Sammanfattande rapport över tillsynsverksamheten vid MSB 2014

Transkript

1 MSB-51.1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap PM 1 (9) UL-TILLS Jenny Selrot Lena Tellvik Sammanfattande rapport över tillsynsverksamheten vid MSB 2014 Denna rapport beskriver arbetet och resultatet av det arbete som har genomförts av MSB:s tillsynsenhet under MSB bedriver operativ tillsyn och marknadskontroll samt ger tillsynsvägledning till kommuner och länsstyrelser i de fall de ansvarar för den operativa tillsynen, med avsikten att följsamheten till lagstiftningen ska öka. De tillsynsområden som omfattas och som beskrivs i rapporten är lagen om skydd mot olyckor (LSO), lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen), lagen om brandfarliga och explosiva varor (LBE), lagen om transport av farligt gods (LFG) samt förordningen om utvinningsavfall. Rapporten beskriver också myndighetens marknadskontroll enligt uppdrag i marknadskontrollförordningen samt tillsyn över alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm AB. Under 2013 arbetade enheten med att fram programteorier för de olika lagstiftningsområdena. Syftet med programteorierna är att länka samman orsak och samband för att kunna effektivisera och förbättra enhetens arbete. Vidare att ge underlag för att utveckla uppföljning och utvärdering som underlag för att beskriva den nationella bilden av tillämpningen för respektive lagstiftningsområde. Denna bild ger i sin tur underlag för att inrikta MSB:s, länsstyrelsers och kommuners arbete med tillsyn och tillsynsvägledning så att arbetet sker på ett likvärdigt, rättssäkert och effektivt sätt över landet. Med utgångspunkt från programteorierna pågår ett arbete med att ta fram indikatorer med tillhörande mått för att kunna mäta tillstånd för resurser, aktiviteter, prestationer och effekter inom lagstiftningsområdena LBE, LSO och Seveso. Under sommaren inträffade flera skogsbränder i Sverige, bland annat i Tanum, i Ånge och i Pajala. I augusti inträffade också den mycket omfattande skogsbranden i Västmanland. MSB:s tillsynsenhet har under hösten kraftsamlat resurserna på enheten för att skyndsamt betala ut ersättningar efter skogsbränderna. Detta arbete har till viss del påverkat andra delar av verksamheten på Tillsynsenheten.

2 samhällsskydd och beredskap PM 2 (9) Lagen om skydd mot olyckor Operativ tillsyn MSB utövar tillsyn över de uppgifter som länsstyrelserna har enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor gällande räddningstjänst och sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning samt ansvaret att kunna ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner vid omfattande räddningsinsatser. MSB:s operativa tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor bedrivs genom granskning av länsstyrelsernas planläggning för området, samt genom tillsynsbesök hos länsstyrelserna. Under 2014 har tillsynsbesök genomförts hos länsstyrelserna i Västmanland, Örebro, Gotland, Södermanland, Västerbotten och Norrbotten. MSB genomför också årligen en uppföljning av länsstyrelsernas ansvar enligt LSO i form av en enkät. MSB bedömer att när det gäller länsstyrelsernas ansvar för räddningstjänst och sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning så uppfyller de besökta länsstyrelserna inom de flesta områden lagens krav men att det finns vissa områden som är särskilt angelägna att utveckla. En av länsstyrelserna bedöms inte uppfylla lagens krav när det gäller sitt ansvar vid kärnteknisk olycka och behöver särskilt utveckla sin planering och beredskap inom området sanering. Områden som är särskilt angelägna att utveckla inom flera av de besökta länsstyrelserna är organisation, information, att planläggningen utgår från de regionala förhållandena i länet och att länsstyrelsen övar och har en flerårig övningsplan. När det gäller länsstyrelsens ansvar för övertagande av ansvar för kommunal räddningstjänst bedömer MSB att de besökta länsstyrelserna inom de flesta områden uppfyller lagens krav, men att det även här finns vissa områden som är särskilt angelägna att utveckla. Det handlar för de flesta länsstyrelserna om att beredskapen för detta område i högre grad behöver övas. Tillsynsvägledning MSB:s tillsynsvägledning definieras som uppföljning, utvärdering och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till operativa tillsynsmyndigheter. MSB utövar tillsynsvägledning till länsstyrelserna i deras tillsyn över kommunernas uppgifter enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO) samt till kommunerna i deras tillsyn över den enskildes skyldigheter. Den tillsynsvägledning som genomförts gentemot länsstyrelserna har utgått från den tolkning som MSB gjort av vad länsstyrelsernas tillsynsverksamhet bör omfatta för att leva upp till bestämmelserna i LSO. Uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas arbete har under 2014 bland annat skett via tillsynsvägledningsbesök och årsuppföljning med enkätfrågor till kommunerna och länsstyrelserna. Stöd till länsstyrelserna har skett via

3 samhällsskydd och beredskap PM 3 (9) konferenser, Lyncseminarium, deltagande vid regionala seminarier och genom medverkan vid länsstyrelsers tillsynsbesök. Stöd har även getts i samband med enskilda ärenden, som till största delen har berört neddragningar av räddningstjänstpersonal i kommunerna. MSB bedömer att de flesta länsstyrelser som besöktes under 2014 har områden som är särskilt viktiga att utveckla för att uppfylla lagstiftningens krav. Få länsstyrelser kan idag beskriva den samlade bilden över kommunernas lagefterlevnad utifrån områdena preciserade skyldigheter, tillsyn över resultat och bedömning av egenkontroll. Utveckling behöver därför ske av tillsynsplaneringen för att säkerställa att länsstyrelserna genomför tillsynsbesök vid minst två tillfällen per räddningstjänstkommun och mandatperiod. Även uppföljningen av kommunernas egenkontroll behöver utvecklas liksom samverkan kring den närliggande Sevesolagstiftningen och arbetet med kommunens plan för räddningsinsats. Länsstyrelsens ansvar att ge kommunerna råd och stöd behöver också utvecklas genom att stödet behovsanpassas. Den årliga uppföljningen av kommunerna visar att antalet genomförda tillsynsbesök har fortsatt att öka under Det är antalet tillsynsbesök på objekt som inte omfattas av bestämmelserna om skriftlig redogörelse som har ökat. Under 2013 genomfördes ca 54 % av tillsynerna på denna typ av objekt. Användandet av förelägganden fortsätter att variera mellan kommunerna. Av det totala antalet förelägganden så är det fortfarande ett fåtal av landets kommuner som står för en stor andel av de förelägganden som meddelats den enskilde. Det är också fortfarande många av tillsynsbesöken som inte följs upp via ett återbesök. Många kommuner genomför fortfarande för få brandskyddskontroller vilket har varit ett problem alltsedan lagens tillkomst Antalet genomförda utökade olycksundersökningar (utöver de som dokumenteras i insatsrapporten) har ökat jämfört med Den årliga uppföljningen för 2014 av länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas lagefterlevnad samt stöd till kommunerna genom rådgivning och information enligt LSO visar bland annat att det är flera länsstyrelser som inte har genomfört två besök per kommun under mandatperioden , men att länsstyrelserna upplever att de tillsyner de gjort har fungerat bra. Länsstyrelserna har under året tagit del av få av de utökade olycksundersökningar som kommunerna genomfört. Länsstyrelserna har fattat 39 beslut om att anläggningar ska omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt 2 kap. 4 LSO, så kallade farliga verksamheter. Sefaridatabasen över bland annat farlig verksamhet, har tagits i drift, men arbete kvarstår ännu för att kvalitetssäkra innehållet. Tillsynsenheten har under året drivit på arbetet med kommunens plan för räddningsinsats och

4 samhällsskydd och beredskap PM 4 (9) betonat denna fråga även i tillsynsvägledningen av länsstyrelserna. Länsstyrelser och kommuner har givits stöd i sitt arbete med farlig verksamhet. Tillsynsenheten ansvarar för administrationen av MSB:s samverkan med Haverikommissionen angående olycksutredningar. MSB har medverkat i flera utredningar och hanterat rapporter och slutsatser på ett systematiskt sätt. Medverkan har skett i centralt räddningstjänstforum där en undergrupp för tillsynsfrågor är upprättad. Ett PM för arbetets inriktning har fastställts. Ersättning till kommunerna för räddningstjänst MSB har till uppgift att lämna ersättning till kommunerna för räddningstjänstkostnader och för sanering av olja enligt 7 kap 2 och 3 LSO. Under hösten har ett omfattande arbete genomförts för att hantera ersättning efter skogsbranden i Västmanland. MSB har direkt betalat kostnaderna för bland annat de internationella specialplanen, helikopterkostnader och kostnader för räddningsledningens inkvartering vid Ramnäs. Dessa kostnader har handlagts av andra funktioner inom MSB. MSB:s tillsynsenhet har handlagt rekvisitioner från kommuner och länsstyrelsen i Västmanland. Såväl drabbade som hjälpande kommuner har fått ansöka och rekvirera ersättning från MSB för de kostnader de haft till följd av räddningsinsatsen. Total ersättning för kommunerna för 2014 uppgick till drygt 57 miljoner kronor. Enskilda såväl företag som privatpersoner som deltagit i räddningsinsatsen har ansökt om ersättning hos länsstyrelsen i Västmanland som sedan rekvirerat medel från MSB för de kostnader som varit direkt hänförliga till räddningsinsatsen. MSB har betalat ut nästan 37 miljoner kronor till länsstyrelsen i Västmanland. Under sommaren inträffade även andra skogsbränder. Ersättning har betalats ut för tre skogsbränder i Tanum, en i Ånge och en i Pajala. Vidare har ett första utkast till rutin för att säkerställa en kvalitetssäkrad hantering av stora ersättningsärenden enligt LSO tagits fram och arbetet med att dokumentera bedömningsgrunder vid ersättningsärenden pågår. Lagen om transport av farligt gods Tillsynsuppdraget inom området lagen om transport av farligt gods består av tre delar. En del är att bedriva tillsyn över att verksamhetsutövare som transporterar eller lämnar farligt gods för transport har utsett en säkerhetsrådgivare. Vid tillsynen granskas också verksamhetens metoder och rutiner för hantering av farligt gods. Vidare genomför MSB tillsyn över transportskydd enligt kap 1.10 i ADR/RID-S och samordnar tillsynsmyndigheternas arbete inom området transport av farligt gods.

5 samhällsskydd och beredskap PM 5 (9) Tillsyn har gjorts över att verksamhetsutövare har utsett säkerhetsrådgivare om verksamheten omfattar transport av farligt gods och över transportskyddsbestämmelserna. Tillsyn har från 2014 gjorts av utbildningsanordnare för utbildning och examination för förare. Tillsyn av utbildningsanordnare har genomförts vid fem tillfällen. Av dessa tillsyner bedöms att flertalet utbildningsanordnare inte uppfyller sina skyldigheter. Identifierade brister under året där MSB har följt upp vidtagna åtgärder är att utbildningsanordnaren inte anmäler kursen inom föreskriven tid, att man inte följer godkänt utbildningsprogram och felaktig redovisning av provresultat. Exempel på förbättringsområden som noterats under året är förbättrade rutiner kring kursanmälan, beställning av prov och att på ett bättre sätt följa godkänt utbildningsprogram. Angående tillsyn av säkerhetsrådgivare och transportskydd har tillsynsbesök genomförts hos 22 verksamheter. De besökta verksamheterna beaktar i huvudsak sina skyldigheter enligt Lagen om transport av farligt gods (LFG) men förbättringsområden har identifierats. Förbättringsområden lämnas i minnesanteckningarna men dessa följs inte upp. Exempel på förbättringsområden som noterats under året är: Skyddsplan bör kompletteras med bedömning av de risker för kränkning av skyddet som kan uppstå enligt kap ADR-S. Vilka typer av farligt gods som hanteras inom verksamheten bör förtydligas och vilka risker de medför. Detta kan med fördel anges i kommande årsrapporter. Identifierade brister under året där MSB har följt upp vidtagna åtgärder är att årsrapporter har saknats, skyddsplan har saknats samt att utsedd säkerhetsrådgivare inte har meddelats till MSB. Vid årets slut var antalet verksamheter med utsedd säkerhetsrådgivare 4340 st. MSB har under året uppmanat 91 företag att utse säkerhetsrådgivare. Under året har 15 incidenter rapporterats till myndighetens system olycks- och incidentrapportering(soot). Säkerhetsrådgivare med giltigt intyg var vid årets slut 622 st. Studie kring olycksrapporter från har genomförts där enheten deltagit. Endast ett samordnat möte i SAMTILL har genomförts av tre till fyra planerade. På mötet diskuterades bland annat meddelande mellan myndigheter och transportstyrelsen redovisade pågående arbete med riskvärderingssystem och registret ERRU. Övriga möten ställdes in pga. personalförändringar och omorganisationer i deltagande myndigheter.

6 samhällsskydd och beredskap PM 6 (9) En studie med syfte att utveckla tillsyns- och urvalsmetoder har genomförts av Södertörns Högskola. Resultat från studien kommer att användas i arbetet med metodutveckling under Sevesolagen och förordningen om utvinningsavfall Tillsynsvägledning Sevesolagen Delområdet omfattar tillsynsvägledning för att följa upp, utvärdera och samordna tillsynen av de verksamheter som omfattas av Sevesolagstiftningen, samt att ge stöd och råd till länsstyrelserna i detta arbete. Dessutom ingår att följa upp hur de kommunala skyldigheterna med att ge information till allmänheten och upprätta planer för räddningsinsatser har genomförts. Under 2014 har tillsynsvägledningsbesök genomförts vid sex länsstyrelser. Bedömningen efter genomförd tillsynsvägledning är att de mest angelägna förbättringsområdena är att säkerställa att kommuner och verksamhetsutövare uppfyller lagstiftningens krav ifråga om planer för räddningsinsatser. Dessa planer ska uppdateras vart tredje år. Den uppföljning som MSB gjort visar att för ett mycket stort antal av dessa planer finns behov av uppdatering. Länsstyrelserna behöver också säkerställa att kommunerna uppfyller lagstiftningens krav på information till allmänheten. Under hösten genomförde MSB:s tillsynsenhet riktade insatser mot varje länsstyrelse i syfte att öka uppdateringsfrekvensen och framtagandet av dessa planer. Länsstyrelserna behöver utveckla systematiken kring planering och genomförande av Sevesotillsynen för att anpassa ambitionsnivån till de behov som identifieras. MSB har genomfört ett högnivåmöte för verkställande direktörer och styrelseledamöter på Sevesoverksamheter med syfte att belysa målgruppens ansvar och roll för processäkerheten vid Sevesoverksamheter. MSB har tagit fram ett metodstöd för länsstyrelsernas tillsynsplanering. I samband med det genomfördes en workshop tillsammans med länsstyrelserna. MSB har även medverkat i att sprida information inom Sevesoområdet genom en konferens för branscher och myndigheter. MSB deltar i nationella samt EU- och internationella samverkansgrupper. Deltagande i dessa forum är en viktig del i vår omvärldsanalys samt för att utbyta och inhämta information och erfarenhet. Under året har även en ny databas för hantering av information kring Sevesoverksamheter, farliga verksamheter samt riskanläggningar färdigställts. Slutligen har en studie över till myndigheten inrapporterade olyckor på bl.a. Sevesoverksamheter under åren genomförts. Resultaten kommer att spridas under 2015.

7 samhällsskydd och beredskap PM 7 (9) Tillsynsvägledning förordningen om utvinningsavfall Utveckling av systemet för tillsynsvägledning av förordningen om utvinningsavfall har inte kunnat genomföras i den omfattning som planerats. Då ansvaret för tillsynsvägledning enligt förordningen delas med Naturvårdsverket har möten genomförts mellan myndigheterna i syfte att få till stånd en gemensam handlingsplan för det fortsatta arbetet. Lagen om brandfarliga och explosiva varor Operativ tillsyn Myndighet för samhällsskydd och beredskap, MSB, är enligt lag (2010:1 011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE) en myndighet som prövar vissa frågor om tillstånd avseende hantering av explosiva varor. I de fallen ansvarar myndigheten även för tillsyn över efterlevnad av regelverket. MSB bedriver även tillsyn över all hantering som Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvaret forskningsinstitut samt Fortifikationsverket behöver tillstånd till enligt LBE. MSB utövar dessutom tillsyn över sådan rörledning som omfattas av kravet på koncession enligt naturgaslagen (2005:403) eller enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar. MSB ska också samordna andra tillsynsmyndigheters verksamhet och hjälpa dem i arbetet enligt LBE. Under 2014 har MSB:s tillsynsvägledning för landets kommuner i huvudsak genomförts i form av medvekan i MSB:s utbildningar. Tillsynsvägledning har också genomförts genom stöd och råd till kommuner samt deltagande vid kommunala tillsynsbesök. Ett stort arbete har bedrivits för att utveckla uppföljningen av kommunernas arbete med lagen om brandfarliga och explosiva varor. Indikatorer för att mäta såväl prestationer och utfall har tagits fram. Detta har bland annat resulterat i att en enkät kommer att skickas ut till samtliga kommuner i slutet av Arbetet förväntas leda till en tydlig nationell bild över tillämpningen av regelverket. Detta kan användas som underlag för att inrikta kommunernas tillsyn och MSB:s tillsynsvägledning inom området. Under 2014 har MSB genomfört nio tillsynsbesök samt genomfört en så kallad skrivbordtillsyn vid verksamheter inom explosivämnesindustrin. MSB har även genomfört ett informationsprojekt riktad till grossister inom fyrverkeribranschen. Resultatet från årets tillsyner visar att det finns skillnader mellan verksamheterna. Efterlevnad av regler är i allmänhet dock god och företagen har system och rutiner för att hantera verksamheten.

8 samhällsskydd och beredskap PM 8 (9) Under året har MSB genomfört tillsyn vid Försvarsmaktens verksamhetsställen vid fyra tillfällen. Vid ett sådant besök genomförs flera tillsyner över olika delar av verksamheten. Sammanlagt genomfördes 18 tillsyner gentemot olika tillståndshavare. Förutom de planerade besöken har MSB arbetat med ett oplanerat tillsynsärende inom Försvarsmakten. MSB har med anledning av dessa beslutat om två förelägganden riktade till Försvarsmakten. Den generella bedömningen är att Försvarsmaktens anläggningar uppvisar stora variationer avseende kunskap och kompetens för de olika verksamheterna. MSB har inte genomfört tillsyn vid någon naturgasanläggning under Marknadskontroll MSB har genom förordning (2005:893) om marknadskontroll av varor bemyndigande att bedriva marknadskontroll. Marknadskontroll regleras dels i svensk rätt men också direkt i EU-rätt och omfattar såväl harmoniserade som oharmoniserade varor. Marknadskontroll har bedrivits över varor som omfattas av föreskrifter under lagen (2010:1 011) om brandfarliga och explosiva varor samt under lagen (2006:263) om transport av farligt gods. MSB:s tillsynsenhet genomförde under 2014 proaktiv marknadskontroll av gasapparater. Kontrollen ledde till ett förbud och ett femtontal krav på korrigering av produkter samt korrigering av samtliga emballage. Reaktiva ärenden kommer genom t ex anmälningar från privatpersoner, andra myndigheter eller konkurrerande företag. Under 2014 har 22 reaktiva ärenden kunnat avslutas. Arbete i Marknadskontrollrådet har bedrivits genom bland annat möten, rapporteringar och uppdatering av planer. Det sedan tidigare påbörjade arbetet med att fastställa bedömningsgrunder för marknadskontrollen har fortsatt. Arbetet har kommunicerats internt med ROS- FÄ, ROS-BRAND och VS-RÄTTS samt dokumenterats i s.k. tillsyns PM. Programteori för MSB:s marknadskontroll har utarbetats. Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm MSB har i uppdrag att utöva tillsyn och kontroll av att SOS Alarm AB lever upp till åtagandena som anges i alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm Sverige AB (SOS Alarm). Resultatet av detta ska årligen rapporteras till regeringen. Tillsynen har genomförts genom två uppföljningar under året, helårsuppföljning för 2013 och halvsårsuppföljning för MSB:s

9 samhällsskydd och beredskap PM 9 (9) tillsynsenhet hanterar även inkomna klagomål från allmänheten på SOStjänsten och ingår som representant i 112-rådet. Under 2014 kunde MSB konstatera att SOS Alarm inte klarade alarmeringsavtalets krav på svarstider. SOS Alarm redovisade en medelsvarstid på 15.3 sekunder att jämföra med alarmeringsavtalets krav på 8 sekunder. Vidare kunde MSB konstatera att SOS Alarm inte har ett fungerade system för att säkerställa att alla SOS-operatörer följs upp när det gäller hur de genomför samtal. SOS Alarm har också haft brister i kvalitén gällande positionering av 112-samtal men att SOS Alarm har vidtagit åtgärder för att minska felpositioneringar. MSB har under ett par år följt SOS Alarms arbete med att skapa en uthållig och robust organisation. SOS Alarm har byggt upp en krisorganisation och ökat robustheten i de interna tekniska systemen för att minska risken för störningar samt att kunna hantera konsekvenserna av interna och externa störningar. MSB bedömer att SOS Alarm på ett strukturerat sätt kontinuerligt arbetar med detta. MSB:s redovisning av om huruvida SOS Alarm lever upp till åtagandena i alarmeringsavtalet redovisades till regeringen (Försvarsdepartementet) i slutet av maj I rapporten som avser 2013 redovisade MSB att SOS Alarm bör prioritera att samtalsuppföljningar årligen genomförs med alla SOS-operatörer. Vidare rapporterade MSB brister i positioneringen av samtal och att SOS Alarm inte lever upp till alarmeringsavtalets krav på svarstider. MSB rapporterade även att SOS Alarm under ett antal år arbetat med att förbättra sin kontinuitetsplanering för att förbättra robustheten och utvecklat krisorganisationen för att kunna agera i händelse av kris Under 2014 har något fler klagomål från allmänheten inkommit än tidigare år. Klagomålen har framför allt gällt långa svarstider eller att de inte fått svar alls på nödnumret 112. Vid behov har SOS Alarm fått i uppdrag att redovisa hur de fortsatt ska arbeta för att förhindra att samma sak inträffar igen. Sändlista GD, ÖD, MSB strategiskt ledningsstöd, cul, cros, cub, cros-brand, cros- FÄ, cros-ensk, cub-rtj, cub-sol, cub-övn, cvs-rätts För kännedom Justitiedepartementet, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), samtliga länsstyrelser