RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2018) 456 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om utvärderingen i efterhand av åtgärder som medfinansierats genom de fyra fonderna i ramprogrammet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar under perioden {SWD(2018) 333 final} - {SWD(2018) 334 final} - {SWD(2018) 335 final} - {SWD(2018) 336 final} SV SV

2 1 INLEDNING Även om rörligheten för personer till, från och inom varje medlemsstat varierar, ställs våra samhällen inför likartade möjligheter och utmaningar när det gäller migration. Tillräckliga, flexibla och sammanhållna finansiella resurser är väsentliga för att stärka området med frihet, säkerhet och rättvisa och för att utveckla unionens gemensamma asyl- och invandringspolitik, som bygger på solidaritet mellan EU:s medlemsstater och med länder utanför EU. För perioden avsattes nästan 4 miljarder euro för hanteringen av unionens yttre gränser och för genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik genom det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar (SOLID) 1, som bestod av fyra instrument (nedan kallade SOLID-fonderna): Europeiska flyktingfonden 2, Fonden för yttre gränser 3, Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare 4 och Europeiska återvändandefonden 5. Denna rapport bygger på fyra utvärderingar i efterhand. Den är inriktad på perioden , och omfattar iakttagelserna från utvärderingar i efterhand för perioden I linje med kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning bedömdes fonderna i utvärderingarna mot bakgrund av deras relevans (om deras mål överensstämmer med samhällets behov), ändamålsenlighet (i vilken utsträckning målen har nåtts), effektivitet (i vilken utsträckning kostnaderna står i proportion till de uppnådda fördelarna), effekternas hållbarhet efter det att åtgärden avslutats, samstämmighet med och komplementaritet till EU:s övriga finansiella instrument eller nationella resurser från medlemsstaterna och åtgärdernas mervärde på EU-nivå. Några av resultaten har redan beaktats inom ramen för de nuvarande fonderna: asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) 7 som ersätter Europeiska flyktingfonden, Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om inrättande av ett ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar för perioden (KOM(2005) 123 slutlig). Beslut nr 573/2007/EG av den 23 maj 2007 om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden som en del av det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar. Beslut nr 574/2007/EG av den 23 maj 2007 om inrättande av fonden för yttre gränser för perioden som en del av det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar. Rådets beslut nr 435/2007/EG av den 25 juni 2007 om inrättande av Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare för perioden som en del av det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar. Beslut nr 575/2007/EG av den 23 maj 2007 om inrättande av Europeiska återvändandefonden för perioden som en del av det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar. Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om efterhandsbedömningen av Fonden för yttre gränser för perioden , av den 23 april 2014, COM(2014)235. Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om efterhandsbedömningen av Europeiska återvändandefonden för perioden , av den 23 april 2014, COM(2014)230. För Europeiska flyktingfonden och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare är syftet med föreliggande rapport att även rapportera om perioden Förordning (EU) nr 514/2014 av den 16 april 2014 om allmänna bestämmelser för asyl-, migrations- och integrationsfonden och om ett instrument för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och 1

3 Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare och Europeiska återvändandefonden samt Fonden för inre säkerhet (ISF) 8 som ersätter Fonden för yttre gränser. Resultaten av dessa utvärderingar kompletterar 2018 års interimistiska utvärderingar av asyl-, migrations- och integrationsfonden samt Fonden för inre säkerhet. De bidrar till utformningen av den framtida politiken på området migration och säkerhet, särskilt inom ramen för den fleråriga budgetramen för perioden efter SOLID-FONDERNA De viktigaste inslagen Syftet med ramprogrammet för solidaritet och hantering av migrationsströmmar (SOLID) var att tillhandahålla finansiellt stöd till medlemsstaterna för att hjälpa dem att bättre förvalta unionens yttre gränser och genomföra den gemensamma politiken för asyl och migration: 1. Syftet med Europeiska fonden för yttre gränser 9 var att skydda och förvalta EU:s yttre gränser, med fokus på en effektiv organisation av kontroller och förvaltning av personströmmarna, enhetlig tillämpning av EU-lagstiftningen av gränskontrolltjänstemän samt förbättring av konsulära tjänster. 2. Syftet med Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare 10 var att hjälpa medlemsstaterna att göra det möjligt för tredjelandsmedborgare med olika bakgrund att uppfylla villkoren för bosättning samt att underlätta deras integration i de europeiska samhällena, med betoning på dem som nyligen hade kommit in i landet. 3. Europeiska flyktingfonden 11 stöder medlemsstaterna när det gäller mottagande av asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd, med beaktande av EU:s lagstiftning rörande det gemensamma europeiska asylsystemet (Ceas). Europeiska flyktingfonden stöder bland annat åtgärder för mottagande av asylsökande och behandling av deras asylansökningar, integration av personer som åtnjuter internationellt skydd och, i begränsad utsträckning, omplacering eller överföring mellan medlemsstater 12 av personer som åtnjuter internationellt skydd. När prioriteringarna för Europeiska flyktingfonden fastställdes, var en förbättrad ansvarsfördelning mellan medlemsstater och tredjeländer fortfarande frivillig. 4. Syftet med återvändandefonden 13 var att utveckla en integrerad hantering av återvändande och ett utökat samarbete mellan medlemsstaterna genom att bistå med bekämpande av brottslighet samt krishantering; förordning (EU) nr 515/2014 av den 16 april 2014 om inrättande, som en del av fonden för inre säkerhet, av ett instrument för ekonomiskt stöd för yttre gränser och visering; förordning (EU) nr 516/2014 av den 16 april 2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden. Förordning (EU) nr 513/2014 av den 16 april 2014 om inrättande, som en del av fonden för inre säkerhet, av ett instrument för ekonomiskt stöd för polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering. Beslut nr 574/2007/EG, artikel 3. Beslut nr 435/2007/EG, artikel 2. Beslut nr 573/2007/EG, artiklarna 2 och 3. Beslut nr 573/2007/EG, artikel 3.6. Beslut nr 575/2007/EG, artiklarna 2 och 3. 2

4 genomförandet av insatser för återsändande till ursprungsländerna och tillhandahållande av information till återvändande om relevanta förfaranden. Man strävade också efter att främja frivilligt återvändande framför påtvingat återvändande. De 2,43 miljarder euro som anslagits till SOLID-fonderna under den undersökta perioden 14 fördelades mellan de fyra fonderna enligt följande: miljoner euro till fonden för yttre gränser, 486 miljoner euro till fonden för integration av tredjelandsmedborgare, 386 miljoner euro till flyktingfonden och 463 miljoner euro till återvändandefonden. Anslagen genomfördes huvudsakligen av medlemsstaterna genom delad förvaltning (94 %), då de har huvudansvaret för genomförande, förvaltning och kontroll av insatserna samt för att presentera årliga program för kommissionen på grundval av en tidigare överenskommen flerårig strategi. Den genomsnittliga utnyttjandegraden under de årliga programmen var 87 % för fonden för yttre gränser, 81 % för flyktingfonden, 81 % för återvändandefonden och 77 % för fonden för integration av tredjelandsmedborgare. Endast 6 % genomfördes i direkt förvaltning genom gemenskapsåtgärder, t.ex. anslag för akuta åtgärder inom ramen för fonden för yttre gränser och återvändandefonden. För Europeiska flyktingfonden genomfördes nödåtgärder via delad förvaltning medan det inte fanns någon möjlighet att ge bistånd vid nödsituationer från fonden för integration av tredjelandsmedborgare. Bakgrund Den geopolitiska situationen förändrades väsentligt mellan 2005, när ramprogrammet för solidaritet och hantering av migrationsströmmar utformades, och , den period som granskas. Konsekvenserna av upproren i Nordafrika 2011, den arabiska våren, den utdragna krisen i Syrien och kollapsen av den libyska staten ledde till en plötslig och oväntad ökning i migrationstrycket på EU:s södra och sydöstra yttre gränser. Detta migrationstryck påverkade i stor utsträckning det sammanhang i vilket fonderna genomfördes. Den konsekvensbedömning 15 som bifogas meddelandet om inrättande av SOLID-programmet avser de första asylansökningarna (under 2002), medan denna siffra uppgick till år 2010 (året före den granskade perioden), år 2012 och år En lika kraftig ökning noterades för antalet tredjelandsmedborgare som befunnits olagligen vistas i medlemsstaterna ( i konsekvensbedömningen och under ). 2 UTVÄRDERING I EFTERHAND 2.1 METODIK OCH BEGRÄNSNINGAR Årliga program som löper från och med den 1 januari 2011 till och med den 30 juni Detta inbegriper också gemenskapsåtgärder som genomförs inom ramen för 2010 års årliga arbetsprogram eftersom de inleddes i januari Kommissionens arbetsdokument SEK(2005)435 av den 6 april Eurostat [tps00191] Asyl- och förstagångsasylsökande årliga aggregerade uppgifter personer. Eurostat [migr_eipre] Tredjelandsmedborgare som befunnits olagligen vistas på en medlemsstats territorium (årsdata). 3

5 Enligt de fyra besluten om att inrätta fonderna skulle kommissionen lägga fram rapporten om utvärderingen i efterhand för perioden senast den 31 december Eftersom perioden för stödberättigande för fonderna löpte fram till den 30 juni 2015 och medlemsstaterna hade till den 31 mars 2016 på sig att rapportera om genomförandet av det senaste årliga programmet och eftersom en oberoende efterhandsutvärdering hade genomförts , var kommissionen emellertid inte i stånd att rapportera tidigare. De detaljerade resultaten av utvärderingen och den metod som använts beskrivs i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport. Utarbetandet av arbetsdokumentet stöddes av en undersökning utförd av en extern uppdragstagare 18 som kombinerade skrivbordsundersökningar, öppna offentliga samråd, besök på plats och kvalitativ och kvantitativ analys. De fyra utvärderingarna försvårades allvarligt av avsaknaden av kvantitativa uppgifter, indikatorer och referensvärden som kunde jämföras mellan medlemsstaterna eller mellan olika år. Varje medlemsstat fastställde självständigt sina indikatorer för de insatser som genomfördes. Detta beror på att rapporteringskraven i fondernas rättsliga grunder inte förutsåg att ansvariga myndigheter bör samla in uppgifter som skulle kunna möjliggöra en EU-omfattande bedömning av utvärderingskriterierna. Därför måste bedömningen bygga på mer kvalitativa data insamlade genom samråd med berörda parter och de nationella utvärderingsrapporterna. 2.2 DE VIKTIGASTE RESULTATEN Fonden för yttre gränser Medlemsstaterna ansåg överlag att fondens mål var relevanta vad gällde deras behov i samband med förvaltningen av EU:s yttre gränser och hanteringen av Schengen-viseringar. Tack vare utformningen av fördelningsnyckeln för den årliga tilldelningen anslogs en betydande del av medlen till medlemsstater som upplevde ett stort migrationstryck vid de södra och sydöstra yttre gränserna och för medlemsstater med stora trafikvolymer av resenärer med ärligt uppsåt. Under såväl som gick den största tilldelningen av medlen till samma tre medlemsstater: Italien, Spanien och Grekland. Dessutom var fonden tillräckligt flexibel för att tillgodose de föränderliga behov som uppstod i början av migrationskrisen genom att ytterligare medel kunde anslås till de berörda medlemsstaterna via insatser i samband med nödåtgärder. Fonden för yttre gränser bidrog på ett avgörande sätt till tillämpningen av Schengenregelverket 19 såväl vad gäller de ökade migrationsströmmarna sedan 2011 som de ekonomiska svårigheter som många medlemsstater stod inför vid den tidpunkten. Åtgärderna som finansierades genom fonden för yttre gränser bidrog positivt till ett gradvis inrättande av ett gemensamt integrerat gränsförvaltningssystem genom att främja en samordnad kontroll av personer vid gränsövergångar genom utbildningsprogram, byggande aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source Schengenregelverket är hämtat från 1990 års Schengenkonvention, varigenom man avskaffade kontrollerna vid de inre gränserna i ett antal av EU:s medlemsstater till 1995 och skapade Schengenområdet. 4

6 och uppgradering av gränsövergångar och förvärv av fordon, fartyg och flygplan som används för gränspatruller. Endast ett fåtal medlemsstater har dock rapporterat att stöd från fonden var avgörande för förvärvandet av modern teknik vid EU:s yttre gränser. Fonden bidrog också till att motverka fragmenteringen av medlemsstaternas system för informationsutbyte genom att stödja utvecklingen på nationell nivå av EU:s system, t.ex. VIS, SIS II och Eurosur 20. I en miljö där den nationella finansieringen var knapp bidrog fonden till att dessa system togs i drift, eftersom den bidrog till den slutliga utformningen av deras byggstenar. Fonden för yttre gränser främjade också ett bättre resursutnyttjande genom att öka medlemsstaternas kapacitet att genomföra gränsövervakning. För såväl som bidrog fonden i viss utsträckning till utvecklingen av det konsulära samarbetet mellan medlemsstaterna och tredjeländer 21. På det hela taget betraktades investeringarna genom fonden för yttre gränser som hållbara: de flesta av de förvärvade tillgångarna och den kunskap som genererades användes fortfarande vid tidpunkten för utvärderingen. Medlemsstaterna lyfte fram komplementariteten mellan fonden för yttre gränser och målen för ISF (fonden för inre säkerhet), vilken gjorde det möjligt för åtgärder som vidtogs inom ramen för ISF att bygga vidare på resultaten från fonden för yttre gränser. Vissa projekt stötte på finansiella begränsningar och gav därför upphov till oro beträffande hållbarheten, exempelvis utplacering av sambandsmän i tredjeländer. Fondens investeringar befanns komplettera och överensstämma med insatser som finansierades genom andra EU-fonder, Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns 22 aktiviteter samt nationella investeringar. Fondens mervärde har bedömts vara särskilt stort i medlemsstater med begränsade ekonomiska resurser eller som står inför stränga budgetrestriktioner. Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare Resultaten för fonden för integration av tredjelandsmedborgare för både och visar att fonden i allmänhet kunde reagera på medlemsstaternas integrationsbehov och hade utformats på ett sätt som gjorde det möjligt att anpassa den till förändrade 20 Informationssystemet för viseringar, Schengens informationssystem II respektive det europeiska gränsövervakningssystemet. 21 Detta berodde på faktorer såsom ett lägre intresse än förväntat från medlemsstaterna och instabiliteten i vissa regioner som gjorde samarbetet med tredjeländer svårt. 22 Vid tidpunkten i fråga kallad Frontex df 5

7 förhållanden. Vissa medlemsstater ansåg dock att definitionen av målgruppen var alltför snäv och andra framhöll bristen på intresse från icke-statliga organisationer och lokala förvaltningar. Vissa medlemsstater angav att stödet inte borde ha begränsats till nyanlända tredjelandsmedborgare eftersom integrationsåtgärder fortfarande kan behövas för andra och tredje generationens invandrare. Fonden ansågs i allmänhet ha uppnått sitt huvudsakliga mål att underlätta integration av tredjelandsmedborgare i det mottagande samhället under såväl som I de flesta medlemsstater har fonden haft en konkret positiv inverkan på integrationsprocessen. Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare kan förbättra tillgången till tjänster, sysselsättning och utbildning i värdlandet, inbegripet språkkurser som är centrala för integrationsprocessen. Detta förefaller ha varit huvudsyftet med den finansiering som medlemsstaterna utnyttjat. Flera medlemsstater rapporterade om problem med genomförandet för på grund av att fonden var ny, till exempel frånvaron av eller ett otillräckligt antal stödberättigade projekt. För befanns Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare ha lämnat ett begränsat bidrag till utvecklingen och genomförandet av inreseförfaranden som stöder integrationen av tredjelandsmedborgare på grund av att de årliga programmen i flera medlemsstater inte var specifikt inriktade på detta mål, vilket resulterade i ett begränsat antal genomförda åtgärder på detta område. Fonden bidrog till kapacitetsuppbyggnad och samordning inom medlemsstaterna, men hade endast en begränsad inverkan på utbytet av erfarenheter, god praxis och information mellan medlemsstaterna. För bedömde bara hälften av medlemsstaterna fondens ändamålsenlighet som tillfredsställande. För ansåg de flesta medlemsstater att fondens kostnader var proportionella mot projektens resultat och att det inte skulle ha varit möjligt eller skulle ha varit svårt att uppnå samma resultat till en lägre kostnad. Dessutom rapporterade endast hälften av medlemsstaterna att effekterna av fondens verksamhet och i stor utsträckning varade även efter det att EU-bidragen upphört. Enligt de intervjuade berörda parterna berodde den begränsade hållbarheten i huvudsak på faktorer som skillnader i politiskt engagemang och stöd på nationell nivå. Projekt befanns även vara samstämmiga med och komplettera andra åtgärder inriktade på integration av tredjelandsmedborgare på nationell nivå och som får stöd från EU:s andra finansieringsinstrument, med vissa svårigheter på grund av skillnader vad gäller tidsplanerna för EU:s fonder och medvetenheten om gemenskapens åtgärder. Majoriteten av medlemsstaterna rapporterade att Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare möjliggjort åtgärder som inte hade kunnat finansieras genom nationella resurser, vilket bekräftar fondens mervärde. Europeiska flyktingfonden 6

8 I utvärderingen konstaterades att Europeiska flyktingfondens mål i stort sett återspeglade medlemsstaternas behov. En viktig brist framhölls emellertid för både perioden och perioden och det var den tilldelningsmekanism som byggde på historiska inflöden (under de tre föregående åren) och som därför inte kunde beakta medlemsstaternas unika behov efter den kraftiga ökningen av antalet asylsökande från Detta problem lindrades delvis genom fördelningen av katastrofbistånd till medlemsstaterna, vilket visade sig kunna lindra krisens effekter. Under perioden och perioden var Europeiska flyktingfonden särskilt effektiv när det gällde att stödja medlemsstaterna i deras insatser för att förbättra sina mottagningsvillkor och asylförfaranden och integrationen av personer som beviljats internationellt skydd. Den var som mest effektiv i de medlemsstater som anslutit sig till EU relativt nyligen (med mindre utvecklade asylsystem). I dessa medlemsstater bidrog Europeiska flyktingfonden med stöd för att öka deras kapacitet att inrätta nationella asylsystem. Den var också mycket effektiv när det gällde att stödja de medlemsstater som stod inför krissituationer. Under genomförandeperioden kunde Europeiska flyktingfonden endast i begränsad omfattning bidra till harmoniseringen av medlemsstaternas asylsystem och genomförandet av det gemensamma europeiska asylsystemet på grund av den rättsliga ram som har lämnat betydande utrymme för skönsmässig bedömning för medlemsstaterna på detta område. Eftersom resultaten av gemenskapens åtgärder inte fick stor spridning och de flesta projekt inom ramen för Europeiska flyktingfonden var rent nationella, gavs ett begränsat stöd till samarbete och utbyte av erfarenheter mellan medlemsstaterna. Fonden var också i begränsad utsträckning effektiv när det gällde genomförandet av delat ansvar i projekt såsom vidarebosättning och överföring inom EU av personer som beviljats internationellt skydd. Fondens resultat bedömdes ha uppnåtts till en rimlig kostnad, trots att viss ineffektivitet konstaterats i flera medlemsstater, främst på grund av bristen på erfarenhet och otillräcklig teknisk och administrativ kapacitet. Hållbarheten för Europeiska flyktingfondens projekt berodde på typen av projekt som finansierades. Fonden bidrog i allmänhet till hållbara nätverk mellan aktörer medan investeringar i mottagningskapacitet bedömdes som mest hållbara. Europeiska flyktingfonden var ett komplement till andra SOLID-fonder. Alla medlemsstater ansåg att Europeiska flyktingfonden medgav finansiering av innovativa projekt eller projekt som riktade sig till specifika målgrupper och som inte skulle ha genomförts utan stöd från fonden. Europeiska flyktingfondens mervärde var avgörande för medlemsstater med mindre utvecklade asylsystem. När det gäller perioden ansåg de flesta medlemsstater att fonden hade uppnått sina mål på ett ändamålsenligt sätt. Fonden var emellertid mindre effektiv när det gällde att förbättra ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstater och tredjeländer med tanke på de mycket få projekt som genomförts på dessa områden. Fondens resultat ansågs ha uppnåtts till en skälig kostnad av de flesta medlemsstater, även om det

9 angavs att samma resultat kunde ha uppnåtts till en lägre kostnad. Alla medlemsstater ansåg att fonden möjliggjorde projekt som inte kunde ha finansierats enbart med nationella offentliga medel. Europeiska återvändandefonden De flesta medlemsstaterna ansåg att fondens mål motsvarade deras behov i fråga om förvaltning av återvändande, med vissa prioriteringar som ansågs vara mer relevanta än andra 25. Vissa medlemsstater angav att fonden kunde ha varit mer relevant om målgruppen även hade omfattat migranter som lagligen vistades i medlemsstaterna men som ville återvända till sina ursprungsländer. Återvändandefonden konstaterades också generellt sett ha varit framgångsrik i att nå sina mål och dess resultat bedömdes som positiva av en stor majoritet av medlemsstaterna. Fonden har varit särskilt effektiv när det gäller att bidra till utveckling av integrerade system för hantering av återvändande genom att uppmuntra frivilligt snarare än påtvingat återvändande och öka medlemsstaternas kapacitet för återvändande i allmänhet. Fonden lämnade också ett positivt bidrag till tillhandahållandet av stöd till medlemsstaterna i nödsituationer. Fonden hade dock endast en måttlig inverkan på möjligheterna att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna och med tredjeländer och genomföra EU:s standarder på grund av det låga antalet projekt som genomfördes i detta avseende. Projekten ansågs i allmänhet ha genomförts till en rimlig kostnad i fråga om finansiella och mänskliga resurser. Utvärderingen visade att enhetskostnaderna för återvändande varierade kraftigt mellan medlemsstaterna beroende på antalet återvändande, tillgängligheten till det mottagande landet, antalet länder som samarbetade i återvändandeinsatser och storleken på det finansiella stödet till återvändande. Flera medlemsstater och stödmottagare lämnade exempel på projekt som varit mindre effektiva på grund av förvaltningskostnaderna och den administrativa bördan. Frivilligt återvändande ansågs generellt sett vara mer kostnadseffektivt än återvändande som sker med tvång. De flesta medlemsstaterna konstaterade att merparten av återvändandefondens åtgärder hade långtidseffekter efter projektens slut. Det fanns dock inga starka bevis för de långsiktiga effekterna av åtgärderna eftersom många medlemsstater betonade att ytterligare finansiering krävdes för att kunna fortsätta återvändandeverksamhet som påbörjats med finansiering från återvändandefonden. De mest hållbara typerna av åtgärder var de som hade strukturella verkningar, till exempel förbättringar av infrastrukturen vid förvar och åtgärder som förbättrade samarbetet mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstaterna och tredjeländer. 25 De flesta medlemsstaterna betraktade utvecklingen av en strategi för hantering av återvändande som den mest relevanta prioriteringen. 8

10 Utvärderingen visade att de åtgärder som finansierades genom återvändandefonden var samstämmiga med och kompletterade andra nationella åtgärder inom området för återvändande och allmänt samstämmiga med och kompletterade andra EU-fonder på området för återvändande. Dock konstaterades begränsad komplementaritet med återanpassningspolitik som finansierades genom andra EU-instrument, såsom Europeiska socialfonden, med en potentiell risk för överlappningar. Slutligen uppgav medlemsstaterna att fonden gav mervärde på olika sätt, genom att ge medlemsstaterna möjlighet att finansiera nya projekt eller att stärka de som redan påbörjats och uppmuntra utnyttjandet av frivilligt återvändande framför påtvingat återvändande. Medlemsstaterna rapporterade att fonden bidrog till att utveckla deras system för frivilligt återvändande i en omfattning som inte skulle ha varit möjlig utan återvändandefonden genom att systematiskt erbjuda bidrag för återintegrering, övervaka återvändande till tredjeländer, stödja nätverk för återanpassning och sprida information samt genom att öka medvetenheten om frågor i samband med återsändande. De flesta medlemsstaterna rapporterade att påtvingade återvändanden sannolikt skulle ha genomförts i samma skala även utan återvändandefonden. Dessutom medgav fonden olika och innovativa strategier i återvändandearbetet. Detta underlättade nya aktörers deltagande och bidrog till att uppfylla EU:s standarder och krav. Resultaten som avser perioden liknar de som nämnts ovan, särskilt när det gäller fondens relevans och effektivitet. Den genomsnittliga utnyttjandegraden var högre under perioden (81 %) än under perioden (70 %), vilket tyder på att berörda parter utvecklat mer sakkunskap under den undersökta perioden. För båda perioderna gavs de största anslagen till de fyra medlemsstaterna med störst tillströmning av irreguljära migranter och störst antal återvändande, dvs. Grekland, Förenade kungariket, Spanien och Frankrike. 9

11 3 FRAMTIDEN Med beaktande av slutsatserna i utvärderingen fastställde kommissionen några viktiga lärdomar. Vissa korrigerande åtgärder har redan antagits i asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) och Fonden för inre säkerhet (ISF) medan andra beaktas i vederbörlig ordning vid utarbetandet av nästa generation av fonderna. Administrativ börda Utvärderingen visade att fondernas struktur var alltför komplicerad och att den årliga programplaneringen och genomförandet av fonderna uppfattades som en stor administrativ börda. Detta framhölls också i den konsekvensanalys som åtföljde inrättandet av Amif och ISF 26. För att åtgärda denna brist inrättades en enda fond (Amif) för att täcka alla aspekter rörande migration (Amif ersätter tre fonder med sina egna rättsliga grunder och genomförandebestämmelser). Dessutom antogs ett enda nationellt program per fond som omfattar hela perioden för varje medlemsstat, förenklade kostnadsalternativ infördes och reglerna för stödberättigande anpassades till medlemsstaternas nationella regler. Övervakning och utvärdering Avsaknaden av effektiva mekanismer för övervakning och utvärdering som är gemensamma för alla medlemsstater, med utgångsvärden och mål, var en avgörande fråga för utvärderingen av SOLID-fonderna. Problemet löstes för Amif och ISF, med en första förteckning över gemensamma indikatorer som ingår i den rättsliga grunden och en gemensam ram för övervakning och utvärdering 27 som innehöll utvärderingsfrågor, resultatindikatorer och indikatorer för måluppfyllelse och indikatorer för effektivitet, mervärde och hållbarhet 28. Ett dokument med riktlinjer 29, ett aktivt nätverk av medlemsstaternas utvärderingssamordnare och ett särskilt it-system (SFC) för att rapportera om utvärdering inrättades också. Tilldelningsmekanism Den tilldelningsmekanism som bygger på historiska data och inflöden kunde inte ta hänsyn till nyare och plötsliga förändringar i migrationstrycket. För Amif och instrumentet för gränser och visering bygger fördelningsnyckeln fortfarande på anslag för perioden från Europeiska flyktingfonden, Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare och återvändandefonden och på anslagen från fonden för yttre gränser. En viss flexibilitet garanteras genom det avsevärt högre anslaget för bistånd vid nödsituationer. Bulgarien beviljades till exempel inom ramen för Amif och instrumentet för gränser och Kommissionens arbetsdokument SEK(2011)1358 final av den 15 november Kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/207 av den 3 oktober 2016 om den gemensamma övervaknings- och utvärderingsram som föreskrivs i förordning (EU) nr 514/2014. Det bör noteras att EU-finansierade forskningsprojekt kan bidra till uppgiftsinsamling och analys av genomförande och effektivitet för kommande finansieringsinstrument och fonder. Riktlinjer rörande den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen utvecklades inom nätverket för utvärdering. Det är ett arbetsdokument som uppdateras regelbundet efter diskussioner med medlemsstaternas myndigheter och andra intressenter, som hålls under arbetsgruppens möten och under möten med nätverket för utvärdering. Det är tillgängligt för medlemsstaterna. 10

12 visering ett anslag på 20,5 miljoner euro respektive 41 miljoner euro, men beviljades katastrofbidrag på totalt 170 miljoner euro från de två fonderna (till och med oktober 2017) för att stödja landets reaktion på ett oväntat migrationstryck. Trots ökad flexibilitet är emellertid den obalanserade fördelningsnyckeln fortfarande en viktig fråga som skulle behöva tas upp i den kommande fleråriga budgetramen. Solidaritet: vidarebosättning och överföring av personer som åtnjuter internationellt skydd I utvärderingen konstaterades att principerna om solidaritet och delat ansvar på EU-nivå kan optimeras för vidarebosättning och överföring inom EU av personer som beviljats internationellt skydd. För dessa föredrog medlemsstaterna att använda sina anslag för åtgärder för att ta itu med sina egna specifika behov och Europeiska flyktingfonden förutsåg inte några ytterligare ekonomiska incitament per överförd person. För vidarebosättning fanns det ett ekonomiskt incitament ( euro) men det visade sig vara otillräckligt för att täcka kostnaden för vidarebosättning av en person. Amif har i begränsad utsträckning tagit itu med dessa brister med ytterligare finansiering i form av större enhetsbelopp ( euro) och ett system med pantsättning som medför politisk uppmärksamhet. Inriktning av genomförandet i linje med EU:s prioriteringar Utvärderingen visade att medlemsstater avsatte små belopp för finansiering av vissa av prioriteringarna, vilket begränsade fondernas effekter på vissa områden (till exempel konsulärt samarbete, förflyttning och återflyttning, samarbete med ursprungsländer eller samarbete mellan medlemsstaterna om integration). Amif och ISF innehåller redan vissa förbättringar för att bättre rikta in genomförandet i linje med EU:s prioriteringar, till exempel ekonomiska incitament (höjda samfinansieringsnivåer och större enhetsbelopp), ytterligare finansiering för särskilda åtgärder och tillägg till tilldelningen för alla medlemsstater utifrån EU:s särskilda politiska prioriteringar. 11