Frihet, självständighet och kontroll - svensk högskolepolitik under två decennier

Transkript

1 Uppsala universitet Statsvetenskapliga institutionen Kandidatuppsats Frihet, självständighet och kontroll - svensk högskolepolitik under två decennier Författare: Freddie Hassellöv Handledare: Jonas Thelander Antal ord: Antal sidor: 36 1

2 Innehåll 1. Inledning 3 2. Tidigare forskning New Public Management Högre utbildning i Sverige 5 3. Metod Teori och frågeställning Urval Analysverktyg och operationaliseringar Material Analys Budgetpropositioner Regeringen Persson Andra propositioner Regeringen Persson Sammanfattande analys Regeringen Persson Budgetpropositioner Regeringen Reinfeldt Andra propositioner Regeringen Reinfeldt Sammanfattande analys Regeringen Reinfeldt Slutsatser Referenser 34 2

3 1. Inledning Under 2016 har två händelser förts upp på den mediala dagordningen som är av intresse för alla med anknytning till högre utbildning och forskning. Dessa händelser har fört upp frågan om universitets och högskolors organisering och styrning på ett sällan skådat sätt. Den första av dessa händelser är den skandal som består av forskaren Paolo Macchiarini och de uppmärksammade luftstrupetransplantationerna, vilka ledde såväl till ett antal patienters död som utbytet av delar av Karolinska Institutets styrelse. 1 Vid Uppsala universitet hamnade frågan om formerna för universitetets styrning i fokus då universitetets styrelse, konsistoriet, skulle besluta om nya regler för tillsättandet av universitetets rektor. Bland förslagets kritiker ansågs de nya reglerna innebära ett minskat inflytande över rektorsvalet för universitetets studenter och anställda. 2 Såväl händelserna vid Karolinska institutet 3 som Uppsala universitet har lyft frågan om hur svensk högre utbildning bör styras, närmare bestämt enligt vilka former lärosätenas styrelser bör organiseras. Kritik har förts gentemot ett tryck för ökad linjestyrning och vad som emellanåt ses som avskaffandet av det akademiska självstyret, med ursprung i så kallad New Public Management. 4 New Public Management fick även stor uppmärksamhet i Maciej Zarembas uppmärksammade artikelserie Den olönsamma patienten från 2013, där modeller hämtade från näringslivet kritiserades för dess effekter på sjukvården. Reportaget ledde till bland annat till omfattande protester mot systemet från läkarkåren, 5 och liknande förvaltningssystem är det som vi nu återfinner i den högre utbildningen, som vi sett senast uppmärksammat på Karolinska institutet och Uppsala universitet. Den här uppsatsen kommer handla om det fenomen som är New Public Management i den svenska högskolan, och varför dagsläget ser ut som det gör. Vi kommer undersöka politikens motiveringar, och varför saker blev som de blev. Den svenska högre utbildningen har genomgått stora förändringar de senaste två årtiondena. Mellan 1990 och 2010 växte antalet studenter från till över , och formerna för lärosätenas funktion har stöpts om och förändrats åtskilliga gånger. 6 Som vi kommer se har särskilt förändringar i lärosätenas styrning orsakat debatt. Vi kommer nu undersöka hur dessa reformer motiverades av de som genomförde dem, nämligen de svenska regeringarna under perioden. 1 Majlard, Jan & Mårtensson, Ronja, KI:s styrelse ändras, Svenska Dagbladet Lund, Lina, Uppsala universitets ledning avvisar kritik, Dagens Nyheter Carlsson, Arvid, Leijonborgs reformer banade väg för katastrofen, Dagens Nyheter Lewin, Leif, Ett universitet är något annat än ett företag, Dagens Nyheter Zaremba, Maciej, Den olönsamma patienten, Dagens Nyheter Askling, Berit, Expansion, självständighet och konkurrens Vart är den högre utbildningen på väg?, s

4 Innan vi tacklar frågan finns det vissa begrepp vi måste bekanta oss med. Vad är New Public Management, vad säger forskningen om begreppet och vad innebär det för offentlig sektorn? Och förutom en allmän expansion och fler studenter som vidareutbildar sig, hur har Sveriges högskolor och universitet förändrats, och hur har de styrts under perioden? Vi böjar från början, med New Public Management. 2. Tidigare forskning 2.1 New Public Management De reformer som ägt rum inom västerländsk offentlig förvaltning de senaste åren kallas ofta gemensamt New Public Management (NPM). Det har sin början i kritik som började riktas mot den äldre offentliga förvaltningen, och synen på denna som en Webersk, välfungerande organisation. Begreppet må vara ett mycket vittomfattande och omdiskuterat sådant, men kännetecknas framförallt av ambitionen att sänka offentliga kostnader och öka kvaliteten i offentlig verksamhet. För att uppnå detta förs idéer om arbetsledning och betalning efter prestation hämtade från privat sektor över till offentliga myndigheter och organisationer. Fokus läggs i synnerhet på generella arbetsledningsfärdigheter som ses som applicerbara över en bred kategori offentliga och privata organisationer. 7 Då NPM som sagt är ett mycket brett och omdiskuterat begrepp finns det många olika definitioner. Christopher Hood har beskrivit NPM i dess bredaste bemärkelse som en serie om sju doktriner för förändring i offentlig verksamhet. De sju doktriner han pekar ut är de följande:1. Praktisk professionell styrning i den offentliga sektorn i form av aktiv, direkt och synlig styrning från högt uppsatta i organisationshierarkin, 2. Uttryckliga standarder och prestandamått, till exempel måldefinitioner och framgångsindikatorer, 3. Ökade kontroll av det producerade och resursallokering efter uppmätta resultat, 4. Uppdelning av stora, monolitiska offentliga organ till mindre, mer företagsmässiga enheter, 5. Ökad fokus på konkurrens inom den offentliga sektorn, 6. Betoning på styrningsformer hämtade från den privata sektorn, 7. Ökad fokus på effektivare och mer disciplinerad resursanvändning. 8 Alla dessa delar kommer inte vara relevanta i vår undersökning, och det finns andra definitioner av New Public Management som innefattar andra element och utelämnar vissa av dessa. Vi kommer inte på något nämnvärt sätt utgå ifrån Hoods definition i denna uppsats eller låta den ligga till grund för vår metod. Däremot erbjuder den en enkel översikt över vad som avses när NPM diskuteras. För vår del är det dock framförallt förutsättningarna för högskolorna och universitetens interna styrning som är av intresse. 7 Ahlbäck Öberg, Shirin et al, Professions under siege, s Hood, Christopher, A public management for all seasons? s

5 Enligt bland andra Shirin Ahlbäck Öberg har de politiska bevekelsegrunderna för reformerna inom den offentliga sektorn i största allmänhet skiljt sig åt längs en högervänsterdimension, och reflekterar en skillnad i problemformulering kring synen på de byråkratiska modeller som var rådande innan implementeringen av NPM. Från vänsterhåll riktades kritik mot vad som sågs som elitistisk offentlig administration, och hur den strikta meritokratiska modellen vidmakthöll en atmosfär av privilegium och klassamhälle. Den bristande demokratiska kontrollen och insynen gav upphov till farhågor att förhärskande medel- och överklassvärderingar skulle dominera grupper inom den offentliga förvaltningen, och därmed försvåra implementeringen av de egna politiska ambitionerna. 9 Den politiska högern riktade i sin tur kritik mot den dåvarande byråkratiska formen utifrån en annan vinkel, och lade större tonvikt på vad man såg som ekonomiska problem, snarare än politiska sådana, i kontrast med vänstern. Den offentliga sektorn kritiserades för att inte vara effektiv nog. De produkter och tjänster det offentliga förväntades tillhandahålla ansågs inte vara av tillräckligt hög kvalitet eller producerade för en tillräckligt låg kostnad, och sektorn var därmed inte tillräckligt kostnadseffektiv. Den offentliga sektorn var helt enkelt för stor, för svårstyrd, för dyr och inte tillräckligt mottaglig för medborgarnas behov, och en radikal lösning med billigare och effektivare administration sågs som nödvändig. 10 I internationella sammanhang har Christopher Hood tidigare även framhållit det stöd NPM åtnjöt i såväl Labourregeringar i Nya Zeeland och Australien som av högerregeringar. Hood presenterar ett antal tänkbara förklaringar till detta, likväl kan dock konstateras att dessa idéer haft omfattande genomslag i västvärlden sedan talet Högre utbildning i Sverige I internationella sammanhang är de statliga svenska högskolorna och universiteten relativt unika i sin egenskap av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Detta innebär att de omfattas av samma regelverk som andra offentliga myndigheter, samt att deras centrala styrdokument utgörs av gällande författningar, riksdagens budgetbeslut och regleringsbrev. 12 Elin Sundberg och Shirin Ahlbäck Öberg menar i boken Det hotade universitetet att detta innebär att de statliga svenska högskolorna och universiteten samtidigt tillämpar två separata styrningsprinciper i form av kollegial styrning och linjestyrning. Den kollegiala styrningsformen grundar sig i 9 Ahlbäck Öberg, Shirin et al, Professions under siege, s Ibid s Hood, Christopher, A public management for all seasons? s SOU 2015:92 s. 88 5

6 principen om kollegialitet, vilket är en princip för akademiskt kunskapssökande som innebär att kolleger gemensamt diskuterar frågor utifrån sina professionella kunskaper och erfarenheter. 13 Kollegialiteten är central i universitetens historia, och är en del av UNESCO:s rekommendationer för styrning och högre läroanstalter. Genom kollegial granskning, så kallad peer review, skall den bästa möjliga granskningen av såväl undervisning som forskning möjliggöras. De akademiska lärarna skall även enligt UNESCO ha rätt att välja en majoritet av företrädarna för olika styrande organ på lärosätena. 14 Den så kallade linjestyrningen är å sin sida ett resultat av universiteten och högskolornas status som offentliga myndigheter. All offentlig verksamhet följer de beslut som fattas av riksdag och regering i form av rättsliga regleringar eller ekonomiska styrmedel som regleringsbrev. Linjeorganisationer är hierarkiska sådana, där en av regeringen utsedd huvudman styr genom ett nedåtstigande led av underordnade chefer. Sedan 90-talet präglas denna typ av styrning av influenser av NPM, där stark tilltro sätts till starkt och rationellt ledarskap 15 Berit Askling skriver i rapporten Expansion, självständighet och konkurrens Vart är den högre utbildningen på väg? om effekterna av just NPM på högre utbildning i såväl Sverige som utlandet. Hon gör där gällande att många menar att [ ] den formella akademiska autonomin ökat, medan den reella autonomin (den akademiska friheten) snarare minskat. 16 I och med den ökade betoningen på konkurrens lärosätena emellan har det blivit svårare för universiteten att kunna ha en långsiktighet i sin planering och ge spelrum för den akademiska frihet som ju var kärnan i Humboldttanken. Detta har i praktiken skett genom en förflyttning av ekonomiskt inflytande till mellanliggande organisationer, vars forsknings- och utbildningsanslag lärosätena måste konkurrera om, i stor utsträckning utifrån kriterier för effektivitet och kvalitet. Universiteten har i högre grad blivit redskap för att lösa politiska problem, som till exempel ökad arbetslöshet, snarare än i sig själva värdefulla institutioner. 17 Över tid har de svenska högskolorna och universitetens styrning blivit allt mer avkollegialiserad och präglats av en allt större andel externa ledamöter inom ledningsorganen, vilket enligt Shirin Ahlbäck Öberg och Elin Sundberg innebär att det akademiska självstyret förlorat alltmer inflytande över universitetens ledning till förmån för olika typer av allmänrepresentanter. 18 För närvarande ska en högskolas eller ett universitets styrelse bestå av 15 ledamöter varav tre studentrepresentanter, 13 Ahlbäck Öberg, Shirin & Sundberg, Elin, Det hotade universitetet, s Ibid s Ibid s Askling, Berit, Expansion, självständighet och konkurrens Vart är den högre utbildningen på väg? s Ibid, s Ahlbäck Öberg, Shirin & Sundberg, Elin, Det hotade universitetet s

7 åtta externa ledamöter samt tre lärarrepresentanter. De externa ledamöterna samt ordföranden utses av regeringen. 19 Universitet i Sverige, men även internationellt, har enligt professor Lars Engwall över tid kommit att allt mer likna privata företag. De har genom tvingade åtgärder från staten blivit allt mindre styrda av akademiska värderingar, då staten i större utsträckning utövar ett inflytande över lärosätenas styrning och deras anknytning till det kringliggande samhället. 20 Ett konkret, nutida exempel på avkollegialisering inom svensk högre utbildning som lyfts fram är den så kallade Autonomireformen från 2011, som varit föremål för forskning av Elin Sundberg. Genom ökad institutionell frihet för svenska lärosäten hoppades regeringen garantera lärosätenas status som självständiga och kritiskt reflekterande krafter i samhället, samt uppnå forskning och utbildning i världsklass. Detta till trots har reformen snarare medfört förändringar som hotar just de värden regeringen sade sig vilja trygga. 21 Rent konkret har reformen resulterat i ökad linjestyrning vid lärosätena. Genom en utökning av den kollegiala beslutsmakten till en större andel av personalen vid lärosätena, däribland rent teknisk-administrativ personal, har det kollegiala beslutsfattandet fått mindre inflytande. Linjestyrningen har även fått ökad makt vid val av kollegiala ledare, i beslut som rör anställningsärenden och i frågor som rör kvalitet i utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. 22 Givet att det finns forskning som menar att NPM initialt välkomnades av politiken från såväl höger som vänster, och att den svenska högre utbildningen enligt bland andra Shirin Ahlbäck Öberg och Elin Sundberg utvecklats i en riktning mot alltmer linjestyrning och inslag av NPM, frågar vi oss hur dessa två fenomen förhåller sig till varandra. Kan vi se samma fenomen i den svenska högre utbildningen? Har de inslag av NPM som införts inom den högre utbildningen i nutid även de motiverats på olika sätt från de två politiska lägren i Sverige? Finns det en höger/vänsterdimension även här, som olika motiveringar till trots har lett till liknande resultat för styrningen av de högre lärosätena? När vi går vidare i vår undersökning kommer vi inte undersöka huruvida de reformer som genomförts under undersökningsperioden har varit av i grund och botten samma natur, eller ifall New Public Management är en korrekt klassificering på dem. Ett sådant arbete är, i författarens mening, en hel uppsats i sig själv, och ryms därmed inte inom ramen för det vi ämnar undersöka här. Istället utgår vi ifrån att den tidigare 19 Högskoleförordning 2 kap 1 & 7 och Högskolelag 2 kap 4 20 Engwall, Lars, Universities, the State and the Market: Changing Patterns of University Governance in Sweden and Beyond, s Sundberg, Elin, Autonomireformen Vad hände med det kollegiala styret? s Ibid, s

8 forskningen på området som vi hänvisat till är i alla relevanta meningar korrekt, och att de reformer som genomförts de senaste två decennierna, i det stora hela, befinner sig på samma kurva åt allt mindre akademisk autonomi, avkollegialisering och mer NPM-inspirerade styrningsformer. 3. Metod 3.1 Teori och frågeställning I denna uppsats ämnar vi undersöka denna utveckling mot ökade inslag av NPM i den högre utbildningens styrning. Istället för att undersöka hur styrningen de facto har utvecklats i detalj kommer vi snarare intressera oss för på vilka bevekelsegrunder den observerade utvecklingen har skett. Det finns omfattande dokumentation över hur styrningsformerna på Sveriges statliga universitet och högskolor ser ut och hur detta förändrats över tid, och ytterligare kartläggning av detta är inte vad vi kommer genomföra inom ramen för denna uppsats. Som tidigare nämnt menar vissa forskare att New Public Managements ingång i den offentliga sektorn initialt välkomnades av såväl den politiska högern som vänstern, och att de politiska grunderna för detta skiljde sig åt de två sidorna emellan. 23 Med grund i detta kommer vi undersöka mönstren för politisk argumentation i högskolepolitiken i Sverige under de senaste två decennierna, och jämföra dem med de mönstren som observerades under introduktionen av NPM för år sedan. Vi kommer därmed titta på uttalade motiv för de förändringar som skett i den högre utbildningens styrning under de senaste två decennierna, närmare bestämt under perioden Med andra ord kommer vi titta på hur regeringarna Persson ( ) och Reinfeldt ( ) motiverade sin politik på området högre utbildning. Mer koncist formulerat blir vår frågeställning följande: Har de svenska regeringarna under perioden argumenterat för NPM-styrning i högskolesektorn efter samma mönster som när NPM först infördes i offentlig sektor? Ambitionen är att undersöka huruvida vi även idag kan se skillnader i motivering av de reformer som ägt rum inom högre utbildning längs en höger-vänsterdimension, trots att det faktiska resultatet av reformerna i form av en avkollegialisering av styrningen och ökat externt inflytande, har varit snarlikt för båda regeringar. Författaren veterligen finns det ingen tidigare forskning som studerat just huruvida den politiska diskurs som motiverade New Public Management går att skönja även i den högre utbildningen under de senaste två decennierna. Frågan om motiveringar för 23 Ahlbäck Öberg, Shirin et al, Professions under siege, s

9 en del av regeringens politik för den högre utbildningen och forskningen berörs visserligen i Det hotade universitetet, vilket är en bok som delvis legat till grund för denna frågeställning. Däremot görs detta inte på ett sätt som har någon större koppling till den frågeställning vi ämnar besvara här. Sten Widmalm diskuterar i kapitel två av Det hotade universitetet utvecklingen inom den högre utbildningen inom kontexten för ett generellt resonemang om kunskapens och marknadens roll i samhället, och utvecklingen i dessa områden de senaste decennierna. Han går även igenom ett antal formativt viktigt propositioner inom högre utbildning och forskningspolitik, och diskuterar översiktligt vissa av de trender som kan urskiljas. 24 Denna uppsats skiljer sig från detta arbete då den analyserar detta och ytterligare material från i stort sett samma tid utifrån en jämförelse de två regeringarna emellan, och undersöker huruvida diskursen är densamma som den vid införandet av New Public Management från första början. Genom denna uppsats kommer de svenska regeringarnas syn på den högre utbildningen och deras motiveringar för de reformer som genomförts att tydligare kartläggas. Utöver detta bidrar vi även med en tydligare analys av skillnaderna de två politiska lägren emellan, och huruvida de skillnader vi sett i förhållande till NPM generellt även är gällande på den högre utbildningen. På detta sätt knyter uppsatsen an till tidigare forskning om den svenska högre utbildningen, och har en relevans för forskning på området. Det svar vi får på frågan har även relevans utöver den rent forskningsmässiga anknytningen. NPM och begrepp däromkring har blivit allt mer omdiskuterade de senaste åren. Det vore onekligen intressant om det visade sig att regeringen Persson och regeringen Reinfeldt har haft helt olika syn på högre utbildning, men ändock drivit igenom liknande reformer i samma riktning. Att olika politiska partier driver igenom liknande reformer är i sig inget märkligt, men att de gör detta trots olika problemsyn är värt att notera. I och med att många av de styrningsformer som NPM inneburit blivit allt mer kritiserade är det intressant att se huruvida samma politiska resonemang som möjliggjorde dem från första början fortfarande är aktuella, inte minst då styrningsformerna i fråga implementerats i en mängd samhällsområden utöver den högre utbildningen. Stefan Svallfors skriver i Det hotade universitetet att intet tycks så föga forskningsstyrt som forskningspolitik. I kapitlet går han igenom ett antal forskningspolitiska skrifter och finner forskningsunderlaget i dem minst sagt bristfälligt. 25 Skulle det visa sig att svenska regeringar under lång tid genomfört liknande och långtgående förändringar i den högre utbildningens utbildning, trots att de har mycket olika syn på denna, finns det onekligen skäl att fundera över hur politikutveckling bedrivs i Sverige, och varför vissa idéer om offentlig styrning så lätt vinner mark. 24 Sten Widmalm, Det hotade universitetet, s Stefan Svallfors, Det hotade universitetet, s

10 I översikten över tidigare forskning har främst två fenomen behandlats; introduktionen av NPM i offentlig sektorn och de politiska argumenten för detta samt utvecklingen i svensk högskolestyrning under de senaste två decennierna. Frågeställningen knyter ihop dessa två områden, och visar huruvida de mönster som observerats i den generella offentliga sektorn sedan år tillbaka även är applicerbara på högskolesektorn i den relativa närtiden. Är utvecklingen även i denna sektor ett fall av den allmänna utvecklingen i offentlig sektor, och argumenterar de två stora politiska polerna enligt samma mönster? Genom vår undersökning kan vi få ökad förståelse för hur den svenska högskolepolitiken har formulerats och rättfärdigats av de som drivit igenom den. De mönster vi ser här kan mycket väl gå att finna i andra områden av politiken där relativt nya politiska tankegångar får stor dragningskraft över det politiska spektrumet. Vi kan då dra lärdomar av politikens sätt att fungera som eventuellt kan generaliseras och ge upphov till liknande frågeställningar på andra samhällspolitiska områden. Samtidigt bör vi vara medvetna om att vi i grunden undersöker ett specifikt område och en del av den politiska retoriken på just det området, och våra möjligheter att dra långtgående slutsatser om andra områden är inte obegränsade. 3.2 Urval Som tidigare nämnt är New Public Management ett mycket brett begrepp, och kan delas in i olika komponenter beroende på vems begreppsmodell vi använder oss av. Vi har sett den modell Christopher Hood föreslagit, även om vi inte ensidigt utgår ifrån hans modell och de komponenter han föreslår. Inom ramen för denna uppsats kommer vi inte titta på alla dessa komponenter. Främst för att alla dessa element helt enkelt inte är applicerbara på den högre utbildningen. Till exempel existerar såvitt författaren vet inget exempel på den fjärde doktrinen, nämligen att bryta upp större aktörer till mindre enheter, bland svenska högskolor och universitet. Istället kommer fokus ligga på retoriken kring de element som innefattar formerna för universitetens styrning; vilka förutsättningar som finns för dess interna organisation, lärosätenas självständighet samt styrning relaterat till allmän forskningspolitik. En distinktion är här på sin plats. Det är inte forskningspolitik i största allmänhet som kommer vara en del utav studien, utan de tillfällen där den är relevant i förhållande till högskolorna och universitetens styrning. Ett hypotetiskt exempel är en förändring i betingelserna för intern organisation, till exempel rörande rekrytering av rektorer, som syftar till att förbättra den forskning som bedrivs vid lärosätet i fråga. Detta är förvisso utan tvekan ett exempel på forskningspolitik, men då de faktiska åtgärderna som föreslås, och retoriken kring dessa, tydligt är knutet till styrningen av universiteten, är det till syvende och sist ändå frågan om styrningspolitik. Ett exempel på forskningsfrågor som inte kommer behandlas vore förslag om ökade allmänna 10

11 forskningsanslag, då detta inte är knutet till lärosätenas styrning. En ökad budget för olika forskningsområden kan möjligen ha en indirekt effekt på hur ett lärosäte bedriver sin verksamhet, men politiken i sig har ingen anknytning till de styrningselement vi presenterade ovan. Att vi endast tittat på hur de två regeringarna motiverat sin politik, och inte på hur samtliga partier diskuterat högre utbildning beror på två anledningar. För det första är ambitionen inte att göra en total kartläggning av diskursen kring högre utbildning bland svenska partier, utan att undersöka hur den faktiskt förda politiken har rättfärdigats. Skulle övriga partier partiers politik analyseras expanderar undersökningen till att inbegripa politisk diskurs som inte mynnar ut i faktiskt förd politik. Det är även inte otänkbart att partier diskuterar politik annorlunda i opposition än vad de gör i regeringsställning, vilket gör det svårt att värdera vad av det ett parti säger som faktiskt skulle mynna ut i politiska åtgärder. För det andra innebär ett inkluderande av även oppositionspartier en avsevärd utvidgning av det material som måste undersökas, vilket inte ryms inom ramen för denna uppsats. Problem gällande urval av material, och hur vi viktar olika politiska utsagor gentemot varandra, är ytterligare problem. Allt ifrån riksdagsdebatter till debattartiklar och motioner hade fordrat undersökning för samtliga riksdagspartier. För närvarande håller vi oss därför till regeringarna ifråga. Valet att avgränsa undersökningens omfång till regeringarna Persson och Reinfeldt är inte heller det slumpmässigt, och är motiverat av följande skäl: Även om NPM utövat ett inflytande över offentlig verksamhet under en relativt lång tid, och så även över de statliga högskolorna och universiteten, har mycket av avkollegialisering och den ökade linjestyrningen enligt den forskning vi behandlat tidigare i undersökningen ägt rum under andra hälften av 90-talet och framåt. Utifrån en ambition att undersöka skillnaden i motiveringar mellan höger- och vänsterregeringar i Sverige skulle vi självfallet kunna gå längre bak i tiden till NPM:s intåg i den politiska diskursen, och undersöka motiveringsskillnader under hela perioden av förändring. Detta medför dock ett problem gällande omfång. En sådan utvidgning av frågeställningen och undersökt period innebär självfallet en väldig expansion av undersökningen, som med stor sannolikhet endast vore möjlig om vi samtidigt sänker analysnivån för varje enskild regering. Det finns helt enkelt inte utrymme att inom ramen för denna uppsats genomföra en sådan undersökning på den detaljnivå för varje regering som möjliggörs av vår avgränsning till regeringarna Persson och Reinfeldt. De två regeringarna omfattar även de två sidor vi i nutid traditionellt delar in de svenska riksdagspartierna i. Regeringen Persson, som bestod av Sveriges Socialdemokratiska Arbetarparti, kan utan större svårigheter sägas vara ett bra exempel på ett parti vänster om mitten i Sverige. Regeringen Reinfeldt, som var en 11

12 borgerlig koalitionsregering bestående av Moderaterna, Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna, representerar i sin tur den svenska politiska högern. De två analysobjekten representerar därmed den höger- vänsterdimension vi önskar undersöka på regeringsnivå. Då vår frågeställning kräver att en jämförelse av en socialdemokratisk och en borgerlig regering under perioden vi är intresserad av, nämligen och 00-talen, är de två regeringar i valt användbara för analys. Regeringarna innehade även regeringsmakten under liknande långa perioder, i fallet Persson under tio år, och åtta år i fallet Reinfeldt. De två omfattar därmed liknande långa tidsperioder, och har haft liknande tidsmässiga möjligheter att forma högskolepolitiken. 3.3 Analysverktyg och operationaliseringar Utifrån vår frågeställning kommer undersökningen vara en aktörscentrerad studie, snarare än en idécentrerad. Det är med andra ord inte de olika tänkbara ideologiska ståndpunkterna i frågan om svensk högre utbildning i sig som är av intresse för oss, utan de två aktörerna, och vilka ståndpunkter de har. 26 Metoden för uppsatsen kommer vara en så kallad beskrivande idéanalys. Denna metod grundar sig, som dess namn antyder, i ett försök att beskriva och säga något om budskap inom textmaterial. 27 Genom att analysera materialet från våra två analysenheter, regeringen Persson och regeringen Reinfeldt, kommer skillnader mellan de två regeringarnas retorik och motiveringar inom politiken för den högre utbildningen kunna beskrivas. Mer preciserat handlar det alltså om en beskrivande idéanalys där vi jämför med andra fall, och beskriver hur två aktörer skiljer sig åt när de behandlar samma fråga. 28 Eftersom de två regeringarna innehade regeringsmakten under åtskilliga år kommer tidsaspekten spela en roll för vad vi ser i materialet. Det är mycket tänkbart att den syn på högre utbildning vi kan utläsa hos en av regeringarna förändras över tid, och inte förblir statisk under hela perioden. Hur synen förändras inom en regering kommer därmed att tas i beaktan, men är inte fokus för analysen. Jämförelsen regeringarna emellan är kärnan i arbetet, även om förändringen inom regeringarna kommer diskuteras. För att svara på vår forskningsfråga kommer textanalysen utgå ifrån tre frågor som ställs till materialet: Vilka problem finns inom styrningen av universiteten och högskolorna, vad är orsaken till dessa problem, och vilka lösningar vill regeringen genomföra? Vid jämförelsen de två regeringarna emellan letar vi efter skillnader och 26 Beckman, Ludvig, Grundbok i idéanalys, s Ibid, s Ibid, s

13 likheter i svaren på dessa frågor. För att återknyta till vår frågeställning skulle olika svar på de två första frågorna, men liknande på den sista, vara ett tecken på att de två regeringarna förvisso haft olika syn på problem och dess orsaker inom den högre utbildningen, men likväl förordat liknande lösningar. Som vi tidigare framhållit utgår vi ifrån att de två regeringarnas reformer inneburit en politisk utveckling åt samma håll med ökade inslag av NPM-styrning i den högre utbildningen. När vi frågar oss vilka lösningar regeringen vill genomföra i en text handlar det därför inte om att analysera lagtext och de rent legala och praktiska förändringar som genomförs, utan om hur regeringen själv beskriver lösningen. En lösning kan då beskrivas som ökad politisk kontroll, ökad självständighet, avpolitisering eller som andra mer generella politikbeskrivningar. Det är hur regeringen beskriver sin politik, och inte vilken effekt den de facto har haft, som är föremål för undersökningen. Som vi sett menar olika forskare att de förändringar som generellt infördes i den offentliga sektorn i och med NPM motiverades på olika sätt från höger- och vänsterhåll när den nya förvaltningspolitiska trenden etablerades under talet. De två politiska lägren ska då ha sett olika problem med den offentliga sektorn, men gav samma svar gällande lösningar, nämligen ökad kontroll och effektivare byråkrati. 29 Givet detta är de frågor som ställs vårt material väl lämpade att besvara frågeställningen, då det är skillnader i problemformuleringar men likheter i föreslagna åtgärder, som utgör dess kärna. Ett resultat där de två regeringarna ger olika analyser av vilka problem som existerar inom högre utbildning, ser olika orsaker till problemen men ändå ger samma lösningar på problemen skulle visa att de reformer som genomförts under vår undersökningsperiod har följt samma mönster som det vid NPM:s första början. Ett annat resultat, där de två regeringarna till exempel såväl ser olika problem som olika lösningar skulle visa att de reformer de genomfört inte följt samma mönster. Genom de tre frågor vi använder som analysverktyg uppnår undersökningen en god begreppsvaliditet 30 då våra frågor direkt anknyter till det begrepp vi ämnar undersöka, nämligen regeringarnas syn på styrning inom den högre utbildningen. De svar vi får på de tre frågor vi ställer materialet kommer inte delas in i på förhand definierade kategorier. Vi kommer alltså inte angripa materialet med olika typer av svar på de frågor vi kommer ställa som texten sedan måste passas in i då det med stor sannolikhet finns ett mycket stort antal olika sätt för en regering att förhålla sig till politikområdet, och ett försök att göra en sådan inledning innan en analys är genomförd riskerar att tvinga in vår analys i förbestämda slutsatser. 29 Ahlbäck Öberg, Shirin et al, Professions under siege, s Esaiasson, Peter et al, Metodpraktikan, s

14 3.4 Material Materialet för undersökningen kommer vara respektive regeringars riksdagspropositioner på området högre utbildning och forskning, samt sektionerna Utbildning och forskning ur budgetpropositionerna. Propositionerna har tagits från Riksdagens hemsida under Dokument & lagar, med filtrering för Propositioner och skrivelser samt de lagda av Utbildningsutskottet. För vardera år har sedan de propositioner valts ut som äger relevans för vår frågeställning. Till exempel är proposition 2008/09:154 om kårobligatoriets avskaffande, även om den onekligen rör högre utbildning, inte relevant för vår frågeställning om styrning i högskolor och universitet. Även skrivelser sållas bort då dessa inte kan räknas som konkreta förslag från regeringen, och därmed inte är relevanta för frågeställningen. En annan typ av textmaterial som hade kunnat undersökas är regleringsbrev. Dessa utfördas av regeringen och innehåller instruktioner för hur den aktuella myndigheten ska arbete. 31 Det är därmed tänkbart att dessa skulle kunna innehålla information som är relevanta för vår frågeställning. Dessa har dock inte inkluderats av ett antal anledningar. Främst är regleringsbrevens utelämnande en fråga om omfång, då dess inkluderande skulle innebära en stor utökning av mängden material som måste behandlas, och ryms därmed inte inom ramen för arbetet. Regleringsbreven är även i sin natur annorlunda dokument än propositionerna, då de inte på samma sätt innehåller resonemang och motivförklaringar från regeringen så som propositioner gör. Regleringsbreven är i sin tur mer tekniskt inriktade och innehåller inte grunder för regeringens bedömning i en fråga, och ger därmed inte underlag som kan användas till vår frågeställning. De avvägningar som gjorts gällande vilket material som undersöks är i författarens mening rimliga sådana. Det är inte utanför rimlighetens gränser att ett delvis annat resultat skulle visa sig om det bortvalda materialet hade analyserats. Inom ramen för arbetet finns emellertid en gräns för hur mycket material som kan analyseras på den detaljnivå vi önskar, och det material som behandlas är trots allt det mest centrala och, i författarens mening relevanta, för att besvara den fråga vi ställer. I själva propositionerna är det inte remissinstanser eller eventuella utredningars yttranden som är av intresse, utan de tankar som uttrycks av propositionens författare. Dessa delar kommer alltså att bortses ifrån då de inte representerar regeringens åsikt i frågan, och därmed inte är relevanta för frågeställningen. Nedan följer analysen där de aktuella propositionerna som har undersökts, där information relevant för frågeställningen har hittats, redovisas och analyseras Alla de propositioner som 31 Regeringen.se, Myndigheter och bolag med statligt ägande, styrs- sverige/myndigheter- och- bolag- med- statligt- agande/ hämtad 26/

15 undersökts har inte innehållit information som berör vår frågeställning, men dessa redovisas likväl i sin helhet under referenser i slutet av dokumentet. 4. Analys Den regering som leddes av Göran Persson tillträdde den 22 mars 1996 och kom att inneha regeringsmakten till den 6 oktober 2006, då den efterträddes av Regeringen Reinfeldt, som i sin tur innehade makten fram till den 3 oktober I analysen kommer respektive regerings budget- och högre utbildnings och forskningspropositioner analyseras i kronologisk ordning. De propositioner som analyserats men inte innehåller relevant material kommer inte inkluderas nedan, men finns likväl redovisade under referenser. 4.1 Budgetpropositioner Regeringen Persson Förslag till statsbudget för år 1997 Utbildning och universitetsforskning Under rubriken Högskolepolitiken inför 2000-talet beskriver regeringen sin syn på den högre utbildningen och den roll denna har att spela i samhället i stort, bland annat som främjare av demokratiska värderingar och producent av kvalificerad utbildning. Högskolan skall i sin verksamhet främja det demokratiska samhällets grundläggande värderingar. Den skall erbjuda kvalificerad utbildning för ett rikt och varierande arbetsliv och utföra forskning och utvecklingsarbete av hög kvalitet för förnyelse av samhälls- och näringsliv samt främja en ekologiskt hållbar utveckling. 32 Gällande ansvaret för detta menar regeringen att det är därför en självklar utgångspunkt att ansvaret för högskolan skall vila på statsmakterna., då Högskolans yttersta syfte är således att tjäna det allmännas bäste och befinna sig i det demokratiska samhällets mitt Graden av självständighet för lärosätena beskrivs som förvisso en principsak, men även något sprunget ur rent praktiska överväganden. Utöver generellt ökade resurser för lärosätena till utbildning och forskning aviserar inte regeringen några förändringar de önskar genomföra, åtminstone inte relaterat till styrning. Kvalitet ska stärkas och utbyte med det omgivande samhället ökas, men detta beskrivs i termer av allmänna, långsiktiga ambitioner snarare än något som fordrar förändringar i lärosätenas arbete Proposition 1996/97:1 Utgiftsområde 16, s Ibid, s

16 Förslag till statsbudget för år 1998 Utbildning och universitetsforskning I likhet med året innan betonas att högskolans obundenhet vilar på statsmakterna. Statsmakterna garanterar att högskolans undervisning och forskning är obunden och skapar förutsättningar för att högskolan skall kunna utvecklas. Förändringsarbetet sker framför allt inom högskolan själv i dialog med samhället utanför högskolan. Högskolorna är statliga myndigheter men inslaget av kollegiala beslut inom dem är påtagligt. Det finns även en upplevd risk att problem kan uppstå för universiteten och högskolorna att anpassa sig till de ökade krav som medförs av utbyggnaden av det högre utbildningssystemet. Förändringen måste ske såväl inom lärosätena som i dialog med det omgivande samhället. Det är inte en direkt problembild som målas upp, men regeringen ser potentialen för problem genom en snabb expansion av utbildningssystemet. 34 Resonemanget kring insyn i den högre utbildningen förs fram på ett nytt sätt. Det betonas att samhället har ett legitimt krav på ökad insyn, kvalitetssäkring och redovisning då frågor om kvalitet och relevans blir allt viktigare 35 Som ovan pekar regeringen inte ut specifika problem som måste avhjälpas, utan vill generellt öka möjligheter till insyn, kvalitetssäkring och redovisning. Det är ändå tydligt att insyn och kontroll ses som viktiga frågor av regeringen. Förslag till statsbudget för år 1999 Utbildning och universitetsforskning Styrningen och självständigheten för den högre utbildningen behandlas mycket sparsamt i denna budget. Det refereras till en ändring av högskolelagen, där styrelserna vid universitet och högskolor fått en ordförande utifrån, vilket stärker högskolornas ställning i samhället. 36 Den proposition som hänvisas till är med största sannolikhet Proposition 1996/97:141 Högskolans ledning, lärare och organisation, som kommer behandlas närmare senare i analysen. De förändringar som genomförts innebär för lärosätenas del ökade krav på samverkan med det omgivande samhället, och skall enligt regeringen syfta till att tillgodose samhällets och arbetsmarknadens behov. 4.2 Andra propositioner Regeringen Persson Proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle 34 Proposition 1997/98:1 Utgiftsområde 16, s Ibid, s Proposition 1998/99:1 Utgiftsområde 16, s

17 Propositionen presenterar den forskningspolitik regeringen ämnade föra för åren Den inleds med resonemang som påminner mycket om dem vi sett i regeringens budgetar, även om fokus för propositionen nästan uteslutande är ren forskningspolitik, och inte styrningsfrågor. Likväl slås det fast att forskningens inriktning skall svara mot behoven i samhället. Den självständighet lärosätena åtnjuter vilar på att en viss kvalitet upprätthålls. Det demokratiska samhället garanterar forskningens frihet. Denna frihet förutsätter dock att forskarna upprätthåller kvaliteten i sin forskning, verkar för att den har hög relevans och bidrar till nyttiggörande av forskningsresultaten. Forskningens samhällsrelevans bör tillmätas större betydelse inom all forskning. I detta syfta avser regeringen att ändra i instruktioner och föreskrifter. 37 Regeringen menar alltså att den forskning som bedrivs inte tar samhällsrelevansen i tillräckligt stor beaktan, och regeringen måste nu genomföra ändringar i instruktioner och föreskrifter för att lösa detta problem. En del i detta är att öka utbytet mellan forskare och det omgivande samhället, vilket alltså implicit ses som för närvarande bristfälligt. Regeringen för emellertid inget resonemang om eventuella orsaker till denna bristande samverkan, utan nöjer sig med ett konstaterande om att denna måste förbättras. Proposition 1996/97:141 Högskolans ledning, lärare och organisation I denna proposition gör regeringen direkta förändringar i formerna för de högre lärosätenas styrning, mer specifikt i förhållande till deras ledning, lärarorganisation och tillsättning av ordförande m.m. 38 I sektionen Allmänna utgångspunkter diskuterar regeringen bitvis sin syn på den högre utbildningen, och vad propositionens ämnar leda till. Regeringen menar att propositionen kommer leda ökad självständighet för högskolan, och att detta kommer ställa krav på lärosätenas ledningar. Ledningarna har ett stort ansvar för att kvaliteten i utbildning och forskning förstärks och att jämställdheten kraftfullt främjas. Omfördelningar av resurser är inte alltid lätta att göra i organisationer av kollegial karaktär. Därför blir styrelsens och rektors roll och ansvar viktigare. 39 Den kollegialitet som präglat svensk högre utbildning ses alltså som ett potentiellt hinder för lärosätenas ledningar att genomföra de förändringar som regeringen anser är nödvändiga. Att styrelse och rektor kan möta motstånd från kollegiala organ i frågor om resursomfördelning blir alltså ett problem som, om regeringen finner det nödvändigt, kan fodra en förändring av resursfördelningssystemet 37 Proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle, s Proposition 1996/97:5 Högskolans ledning, lärare och organisation, s Ibid, s

18 Regeringen vill även att högskolan i ökad utsträckning skall samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. I linje med detta anser regeringen att det är angeläget att styrelsen tillförs impulser från samhällslivet. 40 Som i propositionen ovan menar regeringen alltså att den samverkan som finns inte är tillräcklig, och att styrelsen måste lösa detta. För att se till att styrelsen, utöver ordinarie externa ledamöter, tillförs sådana impulser från samhällslivet inför regeringen en bestämmelse att regeringen bör utse någon till ordförande för styrelsen som inte är anställd vid den högskola som uppdraget avser. I texten hänvisas det till de kunskaper, erfarenheter och kontakter en extern ordförande kan tillföra styrelsearbetet. Vi kan alltså se att det finns ett upplevt behov av större inflytande i lärosätena från aktörer och personer som inte haft lärosätet som sin huvudsakliga uppdragsgivare. Styrelsens sammansättning, och i synnerhet vem som fungerar som ordförande, ses alltså som en bidragande faktor till den bristande anknytningen till det omgivande samhället som regeringen upplever. En lösning på detta blir då helt enkelt att se till att styrelsen till stor del består av personer som inte har det aktuella lärosätet som huvudsaklig hemvist. På liknande sätt diskuterar regeringen tillsättandet av ledamöter i lärosätenas fakultetsnämnder. Möjligheten att utse andra personer än lärare vid den egna högskolan till ledamöter i fakultetsnämnden bör enligt regeringens uppfattning utnyttjas oftare för att knyta forskning och utbildning närmare olika delar av samhällslivet. 41 Samma typ av argument, där vikten av att i större utsträckning knyta an högskolans verksamhet mer direkt till samhället i stort betonas alltså även här, om än i en annan kontext. En alltför intern inriktning på fakultetsnämnderna framställs som ett hinder för den ökade samhällsanknytning regeringen vill se hos lärosätenas forskning och utbildning. Lösningen på detta problem blir därmed att, på samma sätt som för lärosätenas styrelser, verka för en ökad inkludering av personer med bakgrund utanför lärosätet i fakultetsnämnderna. Proposition 1998/99:94 Vissa forskningsfrågor Propositionen berör främst förslag från regeringen att öka de statliga resurserna för bland annat grundforskning och forskarutbildning samt ökad samverkan med det omgivande samhället. Som vi sett i annat material betonar regeringen statens roll som 40 Ibid, s Ibid, s

19 den yttersta garanten för forskningens frihet. Samtidigt som denna frihet medför ett stort ansvar att verka för kvalitet och relevans antar regeringen en mindre direkt instrumentell syn på hur forskningen ska uppnå relevans. 42 Det ligger i framförallt grundforskningens natur att resultaten och innebörden av dessa inte kan förutsägas. I detta ligger självfallet samtidigt risker för att forskningen kan leda till resultat som kan innebära eller uppfattas som hot mot etablerade intressen eller som inte anses önskvärda utifrån olika värderingar. Riskerna för olämpliga resultat får dock inte tas till intäkt för att vara sig styra eller hindra det fria kunskapssökandet. Att styra forskningen till att enbart ta fram, eller i varje fall enbart redovisa, lämpliga resultat strider mot forskningens själva grundidé. Det strider också mot det öppna demokratiska samhällets grundidé. 43 Regeringen tar i propositionen den fria forskningen, och i förlängningen dess självständighet från yttre influenser, i mer uttryckligt och ideellt försvar än vad de gjort tidigare. Detta är värt att notera då regeringen för första gången beskriver en alltför stor politisk styrning av forskning som ett potentiellt hot mot forskningens grundidé. Att låta utomstående intressen influera vilka riktningar forskningen tar i för stor utsträckning kan leda till problem för inte bara forskningens oberoende, utan även för det öppna demokratiska samhället. Regeringen diskuterar däremot inte hur detta förhåller sig till förekomsten av externa ledamöter och ordföranden i lärosätenas styrelser, och den roll dessa spelar som uttryckliga representanter för allmänintresset. 4.3 Sammanfattande analys: Regeringen Persson När det samlade materialet för regeringen Persson nu behandlats kan vi skönja vissa mönster i de resonemang som förta under perioden. För det första behandlas frågan om universitetens styrning mycket sparsamt, åtminstone i de ordinarie budgetpropositionerna. De första tre budgetarna innehåller i stort sett endast övergripande, kortfattade resonemang om universitets och högskolors roll i samhället, och vilka uppgifter de förväntas uppfylla. Genomgående beskrivs hur de ska erbjuda kvalificerad utbildning, samverka med det omgivande samhället och tillgodose olika behov som samhällets, arbetsmarknadens och en ekologiskt hållbar utveckling. Utöver att kortfattat konstatera att det finns en risk att kvalitetsarbete hamnar efter som resultat av utbyggnaden i den högre utbildningen finns inga egentliga resonemang om problem med lärosätenas styrning och eventuella lösningar. Regeringen menar, i budgetpropositionerna, att det utifrån detta är självklart att det är statsmakterna som fungerar som den yttersta garantin för lärosätenas obundenhet. Att de på något sätt är särskilda från andra statliga myndigheter beskrivs endast i 42 Proposition 1998/99:94 Vissa forskningsfrågor, s Ibid, s. 8 19

20 budgetförslaget för 1998, där det nämns att inslaget av kollegiala beslut inom dem är påtagligt. De övriga propositionerna innehåller överlag tydligare argument och problembeskrivningar än budgetpropositionerna, vilket är att förvänta då dessa i större utsträckning ämnar angripa mer specifika problem som regeringen uppfattar. Ett problem som regeringen genomgående uppfattar och poängterar är en uppfattad otillräcklig samverkan mellan lärosätena och det omgivande samhället. Framförallt två faktorer utmålas som hinder för förbättrad kvalitet, ökad relevans och ökad samverkan med det omgivande samhället: kollegialitet och alltför internt präglade styrelser. De kollegiala inslagen i universiteten och högskolorna beskrivs i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation som ett direkt hinder för lärosätenas ledningar i deras styrning, framförallt gällande omfördelningar av resurser inom lärosätet. Regeringen menar därför att styrelser och rektorer fått en allt viktigare roll. Styrelserna skall därför ledas av ordföranden med bakgrund utanför det aktuella lärosätet, och även ledamöter i fakultetsnämnder bör i större utsträckning vara personer utanför lärosätet. Den högre utbildningen ses helt enkelt som för isolerad från omvärlden och akademiskt präglad för att uppnå de mål regeringen anser att den har att uppfylla. Samtidigt tar regeringen grundforskningens frihet i starkt försvar, och menar att forskningsstyrning mot endast de resultat statsmakterna ser som önskvärda går emot inte bara själva grundidén med forskning, utan det öppna demokratiska samhället. Utifrån detta kan vi se att regeringen Persson uppfattade den högre utbildningen och forskningen som alltför isolerad från omgivningen den verkade i, och i behov av yttre inflytande för att säkra sin kvalitet och relevans, samtidigt som forskningsfrihet sågs som en principfråga av vikt för demokratin i sig. Sammantaget kan vi se att regeringen i de få fall då styrning diskuterats främst utmålat bristande samverkan med det omgivande samhället och nyttogörande av lärosätenas forskning som det problem som bör lösas. Detta beror i sin tur på ett otillräckligt inslag av personer med erfarenheter utanför akademin i lärosätenas ledningar, något de vill åtgärda genom att ge externa aktörer större inflytande i styrelserna. Samtidigt målar regeringen upp en alltför långtgående styrning av forskningens riktning som ett potentiellt problem, vilket till viss del kan ses som stående i motsats till deras genomgående argumentation för mer utomstående inflytande i universiteten och högskolornas verksamhet. 4.4 Budgetpropositioner Regeringen Reinfeldt Förslag till statsbudget för år 2007 Utbildning och universitetsforskning I den första budget som regeringen Reinfeldt lade under sin regeringsperiod slås det tidigt i sektionen om den högre utbildningen fast att svenska universitet och 20