägen mot bakgrund av principerna om fri bevisföring och fri bevisprövning. Vid utformningen av regleringen bör det även uppmärksammas att även indirekta påföljder skall omfattas av regleringen. Som exempel på hur frågan kommit att hanteras i praxis kan nämnas att i ett aktuellt mål hos Miljööverdomstolen, mål nr M , har en tillsynsmyndighet visserligen avstått från viteshotet men istället kopplat föreläggandet till en återställningsåtgärd och indirekt hotat med att förverka en ställd säkerhet. Advokatsamfundet anser att det bör övervägas att införa en reglering, varvid de förslag som lagts fram i Danmark och Norge bör kunna användas som utgångspunkt.

7 7 3 SYNPUNKTER PÅ VISSA AV LAGFÖRSLAGETS BESTÄMMELSER DEL B MILJÖBALKENS HÄNSYNSREGLER M.M. 3.1 Avsnitt 8 Tillämpning av miljöbalkens hänsynsregler Advokatsamfundet välkomnar den genomgång som gjorts i betänkandet av tillämpning i praxis av de allmänna hänsynsreglerna. Som konstateras i utredningen tar det lång tid innan praxis utbildas beträffande tillämpningen av dessa regler. Det är samfundets uppfattning att kravet på förutsebarhet om lagstiftningens tillämpning är en grundläggande förutsättning för samtliga aktörer inom det miljörättsliga området. Varken myndigheternas, miljöorganisationernas eller verksamhetsutövarnas arbete gynnas av regler vars tillämpning inte kan förutses eller vars tillämpning varierar beroende på prövningsinstans eller geografisk placering av verksamheten. Mot angiven bakgrund är samfundet av den uppfattning att utformningen av de allmänna hänsynsreglerna inte bör ändras om sådan ändring inte är påkallad av tvingande skäl. Även en ursprungligen oklart utformad regel blir klar och tydlig för berörda aktörer när regelns tillämpning utmejslats i praxis. 3.2 Avsnitt 9 Förslag till utformning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken Avsnitt Reglerna om val av plats Advokatsamfundet delar kommitténs slutsats att reglerna om val av plats bör förändras i förhållande till nuvarande lydelse. Samfundet har inga synpunkter på uppdelningen i 6 a, 6 b och 6 c. Samfundet anser dock att lydelsen i 6 a är otydlig vid prövning av anmälningspliktiga verksamheter. Enligt bestämmelsens ordalydelse skall verksamheten lokaliseras till en lämplig plats där ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet. Bestämmelsen gäller för all verksamhet som omfattas av miljöbalken. Såsom bestämmelsen utformats räcker det inte att en verksamhetsutövare visar att platsen är lämplig utan oacceptabla olägenheter och intrång, utan även att det inte finns en annan plats där verksamheten kan bedrivas med ännu mindre olägenheter och intrång. Kravet kan uppfyllas i princip endast genom en lokaliseringsutredning där den föreslagna lokaliseringen jämförs med andra tänkbara lokaliseringar. Enligt samfundets uppfattning bör inte kravet på fullständiga lokaliseringsutredningar utvidgas till att även gälla för anmälningspliktiga verksamheter. Skillnaden mellan tillstånd och anmälningsplikt skulle suddas ut med svårförutsebara följder och kostnader. Det är lämpligare att utforma bestämmelsen på ett sådant sätt att kravet på minsta intrång och olägenhet begränsas till sådana verksamheter som

8 8 omfattas av 6 kap. miljöbalken. Begränsningen införs enklast direkt i 6 a genom att kravet på minsta intrång och olägenhet gäller för verksamheter som skall upprätta miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Samfundet vill peka på att ett genomförande av samfundets förslag enligt ovan inte skulle leda till att anmälningspliktiga verksamheter lokaliseras olämpligt. Detta säkerställs inte minst genom den nya bestämmelsen i 6 b om tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken för fall som gäller ändrad användning av mark- och vattenområden. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg