Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser

Transkript

1 Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser en utvärdering om kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden Rapport från Riksantikvarieämbetet

2 Riksantikvarieämbetet Box Stockholm Tel Riksantikvarieämbetet 2017 Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser en utvärdering om kommuners förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden Upphovsrätt, där inget annat anges, enligt Creative Commons licens CC BY. Villkor på

3 Innehåll 1 Inledning Bakgrund Motiven till utvärderingen Syfte och frågeställningar Avgränsningar Bedömningsgrunder förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden Metod och genomförande Definitioner Disposition Förutsättningar för hänsyn till kulturvärden Kommunerna har delvis de förutsättningar de behöver Dialog och samverkan ses som framgångsfaktorer Behov av kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens Lagändringars påverkan på hänsyn till kulturvärden Olika syn på bygglovsbefriade åtgärders påverkan Ändringen av planprocessen har inte påverkat hänsynen till kulturvärden Hänsyns- och varsamhetskraven för bygglovsbefriade åtgärder Svårt att ställa krav på hänsyn och varsamhet utan detaljplan Kulturvärden i översiktsplaner Brister i redovisningen av kulturvärden i översiktsplan Kulturmiljöprogram är ingen garanti för att kulturvärden beskrivs Slutsatser och rekommendationer Det är otydligt hur kommuner formellt kan skydda kulturvärden Avsaknad av kulturmiljöprogram försvårar hänsyn till kulturvärden Otillräcklig tillgång till antikvarisk kompetens Översiktsplaner saknar riktlinjer och rekommendationer för kulturvärden Referenser... 49

4 Figurförteckning Figur 1 De viktigaste förutsättningarna för att ta hänsyn till kulturvärden Figur 2 Förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden Figur 3 Behov av kulturmiljöprogram som ytterligare kan bidra i bygglovsprövningen Figur 4 Kommuners tillgång till antikvarisk kompetens i bygglovsprövningen Figur 5 Kommuners tillgång till antikvarisk kompetens i översikts- och detaljplanering Figur 6 Antikvarisk kompetens i arbetet med att ta fram detalj- och översiktsplaner 28 Figur 7 Behov av kulturmiljöprogram på grund av de bygglovsbefriade åtgärderna. 32 Figur 8 Kommuners beskrivningar av kulturvärden i översiktsplan Figur 9 Tillgång till kulturmiljöprogram och hur kulturvärden beskrivs i översiktsplan Bilagor 1. Enkät till kommunens planerings- och bygglovsfunktion om hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden 2. Webbenkät: sändlista och svaranden 3. Intervjuguide 4. Bedömningsmall innehållsanalys av översiktsplaner 5. Kommuner och översiksplaner som har ingått i innehållsanalysen

5 Sammanfattning Behovet av och efterfrågan på bostäder är en dagsaktuell fråga och för närvarande genomför regeringen den största bostadspolitiska satsningen på 20 år. Detta har bland annat inneburit ett förslag på 22 åtgärder för fler bostäder och i januari 2017 tillsattes en utredning med syfte att utreda och ge förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas. Även tidigare har flertalet utredningar och rapporter tagits fram för att öka byggandet och de senaste åren har ett antal ändringar i plan- och bygglagen införts som syftar till en effektivare och enklare plan- och bygglovsprocess. Riksantikvarieämbetet har, mot bakgrund av detta, initierat en utvärdering av kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden som ett allmänt intresse. Utvärderingen har främst fokuserat på de bygglovsbefriade åtgärder som infördes 2014 samt ett förenklat planförfarande som standardförfarande för detaljplaner påbörjade efter den 1 januari De förutsättningar som utvärderingen har undersökt särskilt är antikvarisk kompetens och kulturvärden i planeringsunderlag. Sammantagna slutsatser från denna studie är att två av tre kommuner saknar de förutsättningar som de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden och att bygglovsbefriade åtgärder har en negativ påverkan på kommunernas förutsättningar. Därutöver bedömer Riksantikvarieämbetet att i de fall byggtakten ökar förstärks behoven av att kulturvärden är formellt skyddade och att kulturvärden finns beskrivna i översiktsplaner. Avsaknaden av aktuella kulturmiljöprogram bedöms även försvåra hänsynen till kulturvärden och att kommunernas tillgång till antikvarisk kompetens bedöms vara otillräcklig. Med anledning av ovanstående slutsatser rekommenderar Riksantikvarieämbetet följande: Det stöd Boverket och länsstyrelserna ger kommuner i att ta fram eller vid behov revidera kulturmiljöprogram behöver fortgå och till viss del utvecklas. Anslaget 7:2 bidrag till kulturmiljövård kan utgöra ett ekonomiskt stöd för arbetet. Boverket bör överväga att utveckla uppföljningen av miljömålet God bebyggd miljö och dess indikator antikvarisk kompetens så att även kommunernas tillgång till den antikvariska kompetensen i olika plan- och bygglovsprocesser kan följas upp. Boverket bör även överväga att utveckla ett stöd, i form av metoder eller vägledning, för hur kommunerna kan se över befintliga översiktsplaner och eventuella behov av kompletteringar i planernas redovisning av kulturvärden. Riksantikvarieämbetet avser även att öka kunskapen om hur kommuner formellt skyddar kulturvärden, genom att bland annat utvärdera effekterna av kommuners formella skydd i detaljplaner och områdesbestämmelser.

6 6 1 Inledning 1.1 Bakgrund Behovet av nya bostäder är sedan flera år tillbaka stort och är särskilt i storstadsregionerna. Bostadsbyggandet har visserligen ökat de senaste åren, men det byggs inte i den takt som svarar mot efterfrågan. Fram till 2025 bedöms nya bostäder behövas och två tredjedelar av dessa behöver stå färdiga redan Det innebär att det krävs en genomsnittlig årstakt om bostäder för att möta efterfrågan. 1 Det är i denna situation att möta ett omfattande bostadsbehov de närmsta åren och att höja takten på bostadsbyggandet som många kommuner i dagsläget befinner sig i. Samtidigt gäller att kulturvärden bevaras, används och utvecklas för att en långsiktigt hållbar livsmiljö ska uppnås. I syfte att göra plan- och bygglovsprocesserna enklare och därmed bidra till att byggandet av bostäder ökar har riksdagen tidigare beslutat om flera ändringar i plan- och bygglagen (PBL) 2. I den här utvärderingen är ett urval av de bygglovsbefriade åtgärder 3 som infördes 2014 och den förenkling av detaljplaneprocessen 4 som infördes 2015 i särskilt fokus Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser Kulturvärden och kulturmiljö är ett av de allmänna intressen som kommunen ska omsätta i sin planering och planläggning av mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt. Detta sker genom översiktsplanering, detaljplanering samt prövningen av bygglov. Att ta hänsyn till kulturvärden är ett sätt att säkerställa en långsiktigt hållbar livsmiljö och i regelverk framgår att kulturvärde är ett bland flera allmänna intressen som ska vägas av inför en förändrad mark- och vattenanvändning. Om kulturvärden bedöms ha betydelse ur allmän synpunkt ska de så långt möjligt skyddas mot påtaglig skada vid olika myndighetsbeslut om ändrad mark- och vattenanvändning. 5 Lagen ställer inga krav på att områden av allmänt intresse i förväg ska vara angivna eller redovisade. Om det råder motsättningar mellan olika allmänna intressen och i de fall det krävs en prioritering mellan intressen behöver dock kulturvärden finnas beskrivna för att en avvägning ska vara möjlig. 1 Boverket (2016), Reviderad prognos över behovet av nya bostäder till 2025, rapport 2016:18, s Hämtad SFS 2010:900, Plan- och bygglag (PBL). 3 Sedan den 2 juli 2014 är ett antal nya åtgärder på en- och tvåbostadshus undantagna kraven på bygglov: komplementbyggnad på 25 kvadratmeter, komplementbostad på 25 kvadratmeter, tillbyggnad på max 15 kvadratmeter och uppförande av max två takkupor. Samtliga av dessa kräver anmälan. Uppförande av ytterligare en bostad i enbostadshus har inte undersökts. 4 De ändringar som avses här är ändringen till ett förenklat planförfarande som standardförfarande för när kommuner tar fram detaljplaner som gäller från och med den 1 januari SFS 1998:808, 3 kap. Miljöbalk.

7 7 Alla sorters ändringar av befintlig bebyggelse ska enligt PBL ske varsamt. 6 Varsamhetskravet och förbudet mot att förvanska en byggnad som är särskilt värdefull ur kulturhistorisk synpunkt gäller alltid, oavsett om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. Det är utförarens ansvar att dessa krav uppfylls, men kommunen har ett tillsynsansvar Kulturvärden i miljömålssystemet Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, det så kallade generationsmålet. 7 För att åstadkomma detta har 16 miljökvalitetsmål 8 formulerats som översiktligt beskriver ett önskvärt tillstånd i miljön. Av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö 9 framgår bland annat att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt för att främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser. Varje miljökvalitetsmål har i sin tur preciseringar som förtydligar målet. En specifik precisering finns för kulturvärden i bebyggd miljö som anger att det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap ska bevaras, användas och utvecklas. 10 För att följa upp miljökvalitetsmålen har även ett antal indikatorer tagits fram, varav indikatorerna antikvarisk kompetens, och planering kulturmiljö bedömts som särskilt relevanta för den här utvärderingen, men även q-märkt, byggnadsminnen och rivningslov berörs. 1.2 Motiven till utvärderingen Riksantikvarieämbetet har tagit initiativ till den här utvärderingen med utgångspunkt i att myndigheten särskilt ska verka för att kulturvärden tas tillvara i bebyggelsen och i landskapet samt bevaka kulturmiljöintresset vid samhällsplanering och byggande. 11 Myndigheten anser även att det är angeläget att följa de eventuella effekter de åtgärder som inte längre kräver bygglov får, och med anledning av lagändringarna vad gäller detaljplaneprocessen följa hur praxis utvecklas kring framtagandet av detaljplaner. I relation till detta, och generellt, har det även bedömts vara relevant att undersöka vilka förutsättningar som kommunerna har behov av för att ta hänsyn till kulturvärden i planeringen och bygglovsprövningen, samt kommunernas möjligheter att hävda varsamhets- och hänsynskraven. 6 SFS 2010:900, 8 kap. 17 PBL. 7 Naturvårdsverket (2016), Generationsmålet. Hämtad Naturvårdsverket (2016), Sveriges miljömål. Hämtad Ibid. 10 Naturvårdsverket (2012), Preciseringar av God bebyggd miljö. Hämtad SFS Förordning (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet, 2, 2 pkt.

8 8 Riksantikvarieämbetet har även ett ansvar som genomförandemyndighet inom miljömålssystemet. Det innebär att myndigheten ska verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt uppnås, och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling Problemindikationer I detta avsnitt presenteras bland annat problemindikationer som Riksantikvarieämbetet har uppmärksammat i samband med några av de remisser av statliga offentliga utredningar och rapporter 13 som syftat till att ge förslag till hur bostadsbyggande kan öka genom ändringar i PBL. Ytterligare problemindikationer framkom även i den förstudie 14 som myndigheten genomförde våren 2016 och som underströk behovet av denna utvärdering. Ändringarna i plan- och bygglagens innebär nya förutsättningar De lagändringar som har undersökts i den här utvärderingen är, som nämnts tidigare, de bygglovsbefriade åtgärder som infördes den 2 juli 2014 och den förenkling av detaljplaneprocessen 15 som infördes den 1 januari De bygglovsbefriade åtgärder som särskilt har undersökts inom utvärderingen är komplementbyggnad på 25 kvadratmeter, komplementbostad på 25 kvadratmeter, tillbyggnad på max 15 kvadratmeter, uppförande av max två takkupor. Undantag från bygglov gäller för dessa åtgärder på eller i omedelbar närhet till en- och tvåbostadshus. 16 För olika typer av åtgärder krävs antingen lov från kommunen eller att utföraren anmäler åtgärden till kommunen. 17 Kommunen kan i detaljplan eller områdesbestämmelser utöka lovplikten för att skydda ett områdes eller en byggnads kulturhistoriska värden. 18 Utanför detaljplanelagt område krävs vanligen inte bygglov eller rivningslov SFS 4 Förordning (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet. 13 SOU 2012:91, En effektivare plan- och bygglovsprocess, SOU 2013:3, Ett effektivare plangenomförande, Boverket (2013), Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov Friggebodar m.m., rapport 2013:35, Boverket (2015), Åtgärder som kan undantas från krav på bygglov, rapport 2015: Riksantikvarieämbetet (2016), Effekter på den byggda miljöns kulturvärden efter förenklingar i plan- och bygglagen, dnr Den ändring som avses här är att det tidigare enkla planförfarandet är standardförfarande vid framtagande av detaljplaner från och med den 1 januari Samtliga av dessa kräver anmälan, i stället för bygglov, enligt 9 kap. 4 PBL. 17 Bygglov krävs vanligen för att uppföra ett nytt hus eller flytta en byggnad till en ny plats, göra en tillbyggnad, väsentligt ändra en byggnads användning eller inreda ytterligare bostad eller lokal. För att riva en byggnad kan det krävas lov. 18 I 9 kap. 30 PBL framgår krav för att medge bygglov inom detaljplanelagt område. Bland annat: 1) Kravet om en god form- färg- och materialverkan enligt 8 kap 1 2 PBL 2) Varsamhetskravet enligt 8 kap. 17 PBL.3) Förbudet mot att förvanska en byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt enligt 8 kap. 13 PBL. 4) Krav på hänsyn till stads- och landskapsbilden och platsens natur- och kulturvärden enligt 2 kap. 6 PBL. 5) Krav om att bebyggelseområdens särskilda värden ska skyddas enligt 2 kap. 6 PBL. 19 SFS 2010:900, 9 kap. 10 PBL.

9 9 Regeringen bedömde risken som liten för en negativ påverkan på kulturvärden genom införandet av fler bygglovsbefriade åtgärder. En omfattande påverkan på stads- eller landskapsbilden bedömdes även begränsas av enskilda fastighetsägares väl övervägda val. 20 Riksantikvarieämbetet avstyrkte dock merparten av förslagen till bygglovsbefriade åtgärder då dessa i alltför hög grad bedömdes medföra en risk för en negativ påverkan på byggnader och byggnadsmiljöer. 21 Den förändring av detaljplaneprocessen som infördes i PBL den 1 januari 2015 innebär att det tidigare enkla planförfarandet numera är ett standardförfarande för detaljplaner. Det som tidigare var standardförfarande kallas nu utökat förfarande. Förändringen gjordes i syfte att förenkla och effektivisera detaljplaneprocessen. 22 Val av förfarande utgår från förutsättningarna i det enskilda ärendet och regleras i PBL. I valet av förfarande ska kommunen göra en bedömning av vilken effekt och påverkan planen antas ha på sin omgivning. Ett utökat planförfarande ska tillämpas för en detaljplan som - inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande, - är av betydande intresse för allmänheten 23 eller i övrigt av stor betydelse, eller - kan antas medföra betydande miljöpåverkan Proposition 2013/14:127. Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov, s Riksantikvarieämbetet (2014), Yttrande om Boverkets rapport Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov Friggebodar m.m. (rapport 2013:35), dnr Detta innebär i korthet att ett utökat förfarandet kräver en kungörelse inför samrådet av planförslaget och att kommunerna efter detta ska göra en samrådsredogörelse. Dessa krav gäller inte för standardförfarandet. Boverket (2014), Boverksbloggen, Vad händer med planprocessen efter årsskiftet? Hämtad En plan som enligt 5 kap. 7 PBL är av betydande intresse för allmänheten när den berör en större krets än den som underrättas om planförslaget i egenskap av sakägare eller boende i eller i anslutning till planområdet. Förändringar av vissa betydelsefulla kulturmiljöer, liksom miljöer eller byggnadsverk som har ett stort lokalt intresse kan också vara av betydande intresse för allmänheten. 24 Vid valet av planförfarande ska kommunen bedöma om planförslaget kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Hur kommunen ska gå tillväga för att bedöma den betydande miljöpåverkan regeleras i förordningen om miljökonsekvensbeskrivning (1998:905).

10 10 Regeringens samlade bedömning av förslaget till en förenklad detaljplaneprocess var att det inte var olämpligt, bland annat genom att förändringarna i PBL inte påverkade bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. 25 I samband med förändringen av detaljplaneprocessen framhöll Riksantikvarieämbetet att kulturvärden kan vara ett skäl till att en detaljplan kan medföra betydande miljöpåverkan samt vikten av att följa hur praxis utvecklas kring framtagandet av detaljplaner. 26 I den förstudie som Riksantikvarieämbetet genomförde våren 2016 var även en farhåga att om hänsyn inte tas till kulturvärden i översiktsplan ökar risken för att hänsynen till kulturvärden även inte tas senare i detaljplaneringen och vid val av planförfarande. Kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden De problemindikationer som har redovisats ovan relaterar även till de förutsättningar som behövs i kommunerna för att hänsyn ska tas till kulturvärden bland annat enligt miljömålsuppföljningens indikatorer antikvarisk kompetens och planering kulturmiljö. En problemindikation gällande antikvarisk kompetens är att det i Boverkets miljömålsenkät har framkommit att endast 35 procent av Sveriges kommuner har tillgång till antikvarisk kompetens. Av dessa har åtta av tio egen antikvarisk kompetens, övriga anlitar konsult. Oavsett om kommunen har tillgång till egen sådan kompetens eller om den köper in tjänsten är tillgången begränsad; knappt tio procent förfogar över en heltidstjänst eller mer. I kommuner med färre än invånare saknar åtta av tio kommuner tillgång till antikvarisk kompetens Promemoria S2013/6968/PBB, En enklare planprocess. 26 Riksantikvarieämbetet (2013), Yttrande avseende En effektivare plan- och byggprocess (SOU 2013:34), dnr , s Med antikvarisk kompetens menas en person med relevant utbildning med arbetsuppgiften att tillvarata kulturmiljövärden genom att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen. Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens. Hämtad Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Planering kulturmiljö. Hämtad Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens. Hämtad

11 11 Även för miljömålsindikatorn planering kulturmiljö finns det tecken på problem. Bland annat har endast knappt hälften av kommunerna tillgång till uppdaterade kulturmiljöprogram. 30 Inom miljömålsuppföljningen beskrivs underlag avseende kulturmiljö vara en viktig förutsättning för en långsiktigt hållbar förvaltning av bebyggelsens kulturhistoriska värden. Program och strategier för tillvaratagande och utvecklande av kulturhistoriska värden ger underlag för att i den fysiska planeringen hantera dessa frågor. Det är även viktigt att dokumenten kopplas till översiktsplanen. 31 Tillgång till kulturmiljöprogram innebär dock inte automatiskt att hänsyn tas till kulturvärden. Kulturmiljöprogrammens aktualitet och användbarhet i kombination med antikvarisk kompetens, samt avvägningen mellan andra allmänna intressen kan påverka det enskilda beslutet. I översiktsplanen kan kulturvärden tydliggöras och analyseras i ett större sammanhang samt hur de ska tillvaras och utvecklas i kommunen. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som redogör för kommunens långsiktiga strategi för hur den fysiska miljön ska användas och utvecklas. 32 Att kulturvärden redovisas i översiktsplanen är av betydelse för kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden. Det har dock saknats kunskap om i vilken omfattning kulturvärden redovisas i översiktsplaner. Kommunala kulturmiljöprogram rekommenderas vara ett underlag med ställningstaganden som ska in i översiktsplan 33 och finns inte tillräckliga underlag på kommunal nivå kan konsekvensen vara att hänsyn inte tas till kulturvärden. I andra sammanhang har det konstaterats att översiktsplaneringen har allvarliga brister och att resurs- och kompetensbrist både i kommuner och på länsstyrelser är en orsak till detta 34. Enligt Riksintresseutredningen varierar kvaliteten i översiktsplanernas beskrivningar av områden av riksintressen vilket innebär att de inte alltid ger närmare underlag för bedömning i kommande beslut om mark- och vattenanvändning 35. Det tycks även finnas ett samband mellan kommunens kapacitet i relation till dess storlek Enligt Boverkets miljömålsenkät har endast 49 procent av kommunerna kulturmiljöprogram för tillvaratagande och utveckling av kulturhistoriska värden, varav endast 36 procent har kommunomfattande kulturmiljöprogram. Fram till 2014 fanns en svagt positiv utveckling gällande kommunernas framtagande av kulturmiljöprogram som tycks ha avstannat Boverkets miljömålsenkät 2015 besvarades av 85 procent av landets kommuner. Boverket (2016), Resultat från miljömålsenkäter Hämtad Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Planering kulturmiljö. Hämtad SFS 2010:900, 3 kap. 2 4, 20 PBL. 33 Boverket (2014), Boverkets webbseminarium , En föränderlig PBL kulturvärden, buller och enklare planprocesser. Hämtad Boverket (2006), Vad händer med kusten? Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden. s SOU 2015:99, Planering och beslut för hållbar utveckling, s SOU 2015:59, En ny regional planering ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, s. 298.

12 12 Vidare, relaterat till kulturmiljöprogram och andra underlag, framkom i den förstudie som Riksantikvarieämbetet genomförde våren 2016 bland annat att varsamhets- och hänsynskraven i PBL är svåra att hävda utanför detaljplanelagt område om kulturvärdena inte på förhand är utpekade som kulturhistoriskt intressanta. Svårigheten innebär att kommunerna i många fall behöver ta fram detaljplaner och kulturmiljöprogram för att kunna åberopa hänsyns- och varsamhetskraven i PBL, 37 trots att kraven ska gälla utan dessa insatser från kommunerna. 1.3 Syfte och frågeställningar Syftet med utvärderingen är att undersöka om kommunerna har förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden som ett allmänt intresse, bland annat mot bakgrund av senare års ändringar i PBL och utifrån kommunernas möjlighet att hävda hänsyn- och varsamhetskraven. För att svara på syftet utgår utvärderingen från följande frågeställningar: Vilka förutsättningar har kommunerna behov av, och vilka är framgångsfaktorerna, för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden? Har lagändringarna om fler bygglovsbefriade åtgärder 38 påverkat kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden? Har lagändringen av processen 39 för att ta fram detaljplaner påverkat kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden i detaljplaneringen? Kan kommunerna hävda hänsyns- och varsamhetskraven för att ta hänsyn till kulturvärden? Och har det, med anledning av lagändringarna, skett någon förändring gällande kommunernas möjligheter att hävda dessa krav med anledning av lagändringarna? Tar kommunernas översiktsplaner tillräcklig hänsyn till kulturvärden? 37 SFS 2010:900, 2 kap. 3, 2 kap. 6 och 8 kap. 13 PBL. 38 Dessa är: komplementbyggnad på 25 kvadratmeter, komplementbostad på 25 kvadratmeter, tillbyggnad på max 15 kvadratmeter, uppförande av max två takkupor samt uppförande av ytterligare en bostad i enbostadshus kan utföras utan bygglov sedan den 2 juli De ändringar som avses här är ändringen till ett förenklat planförfarande som standardförfarande för när kommuner tar fram detaljplaner som gäller fr.o.m. den 1 januari 2015.

13 Avgränsningar Syftet med utvärderingen är inte att undersöka kommunernas kulturmiljöarbete i stort och inte heller hur olika regelverk såsom PBL, miljöbalken (MB) eller kulturmiljölagen (KML) tillämpas av kommunerna i deras planering och bygglovsprövning. Därmed är bland annat riksintressen för kulturmiljövården och de bestämmelser som finns till skydd för kulturvärden i MB inte i särskilt fokus för utvärderingen. När riksintressen för kulturmiljövården berörs i det insamlade materialet hanteras dessa delar inom ramen för syftet med utvärderingen, det vill säga att undersöka kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden som ett allmänt intresse. Vidare har syftet inte varit att utvärdera konsekvenserna för specifika kulturvärden utifrån kommunernas befintliga förutsättningar, eller sambanden mellan förutsättningar och utfallet i den byggda miljön. Inte heller ingår det i syftet att undersöka orsakerna till kommunernas prioriteringar för att ta hänsyn till kulturvärden. 1.5 Bedömningsgrunder förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden I detta avsnitt presenteras utvärderingens bedömningsgrunder. Dessa möjliggör en bedömning av utvärderingens iakttagelser mot de krav eller önskvärda tillstånd för utvärderingens frågeställningar. Indikatorerna antikvarisk kompetens och planering kulturmiljö 42 för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är särskilt relevanta för denna utvärdering då de dessa bedöms utgöra viktiga förutsättningar för kommunen att ta hänsyn till kulturvärden Kulturvärden i planeringsunderlag Inom miljömålssystemet följs indikatorn planering kulturmiljö upp årligen genom att kommunerna tillfrågas om deras tillgång till aktuella dokument som fyller funktionen av ett kulturmiljöprogram. Underlag avseende kulturmiljön är en central förutsättning för en långsiktigt hållbar förvaltning av bebyggelsens kulturhistoriska värden, även om det inte är en garanti. Program och strategier för tillvaratagande och utveckling av kulturvärden ger underlag för en hantering av värdena i den fysiska planeringen. I utvärderingen används tillgången till kulturmiljöprogram som en bedömningsgrund genom att kommunernas uppfattning om behov och tillgång till sådana program efterfrågas utifrån lagändringar, men även generellt oavsett ändringarna. 40 SFS 1998:808 Miljöbalk. 41 SFS 1988:950 Kulturmiljölag. 42 Förutom antikvarisk kompetens och planering kulturmiljö har även indikatorerna q märkt 42, byggnadsminnen och rivningsförbud koppling till kulturvärden i kommunal plan- och bygglovshantering. Dessa har inte valts som bedömningsgrunder på grund av att befintliga data från uppföljningen av dessa indikatorer inte är kompletta.

14 14 Det är även viktigt att strategier eller målsättningar från ett kulturmiljöprogram arbetas in i översiktsplanen eftersom den är vägledande för senare beslut enligt PBL och MB 43. Det är viktigt för att bland annat kunna ta hänsyn till kulturvärden och för att möjliggöra avvägningar mellan olika allmänna intressen vid beslut om mark- och vattenanvändning. För att särskilt bedöma frågeställningen Tar kommunernas översiktsplaner tillräcklig hänsyn till kulturvärden? har ett arbetssätt för hur hänsyn kan tas till kulturvärden konkretiserats. 44 Enligt arbetssättet innebär att ta hänsyn till kulturvärden att det i planeringens olika steg ska framgå: vilka kulturvärdena är, hur kulturvärdena kommer till uttryck, hur kulturvärdena påverkas av föreslagen förändring samt om värdena riskerar att skadas; att det har identifierats vad som kan göras för att motverka skadan eller att det framgår i en motivering varför något annat har prioriterats. 45 Kommunerna ska även i översiktsplanen särskilt ange hur de avser att tillgodose bland annat riksintressen för kulturmiljövården Antikvarisk kompetens Antikvarisk kompetens som indikator för miljömålet God bebyggd miljö utgår från antagandet att tillgången till antikvarisk kompetens visar på i vilken utsträckning kommunerna har möjlighet att behandla kulturmiljöfrågor i den fysiska planeringen, något som även denna utvärdering utgår ifrån. Vid uppföljning av indikatorn 2015 konstaterade Boverket bland annat att om en långsiktigt hållbar förvaltning av bebyggelsens kulturhistoriska värden ska kunna uppnås behöver tillgången till antikvarisk kompetens öka Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Planering kulturmiljö. Hämtad Arbetssättet utgår från Riksantikvarieämbetets och Boverkets digitala vägledning för kulturvärden i plan- och bygglagstiftningen som framgår via PBL Kunskapsbanken. Boverket (2014), Översiktsplan och kulturvärden. och Boverkets webbseminarium ( ) En föränderlig PBL kulturvärden, buller och enklare planprocesser. Hämtade Boverket (2014), PBL Kunskapsbanken. Detaljplan och kulturvärden. och Boverkets webbseminarium ( ) En föränderlig PBL kulturvärden, buller och enklare planprocesser. Hämtade SFS 2010:900, 3 kap. 4 PBL. 47 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens. Hämtad

15 15 I utvärderingen används antikvarisk kompetens som en bedömningsgrund genom att kommunernas uppfattning om behov och tillgång till antikvarisk kompetens efterfrågas utifrån de lagändringar som undersöks inom utvärderingen och generellt. 1.6 Metod och genomförande I detta avsnitt redovisas utvärderingens metoder för att besvara frågeställningarna. Metoderna har bestått av en enkätundersökning, intervjuer med handläggare och chefer vid kommuner samt en innehållsanalys av översiktsplaner. Urvalen inom samtliga metoder utgår ifrån ett slumpmässigt, men stratifierat urval inom Tillväxtanalys avancerade kommungruppsindelning Enkät till kommuners bygglovs- och planeringsfunktioner För att undersöka kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden som ett allmänt intresse, mot bakgrund av senare års förändringar i plan- och bygglagen, genomfördes en enkätundersökning. 49 Syftet med enkäten (bilaga 1) var att samla in kunskap om kommunernas behov av kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens, både efter och oavsett ändringar i PBL. En webbenkät skickades via e-post till ett slumpmässigt men stratifierat 50 urval av 74 kommuner samt till landets tre storstadskommuner det vill säga totalt 77 kommuner. Storstadskommunerna inkluderades i undersökningen av anledningen att de har högst byggtakt och därför borde ha märkt av flera bygglovsbefrielser och lagförändringen av den formella processen för att ta fram detaljplaner. Urvalet har varit proportionerligt inom respektive kommungrupp. 48 Tillväxtanalysavancerade kommungruppsindelning består av sex kommuntyper: storstadskommuner (29), täta kommuner nära en större stad (103), täta kommuner avlägset belägna (28), landsbygdskommuner nära en större stad (70), landsbygdskommuner avlägset belägna (45) och landsbygdskommuner mycket avlägset belägna (15). Tillväxtanalys, Bättre statistik för bättre regional och landsbygdspolitik (2014:4). 49 Enkäten bereddes med Sveriges Kommuner och Landsting enligt förordningen (SFS 1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från kommuner och näringsidkare. 50 Ett stratifierat urval innebär att populationen har delats in i delar, strata, och urvalet därefter med lämplig allokering har styrts så att varje del bidrar med ett på förhand bestämt antal individer. Nationalencyklopedin, Hämtad

16 16 Varje kommun fick ta emot två webbenkäter där en var riktad till kommunens bygglovsfunktion och den andra till planeringsfunktionen. Svarsfrekvensen för den förstnämnda var 52 procent vilket innebär att 13,4 procent av landets kommunala bygglovsfunktioner besvarade enkäten. Svarsfrekvensen för planeringfunktionen var 51 procent och därmed besvarade 13,8 procent av landets kommunala planeringsfunktioner enkäten. En storstadskommun besvarade enkäten till kommuns planeringsfunktion, och två storstadskommuner besvarade enkäten till bygglovsfunktionen (se bilaga 2). Svarsfrekvensen innebär att närmare 14 procent av landets 290 kommuner har besvarat enkäten. Insamlad data kan därmed endast analyseras och tolkas utifrån den studerade gruppen. Svaren är visserligen främst jämförbara mellan de kommuner som svarat på enkäten, men kan samtidigt visa tendenser vad gäller förutsättningar för gruppen kommuner i stort. Av de som besvarade enkäten till bygglovsfunktionen var 22 procent bygglovshandläggare med antikvarisk kompetens, och 12 procent var stadsarkitekter. 51 Utifrån vad som går att se gällande de som har svarat på enkäten till kommunens planeringsfunktion var nio procent bebyggelseantikvarie eller kommunantikvarie Intervjuer med kommuners bygglovs- och planeringsfunktioner Intervjuer har använts som metod för att ytterligare inhämta information om kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden. Vid intervjuerna ställdes bland annat frågor om hur lagförändringar i PBL påverkat kommunernas hantering av kulturvärden och om kommunerna kan hävda hänsyns- och varsamhetskraven för att ta hänsyn till kulturvärden. Intervjumanus återfinns i bilaga 3. Intervjuer har genomförts med nio kommuner runt om i landet 53. I kommunerna har i samtliga fall, förutom ett, både bygglovs- och planeringsfunktioner, intervjuats och vanligen vid samma tillfälle. 54 Fler än två representanter har närvarat vid flertalet intervjuer. Inom ovan nämnda population om 74 kommuner gjordes ytterligare ett urval för intervjuer, men enbart inom kategorierna: storstadskommuner, täta kommuner nära en större stad och täta kommuner avlägset belägna. 51 Av resterande som besvarade enkäten till bygglovsfunktionen var: 29 procent bygglovshandläggare, 22 procent enhetschef eller motsavarande för bland annat bygglovsfunktioner, 5 procent förvaltningschef eller motsvarande för bland annat bygglovsfunktioner, 5 procent planarkitekt och 5 procent annan funktion eller befattning. 52 Av resterande som besvarade enkäten till planeringsfunktionen var: 38 procent planeringsarkitekt eller -handläggare inriktad mot detaljplanering, 7 procent planeringsarkitekt eller -handläggare inriktad mot översiktsplanering, 29 procent enhetschef eller motsvarande för bland annat planeringsfunktioner, 7 procent förvaltningschef eller motsvarande för bland annat planeringsfunktioner. 53 Karlskrona, Linköping, Lund, Mora, Sigtuna, Skellefteå, Tyresö, Umeå och Växjö. 54 Kommunens representanter vid intervjuerna har varit stadsarkitekt/planarkitekt (11), bygglovsarkitekt eller -handläggare (4), bygglovschef eller motsvarande (4) planchef (3). I en kommun intervjuades endast planeringsfunktionen.

17 17 För att göra urvalet inför intervjuerna användes statistik om förväntat byggande från Statistiska Centralbyrån (SCB), 55 samt kommunernas svar på Boverkets plan- och byggenkät för 2015, 56 i utvärderingen fortsättningsvis benämnt byggtakt. Byggtakten har setts som ett relevant värde för urvalet då det kan påverka kommunernas behov av aktuella planer och underlag för den fysiska planeringen. De tre kommuner med högst sammanlagda värde inom varje av de tre ovan nämnda kommuntyperna utgjorde slutligen urvalet Innehållsanalys av översiktsplaner För att ta reda på hur och i vilken omfattning kulturvärden redovisas i kommuners översiktsplaner har en innehållsanalys av sådana genomförts. Tillsammans med översiktsplaner har i förekommande fall även tillhörande fördjupningar av översiktsplaner och tematiska tillägg 57 ingått i studien, eftersom de är en del av översiktsplanen. Innehållsanalysen genomfördes av Tyréns AB. Urvalet av kommuner till innehållsanalysen utgick ifrån det första urvalet om 77 kommuner och storstadskommuner kombinerat med byggtakt. Därefter valdes de femton kommunerna med högst respektive de femton kommunerna med lägst byggtakt. Totalt har 30 kommunala översiktsplaner analyserats. För knappt hälften av kommunerna har även fördjupningar av översiktsplaner analyserats 58 och för drygt hälften av kommunerna även de tematiska tilläggen. 59 För drygt hälften av kommunerna har också länsstyrelsens granskningsyttrande 60 av översiktsplanen studerats och en bedömning gjorts om länsstyrelsens synpunkter i granskningsyttrandet gällande kulturmiljö har tagits om hand i översiktsplanen. Tillgången till ovan nämnda dokument via kommunernas webbsidor har varit avgörande för om de har ingått i studien eller inte. 55 Boverket (2015), Bostadsmarknadsenkäten 2015, Läget på bostadsmarknaden och bostadsbyggande 2015 kolumnerna L och N: Samtliga förväntade påbörjade bostäder genom nybyggnad, i flerbostadshus och i småhus. Hämtad Svarsfrekvensen bland kommunerna var 92 procent. För de kommuner som saknar uppgifter har ett medelvärde använts istället. Boverket (2016), Boverkets plan- och byggenkät 2015 Lov och byggande Kommunenkäten kolumn R U: Hur många anmälningar som rör bygglovsbefriade åtgärder enligt 9 kap. 4a-4c plan- och bygglagen har kommit in? Hämtad Tematiska tillägg kan vara exempelvis kulturmiljöprogram, vindbruksplaner och bostadsförsörjningsprogram. 58 Sammanlagt 63 fördjupningar av översiktsplanen har ingått i studien. 59 Sammanlagt 30 tematisk tillägg har analyserats. 60 Länsstyrelsens bedömning av översiktsplanen framgår av det granskningsyttrande som ska finnas redovisat tillsammans med planen, enligt 3 kap. 20 PBL.

18 18 Analysen av översiktsplaner gjordes utifrån en bedömningsmall (se bilaga 4) framtagen av Riksantikvarieämbetet. Frågor som besvarats via bedömningsmallen har utgått ifrån bedömningsgrunden arbetssätt för att ta hänsyn till kulturvärden (se avsnitt Arbetssätt för att ta hänsyn till kulturvärden, s. 10). Bedömningsmallen omfattar även Boverkets särskilda rekommendationer 61 för kulturvärden i översiktsplaner, men är mer detaljerad än dessa. Bedömningen av hänsyn till och påverkan på kulturvärden som allmänt intresse i översiktsplanen har sedan gjorts i två steg. I ett första steg har kommunernas allmänna redovisning av kulturvärden analyserats och i ett andra steg har en bedömning gjorts av om kommunerna redovisat hur planerad förändring kommer att påverka kulturvärdena. I bedömningen av vilken hänsyn som tas till kulturvärde som allmänt intresse har kommunens redovisning av hur de planerar att tillgodose riksintressen för kulturmiljövården hanterats särskilt. Urvalet utgör endast tio procent av landets kommuner. Datainsamlingen och tillhörande innehållsanalys kan därmed endast tolkas utifrån studerat material. Resultatet och svaren på ovanstående frågor är därför främst jämförbara mellan kommunerna, men kan dock visa på tendenser i hur kulturvärden hanteras i kommuners översiktsplaner. En osäkerhetsfaktor finns i genomförd analys utifrån hur bedömningsmallen har utformats. Att få översiktsplaner beskriver vad som kan motverka skadan eller på annat vis motiverar kommunens avvägningar mellan olika allmänna intressen kan bero på att det som anges som planerade förändringar i översiktsplanen inte bedömts påverka kulturvärden negativt. Därmed behöver det inte nödvändigtvis vara en brist hur översiktsplaner har tagit hand om detta i sin beskrivning av kulturvärden. I bedömningen av hur kulturvärden redovisas i översiktsplanen har inte heller de frågor som ställts till materialet varit helt enkla att besvara, dels för att kommunerna utformat planerna olika, dels för att de verkar se olika på vad kulturvärde är och vad det har för betydelse Projektgrupp Projektgruppen har varit Kristin Lindgren (projektledare), Lisa af Edholm och Lena Olsson (projektmedarbetare). 1.7 Definitioner Antikvarisk kompetens används i utvärderingen för en person med relevant utbildning med arbetsuppgiften att tillvarata kulturmiljövärden genom att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen. 62 Kompetensen kan antingen vara anställd av kommunen eller av en upphandlad konsult. 61 Boverket (2014), Översiktsplan och kulturvärden. Hämtad Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens. Hämtad

19 19 Kulturmiljöprogram är ett eller flera dokument som en kommun eller region har tagit fram för att tydliggöra kulturvärden. De identifierar särskilt värdefulla områden samt anger strategier och förhållningssätt till hur kulturvärdena ska tillvaratas och utvecklas i samhällsplaneringen. Definitionen utgår ifrån Boverkets definition i den årliga miljömålsenkäten för att möjliggöra jämförelser mellan utvärderingens resultat och statistik inom miljömålsuppföljningen. Kulturvärde är en samlingsbenämning för sådana värden som tillskrivs företeelser, med utgångspunkt i kulturhistoriska, sociala och estetiska aspekter. När kulturvärde används i denna utvärdering menas den kulturhistoriska dimensionen av kulturvärde. I ett bebyggelsemässigt sammanhang kan kulturvärde avse byggnaders byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga, konstnärliga och arkitektoniska värden. Kulturvärde används i den här utvärderingen för den byggda miljöns kulturvärden. Översiktsplan används i denna utvärdering som en samlingsbenämning för översiktsplaner, fördjupningar av översiktsplaner samt tillägg till översiktsplaner. 1.8 Disposition I kapitel två redovisas kommunernas enkätsvar på vilka de viktigaste förutsättningarna är för att ta hänsyn till kulturvärden och om kommunerna har eller inte har förutsättningar för att ta denna hänsyn. I kapitlet redovisas också vad kommunerna anser vara framgångsfaktorer för att ta hänsyn till kulturvärden. I kapitel tre presenteras resultat utifrån kommunernas enkätsvar och intervjuer om ändringarna i PBL har påverkat kommunernas förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden. Detta följs av kapitel fyra som handlar om kommunernas möjligheter att hävda hänsyns- och varsamhetskraven. Kapitel fem redogör för en studie som genomfördes hösten 2016 om hur kulturvärden redovisas i översiktsplaner. Slutligen i kapitel sex presenteras utvärderingens slutsatser och rekommendationer.

20 20 2 Förutsättningar för hänsyn till kulturvärden De viktigaste förutsättningarna för att ta hänsyn till kulturvärden och om kommunerna bedömer att de har förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden redovisas i detta kapitel. Avslutningsvis i kapitlet redovisas utifrån genomförda intervjuer vad kommunerna anser vara framgångsfaktorer för att ta hänsyn till kulturvärden. 2.1 Kommunerna har delvis de förutsättningar de behöver Kommunernas svar på enkätens mer kartläggande fråga om vilka de tre viktigaste förutsättningarna är för att de i planläggningen respektive bygglovsprövningen ska kunna ta hänsyn till kulturvärden, visar att formellt skydd i detaljplaner eller områdesbestämmelser bedöms som viktigast. Därefter följer kulturmiljöprogram som är politiskt antaget och sedan att kommunen har tillgång till antikvarisk kompetens. Den fjärde viktigaste förutsättningen anser kommunerna vara att kulturvärden identifieras i översiktsplan eller tillägg till översiktsplan. De viktigaste förutsättningarna för att ta hänsyn till kulturvärden Planeringsfunktion (antal) Bygglovsfunktion (antal) Formellt skydd i detaljplan och områdesbestämmelser Politiskt antaget kulturmiljöprogram Antikvarisk kompetens Identifieras i översiktsplan eller tillägg till översiktsplan Ej politiskt antaget kulturmiljöprogram Annan eller andra Figur 1 Kommunernas svar på frågan Vilka förutsättningar är de tre viktigaste för att kommunen i sin bygglovsprövning resp. planläggning ska ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden?. Frågan besvarades av 42 av kommunernas planeringsfunktioner och 40 av kommunernas bygglovsfunktioner.

21 21 Flera kommuner har valt att i sina kommentarer utveckla sina enkätsvar. Om formellt skydd i detaljplan eller områdesbestämmelser skriver en kommun att detta gäller formellt skydd även på regional och statlig nivå, en annan kommun anser att riksintressen för kulturmiljövården är en viktig förutsättning för att hänsyn ska tas till kulturvärden. En kommun kommenterar att frågan behöver utredas vidare om hur de ska få mer permanent skydd för kulturvärden och juridisk giltighet i detta. Om antikvarisk kompetens som en av de viktigaste förutsättningarna skriver en kommun att Den antikvariska kompetense[n] kan och verkar aktivt för att övriga tjänstemän inom plan- och bygg (och även MEX) [mark- och exploateringskontoret] är medvetna om frågan och inser komplexiteten i frågor rörande kulturmiljöns hantering. Kommentarer om annan eller andra förutsättningar som kommuner ser som viktiga handlar om vikten av den enskildes förståelse för varför kulturvärden är viktiga att värna samt behovet av samtal kring frågor om kulturvärden. Detta knyter an till texter längre fram om dialog och samverkan som framgångsfaktorer (se avsnitt 2.2 Dialog och samverkan ses som framgångsfaktorer, s. 21) I enkäten ställdes även en fråga om kommunen har förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden i bygglovsprövningen och planläggningsarbetet. En tredjedel av kommunerna som har besvarat enkäten bedömer att de har dessa förutsättningar. Detta betyder dock att nästan två tredjedelar av kommunerna i undersökningen bedömer att de endast delvis eller inte har de förutsättningar som behövs för att ta hänsyn till kulturvärden i bygglovsprövning och detalj- och översiktsplanering. Förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden 62% 1% Ja, kommunen har de förutsättningar som behövs 30% Nej, kommunen har inte de förutsättningar som behövs Kommunen har delvis de förutsättningar som behövs 7% Vet inte Figur 2 Enkätfrågan Har kommunen i sin planläggning respektive bygglovsprövning de förutsättningar som krävs för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden? besvarades av 41 (bygglovsfunktion) respektive 42 (planeringsfunktion) kommuner. Skillnaden mellan de förutsättningar som kommunerna anser sig ha i planläggningen respektive bygglovsprövningen skiljer sig marginellt från varandra och därför har resultaten lagts ihop.

22 22 Flest kommentarer i svaren om vad kommuner ser behov av för att kunna ta hänsyn till kulturvärden rör kulturmiljöprogram. Kommentarerna handlar om att befintliga kulturmiljöprogram behöver uppdateras eller kompletteras samt att beskrivningar av kulturvärden behöver bli mer vägledande och detaljerade. Näst flest kommentarer rör antikvarisk kompetens. Här anges bland annat att befintlig antikvarisk kompetens inte är tillräcklig i relation till de frågor som kommunen har att hantera (se mera om detta i avsnitten Behovet av kulturmiljöprogram bedöms som stort, s.22 och Behovet av antikvarisk kompetens större än tillgången, s. 24). Därutöver har knappt en femtedel av kommunernas planeringsfunktioner påtalat vikten av att kulturvärdena hanteras i ett tidigt skede av detaljplaneringen som en viktig förutsättning. Även politisk vilja och behoven av bostäder nämns som något som påverkar hänsynen till kulturvärden. 2.2 Dialog och samverkan ses som framgångsfaktorer I intervjuerna ställdes en fråga om vilka framgångsfaktorer kommunerna ser för att hänsyn ska tas till kulturvärden. Det som övervägande flest kommuner 63 nämner i intervjuerna är informationsinsatser, dialog och samverkan. Detta kan handla om att på ett mer proaktivt sätt nå ut till allmänheten och fastighetsägare genom dialog om kulturvärden och att tillgängliggöra information om dessa värden. En viktig del i arbetet är också att kunna göra fastighetsägare stolta över den bostad de äger då en medveten och intresserad fastighetsägare ses som det mest effektiva skyddet för kulturvärden. Det kan vidare handla om att öka medvetenheten hos politiker genom kulturmiljöprogram eller motsvarande underlag samt återkommande dialoger om kulturvärden. Det uppfattas dock ibland svårare att få genomslag för kulturvärden som kan ses som mjukare värden när de ställs mot mer tekniska eller mätbara värden. I dessa fall kan kulturmiljöprogram vara en framgångsfaktor. I samband med denna framgångsfaktor efterfrågar vissa kommuner 64 ett stöd med att sprida information om kulturvärden för att öka medvetenheten hos fastighetsägare och byggherrar. Här ser kommunerna att bland annat länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet skulle kunna utgöra ett stöd. De utbildningsinsatser som har genomförts av Riksantikvarieämbetet i och med handboken för kulturmiljövårdens riksintressen 65 och Boverkets webbutbildningar i PBL kunskapsbanken 66 lyfts även fram som givande för kommunerna. Det efterfrågas även en liknande insatser riktade till kommunpolitiker i syfte att bidra till en ökad förståelse för olika frågor om kulturvärden. 63 Åtta av nio kommuner. 64 Tre av nio kommuner. 65 Riksantikvarieämbetet (2014), Kulturmiljövårdens riksintressen enligt 3 kap. 6 miljöbalken Handbok, Boverket ansvarar för PBL kunskapsbanken som är ett webbaserat verktyg om plan- och bygglagen.

23 23 Efter information och pedagogiska insatser nämns i intervjuerna samverkan av olika slag som en framgångsfaktor för att ta hänsyn till kulturvärden. Oftast nämns samverkan inom kommunen, till exempel nära samarbete mellan plan- och bygglovsfunktioner, genom bland annat återkommande möten mellan dessa funktioner. Sådana möten kan leda till samsyn, ett lärande av varandra och genom olika ärenden. Vikten av att kulturvärden är med tidigt i processen nämns också som en framgångsfaktor. Det kan handla om att frågor om kulturvärden finns med redan från början i planarbetet eller handläggningen av bygglovsärenden, exempelvis genom att antikvarisk kompetens tidigt ingår i arbetet. Det kan också handla om att se kulturvärden som ett ekonomiskt värde, bland annat för turism. Flera av kommunerna 67 anger att de har behov av stöd från länsstyrelsen i olika frågor som på olika vis rör ökad samverkan eller samarbete. Exempelvis finns behov av samråd i större utsträckning kring riksintressen och uppdatering av riksintressebeskrivningar samt behov av att länsstyrelsen i samrådsyttranden tydligare redovisar förutsättningar som krävs för att alla aspekter beaktas i en ny detaljplan. 2.3 Behov av kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens I detta avsnitt redovisas resultat som visar kommunernas behov av kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens. Dessa förutsättningar bedöms av kommunerna vara den näst viktigaste respektive tredje viktigaste förutsättningen för att ta hänsyn till kulturvärden Behovet av kulturmiljöprogram bedöms som stort Kommunernas behov av kulturmiljöprogram är, enligt enkätsvar, stort oavsett om kommunen har ett aktuellt sådant eller inte. Enkätsvaren visar därmed att behovet av ett kulturmiljöprogram är något större hos de kommuner som helt saknar kulturmiljöprogram. Skälen till detta behov är enligt kommunerna bland annat att de behöver utveckla nuvarande kulturmiljöprogram samt att beskrivningarna behöver blir mer vägledande och detaljerade. I de kommuner som har svarat på enkäten och som har hög byggtakt har tillgång till kulturmiljöprogram i hög utsträckning. 68 Trots detta har dessa kommuner behov av kulturmiljöprogram som ytterligare kan bidra till att hänsyn tas till kulturvärden. 67 Fyra av nio kommuner. 68 Nästan samtliga av de tio kommuner som har högst byggtakt av de som har svarat på vår enkät till bygglovsfunktionen har tillgång till kulturmiljöprogram. Trots detta har samtliga av dessa tio (inklusive den kommun som inte har kulturmiljöprogram) behov av ytterligare kulturmiljöprogram för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden. Av de som har svarat på enkäten till planeringsfunktionen har sju av tio av kommunerna med högst byggtakt tillgång eller delvis tillgång till kulturmiljöprogram. Dessa tio kommuner är en blandning av storstads-, tät- och landsbygdskommuner.

24 24 Behovet av kulturmiljöprogram skiljer sig något åt mellan plan- och bygglovsfunktionerna. Enkätresultatet visar på att bygglovsfunktionerna har ett större behov än planfunktionerna av kulturmiljöprogram som ytterligare kan bidra till att hänsyn tas till kulturvärden i de kommuner som redan har ett kulturmiljöprogram. Denna skillnad kan ha flera förklaringar, bland annat att fler med antikvarisk kompetens verkar inom bygglovsfunktionen och att de konkret kan se konsekvenser av att ett befintligt kulturmiljöprogram behöver kompletteras eller revideras. Det kan också handla om att de som handlägger bygglovsärenden befinner sig närmre beslut som kan påverka kulturvärden. När det gäller kommuner som inte har något kulturmiljöprogram skiljer sig svaren åt på samma vis; en större andel ifrån planfunktionerna anger att kommunen inte har behov av att ta fram något kulturmiljöprogram. Behov av kulturmiljöprogram som ytterligare kan bidra i bygglovsprövningen 11% 7% 82% Ja, kommunen har behov av ytterligare kulturmiljöprogram Nej, kommunen har inte behov av ytterligare kulturmiljöprogram Vet inte Figur 3 Kommunernas svar på frågan Har kommunen behov av ett kulturmiljöprogram eller motsvarande som ytterligare kan bidra till att hänsyn tas till den byggda miljöns kulturvärden i bygglovsprövningen?. Frågan besvarades av 28 kommuner. Motsvarande siffror för behovet av kulturmiljöprogram i översiktsplaneringen var Ja: 70 procent, Nej: 17 procent, Vet inte: 13 procent. Frågan om översiktsplaneringen besvarades av 23 kommuner. I de kommuner som saknar kulturmiljöprogram anger nästan samtliga planfunktioner 69 att de behöver ett kulturmiljöprogram som kan bidra till att hänsyn tas till kulturvärden. Detta är ett stort behov även bland bygglovsfunktionerna i de kommuner som inte har ett kulturmiljöprogram. 70 Av de sju kommuner som har svarat på enkäten som har den högsta byggtakten har fem av dem tillgång till ett kulturmiljöprogram. 71 Utifrån denna begränsade grupp är det dock inte möjligt att uttala sig om kulturmiljöprogram är vanligare i kommuner med hög byggtakt procent av planfunktionerna i de kommuner som saknar kulturmiljöprogram procent av de bygglovsfunktioner som inte har ett kulturmiljöprogram anser att de har behov av ett sådant i sin bygglovsprövning. 71 Baserat på svaren från kommunernas bygglovsfunktioner.

25 25 Några kommuner 72 kommenterar särskilt i sitt enkätsvar att deras kulturmiljöprogram fungerar bra. I de fall kommuner har svarat att kulturmiljöprogrammen behöver utvecklas anger de bland annat att de är inaktuella som skäl till detta. Det kan vara att värderingar gjorda för trettio år sedan har ändrats och att yngre bebyggelse också behöver inkluderas. Kulturmiljöprogram uppfattas även som viktiga för att ge kulturvärden en högre status och möjlighet till skydd. I intervjuerna nämner flera kommuner 73 att de har behov av vägledning och stöd i flera olika frågor. Frågor som de lyfter fram handlar bland annat om metoder för hur kommuner kan arbeta med beskrivningar av kulturvärden och deras tålighet samt hur de ska bedöma påverkan på kulturvärden. De handlar även om hur förändringar ska beskrivas för att ge vägledning i fortsatt arbete, hur vissa frågor ska hanteras gällande underhåll av byggnader och hur mer moderna miljöer kan skyddas. Detta stöd efterfrågas från statliga myndigheter, både centrala och regionala Behovet av antikvarisk kompetens större än tillgången Utifrån enkätsvaren uttrycker kommunerna behov av ytterligare antikvarisk kompetens för att det ska finnas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden. Drygt varannan kommun bedömer att de endast från liten till viss utsträckning har tillgång till den antikvariska kompetens de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden i bygglovsprövningen. Inkluderas de som bedömer att de inte alls tillgång till den antikvariska kompetens som de bedömer att de behöver innebär det att hela 60 procent inte har tillgång till den antikvariska kompetens som behövs i bygglovsprövningen. Kommuners tillgång till antikvarisk kompetens i bygglovsprövning 5% 3% 55% 37% Fullt ut-stor utsträckning viss-liten utsträckning inte alls vet inte Figur 4 Frågan I vilken utsträckning har kommunen tillgång till den antikvariska kompetens som behövs för att kunna ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden i bygglovsprövningen? Frågan besvarades av 41 kommuner. 72 Fyra kommuner som besvarade enkäten till planeringsfunktionen, en kommun som besvarade enkäten till bygglovsfunktionen. Att kommentera sitt enkätsvar var frivilligt. 73 Fyra av nio kommuner.

26 26 I översikts- och detaljplaneringen bedömer 14 procent av kommunerna att de inte alls har tillgång till den antikvariska kompetens som de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden. De sammantagna behoven av antikvarisk kompetens blir tydliga när dessa kommuner räknas samman med de kommuner som bedömer att de i liten eller viss utsträckning har tillgång till den antikvarisk kompetens som behövs. Det innebär att hela 60 procent 74 inte har tillgång till den antikvariska kompetens som kommunerna bedömer att de behöver i översikts- och detaljplaneringen. Kommuners tillgång till antikvarisk kompetens i översikts- och detaljplanering 14% 48% 5% 33% Fullt ut-stor utsträckning viss-liten utsträckning inte alls vet inte Figur 5 Frågan I vilken utsträckning har kommunen tillgång till den antikvariska kompetens som behövs för att kunna ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden i [översiktsplaneringen resp. detaljplaneringen]? Frågan om översiktsplaneringen besvarades av 42 kommuner, frågan om detaljplanering besvarades av 41 kommuner. En kommun som i sitt enkätsvar bedömer att de i stor utsträckning har tillgång till den antikvariska kompetensen kommunen behöver i sin bygglovsprövning har kommenterat sitt svar på följande sätt: Även om kompetensen finn[s] kan det dock vara svårt att motivera och få igenom föreslagna beslut politiskt utan kulturmiljöunderlag och detaljplaner som innehåller ett skydd. Detta delvis på grund av att det tar tid att ta fram ett underlag i varje enskilt ärende, och den tiden finns tyvärr sällan. Även andra kommentarer indikerar att hänsynen till kulturvärden kan bli lidande trots att en antikvarisk kompetens finns tillgänglig. Anledningarna till det uppges vara att arbetstiden som är vigd till kulturmiljöfrågor är begränsad, att mängden av bygglovärenden är omfattande i kombination med att kulturmiljöprogram eller andra underlag saknas. Men det finns andra exempel på kommuner som beskriver att det fungerar mycket bra i deras kommun, eller att det ingår antikvarisk kompetens i nästan alla arbetsgrupper. Att en antikvarisk kompetens är involverad tidigt i planeringsprocesserna lyfts fram i ett antal kommuners enkätsvar som viktigt för att hänsyn ska tas till kulturvärden. 74 Inom bygglovsprövningen: 60 procent, inom översikts- och detaljplanering: 62 procent.

27 27 I intervjuerna framkommer också att flera kommuner 75 har ett större behov av antikvarisk kompetens än vad som finns tillgängligt för kommunen. Här anger en kommun att byggtakten i sig påverkar det ökade behovet, men att det även ställs högre krav på kommunen att kunna beskriva, dokumentera och redogöra för hur planerade förändringar påverkar kulturvärden. En kommun anger att de har rätt kompetens att tillgå, men att den inte riktigt går att erhålla i önskad omfattning. Det finns även behov av antikvarisk kompetens som enbart arbetar med antikvariska frågor och rådgivning till exempelvis allmänheten. Enkätsvaren kompletterar miljömålsenkätens svar Med hjälp av statistik inom miljömålsenkäten 2015 framgår att drygt hälften av de kommuner som har besvarat Riksantikvarieämbetets enkät har tillgång till antikvarisk kompetens. Miljömålsenkäten efterfrågar dock inte vilka behov kommunerna har av antikvarisk kompetens, det vill säga om de har tillgång till den antikvariska kompetens som kommunen bedömer att den behöver. Sett till enkätsvaren 76 finns inte några tydliga samband mellan befintlig tillgång till antikvarisk kompetens och i vilken utsträckning kommuner har den antikvariska kompetens de behöver. Av de som besvarat enkäten till bygglovsfunktionen i kommuner med högst byggtakt har tretton av femton kommuner tillgång till antikvarisk kompetens. 77 Fyra av nämnda tretton kommuner bedömer att de har tillgång till den antikvariska kompetens de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden. Majoriteten bedömer dock att de endast delvis har tillgång till den antikvarisk kompetens de behöver. Svaren i miljömålsenkäten 2015 visar dock att merparten 78 av dessa tretton kommuner endast har tillgång till antikvarisk kompetens mindre eller lika med 0,5 årsarbeten. Antalet årsarbeten tycks inte heller påverka i vilken utsträckning kommunerna anser att de har den antikvariska kompetens de behöver, utan behovet tycks mer beroende av andra faktorer som inte går att uttyda utifrån vårt enkätresultat. Antikvarisk kompetens i planläggning och bygglovsprövning I en femtedel av kommunerna som har besvarat vår enkät deltar ingen antikvarisk kompetens i någon del av arbetet som rör detalj- eller översiktsplanering. Det innebär att ingen antikvarisk kompetens anlitas eller är anställd av kommunen för dessa uppgifter. Antikvarisk kompetens deltar endast i knappt hälften av de tillfrågade kommunernas arbete med översiktsplan och i ännu färre kommuner deltar antikvarisk kompetens i arbetet med att ta fram fördjupningar av översiksplaner eller tillägg till översiktsplanen Fyra av nio kommuner. 76 Sambandet har endast undersökt mellan svaren från bygglovsfunktionerna och svaren i miljömålsenkäten 2015 gällande tillgång till antikvarisk kompetens. 77 För två kommuner saknas statistik i miljömålsenkäten. 78 Nio kommuner. 79 En tredjedel av kommunerna anger att antikvarisk kompetens deltar i arbetet med fördjupningar av översiktsplaner och drygt en fjärdedel att den deltar i arbetet med att ta fram tillägg till översiktsplanen.

28 28 I drygt 60 procent av kommunerna deltar antikvarisk kompetens i arbetet med att ta fram detaljplaner. Omfattningen av den antikvariska kompetensens deltagande är däremot inte känd. Utifrån de låga siffrorna i miljömålsenkäten 2015 för antalet årsarbeten för den antikvariska kompetensen är omfattningen troligtvis sällan stor inom respektive process. 62% Antikvarisk kompetens i arbetet med att ta fram detalj- och översiktsplaner 48% 33% 26% 21% 21% 2% Detaljplan Översiktsplan Fördjupningar till översiktsplan Tillägg till översiktsplan Ingen antikvarisk kompetens anlitas av eller är anställd av kommunen i planläggningsprocesser Annan eller andra processer Vet inte Figur 6 I enkäten ställdes frågan: I vilken eller vilka kommunala processer som rör planläggning deltar antikvarisk kompetens?. Frågan besvarades av 42 kommuner. Enkätsvaren för bygglovsprocesser visar att antikvarisk kompetens endast är delaktig som remissinstans i 15 av 40 kommuner. Detta uppfyller dock inte kravet på vad som enligt miljömålssystemet betraktas som tillgång till antikvarisk kompetens. Med tillgång till antikvarisk kompetens avses enligt miljömålssystemet att en person med relevant utbildning ska ha som arbetsuppgift att ta tillvara kulturmiljövärden. Det ska ingå i uppgifterna, oavsett om kommunen har tillgång till egen antikvarisk kompetens eller om det finns ett avtal om köp av kompetensen, att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen. 80 Sammanfattande iakttagelser: Det fyra viktigaste förutsättningarna enligt kommunerna för att de ska ta hänsyn till kulturvärden är: 1. formellt skydd i detaljplan eller områdesbestämmelser 2. politiskt antaget kulturmiljöprogram 3. tillgång till antikvarisk kompetens 4. att kulturvärdena beskrivs i översiktsplan 80 Naturvårdverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens, Hämtad

29 29 En stor andel, två av tre kommuner, anser att de endast delvis har de förutsättningar de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden. Kommunerna bedömer att det finns framgångsfaktorer för att hänsyn ska tas till kulturvärden. Den mest framträdande är dialog och informationsinsatser i syfte att höja kunskapen hos fastighetsägare, men även politiker. Kommunerna bedömer att de överlag har ett stort behov av kulturmiljöprogram, oavsett om de för närvarande har ett sådant eller inte. Detta eftersom befintliga kulturmiljöprogram behöver uppdateras eller kompletteras samt att beskrivningarna av kulturvärden behöver bli med vägledande och detaljerade. Merparten av kommunerna bedömer att de endast från liten till viss utsträckning har tillgång till den antikvariska kompetens de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden. Sammantaget har kring 60 procent 81 av kommunerna inte tillräcklig tillgång till den antikvariska kompetensen som de uppfattar att kommunen behöver. Kommunerna efterfrågar på olika sätt stöd från regionala och centrala myndigheter. Bland annat ser kommunerna behov av olika informations- och utbildningsinsatser samt vägledning och stöd i exempelvis beskrivningar av kulturvärden och hur de ska bedöma påverkan på kulturvärden. Behov finns även av samråd och samverkan i större utsträckning med länsstyrelsen. 81 Inom bygglovsprövningen: 60 procent; inom översikts- och detaljplanering: 62 procent.

30 30 3 Lagändringars påverkan på hänsyn till kulturvärden Här följer en redovisning av kommunernas bedömning av hur de införda bygglovsbefriade åtgärderna liksom förändringen av processen för att ta fram detaljplaner har påverkat kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden. 3.1 Olika syn på bygglovsbefriade åtgärders påverkan Via intervjuerna framkommer det att det finns olika syn mellan kommunerna på hur de bygglovsbefriade åtgärderna påverkar möjligheterna att ta hänsyn till kulturvärden. Ibland är det inte de bygglovsbefriade åtgärderna i sig som påverkar förutsättningarna att ta hänsyn, utan snarare behovet att bygga bostäder, enligt ett par kommuner. Ett par kommuner bedömer dock att de bygglovsbefriade åtgärderna har haft en påverkan på kulturvärdena bland annat i frågor om val av material och färg samt i områden med småskalig bostadsbebyggelse. I dessa områden märks tydligt tillbyggnader om 15 extra kvadratmeter samt kan leda till en negativ påverkan av enskilda byggnaders kulturvärden och även en fragmentisering av hela stadslandskapet, enligt kommunerna. En kommun anger exempelvis att de har en restriktiv hantering av de bygglovsbefriade åtgärderna på grund av detta. Vissa kommuner 82 beskriver att det enskilda intresset har stärkts genom de bygglovsbefriade åtgärderna och att frågor om kulturvärden och gestaltning kan bli svåra att framhålla. En kommun beskriver situationen på detta vis: Vi känner av en attitydsförändring dvs. det ska gå snabbare, vara lättare att genomföra vissa åtgärder och att vid en anmälan handlar det mera om att lösa endast de tekniska kraven. Det bygglovsbefriade åtgärderna skiljer sig ju egentligen inte så mycket ifrån hur det var tidigare. Det uppfattar dock inte den enskilde. Flera 83 av de intervjuade kommunerna bedömer att de bygglovsbefriade åtgärderna hittills inte har påverkat den byggda miljöns kulturvärden, bland annat kan det vara för tidigt att säga eller att kommunen inte har haft så många sådana ärenden. 82 Två av nio kommuner. 83 Fem av nio kommuner.

31 31 Några kommuner 84, där de bygglovsbefriade åtgärderna visserligen inte har ökat i någon större omfattning, anger däremot i intervjuerna att åtgärderna långsiktigt kan innebära en negativ påverkan på kulturvärdena. Som exempel lyfts att vissa stadsdelar och äldre sommarstugeområden kan riskera att förlora sin karaktär genom bygglovsbefrielserna. En kommun ser även att det finns en risk att komplementbyggnader inte förhåller sig till den omkringliggande bebyggelsen och att de kan ha ett helt annat utförande än huvudbyggnaden. Detta blir svårare att hantera än exempelvis en tillbyggnad. En tredjedel av kommunerna lyfter även fram svårigheter att hantera kulturvärden för bebyggelse uppförd från 1950 och framåt. Den typen av bebyggelse finns sällan redovisad i kulturmiljöprogram eller i motsvarande underlag och saknar vanligen ett skydd i detaljplaner och områdesbestämmelser. De bygglovsbefriade åtgärderna har hos ett par av de intervjuade kommunerna motiverat till särskilda ställningstaganden för hantering av åtgärderna, medan flera andra kommuner 85 menar att åtgärderna inte har påverkat kommunernas rutiner och arbetssätt kring dessa ärendetyper. De senare anger bland annat att alla ändringar, precis som tidigare, ska utföras varsamt och att kommunen vid dessa åtgärder därmed inte behöver arbeta annorlunda. Två kommuner nämner i intervjuerna att det inte endast är nämnda ändringar som påverkar behoven utan de förstärker snarare redan de behov kommunerna sedan tidigare har haft. Kommuner som haft behov av ändra arbetssätt med anledning av de bygglovsbefriade åtgärderna har hanterat det på olika sätt. En tredjedel av de intervjuade kommunerna anger att bygglovsbefrielser vanligen inte kan åberopas inom riksintresseområden i stadsmiljöer. En av dessa kommuner upplever dock att det inte finns något lagstöd att neka startbesked och hanterar även genomgående bygglovsbefriade åtgärder restriktivt. En kommun anger att i områden som det tidigare inte har tillåtits vissa åtgärder på grund av höga kulturmiljövärden är det numera tillåtet med komplementbyggnader och komplementbostadshus. Ett par kommuner lyfter fram att de finns en rätt att kräva bygglov och att områden inte behöver vara särskilt utpekade för att kräva detta utan hänvisning kan bland annat ske till hänsyn enligt PBL 86. I en kommentar till enkäten skriver en kommun att lovbefrielsen kan påverka bebyggelsen negativt och att byggnadsnämnden därför har beslutat om utpekade områden där lovplikt gäller. En annan kommun har, enligt sitt enkätsvar, beslutat att attefallsåtgärderna inte gäller i känsliga områden med eller utan kulturmiljöprogram. När kommuner har sett behov av ändra arbetssätt visar det sig alltså att de hanterar det lite olika med anledning av de bygglovsbefriade åtgärderna. 84 Tre av nio kommuner. 85 Fem av nio kommuner. 86 SFS 2010:900, 2 kap. 2 3 och 6 PBL.

32 Bygglovsbefriade åtgärder har påverkat behovet av kulturmiljöprogram mer än antikvarisk kompetens Nitton av de kommuner som besvarat enkäten bedömer att de bygglovsbefriade åtgärderna har påverkat behoven av kulturmiljöprogram 87 Nästan hälften av dessa har svarat att de i dag har ett aktuellt kulturmiljöprogram, men trots detta ser de ett behov. Enligt majoriteten av dessa kommuner är anledningen till det ökade behovet av kulturmiljöprogram att det finns ett behov av att förtydliga vilka byggnader som är särskilt värdefulla 88. En kommuns planeringsfunktion skriver till exempel följande om behovet av kulturmiljöprogram: För att kunna ta ställning till vilka byggnader och områden som ska ha skyddsbestämmelser samt byggnader som ska ha varsamhetsbestämmelser. Kommunen måste ta ställning till var de bygglovsbefriade åtgärderna, Attefallsreglerna, gäller, eftersom PBL endast allmänt säger att de inte gäller inom bebyggelseområden som ur historiskt, kulturhistoriskt, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte får förvanskas. Liknande resonemang finns bland andra kommuner som bedömt att de inte har ett aktuellt kulturmiljöprogram beroende på att deras nuvarande enbart är: översiktligt beskrivande, inte värderande eller ger riktlinjer för hantering i lov- eller planprocesser, dvs. ger inte något ordentligt stöd för handläggningen. Behovet har ökat med attefallsreformen eftersom värdefulla områden är undantagna och det är viktigt att allmänheten har möjlighet att veta i förväg var undantagen finns. 40% Behov av kulturmiljöprogram på grund av de bygglovsbefriade åtgärderna 8% 5% 47% Ja, kommunen har behov av att revidera eller ta fram kulturmiljöprogram Nej, kommunen har inte behov av att revidera eller ta fram kulturmiljöprogram Övriga (har lämnat blandade svar för de olika åtgärderna) Vet inte Figur 7 Frågan Har införandet av någon eller några av följande ändringar i plan- och bygglagen (2010:900) förändrat kommunens behov av att revidera eller ta fram ett kulturmiljöprogram för att kunna ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden? besvarades av bygglovsfunktionen i 40 kommuner. 87 En tredjedel av de intervjuade kommunerna anger samma sak kap. 13 PBL (2010:900): En byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt får inte förvanskas.

33 33 I intervjuerna nyanseras svaren kring behoven av kulturmiljöprogram. I dessa lyfts behov av underlag som beskriver kulturvärden, såsom styrdokument för frågor om utformning och placering, utpekade områden som undantas lovbefrielserna. Ett annat behov som finns är data lagrad i geografiska informationssystem som kan redovisa kulturvärden för länsstyrelsen och för samtliga på plan- och bygglovsfunktionerna. Andra åsikter om behovet av kulturmiljöprogram, som framkommit i intervjuerna, är att kommunen behöver detta som stöd för att kunna motivera och underbygga sina beslut samt för att öka transparensen utåt gällande i vilka områden bygglovsbefrielse inte gäller. Ett par av de intervjuade kommunerna ser överlag information och dialog med fastighetsägare och allmänhet som särskilda behov i och med införandet av de bygglovsbefriade åtgärderna. Insatser för att tillgodose detta behov kan vara att tillhandahålla befintlig information om kulturvärden, exempelvis genom att göra den digitalt tillgänglig för allmänheten. Informationsinsatser av olika slag nämns också som ett sätt att skapa medvetenhet hos fastighetsägare om vad som kommunen anser bevarandevärt. En tredjedel av de kommuner som intervjuats anger även behov av informations- och utbildningsinsatser från statliga myndigheter. När det gäller informationsinsatser ser de behov av att dämpa fastighetsägarnas förväntningar som finns på bygglovsbefriade åtgärder så att de inte ses som en rättighet utan motkrav. Kommunerna efterfrågar även ett ökat stöd i frågor om bygglovsbefriade åtgärder från till exempel Boverket. Enligt enkätsvaren uttrycks behovet av antikvarisk kompetens efter införandet av de bygglovsbefriade åtgärderna inte lika starkt som behovet av kulturmiljöprogram. Behovet av antikvarisk kompetens kan exempelvis finnas för bebyggelse uppförd från 1950 och framåt som berörs av bygglovsbefriade åtgärder, då kommunens kulturmiljöprogram är av äldre slag och därför inte omfattar den moderna bebyggelsen Bygglovsbefriade åtgärder har förändrat behovet av att stärka skyddet i detaljplaner I intervjuerna framgår det att kommunerna ser behov av att stärka skyddet i detaljplaner i och med de bygglovsbefriade åtgärderna. Hälften av de intervjuade kommunerna som har sett detta behov av åtgärder i plan, menar att behovet ligger i att uppdatera eller upprätta detaljplaner med skydds- eller varsamhetsbestämmelser och att i detaljplan göra undantag från lovbefrielsen.

34 34 Kopplat till detaljplan finns också behov av att diskutera och reglera användningen av byggrätter, vilket innebär hur många kvadratmeter som får bebyggas på en fastighet och som skulle kunna leda till en negativ påverkan på kulturvärden. När det gäller byggrätter finns det exempel på problematik som har att göra med stora sådana som tillkommit för länge sedan och som i dag, efter införandet av bygglovsbefriade åtgärder, nyttjas i högre grad än innan införandet av åtgärder. Att ändra i befintliga detaljplaner anser dock en kommun gå emot syftet med ändringarna i lagen. En kommun beskriver att det är viktningen mellan allmänna intressen som påverkar om tjänstemännen reglerar kulturvärden i detaljplaner. Är det allmänna intresset att bygga fler bostäder större än kulturvärden som allmänt intresse, är det detta som styr. I intervjuerna anger flera kommuner 89 att befintliga planer behöver anpassas till dagens förutsättningar, i många fall även oavsett de bygglovsbefriade åtgärderna. En kommun ser en svårighet i att det i vissa miljöer finns äldre detaljplaner som kommunen inte längre vill se genomförda. Andra kommuner lyfter behov av att det i översiktsplanen tydligare behöver framgå vad som gäller för utpekade kulturmiljöer och behovet av bevarandehänsyn. 3.2 Ändringen av planprocessen har inte påverkat hänsynen till kulturvärden Åtta av nio intervjuade kommuner anger tydligt att förändringen i PBL gällande processen för att ta fram detaljplaner 90 inte har påverkat kommunens hantering av kulturvärden. Kommunerna pekar på att ett standardförfarande inte bortser från att kulturvärden ska hanteras i planprocessen utan hänsyn ska alltid tas oavsett planförfarande. Det är samma avvägningar som ska göras mellan olika intressen och bedömningar liksom utredningar som behöver föregå val av planförfarande. En kommun anger dock att det kan vara svårt att veta riktigt hur den relativt nya lagstiftningen kan komma att påverka kulturvärden på längre sikt Val av planförfarande skiljer sig åt mellan kommunerna I intervjuerna framkommer att kommunerna gör olika bedömningar av vilket planförfarande som främst bör väljas vid handläggningen av detaljplaner. En iakttagelse som en tredjedel av kommunerna lyfter är att standardförfarandet inte direkt leder till en tydlig tidsvinst och att standardförfarandet kan korta ned tiden med högst en två veckor. Det är andra faktorer som påverkar handläggningstiden för detaljplaner, exempelvis vem som har rätten att besluta om planen. Utifrån denna iakttagelse har kommunerna dock valt olika lösningar för planförfarandet någon kommun har vanligen ett utökat planförfarande och någon har vanligen ett standardförfarande. 89 Sex av nio kommuner. 90 Det som tidigare i PBL benämndes som ett förenklat planförfarande anges från och med den 1 januari 2015 som ett standardförfarande.

35 35 Vissa kommuner 91 redogör i intervjuerna för att de vanligen utgår ifrån ett standardförfarande. Som skäl till detta anges att förfarandet är i linje med vad lagändringen syftade till att uppnå, att kommunen har få ärenden som innebär betydande miljöpåverkan eller av betydande intresse för allmänheten. Här anges även att lagändringen inte innebär någon skillnad i hur kulturmiljön påverkas i och med att det kräver samma utredningar som tidigare i samband med planförfarandet. Flera av kommunerna 92 anger att de vanligen använder ett utökat förfarande, varav en av kommunerna mer genomgående använder ett utökat planförfarande. Ett par kommuner anger att de inte har haft så många planärenden sedan den nya lagstiftningen trädde i kraft och har därför inte heller uppnått något normalläge ännu. Utifrån enkätresultatet tycks inte förändringarna i PBL om standardförfarandet heller ha påverkat kommunernas behov av kulturmiljöprogram eller antikvarisk kompetens i någon större utsträckning. Endast 2 av 42 kommuner anser att lagändringen har påverkat behovet av kulturmiljöprogram. I vilken omfattning kommunerna har erfarenhet av den ändrade detaljplaneprocessen framgår dock inte av enkätresultatet, vilket kan ha påverkat hur kommunerna har svarat. Sammanfattande iakttagelser: Utifrån enkätsvar och intervjuer med kommuner verkar det för tidigt att bedöma vilken påverkan de bygglovsbefriade åtgärderna hittills har haft på kulturvärden. Däremot bedöms de bygglovsbefriade åtgärderna påverkat kommunernas förutsättningar till att ta hänsyn till kulturvärden. Bland annat innebär det: - nya krav på arbetet med detaljplaner och områdesbestämmelser, och de innebär ett ökat behov av kulturmiljöprogram och andra underlag som beskriver kulturvärden, - att det finns olika syn på hur de bygglovsbefriade åtgärderna hittills har påverkat kulturvärden och den direkta påverkan är för tidig att se. Däremot har behovet av antikvarisk kompetens påverkats i mindre utsträckning av de bygglovsbefriade åtgärderna. Kommunerna anser heller inte att ändringen av processen för att ta fram detaljplaner har påverkat hanteringen av kulturvärden. 91 Tre av nio kommuner. 92 Fyra av nio kommuner.

36 36 4 Hänsyns- och varsamhetskraven för bygglovsbefriade åtgärder I detta kapitel redovisas kommunernas uppfattning utifrån intervjuerna om krav på hänsyn och varsamhet kan ställas i de fall detaljplan saknas samt om möjligheten att ställa krav på hänsyn och varsamhet har påverkats av de bygglovsbefriade åtgärderna. 4.1 Svårt att ställa krav på hänsyn och varsamhet utan detaljplan Att hävda hänsyns- och varsamhetskraven utanför detaljplanelagt område uppfattas av vissa kommuner som en svårighet utifrån intervjuerna. En svårighet ligger till exempel i att kunskap saknas om vilka kulturvärden som finns utanför planlagt område. Kommunerna ser att ett kulturmiljöprogram i dessa fall skulle kunna ge indikationer på var kulturvärden finns, vilket beskrivs vara en fördel när kommunen behöver hävda hänsyns- och varsamhetskraven utanför detaljplanelagt område. Ett kulturmiljöprogram ger även information till allmänheten och byggherrar hur kommunen ser på olika områdens kulturvärden och därmed även information om vad som förväntas inför uppförande eller ändring av en byggnad. En annan svårighet med att hävda hänsyns- och varsamhetskraven utanför detaljplanelagt område uppges vara att i sådana områden saknas möjligheten att ange att rivningslovplikt gäller. En särskilt utsatt typ av objekt uppges vara enstaka byggnader 93 eller ekonomibyggnader på jordbruks- och skogsfastigheter på landsbygden 94, där kommunerna har svårt att få vetskap om vilka förändringar som sker. En kommun lyfter även de svårigheter som finns att påverka placering av ny bebyggelse på landsbygden, då många vill bygga på jordbruksmark. Kommunen försöker i detta fall styra placeringen till lämpliga lägen anpassad till topografi och tidigare bebyggelselägen, men upplever att de har svårt att få gensvar från byggherrar för deras önskemål om en lämplig placering i landskapet. En annan svårighet som framträder i intervjuerna, och som stärker behoven av uppdaterade kulturmiljöprogram är att bebyggelse uppförd från 1950 och framåt uppfattas som svårare att argumentera för. För dessa miljöer uppfattas det som extra viktigt att kulturvärden finns beskrivna. 93 Enligt 2 kap. 6 PBL gäller hänsynskravet förändringar i bebyggelsen. Begränsningen till bebyggelse gör dock att kravet inte kan hävdas när det gäller en ensam-liggande byggnad som inte ingår i en bebyggelse. Boverket (2014), PBL kunskaps-banken, Hänsyn till omgivningen. Hämtad Enligt 6 kap. 6 plan- och byggförordningen (2011:338) kräver komplementbyggnader eller ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring varken rivningslov eller anmälan vid rivning eller annan åtgärd av byggnad. Inte heller byggnad utanför sammanhållen bebyggelse och detaljplan kräver varken lov eller anmälan för vissa åtgärder som uppförande eller tillbyggnad. Kommunen kan dock ställa krav på anmälan eller lov i detaljplan eller områdesbestämmelser.

37 Olika syn på om hänsyn och varsamhet påverkats av bygglovbefriade åtgärder 95 Några av de intervjuade kommunerna anser att införandet av bygglovsbefriade åtgärder har haft en negativ påverkan för möjligheten att hävda hänsyns- och varsamhetskraven. En kommun anser bland annat att sättet de bygglovsbefriade åtgärderna har kommunicerats till allmänheten, det vill säga som rättigheter, har påverkat denna möjlighet. Det upplevs som svårt att ställa motkrav på något som ses som en rättighet och när komplementhus säljs som färdiga paket upplevs det som svårare att säga att de utifrån en plats kulturvärden inte passar in i en miljö. En kommun menar att hänsyns- och varsamhetskraven ofta får stå tillbaka gentemot mer tekniska frågor och att kraven ofta är svåra att argumentera för. En annan kommun anger att PBL uttrycker att all byggnation och förändring ska ske med hänsyn till natur- och kulturvärden, men att kulturvärden i verkligheten ofta hanteras mer svart eller vitt, då skyddsbestämmelser endast används för miljöer där det finns höga kulturvärden. När det gäller kommunernas möjligheter att tillgodose hänsyns- och varsamhetskraven i relation de bygglovsbefriade åtgärderna, menar flera 96 av de intervjuade kommunerna dock att införandet av dessa inte har påverkat den möjligheten. En kommun som menar att bygglovsbefrielserna inte har påverkat, anger däremot att de ser en attitydförändring i och med att regelverket har försvagats när allt fler åtgärder kan genomföras utan bygglov samt att den enskildens intresse allt oftare står mot det allmännas intresse. Två kommuner anser däremot att förändringarna inte har påverkat hur de kan driva frågor och kräva bygglov även när bebyggelsen inte har pekats ut som kulturhistoriskt värdefull. De kommuner som i intervjuerna berättar att de har haft behov av att särskilt hävda hänsyns- och varsamhetskraven, har gjort det genom att använda sig av varsamhets- och skyddsbestämmelser i detaljplan, men också genom att hänvisa till hänsyns- och varsamhetskraven när bebyggelsen inte på förhand har varit utpekad som kulturhistoriskt värdefull. 95 Tre av nio kommuner. 96 Fyra av nio kommuner.

38 38 I vissa fall upplever kommuner en svårighet att veta om rätt varsamhetseller skyddsbestämmelse har använts för det kulturvärde som ska skyddas. Eller om bestämmelserna har formulerats på ett sådant sätt att det skydd kommunen ser nödvändigt uppnås. En kommun upplever att de behöver ha goda argument för att till exempel kunna hävda att en bygglovsbefriad åtgärd inte är lämplig på ett visst sätt eller på en viss plats. Hänsyns- och varsamhetskraven upplevs av en kommun vara svaga, då de vid överklaganden ofta upphävs i nästa instans. Kommunen finner i detta fall inte tillräckligt stort stöd i lagen, vilket gör att kommunen ofta väljer att inte gå vidare med frågan. En kommun menar att det finns ett handlingsutrymme när bygglovsbefriade åtgärder ska hanteras om det finns varsamhetsbestämmelser för en byggnad. Problematiken blir dock som mest tydlig i de områden som sedan tidigare inte klassats som de mest värdefulla och där varsamhets- eller skyddsbestämmelser saknas. Sammanfattande iakttagelser: Att hävda hänsyns- och varsamhetskraven utanför detaljplanelagt område uppfattas av vissa kommuner som en svårighet, bland annat för att det kan saknas kunskap om vilka kulturvärden som finns utanför planlagt område. Kommunerna har olika uppfattningar om de bygglovsbefriade åtgärderna har påverkat möjligheten att hävda hänsyns- och varsamhetskraven.

39 39 5 Kulturvärden i översiktsplaner I detta kapitel redovisas hur kulturvärden beskrivs i kommunernas översiktsplaner, baserat på en genomgång av 30 stycken översiktsplaner. 5.1 Brister i redovisningen av kulturvärden i översiktsplan Ett sammantaget resultat av genomförd innehållsanalys är att de studerade kommunernas översiktsplaner ofta saknar tillräckliga redovisningar av kulturvärden. Det saknas även beskrivningar av påverkan på kulturvärden, hur avvägningen mellan olika allmänna intressen har gjorts och hur detta påverkar kulturvärden. Beskrivningar av kulturvärden i översiktsplanerna är sällan 97 så utvecklade att det finns med en redovisning av hur en föreslagen förändring påverkar kulturvärdena. Av de översiktsplaner som ingick i studien är det endast ett par kommuner, det vill säga tre procent, som beskrivit kulturvärden, pekat ut dem geografiskt och beskrivit hur, på vilket sätt och varför platser eller områden har kulturvärden. Kommuners beskrivningar av kulturvärden i översiktsplan 3% 7% 50% 40% Kulturvärden beskrivs inte Kulturvärden beskrivs endast allmänt Vilka kulturvärdena är anges Hur kulturvärdena kommer till uttryck anges Figur 8 Redovisning av i vilken utsträckning kulturvärden beskrivs i kommunernas översiktsplaner utifrån framtagen bedömningsmall (se bilaga 4). I de fall kommunerna har tagit fram fördjupningar av översiktsplanerna finns däremot tendenser att beskrivningarna i dessa är mer utvecklade och att det finns en analys av vad som utgör kulturvärden. Detta ökar möjligheten att göra avvägningar mot andra allmänna intressen. En förklaring till skillnaden kan vara att det inför beslut och framtagande av en fördjupning av översiktsplan finns en tydligare idé om vilka förändringar som området står inför. 97 Endast två av trettio översiktsplaner och 23 procent av fördjupningar av översiktsplaner som studerats beskriver hur en föreslagen förändring påverkar kulturvärden. Siffrorna ska ses sammantagna.