Ej verkställda beslut och domar enligt 9 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Transkript

1 RAPPORT: 2005:12 Ej verkställda beslut och domar enligt 9 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Sociala enheten

2 LÄNSSTYRELSEN ÖSTERGÖTLAND Sociala enheten FÖRORD Länsstyrelsen har sedan 1999 genom en enkätundersökning årligen kartlagt antalet ej verkställda domar och beslut enligt 9, lag om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS). I föreliggande rapport redovisas antalet ej verkställda domar och beslut den 31 december 2004 samt antalet avslagsbeslut som trots bedömt behov gjorts under Denna rapport utgör en del av ett projekt som genomförts inom ramen för Socialstyrelsens och länsstyrelsernas gemensamma program för social tillsyn. Bo Silén Socialdirektör Jörgen Sperens Socialkonsulent Postadress: Besöksadress: Telefon: Telefax: E-post: Postgiro: LINKÖPING Östgötagatan lansstyrelsen@e.lst.se Bankgiro: ISBN

3 3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SAMMANFATTNING MED LÄNSSTYRELSENS KOMMENTARER INLEDNING SYFTE METOD REDOVISNING AV ENKÄTSVAREN ANTALET DOMAR SOM EJ VERKSTÄLLTS ANTALET BESLUT SOM EJ VERKSTÄLLTS VILKA BESLUT VERKSTÄLLS EJ JÄMFÖRELSE MED LANDET I ÖVRIGT JÄMFÖRELSETAL FÖR INSATSER MED FLEST EJ VERKSTÄLLDA BESLUT HUR LÅNG TID KAN GÅ INNAN ETT BESLUT VERKSTÄLLS? ORSAKER TILL ATT BESLUT EJ VERKSTÄLLS ÅTGÄRDER SOM GENOMFÖRTS FÖR ATT MINSKA ANTALET EJ VERKSTÄLLDA BESLUT HANDLÄGGNING AVSLAG TROTS ATT BEHOV FINNS SÄRSKILD AVGIFT LSS...14

4 4 SAMMANFATTNING MED LÄNSSTYRELSENS KOMMENTARER Föreliggande kartläggning av ej verkställda domar, ej verkställda beslut samt avslag trots bedömt behov vid årsskiftet 2004/05 är den sjätte sedan 1999 som Länsstyrelsen genomför. Kartläggningen vidarerapporteras till Socialstyrelsen som i sin tur avger rapport till regeringen. Vid årsskiftet 2004/05 fanns åtta ej verkställda domar i länet. En kraftig ökning jämfört med förra året och en motsatt utveckling mot riket i övrigt där antalet domar minskat. Domarna är fördelade på sex stycken för Linköping och en vardera för Norrköping och Motala. Huvudparten gäller bostad med särskild service. Vid en närmare analys är emellertid situationen inte så alarmerande som det vid en första anblick kan tyckas. Merparten av domarna hänför sig från slutet av 2004 och av dessa verkställdes alla utom en under de första månaderna Det är Länsstyrelsens bedömning att hotet om att bli påförd en sanktionsavgift om en dom inte verkställs har ökat aktiviteten i planering och färdigställandet av gruppbostäder. Det är inte minst Linköping utmärkta exempel på. Länsstyrelsen har ännu inte drivit något sanktionsärende till ansökan om särskild avgift. Detta är inget mål i sig utan huvudmålet är att verka för att funktionshindrade och då i första hand ungdomar som ska flytta hemifrån får den bostad man har rätt till. Tio av länets kommuner hade vid årsskiftet 2004/05 ej verkställda beslut och det totala antalet uppgick till 115. Det är en ökning med 40 jämfört med föregående år och en återgång till nivån för två år sedan. Det är självfallet inte acceptabelt med ett så stort antal ej verkställda beslut. Ej heller är det acceptabelt att antalet sett över flera år fluktuerar upp och ner utan att på allvar sjunka. LSS-lagstiftningen ska säkra goda levnadsvillkor för de funktionshindrade personer som omfattas av personkretsen och där ingår som en självklar del att det beslut man fått beviljat verkställs. Norrköping och Linköping är på grund av deras storlek inte oväntat de kommuner som har flest antal ej verkställda beslut. Den största ökningen sedan förra året har Finspång som gått från tre ej verkställda beslut till 18. En kraftig ökning, om än på lägre nivå, noteras även för Åtvidaberg. Motala ligger kvar på samma nivå medan Söderköping är den enda kommun som uppvisar en ordentlig minskning. Insatsen kontaktperson har sedan mätningarna började haft störst antal ej verkställda beslut. Trots att merparten av länets kommuner arbetar mycket aktivt för att verkställa besluten är man åter tillbaka kring 70 ej verkställda beslut efter förra årets minskning till 43.

5 5 Norrköping och Linköping är de kommuner som har de flesta ej verkställda besluten gällande kontaktperson medan Finspång är den kommun som haft de största ökningarna sedan förra året. Grundproblemet är svårigheter att rekrytera kontaktpersoner samt att många slutar efter ett par år. Speciellt uttalat är det för gruppen yngre män och gravt funktionshindrade personer. Det går att få bukt med rekryteringsproblemet vilket Motala kommun på ett utmärkt sätt visat genom att minska antalet ej verkställda beslut från dryga 60 för fyra år sedan till nuvarande sju. Frågan är dock om inte någon förändring i förutsättningarna för kontaktmannaskapet måste till för att få en radikal förändring. Antalet ej verkställda beslut för insatsen korttidsvistelse har visat en nedåtgående trend vid de två senaste mätningstillfällena. Trots att antalet minskat är nivån fortfarande för hög. Korttidsvistelse är, oavsett i vilken form den utgår, en mycket viktig insats som ger den funktionshindrade och dennes anhöriga möjlighet till andrum i en ofta svår vardagsmiljö. Brister beträffande korttidsvistelse kan också i ett längre perspektiv ge ökade kostnader i form av krav på andra insatser. Liksom vid de senaste mätningarna är mer än hälften av de ej verkställda besluten äldre än sex månader. Andelen beslut äldre än tolv månader har dessutom ökat jämfört med förra mätningen. Här bör dock noteras att merparten av de äldsta besluten rör kontaktpersoner som slutat sitt uppdrag vilket inneburit att verkställelsen upphört. Ett gynnande förvaltningsbeslut ska i princip verkställas omedelbart och även om man tar hänsyn till den speciella problematiken för kontaktperson är verkställighetstiden alldeles för lång. Länsstyrelsen ska också rapportera antalet beslut som avslagits trots konstaterat behov. Jämfört med förra mätningen ligger antalet på samma nivå med den förändringen att Linköpings andel sjunkit avsevärt. Den insats där flest avslag ges är bostad med särskild service med 13 stycken. Orsaker till att beslut inte verkställs är förutom rekryteringssvårigheter vid kontaktperson och stödfamiljer den för många kommuner alltmer prekära kostnadssituationen.

6 6 1. INLEDNING Länsstyrelsen har sedan årsskiftet 1999/2000 haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen i länet beträffande ej verkställda domar respektive beslut inom LSSområdet. Av regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna för budgetåret 2005 framgår att antalet ej verkställda beslut och domar samt avslag trots bedömt behov, enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ska redovisas till Socialstyrelsen. Enligt regleringsbrevet ska dessutom ålägganden om särskild avgift kartläggas inom verksamheten för personer med funktionshinder. 2. SYFTE Syftet med kartläggningen har varit att få en bild av utvecklingen genom att jämföra årets resultat med motsvarande siffror från tidigare mättillfällen. Det ger förutom en bild av utvecklingen i länet också en möjlighet att få en uppfattning av situationen i Östergötland i förhållande till riksgenomsnittet. 3. METOD Länsstyrelsen har via en enkät till länets samtliga kommuner begärt redovisning av antalet ej verkställda beslut och domar samt antal avslag trots bedömt behov per den 31 december I Östergötlands län finns 13 kommuner och samtliga har inkommit med svar på enkäten. Enkätsvaren har vidarebefordrats till Socialstyrelsen som gjort en rikstäckande sammanställning. 4. REDOVISNING AV ENKÄTSVAREN 4.1 Antalet domar som ej verkställts Antalet ej verkställda domar vid årskiftet 2004/05 har ökat kraftigt från noll till åtta jämfört med förra mättillfället. Ökningen beror till största delen på att Linköping vid slutet av året under kort tid fick fem domar gällande bostad med särskild service. Dessutom har Motala en dom gällande korttidsvistelse och Norrköping en dom gällande bostad med särskild service som inte var verkställda vid mättillfället. Av de åtta domarna har samtliga utom en verkställts under 2005 års första månader. För riket som helhet har utvecklingen av antalet ej verkställda domar mellan 2001 och 2004 uppvisat en kraftigt positiv trend och minskat från 173 till 108. Länsstyrelsen i Östergötland följer kontinuerligt upp varje dom. Det innebär att ansvarig nämnd i den aktuella kommunen omedelbart efter domen får en skrivelse där Länsstyrelsen begär en redogörelse för hur och när man tänker verkställa domen.

7 7 Kan kommunen inte ge ett tillfredsställande svar på hur verkställelse ska ske inleds ett sanktionsförfarande som kan resultera i att Länsstyrelsen hos Länsrätten begär att domstolen ska utdöma en särskild avgift. Länsstyrelsen i Östergötland har ännu inte behövt göra någon begäran om särskild avgift men det har förekommit i flera andra län. Tabell 1. Antal ej verkställda LSS-domar i Östergötlands län vid årsskiftet 2004/05 jämfört med tidigare mätningar Kommun 2004/ / / / /01 Linköping Mjölby Motala Norrköping Totalt Antalet beslut som ej verkställts Vid årskiftet fanns totalt 115 ej verkställda LSS-beslut i länet jämfört med föregående års 75 beslut. Det innebär att man är tillbaka på nivån för två år sedan men fortfarande avsevärt lägre än 2001/02 då det fanns 165 ej verkställda beslut. Vid en jämförelse med riksgenomsnittet är ökningen det senaste året hela 53% för länet mot 8 % för hela riket. Den kraftigaste ökningen har Finspång med 18 ej verkställda beslut mot tre förra året. Markanta ökningar har också skett för Linköping, Norrköping och Åtvidaberg. Söderköping är den enda kommun som redovisar en minskning av antalet ej verkställda beslut. Tabell 2. Antal ej verkställda LSS-beslut i Östergötlands län årsskiftet 2004/05 jämfört med tidigare mätningar, fördelade på kommuner. Kommun 2004/ / / / /01 Boxholm Finspång Kinda Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Vadstena Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg Ödeshög Totalt De två största kommunerna, Linköping och Norrköping, svarar liksom vid föregående mätning tillsammans för mer än hälften av de ej verkställda besluten. Noteras kan att

8 8 Motala ligger kvar på en klart lägre nivå jämfört med mätningarna 2000 och 2001 då man hade 53 respektive 61 ej verkställda beslut. Totalt redovisar tio av länets kommuner att man har ej verkställda belut. De kommuner som inte har några ej verkställda beslut är Boxholm, Kinda och Ödeshög. 4.3 Vilka beslut verkställs ej Tabell 3. Antal ej verkställda LSS-beslut i Östergötlands län årsskiftet 2004/05, fördelade på insatser och jämfört med tidigare mätningar. Lagrum Insats 2004/ / / / /01 LSS 9:2 Personlig assistans LSS 9:3 Ledsagarservice LSS 9:4 Kontaktperson LSS 9:5 Avlösarservice LSS 9:6 Korttidsvistelse LSS 9:7 Förlängd skolbarns omsorg LSS 9:8 Bostad med särskild service för unga LSS 9:9 Bostad med särskild service för vuxna LSS 9:10Daglig verksamhet Totalt Insatsen kontaktperson är som vid tidigare mätningar helt dominerande. Det är också den insatsen som i stort styr minskningen eller ökningen av totalantalet. Jämfört med förra mätningen är det 26 fler beslut vilket är merparten av den totala ökningen. För kontaktperson är det samtidigt en återgång till den tidigare nivån. Vid en närmare analys av enkätmaterialet för insatsen kontaktperson framkommer det att en stor del av ökningen hänför sig till ärenden där en kontaktperson slutat och man inte har hittat någon ny. Problematiskt i sammanhanget är också att det är svårare för män att få kontaktpersoner än för kvinnor. Av de 69 ej verkställda besluten gäller 47 män och 22 kvinnor. En svårighet är även att hitta kontaktpersoner till gravt funktionshindrade personer där det krävs kompetens utöver det vanliga för att klara av uppdraget. En kraftig ökning har också skett beträffande bostad med särskild service och ledsagarservice. Även här är det en återgång från ett mycket lågt antal till en tidigare högre nivå. Noteras kan att korttidsvistelse och bostad med särskild service för unga är de enda insatser där antalet ej verkställda beslut minskat under det senaste året. För korttidsvistelse minskar antalet för andra året i rad.

9 9 4.4 Jämförelse med landet i övrigt Tabell 4 Antal ej verkställda LSS-beslut i hela riket fördelade på insatser. Lagrum Insats 2004/ / /02 LSS 9:2 Personlig assistans LSS 9:3 Ledsagarservice LSS 9:4 Kontaktperson LSS 9:5 Avlösarservice LSS 9:6 Korttidsvistelse LSS 9:7 Korttidstillsyn LSS 9:8 Bostad med särskild service för barn LSS 9:9 Bostad med särskild service för vuxna LSS 9:10 Daglig verksamhet Totalt Källa: Socialstyrelsen Av tabell 4 som omfattar hela riket framgår vissa avvikelser i jämförelse med Östergötland. Utvecklingen för insatsen kontaktperson går mer upp och ner i Östergötland än i övriga landet. Korttidsvistelse har en mer tydlig och kontinuerlig minskning i länet än för riket som helhet. Beträffande insatsen bostad med särskild service och ledsagarservice är antalet ej verkställda beslut avsevärt mer frekvent i övriga landet än i Östergötland. Tabell 5. Ej verkställda LSS-beslut, procentuell fördelning på olika insatser jämfört med hela riket 2004/05. Lagrum Insats Östergötland % Hela riket % LSS 9:2 Personlig assistans 4,4 1,6 LSS 9:3 Ledsagarservice 7,0 11,3 LSS 9:4 Kontaktperson 59,6 48,6 LSS 9:5 Avlösarservice 3,5 3,8 LSS 9:6 Korttidsvistelse 13,1 10,3 LSS 9:7 Korttidstillsyn 0,9 0,5 LSS 9:8 Bostad med särskild LSS 9:9 service för barn 0,0 0,8 Bostad med särskild service för vuxna 8,8 17,2 LSS 9:10 Daglig verksamhet 2,7 5,8 Totalt 100,0 100,0 Relationen mellan de olika insatserna varierar kraftigt mellan Östergötland och övriga landet. Största avvikelsen gäller bostad med särskild där andelen ej verkställda beslut för hela riket uppgår till 17 % mot 8 % för länet. Riksgenomsnittet är också högre beträffande insatserna ledsagarservice och daglig verksamhet. Omvända förhållandet gäller kontaktperson och korttidsvistelse.

10 10 Tabell 6. Ej verkställda LSS-beslut årsskiftet 2004/05 fördelade på länets kommuner och respektive insats. Kommun Totalt antal Insats/Antal Finspång 18 Personlig assistans/2 Ledsagarservice /1 Kontaktperson/10 Avlösarservice/3 Korttidsvistelse/1 Bostad m. särsk. service/1 Linköping 24 Kontaktperson/23 Ledsagarservice/1 Mjölby 3 Ledsagarservice/1 Kontaktperson/1 Korttidsvistelse/1 Motala 17 Kontaktperson/7 Korttidsvistelse/6 Förlängd skolb.omsorg/1 Bostad m. särsk. service/3 Norrköping 37 Personlig assistans/1 Ledsagarservice/4 Kontaktperson/22 Avlösarservice/1 Korttidsvistelse/2 Bostad m. särsk. service/5 Daglig verksamhet/2 Söderköping 4 Personlig assistans/1 Kontaktperson/1 Korttidsvistelse/2 Vadstena 1 Kontaktperson/1 Valdemarsvik 3 Kontaktperson/1 Korttidsvistelse/2 Ydre 1 Kontaktperson/1 Åtvidaberg 7 Personlig assistans/1 Ledsagarservice/1 Kontaktperson/2 Korttidsvistelse/1 Bostad m. särsk. service/1 Daglig verksamhet/1 Noterbart vid en kartläggning rörande fördelningen av kommunernas ej verkställda beslut är den stora spridningen mellan olika insatser. Här utgör Linköping ett undantag med 23 av 24 beslut gällande kontaktperson. Påpekas kan också att samtliga aktuella kommuner har ej verkställda beslut gällande kontaktperson.

11 Jämförelsetal för insatser med flest ej verkställda beslut Tabell 7. Antal ej verkställda beslut årsskiftet 2004/05 avseende insatserna kontaktperson, korttidsvistelse och bostad med särskild service fördelade på kommuner och jämfört med de två senaste mätningarna. Kommun/ LSS-insats Kontaktperson Korttidsvistelse Bostad med särskild service för vuxna 04/05 03/04 02/03 04/05 03/04 02/03 04/05 03/04 02/03 Boxholm Finspång Kinda Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Vadstena Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg Ödeshög Totalt Vid en jämförelse med tidigare mätningar kan noteras att Motala beträffande insatsen kontaktperson fortsätter att ligga på mycket låga siffror mot bakgrund av det dryga femtiotal man hade för fyra fem år sedan. Anmärkningsvärd är Finspångs ökning det senaste året från en till tio. Norrköping och Linköping dominerar fortfarande med drygt 65 % av de ej verkställda besluten för kontaktperson. Beträffande korttidsvistelse har Motala halverat sina ej verkställda beslut jämfört med de två senaste åren men har ändå fortfarande flest antal beslut i länet. För bostad med särskild service har en kraftig ökning skett från tre till tio jämfört med förra året. Norrköping som svarar för hälften av besluten anger som orsaker att sökanden sagt nej till flera förslag, negativt förhandsbesked samt att beslutet fattats sent på året för att sedan verkställas under januari. I sammanhanget måste dock liksom vid tidigare undersökningar påpekas att det finns ett mörkertal då en del kommuner tidvis avvaktar med att fatta beslut tills man vet att det kan verkställas i stället för att ge avslag. 4.6 Hur lång tid kan gå innan ett beslut verkställs? Det är självklart av stor vikt hur gammalt ett ej verkställt beslut är samt att ta fram och analysera orsakerna till varför beslut ej verkställs. Enligt förvaltningslagen ska ett gynnande beslut i princip verkställas omedelbart. Tre månader är sedan många år den

12 12 tidsgräns vilken ansetts som acceptabel även om viss flexibilitet i praktiken tillämpas om exempelvis en byggnation redan påbörjats. Tabell 8. Hur gamla är de ej verkställda besluten? Mätpunkt årsskiftet 2004/05, kommunvis fördelning. Kommun Tidsintervall/månader >12 Finspång Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Vadstena Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg Totalt Andel av samtliga i % % av de ej verkställda besluten är äldre än tolv månader medan 53 % är äldre än sex månader. Den senare siffran har legat ganska konstant jämfört med tidigare mätningar. Av de beslut som är äldre än tolv månader gäller merparten kontaktperson där Linköping har klart flest med 21 stycken. Finspång och Motala har också en handfull beslut äldre än 12 månader men här innefattar besluten även korttidsvistelse och personlig assistans. 4.7 Orsaker till att beslut ej verkställs Årets enkät har inte innehållit några direkta frågor till kommunerna om orsakerna varför beslut ej verkställs. Länsstyrelsen har emellertid i samband med kommunbesök och övrig tillsynsverksamhet haft kontinuerliga diskussioner om verkställighetsfrågor vilket ger en ganska klar bild av den aktuella situationen. Beträffande kontaktpersoner är rekryteringssvårigheter det stora problemet. Det innefattar att hitta en person som passar den sökande, att hitta personer som har kompetens att klara av svåra funktionshinder samt att få kontaktpersonerna att stanna kvar under längre perioder. Ett växande problem är också svårigheter att få kontaktpersoner till män och då företrädesvis i yngre åldrar. Rekryteringssvårigheter är också sedan många år tillbaka ett problem beträffande insatsen korttidsvistelse/stödfamilj. Resursbrist beroende på eftersatt planering eller en accelererande kostnadssituation är huvudorsaken till att beslut inte kan verkställas inom rimlig tid eller avslås trots att behov finns. Det gäller bostad med särskild service och korttidsvistelse i form av korttidshem. Angående bostad med särskild service kan det även vara problematiskt med verkställigheten genom att den som fått beslutet antingen vill ha ett annat boendealternativ

13 13 eller inte vill flytta in förrän om sex månader eller mer. Det har vid flera tillfällen framförts från kommunernas sida. 4.8 Åtgärder som genomförts för att minska antalet ej verkställda beslut Länsstyrelsen för kontinuerligt en dialog med kommunerna om planering och vad kommunerna gör för att minska och på sikt eliminera antalet ej verkställda beslut. Flera av de större kommunerna har en särskild tjänsteman avdelad för att arbeta med att minska köerna när det gäller kontaktperson. Motala är den kommun som i det sammanhanget lyckats bäst. Norrköping har under flera år arbetat med planering och genomförande av ett bostadsförsörjningsprogram som på sikt inte bara ska säkra verkställigheten utan också ge en flexibilitet i utbudet för den funktionshindrade. Linköping har mot bakgrund av ett stort antal domar planerat och tillskapat flera nya gruppbostäder. Söderköping och Valdemarsvik har inlett ett samarbete för att kunna svara upp mot efterfrågan på korttidsvistelse. 5. HANDLÄGGNING Länsstyrelsen har under flera år med hänvisning till JO-uttalande , dnr , rekommenderat kommunerna att vid resursbrist avslå en ansökan om denna ej kan verkställas inom tre månader. Detta för att öka rättsäkerheten och ge sökanden tillfälle att få ärendet prövat i högre instans. Ett tillvägagångssätt som också ger Länsstyrelsen möjlighet att följa upp att domar verkställs och om så inte sker ansöka hos Länsrätten om sanktionsavgift. 5.1 Avslag trots att behov finns I enkäten ställdes frågan om några avslagsbeslut fattats år 2004 trots bedömt behov. Tabell 9 Avslagsbeslut trots att behov förelegat fördelat på insats och kommun Kommun Bostad med särskild service Korttidsvistelse Kontaktperson Daglig verksamhet Finspång Linköping Motala Norrköping Totalt Vid föregående års mätning var det totalt 25 avslag trots bedömt behov. Av dessa svarade Linköping för 17. För 2004 hade Linköpings andel sjunkit till 11 av 23.

14 14 6. SÄRSKILD AVGIFT LSS Bestämmelsen om särskild avgift (sanktionsavgift) regleras i LSS-lagstiftningens 28 det sägs: 28 a En kommun eller ett landsting som underlåter att utan skäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. 28 b Den särskilda avgiften fastställs lägst till tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. 28 c Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av länsstyrelsen av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. En ansökan som avser ett landsting prövas av den länsrätt inom vars domkrets landstingets förvaltning förs. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 28 d Om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 28 c delgetts kommunen eller landstinget inom två år från det att domen om insatsen vunnit laga kraft.