Europeiska unionensråd Brysselden28november2014 (OR.en) Utländskastridandeochåtervändandestridande-diskussionsunderlag

Transkript

1 ConseilUE Europeiska unionensråd Brysselden28november2014 (OR.en) 15715/2/14 REV2 LIMITE PUBLIC JAI902 PESC1201 COSI117 COPS308 ENFOPOL373 COTER82 SIRIS79 FRONT242 EUROJUST213 NOT från: til: Ärende: EU:ssamordnareförkampenmotterorism Rådet Utländskastridandeochåtervändandestridande-diskussionsunderlag Idokument16002/1/14REV1bedömshurlångtmankommitigenomförandetavdeåtgärdersom rådet(rätsligaochinrikesfrågor)beslutadeomden9 10oktober2014.Desutomuppmanas ministrarnaatgepolitiskvägledningpåtvåspecifikaområden:rätsligaåtgärderavseende fenomenetutländskastridandeochyterligareförbätringaravinformationsutbytetavseende utländskastridande. Rätsligaåtgärder Ävenomderätsligaåtgärdernaavseendefenomenetutländskastridandeharförbätratsmotsvarar deinteproblemetsomfatning(cirka10fälandedomarpercirka3000eu-medborgare/euinvånaremedkopplingtilfenomenetutländskastridande).detfinnstresärskiltsvårafrågorsom kräverpolitiskvägledning: 15715/2/14REV2 aw/s 1

2 1. Den rättsliga ramen Den 24 september 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2178 enligt vilken FN:s medlemsstater måste göra det olagligt att resa utomlands för terroriständamål och att finansiera och underlätta sådana resor. Ett antal medlemsstater hade redan före FN:s säkerhetsråds resolution uppdaterat sina rättsliga ramar för att bättre hantera utmaningen med utländska stridande; andra håller på eller överväger att göra detsamma. I oktober 2014 uppmanade rådet kommissionen att, bland annat mot bakgrund av antagandet av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014), ytterligare kontrollera hur verkningsfulla åtgärderna enligt rambeslutet var och undersöka hur eventuella brister skulle kunna avhjälpas, utifrån den genomföranderapport som antogs i september 2014, den rapport som tagits fram av Eurojust och eventuella andra upplysningar av relevans. I samordningskommittén på området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete 1, där en diskussion ägde rum på grundval av ett dokument från EU:s samordnare för kampen mot terrorism, ställde sig vissa medlemsstater tveksamma till en uppdatering av rambeslutet; de ifrågasatte behovet av detta och pekade på det akuta behovet av att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution 2178, vilket snabbare kunde uppnås på nationell nivå. Följande skäl finns för att uppdatera rambeslutet, vilket redan gjordes 2008 när den internationella utvecklingen hade gått om 2002 års rambeslut: Utan en uppdatering skulle rambeslutet inte längre fungera som måttstock för minimikrav gällande kriminalisering av terrorism i hela EU. En harmoniserad kriminalisering av överträdelser med koppling till utländska stridande över hela EU skulle ge en gemensam rättslig ram som skulle fungera som en viktig referenspunkt för EU:s byråer och underlätta gränsöverskridande samarbete. Utan gemensamma minimistandarder riskerar skillnader vad gäller kriminalisering att leda till åtalsluckor. En uppdatering och harmonisering skulle sända ett starkt politiskt budskap och inspirera tredjeländer. 1 Dokument 14188/ /2/14 REV 2 aw/ss 2

3 Arbetet för en uppdatering av rambeslutet skulle i sig medföra fördelar eftersom det skulle innebära en strategisk riktlinjedebatt om olika kriminalpolitiska strategier gentemot utländska stridande. Domstolen skulle ha möjlighet till översyn. Uppdateringen av EU:s rambeslut skulle ske utöver och parallellt med de nationella åtgärder som medlemsstaterna redan vidtar med avseende på FN:s säkerhetsråds resolution 2178, för att tillgodose behovet av ett snabbt agerande. Om rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism 2, ändrat genom rambeslut 2008/919/RIF 3, inte uppdateras riskerar det att halka efter den rättsliga utvecklingen både på global och nationell nivå. I sin rapport 4 framhåller Eurojust att ett antal medlemsstater redan har iakttagit ett inhemskt behov av att, för att ta itu med det hot som utländska stridande utgör, utöka förteckningen över teroristbrott till att omfatta fler än de som anges i rambeslutet samt att avsaknaden av en gemensam straffrättslig strategi och avsaknaden av gemensamma minimistandarder riskerar att leda till åtalsluckor. I Eurojusts rapport konstateras också att de former av agerande med koppling till utländska stridandes resor som medlemsstaterna enligt FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) måste kriminalisera inte omfattas av rambeslutet. Eurojust rekommenderar att man överväger en översyn av EU:s rättsliga ram för terrorismbekämpning för att möta det föränderliga hot som utländska stridande utgör och se till att det finns en gemensam referens för utredningar och åtal. I rapporten anges att en anpassning av EU:s minimistandarder skulle sända ett starkt politiskt budskap, utgöra en minsta gemensam nämnare för hanteringen av fenomenet utländska stridande och skulle möjliggöra en grundlig jämförelse av erfarenheter liksom väl underbyggda beslut om det fortsatta arbetet. Eurojust välkomnar debatten på EU-nivå om de straffrättsliga åtgärdernas verkningsfullhet och står redo att bidra mer genom att stå värd för ett strategiskt möte. Mot bakgrund av dessa faktorer uppmanas rådet att ange sina åsikter om det fortsatta arbetet EGT L 164, , s. 3. EUT L 330, , s. 21. Foreign Fighters: Eurojust's Views on the Phenomenon and the Criminal Justice Response, uppdaterad rapport, november 2014, Eurojust restricted 15715/2/14 REV 2 aw/ss 3

4 2. Internationell rättslig hjälp och utbyte av bästa praxis med avseende på bevisinsamling Som Eurojust också påpekar i sin rapport innebär insamlingen och användningen av bevis gällande utländska stridande praktiska och rättsliga utmaningar: Det är svårt att få tag i bevis från Syriens och Iraks slagfält och att insamla och använda internetbaserad bevisning; gränsöverskridande rättslig hjälp är ofta en förutsättning för att få tillgång till bevis (utländska stridande reser genom andra länder, internetleverantörer kan vara belägna utomlands). I sin rapport konstaterar Eurojust att samordning på EU-nivå skulle vara fördelaktigt för hanteringen av de rättsliga utmaningar som är förknippade med insamling och tillåtlighet av e-bevis i terroristmål. Eurojust rekommenderar utbyte av erfarenhet hos nationella rättsliga myndigheter och insamling av bästa praxis med avseende på internetrelaterade bevis. I sin rapport framhåller Eurojust behovet av att intensifiera det internationella rättsliga samarbetet i fall med utländska stridande. Även om samarbetet med Eurojust har stärkts på västra Balkan, i Turkiet, USA och i Schengenländerna finns det inget systematiskt samarbete med länderna i Nordafrika eller Mellanöstern. I Mellanöstern och Nordafrika har Europol bara uppdragits att samarbeta med Marocko, Turkiet och Förenade Arabemiraten. Cepol anordnar utbildningsprogram för Balkan, men ännu inte för Mellanöstern och Nordafrika. Borde kommissionen uppmanas att fördjupa sitt arbete med utmaningar kopplade till bevis i samband med utländska stridande och be Eurojust att anordna strategiska/taktiska möten? Borde berörda arbetsgrupper ges i uppdrag att överväga hur EU:s byråer skulle kunna användas på ett mer strategiskt sätt i samarbetet med tredjeländer, särskilt i Nordafrika och Mellanöstern? 15715/2/14 REV 2 aw/ss 4

5 3. Program för avhopp och återanpassning i samband med rättsliga förfaranden En ytterligare utmaning för medlemsstaternas rättssystem när det gäller utländska stridande är behovet av program för återanpassning och avhopp antingen som alternativ till lagföring, som villkor för frigivning i avvaktan på rättegång, som alternativ till fängelsestraff (t.ex. som villkor för uppskjuten påföljd, vilket också skulle undvika risken för att utländska stridande och andra fångar radikaliseras ännu mer i fängelset av återvändande stridande, då det har hänt att veteraner bidragit till radikalisering i fängelser), medan dömda utländska stridande får avtjäna fängelsestraff, eller vid förtida frigivning. Ett antal medlemsstater har redan börjat ta fram sådana åtgärder i ett rättsligt sammanhang eller är på väg att göra det. På detta område är det användbart med tvärvetenskapliga strategier och strategier med samverkan mellan olika byråer. Borde kommissionen uppmanas att undersöka det bästa sättet att inrätta rättsliga program för återanpassning och avhopp och att främja utbyte av bästa praxis samt överväga att stödja sådana projekt, med utgångspunkt i de erfarenheter som finns hos kompetenscentrumet RAN och Eurojust? Informationsutbyte Stora insatser har gjorts för att förbättra och maximera informationsutbytet avseende utländska stridande, vilket framgår av bilagan om bättre användning av SIS och Interpols SLTD-databas samt Europols kontaktpunkt, förhandlingarna om ett EU-system för passageraruppgifter, användningen av förhandsinformation om passagerare och nationella enheter för passagerarinformation samt uppgiftsutbytet mellan Europol och Frontex. Men vi måste göra mer. Följande åtgärder bör undersökas och genomföras: 15715/2/14 REV 2 aw/ss 5

6 1. Medlemsstaterna har börjat lämna mer och mer uppgifter till Europols kontaktpunkt "Travellers", men antalet fall som rapporteras till Europol är fortfarande lägre än vad man skulle kunna förvänta sig med tanke på hur många utländska stridande som medlemsstaterna i sina rapporter uppskattar att de har kännedom om. Medlemsstaternas brottsbekämpande organ uppmanas därför att vara mer systematiska i sitt tillhandahållande av relevant information till Europol. Medlemsstaterna uppmanas också att beakta mervärdet av att involvera internationella partner som USA:s tull- och gränsskyddsmyndighet (US Custom and Border Protection) och Interpol, liksom Eurojust. För att förbättra överföringen av information till Europol och de operativa direktkontakterna mellan medlemsstaternas respektive terrorismbekämpningsenheter inbjuds medlemsstaterna också att delta i de samarbetsstrukturer som på ordförandeskapets initiativ inrättats vid Europol för att bättre reagera på fenomenet utländska stridande. Eftersom bristen på information hos Europol delvis beror på det faktum att säkerhetstjänster inte rutinmässigt delar med sig av sin information till Europol bör medlemsstaterna tillsammans med Europol, som för närvarande utför en genomförbarhetsundersökning, undersöka möjligheterna att använda ma3tch-tekniken som för närvarande används av FIU.NET 5 för terrorismbekämpning för att säkerställa distribuerad och integrerad dataanalys och samarbete där lokala källor till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter sammankopplas virtuellt genom ett decentraliserat datasystem. Detta skulle göra det möjligt att i realtid hitta nödvändig information utan att någon information överförs till Europol. 2. Interpol tillhandahåller databaser för sina medlemsländer som möjliggör (riktad) distribution av information om efterlysta personer, inbegripet utländska stridande. Detta är ett är väldigt praktiskt och unikt verktyg för utbyte av information om utländska stridande mellan medlemsstater och viktiga internationella partner som USA och Turkiet. För att utnyttja dessa databaser maximalt bör experter undersöka och utarbeta metoder för en harmonisering av de nationella rutinerna för införande av nationella uppgifter om utländska stridande, så att de kan utnyttjas bättre av berörda tredjeländer, samtidigt som distribution endast sker till berörda partner. 5 För mer om ma3tch, se "Ma3tch: Privacy AND Knowledge 'Dynamic Networked Collective Intelligence'", 2013 års internationella IEEE-konferens om stordata, Udo Kroon, CIO FIU.Net, Säkerhets- och justitieministeriet, Nederländerna, udo.kroon@fiu.net 15715/2/14 REV 2 aw/ss 6

7 3. Eurojust strävar efter att främja utbyte av bästa praxis och erfarenheter avseende utländska stridande och återvändande stridande och därigenom förbättra utredningar och lagföring. Eurojust fortsätter att samla in och analysera domstolsavgöranden gällande aspirerande utländska stridande och återvändande stridande. Analysen av rättspraxis är avsedd att bidra till att öka kunskaperna om fenomenet och dess utmärkande drag, studera vissa återkommande frågor samt intressanta specifika aspekter av fenomenet utländska stridande och nationella straffrättsliga åtgärder. Medlemsstaterna bör uppmanas att i så hög grad som möjligt utnyttja möjligheterna till informationsutbyte med Eurojust gällande lagföring och fällande domar, i enlighet med rådets beslut 2005/671/RIF av den 20 september 2005 om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott. Ställer sig ministrarna bakom ovan angivna tillvägagångssätt för det fortsatta arbetet? 15715/2/14 REV 2 aw/ss 7