Policy för ansvarsfördelning vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun KS2016/817/06

Transkript

1 TJÄNSTESKRIVELSE Datum Sida (2) Kommunstyrelsen Policy för ansvarsfördelning vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun KS2016/817/06 Förslag till beslut Kommunstyrelsens uppdrag om att ta fram ett policydokument för ansvarsfördelning vid översvämningsrelaterade risker anses besvarat med hänvisning till rapport i beslutsunderlaget. Sammanfattning av ärendet Kommunstyrelsen i Sunne kommun beslutade 8 november 2016 att ge Miljö, plan och bygg (nu plan och projekt) i uppdrag att ta fram ett policydokument med ställningstagande för ansvarsfördelning för utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun. Utredning av ärendet Regeringen beslutade den 12 november 2015 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor om klimatanpassning. Utredningens huvuduppdrag var att klarlägga ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och andra för all mark och alla klimateffekter. Utredningen redovisades 31 maj 2017 och har namnet Vem har ansvaret?. Denna utredning och andra utredningar har legat till grund för en sammanställd rapport, se beslutsunderlag. Det framkommer tydligt vart ansvaret ligger hos olika aktörer och att det inte krävs något policydokument för Sunne kommun i frågan. Det kan anses räcka med denna rapport i diariet som ett underlag, då rapporten i stort sett endast hänvisar och förtydligar befintliga lagparagrafer. Beslutsunderlag Tjänsteskrivelse Rapport Ansvarsfördelning rörande utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker Postadress Besöksadress Telefon Internet och fax Giro och org.nr Sunne kommun Samhällsbyggnad, säkerhet växel bankgiro 1. Samhällsbyggnad, säkerhet Kvarngatan direkt anders.olsson@sunne.se org.nr Sunne Sunne mobil fax

2 2 (2) Leif Jansson Tf enhetschef Plan och projekt Mikael Persson Samhällsplanerare Beslutet skickas till: Plan och projekt

3 ) Datum Sida (8) Ansvarsfördelning rörande utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun Postadress Besöksadress Telefon Internet och fax Giro och org nr Sunne kommun Plan- och projekt växel bankgiro 1.Plan och projekt Kvarngatan direkt mikael.p.persson@sunne.se org nr Sunne Sunne mobil fax

4 2 (8)

5 3 (8) Innehåll Ansvarsfördelning rörande utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun... 1 Inledning... 4 Statlig offentlig utredning (SOU 2017/42) Vem har ansvaret?... 5 Kommunens ansvar... 5 Statens ansvar... 6 Fastighetsägarens ansvar... 6 Kostnadsexempel... 6 Ansvar vid naturolycka MSB Vägledning om krav avseende hälsa, säkerhet och risk för olyckor m.m. Boverket rapport 2017: Ansvar vid översvämning Länsstyrelsen Halland... 7 Ansvar vid översvämning Länsstyrelsen Örebro... 7 Sunne kommuns roll och ansvar... 8

6 4 (8) Inledning Kommunstyrelsen i Sunne kommun beslutade 8 november 2016 att då ge Miljö, plan och bygg (nu plan och projekt) i uppdrag att ta fram ett policydokument med ställningstagande för ansvarsfördelning för utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun. Regeringen beslutade den 12 november 2015 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor om klimatanpassning. Utredningens huvuduppdrag är att klarlägga ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och andra för all mark och alla klimateffekter. Utredaren skulle också analysera eventuella hinder och begränsningar i lagstiftningen för genomförande av sådana anpassningsåtgärder. Utredningen har namnet Vem har ansvaret? och redovisades 31 maj Ovan nämnd utredning tillsammans med andra utredningar från statliga myndigheter ser Sunne kommun som vägledande i framtagandet av denna rapport. Detta dokument har varit ute på remiss till Byggenheten, räddningstjänst Sunne, VA-enheten och den kommunala säkerhetssamordnaren.

7 5 (8) Statlig offentlig utredning (SOU 2017/42) Vem har ansvaret? I detta kapitel behandlas kortfattat den statliga utredningen Vem har ansvaret? (2017). Utredningen har avgränsat sig till klimatanpassningsområdet bebyggelse och bostäder. Utredningen har utgått från bebyggelse som planlagts i detaljplan. Skälet till den avgränsningen är att där är ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och fastighetsägare särskilt angelägen, eftersom det handlar om en övergripande fördelning. Vidare är utredningen avgränsad till översvämning, ras, skred och erosion. Utredningen har utgått från ett juridiskt ansvar. Ett juridiskt ansvar är ett ansvar möjligt att utkräva. Kommunens ansvar Kommunerna har ansvaret för att ny bebyggelse i detaljplan lokaliseras till lämplig mark utifrån bland annat risken för olyckor som ras, skred eller översvämning och erosion. Det finns en utredningsskyldighet för kommunen att klarlägga om marken är lämplig. Om kommunen tillåter bebyggelse på olämplig mark kan kommunen bli skadeståndsskyldig mot fastighetsägare. Skadeståndsansvaret preskriberas 10 år efter det att detaljplanen antagits. Nybyggnation i områden med äldre detaljplaner innebär att skadeståndsansvaret för planen redan på förhand är preskriberat. Utredningens slutsats är att det därför många gånger är svårt för en fastighetsägare att utkräva ansvar av kommunen för skador utifrån kommunens ansvar för ny bebyggelse. För den befintliga bebyggelsen saknar kommunen motsvarande planläggningsansvar, efter det att preskriptionsansvaret löpt ut finns det inget juridiskt ansvar. Plan och bygglagen 2010:900 (PBL) uppställer inga krav på att kommunen ska skydda den befintliga bebyggelsen mot översvämning, ras, skred eller erosion utöver att lagen anger att byggnadsnämnden uppmärksamt ska följa utvecklingen samt ta de initiativ som behövs. Kommunen saknar idag lagstöd för att avslå en ansökan om bygglov på riskfylld mark om området omfattas av en gällande detaljplan. Innebörden är att kommunen inte har stöd för att avslå en ansökan även om den har kunskap om riskerna. Den enda möjligheten kommunen har i en sådan situation är att besluta om anstånd i det enskilda bygglovsärendet och sedan verka för en ändring av detaljplanen. Enligt lag (2003:778) om skydd mot olyckor har kommunen med ansvar för räddningstjänst en skyldighet att agera med räddningsinsatser vid plötsliga översvämningar och ras eller skred där det är möjligt. Långsamt eskalerande skador på grund av erosion eller översvämningar ligger inte inom kommunens/räddningstjänstens ansvarsområde. Ansvaret i de plötsliga fallen innebär att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutändan ersätta förstörd egendom. Dessa kostnader drabbar fastighetsägaren. Det finns exempelvis ingen skyldighet för kommunerna att agera vid källaröversvämningar. Om en räddningsinsats i kommunal räddningstjänst medfört betydande kostnader har kommunen rätt till ersättning av staten för den del av kostnaderna som överstiger en självrisk. Kommunen får inte göra åtgärder gentemot erosion, översvämning, skred eller ras för att hjälpa enskilda fastighetsägare på grund av likställighetsprincipen. Åtgärder ska endast utföras för att hjälpa ett tydligt allmänt intresse. Vad utredningen kunnat finna har inte någon kommun ålagts att betala skadestånd på grund av vårdslöshet vid detaljplaneringen av ett område som resulterat i översvämning på grund av nederbörd, medan det finns ett stort antal avgöranden där va-huvudmannen funnits skadeståndskyldig mot bakgrund av vattentjänstlagens ansvarsreglering. Vattentjänstlagen säger att oberoende av dagvattenanläggningens utformning bör den klara ett regn av sådan intensitet att det statistiskt inte inträffar mer än vart tionde år (så kallat tioårsregn) utan att översvämma fastigheter. Vid ett regn med kraftigare intensitet är det svårare att ställa VA-huvudmannen skadeståndsansvarig. Kommunens allmänna skadeståndsansvar vid planläggning och vattentjänstlagen avser olika företeelser. I det ena fallet handlar det om myndighetsövning och i det andra fallet om vilka krav som kan ställas på en

8 6 (8) avgiftsfinansierad tjänst. En skada kan inte heller ersättas två gånger, antingen genom vattentjänstlagen eller genom ansvar för planläggning. Statens ansvar Statens ansvar för ny och befintlig bebyggelse är vagt, det finns någon form av övergripande ansvar, men det saknas möjlighet för fastighetsägare att utkräva detta ansvar. En effekt av staten och kommunernas begränsade ansvar blir att fastighetsägaren får bära det ansvar som inte kommunen eller staten har. Fastighetsägarens ansvar följer av äganderätten. Det finns i utredningen ett flertal förslag till hur kommunerna och staten kan få en ökad ansvarsskyldighet. I dagsläget är dessa bara förslag och därmed inget kommunen måste rätta sig efter. Miljö- och energidepartementet har ett övergripande ansvar för samordning av regeringens klimatarbete. Utöver det ansvarar varje berört departement för klimatanpassning inom sitt respektive ansvarsområde. Länsstyrelsen har sedan 2009 ett uppdrag av regeringen att samordna arbetet med anpassning till ett förändrat klimat på regional nivå. Länsstyrelserna ska arbeta med att stärka kunskap om klimatförändringar och dess effekter såväl internt som gentemot länets aktörer. Från länsstyrelser har det betonats att det är kommunerna som har ansvaret för att visa att marken är lämplig. MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB är också den myndighet som hanterar statsbidrag till kommunerna för förebyggande åtgärder mot naturolyckor (översvämning, erosion, o dyl.). Enligt förordning (2009:956) om översvämningsrisker ska MSB för varje vattendistrikt göra en preliminär bedömning av översvämningsrisker. MSB ska för dessa områden utarbeta kartor över översvämningshotade områden. Varje länsstyrelse ska, på grundval av de kartor, utarbeta en plan för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplan). Berörda kommuner ska ha möjlighet att inkomma med underlag och lämna synpunkter. Boverket fick under 2015 ett särskilt regeringsuppdrag om att det i samverkan med MSB, SGI, SMHI, Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna samt andra berörda myndigheter skulle utarbeta en vägledning avseende hur kommuner och länsstyrelser i olika skeden av de kommunala planeringsprocesserna ska tillgodose PBL:s krav om att beakta människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. SMHI är en statlig myndighet med uppdraget att vara ett expertorgan inom meteorologi, hydrologi, oceanografi och klimatologi. SMHI får betala ut medel till kommuner för deras deltagande i att utveckla handlingsplaner för anpassning till ett förändrat klimat. SGI är en expertmyndighet för geotekniska och miljögeotekniska frågor. SGI ska enligt instruktion särskilt bidra till att riskerna för ras och skred minskar. Myndigheten ska i detta syfte ge stöd åt kommuner och länsstyrelser i planprocessen, bistå ansvariga instanser när ras eller skred har inträffat eller när det finns risk för ras eller skred och ge stöd åt MSB vid dess prövning av statsbidrag till förebyggande åtgärder mot naturolyckor och vid översiktlig kartering. Fastighetsägarens ansvar Fastighetsägaren är den som drabbas av skador på sin fastighet. I första hand är det därför fastighetsägaren som ansvarar för sin fastighet, ägaren har det primära ansvaret. I den mån staten eller kommunen uppbär ett ansvar kan det minska fastighetsägarens ansvar. Kostnadsexempel Kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder i Sverige har skattats till mdkr fram till Åtgärder gentemot översvämningsrisker står för största kostnaderna (96 %). Exempel: Arvika kommun behöver investera 100 mkr i klimatanpassningsåtgärder. Skadekostnaden utan dessa åtgärder kan annars uppgå till 300 mkr. Skyddsnivån är 100-årshändelse.

9 7 (8) Enligt konsult Ramböll så bedöms kostnaden för att ta fram en kommunal klimatanpassningsplan eller klimat- och sårbarhetsanalys skattas till ca kronor. Ansvar vid naturolycka MSB 2009 I detta kapitel sammanfattas kortfattat rapporten Ansvar vid naturolycka (2009) utgiven av MSB. Inom olyckslagstiftningen är kommunen den ansvariga aktören för räddningstjänst vid olyckor och överhängande fara för olyckor. Vissa delar av höga kostnader ersätts av staten. Varken kommunen eller staten anser sig vilja utge bidrag för att utföra t.ex. förebyggande åtgärder för naturolycka (staten är fri att göra detta medan kommunen har att förhålla sig till likställighetsprincipen inom kommunallagen). Den enskilde egendomsinnehavaren (fastighetsägaren) har det primära ansvaret att skydda sin egendom. Det finns ingen reglerad skyldighet för staten i sin egenskap av just stat att vidta fysiska förebyggande åtgärder beträffande naturolyckor. När det gäller andra förebyggande åtgärder än sådana mot brand har kommunerna inte något självständigt ansvar. Kommunen ska främja samarbetet mellan aktörer för planeringen av förebyggande verksamhet (Rådgivning och information). Kommunens möjlighet att vidta åtgärder är begränsat till områden där det är av allmänt intresse för kommuninvånarna att åtgärder vidtas. Det har av Skredkommissionen framförts att kommunen inte har rätt att ge bidrag till enskilda utan särskilt lagstöd. Det är tveksamt om kommunen kan anses ha en skyldighet att vidta konkreta förebyggande åtgärder enbart med stöd av kommunallagen. Vägledning om krav avseende hälsa, säkerhet och risk för olyckor m.m. Boverket rapport 2017:7 I detta kapitel behandlas och sammanfattas rapporten Vägledning om krav avseende hälsa, säkerhet och risk för olyckor m.m. Boverket har haft i uppdrag av regeringen att utarbeta vägledning avseende hur kommuner och länsstyrelser i olika skeden av de kommunala planeringsprocesserna ska tillgodose plan- och bygglagens krav på att beakta människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Frågor om hälsa och säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion, har staten inte helt överlåtit ansvaret åt de kommunala beslutsfattarna. Staten kan, genom länsstyrelsens tillsyn, överpröva och i förlängningen upphäva, kommunens beslut om detaljplaner om besluten kan antas innebära att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. Ansvar vid översvämning Länsstyrelsen Halland I detta stycke sammanfattas ett dokument om ansvar vid översvämning av Länsstyrelsen i Halland. Dokumentet uppmärksammar privatpersoner att undersöka risken för översvämning redan innan ett fastighetsköp. Om det finns dokumentation om att det redan inträffat översvämning på fastigheten, om vilka försäkringsvillkoren är för den fastigheten. Kontentan i dokumentet är att ansvaret ligger på den enskilde fastighetsägaren vid risk för översvämning. Kommunen och Länsstyrelsen bör dock ställa upp med information och rådgivning. Ansvar vid översvämning Länsstyrelsen Örebro I detta stycke sammanfattas ett dokument om ansvar vid översvämning av Länsstyrelsen i Örebro län. I nuläget inträffar en större översvämning i Sverige i genomsnitt vart femte år. Vid översvämningar är det i första hand fastighetsägarens ansvar att vidta och bekosta åtgärder för att förhindra och begränsa

10 8 (8) olyckor. En försäkring täcker bara en skada som sker snabbt och oförutsett, därför är det viktigt att klarlägga riskerna i området. Sunne kommuns roll och ansvar Utifrån utredningen och rapporterna fattas följande slutsatser kring ansvarsfördelning rörande utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker i Sunne kommun. Sunne kommun ansvar för ny bebyggelse vid planläggning och 10 år efter att en detaljplan blivit antagen rörande bland annat översvämningsrisk. Detta beror på utredningsskyldigheten kommunen har att redogöra om marken är lämplig för ändamålet. Nybyggnation inom områden med äldre detaljplaner innebär att skadeståndsansvaret för planen redan på förhand är preskriberat trots att byggnaden kommer att vara ny. Kommunens skyldighet att tillhandahålla räddningstjänst är endast vid plötsliga olyckor, till exempel inte vid en återkommande och/eller sakta eskalerande översvämning. Sunne kommun får heller inte utföra åtgärder gentemot erosion, översvämning, skred eller ras för att hjälpa enskilda fastighetsägare på grund av likställighetsprincipen. Åtgärder ska endast utföras för att hjälpa ett tydligt allmänt intresse. En mindre samling enskilda fastighetsägare räknas sannolikt inte som ett allmänt intresse. Sunne kommun har i egenskap som enskild fastighetsägare naturligtvis möjligheten att utföra åtgärder på den egna fastigheten. Om dagvattennätet klarar ett tioårsregnen så har VA-huvudmannen i många avseenden uppfyllt sin skyldighet. Vid större regn ligger skyldigheten på fastighetsägaren att skydda sig. En skada kan heller inte ersättas två gånger. Utöver vad som krävs av en kommun så kan vissa förberedande åtgärder vara lämpliga. I fallet om planering för ett förändrat klimat i detaljplaner så underlättar det detaljplansprocessen om det redan i arbetet med den fördjupade översiktsplanen planeras för till exempel öppen dagvattenhantering. Anledningen är att många av klimatanpassningsåtgärderna idag är utrymmeskrävande och samtidigt är i behov av en helhetsbild för att fungera optimalt. Kommunen har dock inte ett juridiskt ansvar att klimatanpassa den befintliga bebyggelsen, men vid ny planläggning av befintlig bebyggelse kan en fördjupad översiktsplan med ett klimatanpassningsfokus komma väl till hands. Kraven på Sunne kommun rörande utredningar och åtgärder vid översvämningsrelaterade risker är idag relativt snävt men tydligt. Det är däremot viktigt att i frågan om ansvarsfördelningen rörande översvämningsrelaterade risker att hålla sig uppdaterad med de lagändringar och vägledande dokument som uppkommer.