Sambandet tillväxt/utveckling och bistånd vad handlar forskningen om? 1

Transkript

1 Bo Sjö Sambandet tillväxt/utveckling och bistånd vad handlar forskningen om? 1 Efter 50 år av bistånd gäller fortfarande att bistånd är ineffektivt när det gäller att bidra till utvecklingen av fattiga länder. Den här föreläsningen syftar till att förklara forskningen bakom biståndseffektivitet. Mycket av denna forskning är inriktad mot att söka samband mellan bistånd och ekonomisk tillväxt pga av att om det inte uppstår någon tillväxt så skapas inte fler resurser och fattigdomen kan inte avhjälpas. Och, utan tillväxt blir bistånd bara en fråga om inkomst omfördelning. De rika skickar välgörenhet till de fattiga. Biståndets mål Officiellt syftar Sveriges bistånd till att förbättra de fattigas levnadsvillkor. Vilket i sig inte säger så mycket eftersom det kräver definitioner av levndasvilkor och fattigdom. I praktiken har biståndet flera mål, dvs. man arbetar mot flera mål och sektorer samtidigt. Man kan också se att det finns fyra huvudtyper av bistånd enligt: 1. Budgetstöd pengar direkt till statskassan 2. Sektorstöd pengar till staten men villkorat till en viss sektor (utbildning, häls osv) 3. Programstöd 4. Projektstöd givaren styr ett projekt, typ gräva brunnar, bygga hus, stöd till demokrati Målet är minska på projektstöd och öka sektor- och budgetstöd pga avatt det är landet självt som skall styra sin utveckling, inte givaren. Budgetstöd är den enda form av bistånd som på sikt kan leda till utveckling. Det viktigt att förstå att bistånd bara är en finansieringsform för sociala och ekonomiska interventioner som syftar till att förbättra medborgarnas välfärd. Alla länder håller på med utvecklingsprojekt den stora skillnaden är att i fattiga länder finns ett enorma behov men lite resurser. Att föra över resurser i form av pengar (budgetstöd) är högsta formen av bistånd. I den mån 100% inte betalas ut i form av generellt budgetstöd beror det på att landet saknar resurser att tillgodo göra sig generellt budgetstöd så minskas biståndet eller får ta delvis anda vägar, som sektorsstöd och programstöd, i kombination med stöd till civila samhället. Det finns stränga villkor för att komma ifråga för generellt budgetstöd; stabil makropolitik, utveckling mot ökad demokrati och mänskliga 1 Notera att detta är ett preliminärt memo, dvs det finns lite stavfel och felskrivningar här och där. Det jag framför här är mina slutsatser och kunskaper som forskare och inte nödvändigtvis SADEV:s åsikter. 1

2 rättigheter, förbättringar i statens redovisningssystem och en uppriktig vilja att bekämpa korruption. Att det generella inte är 100% beror på dels, på att en del (relativt liten) det civila samhället och direkt till att förbättra statens budgetkontroll och redovisning, dels på begränsningar i kapaciteten hos det mottagande landet, att en del sektorer och politikområden fungerar dåligt. Vissa sektorer fungerar bättre och får sektorsstöd, vissa sektorer fungerar sämre och där går man in med programstöd. Allt bistånd hänger ihop. det skall vara en genomtänkt portfölj med insatser anpassade efter ett lands förutsättningar, och anpassat till vad andra givare gör. Det är upp till givare (Sida bl.a.) att redogöra för hur man sätter ihop sin portfölj och vilket på vilket sätt denna portfölj kan bidra till landets utveckling. Oberoende utvärderingsorgan skall sedan utvärdera om portföljen var för stor, för liten och rätt mixad. Här ligger Sverige lång efter. Här utgår man alltför ofta ifrån enskilda insatser, och att olika sektorer kan behandlas separat. Men, biståndsbudgeten är given, och måste allokeras och är frågan hur man allokerar och i syfte att uppnå vad? Det finns också tre huvudtyper av länder som får bistånd 1) Vanliga utvecklingsländer med vanligt bistånd 2) Konflikt och post-konfliktländer, dvs länder där biståndet inriktas på att förhindra att konflikten bryter upp igen och föra landet till ett vanligt utvecklingsland. Inom denna grupp finns också länder med svåra interna problem, t.ex Zimbawe. Ett vanligt begrepp är fragile states som benåmning på mkt dåligt fungerande stater (regeringar). 3) F.d realt socialistiska länder länder med en relativt väl utvecklad infrastruktur jämfört med vanliga utvecklingsländer där biståndet syftar till att stabilisera landet politiskt och undvika politisk instabilitet i Sveriges närområde. Notera 1, att förbättra statens funktionsätt ofta ses som nödvändigt för att förbättra biståndets effekter. Notera 2, att i princip skall alla dessa områden att påverka den ekonomiska tillväxten i positiv riktning (om det fungerar). Effekterna av ekonomi, bättre hälsa, utbildning och staten är uppenbara. Mera jämställdhet, miljö osv gör det möjligt för individer att utnyttja sina komparativa fördelar bättre och därmed kommer de att producera och konsumera mer. Så att hävda att bistånd har andra mål än ekonomisk tillväxt på lång sikt är en missuppfattning som följer av att inre riktigt förstått hur en ekonomi fungerar. Noter 3, att självklart kan individuella projekt vara lyckade. Att bygga en väg kan vara bra för de som använder den. Men, om pengarna för vägen leder till en appreciering av valutakursen, eller driver upp priset på inhemsk produktion då missgynnas övrig produktion. Om vägen hade blivit byggd i alla fall frigörs pengar till konsumtion och investeringarna blir de samma och därmed blir det ingen tillväxten. Vårt intresse är se bortom individuella projekt och vad summan blir. 2

3 Griffin Griffin (1970) var en av de första som visade på biståndets ineffektivitet. Han studerade relationen mellan bistånd och sparandet i mottagarlandet. Han visade att allt bistånd medförde en motsvarande minskning av sparandet i det mottagande landet. Således medförde biståndet enbart en konsumtionsökning i det mottagande landet, dvs. ingen effekt på investeringar och därmed inga långsiktiga effekter på resurstillgången. I Grffins studie så var relationen 1:1 mellan bistånd och minskat inhemskt sparande. Notera att Griffin inte var någon elak nyliberal. Hans utgångspunkt var från vänster, han ansåg att bistånd var en form av nykolonialism. Hans politiska synpunkter är dock irrelevanta i sammanhanget. Griffin gjorde den första statistiskt vetenskapliga undersökningen baserad på ekonomisk teori, och fann att bistånd inte har någon långsiktig effekt trots de goda intentionerna. Griffins resultat har ifrågasatts, t.ex. kunde man visa att om man tog hänsyn till mottagarlandets storlek (BNP) så hade bistånd en positiv effekt därför att bara en del av biståndet avsattes genom ett minskat sparande. Dock bör det påpekas var effekten av biståndet inte var så stor som man kunde önska. Dagens forskning om sambandet mellan bistånd och ekonomisk tillväxt handlar om två frågor: 1) Leder bistånd till utveckling i termer av ökande resurser (dvs. ekonomisk tillväxt), eller är resultatet bara en kortsiktig ökning av konsumtionen? Eller värre, leder bistånd till a) till ett biståndsberoende? b) ett beroende av givaren och givarens industri dvs. ett slags nykolonialism? c) att nödvändiga ekonomiska och politiska reformer skjuts upp? d) att korrupta och odemokratiska regimer kan sitta kvar vid makten? De senare frågorna behandlas inte här men forskning visar på att dessa effekter kan finnas. 2) Allokeras biståndet effektivt så att det gör största möjliga nytta? Eller en enklare, allokeras biståndet till de fattigaste och till de bästa projekten? Kan man genom att omfördela biståndet minska fattigdomen mer effektivt? Notera att genom att studera frågeställningen i 1) kan man besvara frågan om biståndets allokeringseffektivitet dels genom att fråga under vilka betingelser (villkor) blir biståndet effektivt och hur kan biståndet allokeras om för att bli mer effektivt? Och i senare steg kan man även undersöka vilket typ av bistånd som är mera effektivt. I overheadbilder till föreläsningen ges svaren på 1) och 2). 3

4 Formulera en ekvation för sambandet mellan tillväxt och bistånd. (Kom ihåg att talk is cheap medan matematik är ett exakt logiskt språk). Grunden för att förklara om bistånd leder till tillväxt är att kunna förklara tillväxt i sig. Det är samma princip som om jag vill undersöka om rökning leder till lungcancer. Man kan få lungcancer utan att röka. Det är enbart om jag kan hitta alla orsaker till lungcancer (ålder, levnadssätt etc) som jag också kan pröva om rökning är viktigt i sammanhanget. På samma sätt måste man förstå att utvecklingsländer utvecklas utan bistånd innan man testar om bistånd leder till utveckling eller tillväxt. Låt G t = ekonomisk tillväxt under period t X t = representerar alla faktorer (variabler) som är viktiga för att förklara ekonomisk tillväxt. A t-1 = summa bistånd föregående period c = en konstant parameter som förklarar tillväxt över tiden, skattas i undersökningen b 1, b 2 = parametrar som skall skattas i undersökningen e t = alla andra faktorer som inte förklarar ekonomisk tillväxt som inte fångas av X, A och c. Dvs. e t blir en stokastisk slumpterm, med förväntat värde = 0. X kan vara tillgången (eller tillväxten i) produktionsfaktorer som arbete, kapital, utbildning (kunskap), remittances, utländska direktinvesteringar, ekonomiska institutioner, korruption, tillgång till kust (och därmed hamn), tropiskt klimat, förekomsten av HIV/AIDS. Den grundläggande ekvationen för att testa sambandet mellan bistånd och ekonomisk tillväxt i land i (G i ) 2 är, G t = c + b 1 X t + b 2 A t-1 + e t I denna ekvation förklaras ekonomisk tillväxt i landet i av olika kända tillväxtfaktorer representerade av X, samt bistånd (A) i föregående period. Allt som inte kan förklaras av X t och A t-1 representeras av c (givna konstanta faktorer) och e t (slumpmässiga faktorer). Parametrarna c, b 1 och b 2 kan skattas statistiskt med linjär regressions teknik. De är statistiska skattningar med varians och konfidensintervall. Poängen är att testa de statistisk skattade parametrarna för statistisk signifikans, dvs är de skilda ifrån (i absoluta tal) vad slumpen kan åstadkomma. 2 Denna framställning bygger på Beynon (2003) 4

5 Om bistånd fungerar kommer parametern b 2 att vara statistiskt skild från noll (dvs. signifikant). Om bistånd inte generar tillväxt kommer b 2 inte att vara skilt från noll. Efter att parametrarna har bestämts går det att beräkna biståndets effekt på tillväxten, om b 2 är skild från noll, just genom att se på parametern b 2. Tyvärr är det ofta så att variabeln HIV/AIDS förekomst är signifikant och negativ. På samma sätt ofta variabeln land i afrika, tropiskt land, land utan kust också signifikanta och negativa, och variabeln bistånd kan också bli negativ eller noll. Men detta är ibland, det beror på hur man formulerar ekvationen och vilka data som används, val av läönder och tidsperiod. För att se effekterna av ökat (eller minskat) bistånd skriv om ekvationen ovan i förändrings termer (tillväxt) och låt representera förändring. Konstanten kan inte förändras, och slumpen kan vi heller inte förändra varför e t = 0. I förändringstermer bestäms (förändringar i) tillväxten av, G t = b 1 X t + b 2 A t-1. G t mäter alltspå förändring i tillväxt, osv. Genom att hålla alla X faktorer konstanta, X t = 0, leder en ökning av biståndet till en ökning av tillväxten enligt G t = b 2 A t-1. Om alla relevanta faktorer för tillväxt har inkluderats i X, för vi en direkt relation mellan ökning (minskning) av bistånd och förändringar i tillväxt. Alternativt kan man skriva att tillväxten ökar i relation till en liten ökning i A t-1 med b 2 enligt G t / A t-1 = b 2. Detta kallas för the marginal impact of aid. (Den som läst sin gymnasiematte vet att vi talar om derivatan av G med avseende på en marginell ökning i A. Mera matematiskt korrekt är att skriva dg t / da t-1 = b 2 där vi beräknar derivatan, dvs. resultatet av en liten förändring i A t-1 på G t.) Dvs. om b 2 = 0.1% så blir effekten an att öka biståndet med en 1 enhet (säg en miljon dollar) lika med 0.1% ökning i tillväxttakten. Dset alltså genom att skatta storleken på b 2 från historiska data vi kan bedömma effektens storlek. Många studier har funnit att strleken på b 2 inte är skilt från noll. 5

6 En berömd eller inflytelserik ekvation har skattats av Burnside och Dollar, Collier och Dollar, samt andra. De tar hänsyn till att biståndet i kombination med god politik kan ha en effekt, G t = c + b 1 X t + b 2 A t-1 + b 3 P t + b 4 A t b 5 P t A t-1 + e t. Poängen är att denna ekvation innhåller P t som är ett index som mäter graden av god politik, A t-1 2 är bistånd i kvadrat vilket betyder att ju större mängd bistånd ett land för under perioden ju större bli A 2. A 2 mäter avtagande marginalavkasting på bistånd. Om bistånd fungerar så förväntar vi oss att b 2 är positivt och större en 0, b 4 är mindre än noll och negativt (troligen) och återspeglar att bistånd har en avtagande marginalavkastning, b 5 är större än noll och positiv om bistånd tillsammans med bättre politik är viktigt för biståndets effektivitet. Det är i denna typ av ekvationer som man funnit att bistånd leder till ekonomisk tillväxt. Problemet är igen, val av länder tidsperiod, och val av statistisk metod. (I detta fal en för enkel metod med hänsyn till problemen) Om vi antar att man finner avtagande marginalavkastning, blir effekten av en ökning i biståndet, allting annat oförändrat, lika med 3 G t = (b 2-2b 4 A t-1 + b 5 P t ) A t-1. Dvs. lite mera komplicerat än förut, men ju bättre politik (högre P) ju mera effekt får varje biståndsdollar. MEN: Det vetenskapliga problemen är följande 1) Att hitta alla rätta variabler i X 2) Val av tidsperiod (så lång som möjligt, och helst så aktuell som möjligt) 3) Val av definition av bistånd (A) 4) Val av länder som skall ingå i samplet 5) Val av statistisk skattningsmetod, det finns flera att välja på beroende på olika skattningstekniska problem och det utvecklas hela tiden bättre och bättre metoder. Notera att 1) 5) är de samma för många vetenskapliga problem som kräver statistisk analys. 3 Här har jag använt de matematiska regler som gäller för derivering. 6

7 Tarp och Hansen hävdar att P-variablen (policy) inte är så kritisk, utan valet av länder och framförallt att identifiera att vissa länder är konflikt eller postkonflikt länder. Dessvärre är det så att många länder framförallt i Afrika är konfliktländer. För dessa länder måste vi erkänna att konflikten i sig är problemet och man kan kanske inte förvänta sig ett samband mellan bistånd och tillväxt så länge konflikten inte är löst. Det stora problem är att inga resultat som visar på biståndets positiva effekter som är stabila över tiden, och stabila med avseende på val av länder. Burnside och Dollar publicerades år 2000, år 2003 med uppdaterade data var biståndets effekter borta. Forskningsläget kan sammanfattas med att det finns två ståndpunkter 4. Den ena är att bistånd har haft effekt i de fattigaste länderna och lett till en ökning av tillväxten med +1%. Den andra åsikten är att dessa resultat inte är stabila utan resultatet av data mining. Kommentarer: 1) Det finns många variabler man kan stoppa i en modell. Data är inte tillgängliga för alla länder, är svårtillgängliga, eller saknas för historiska perioder. Det är ett helt forskningsområde i sig att empiriskt identifiera vilka variabler som är relevanta för att förklara ekonomisk tillväxt. Valet av variabler verkar dock inte vara så avgörande för biståndseffektivitet förutom s.k. policy variabler. 2) Val av tidsperiod. Valet av tidsperiod bestäms oftast av tillgängliga data. Det är standard att arbete med genomsnitt eller aggregat över fyra år eftersom effekterna av bistånd knappast syns från ett år till annat. Detta betyder att var fjärde år kan databasen uppdateras. Med nya data kan man testa om resultaten är stabila över tiden. 3) Definitionen av bistånd. Skall man använda den totala mängden bistånd, eller skall definitionen avgränsas, eller skall man titta specifikt på olika typer av bistånd? T.ex. kan humanitärt bistånd tas bort, eller bistånd till postkonfliktländer i sin helhet pga att detta bistånd har andra mål osv. 4) Val av länder. Delvis bestäms valet av länder av tillgängliga data. Följer man den officiella (DAC) definitionen på bistånd kommer en del ganska rika länder, en oljeländer, många små länder och öar med kanske speciella problem och även länder som mycket lite bistånd. Man måste göra vissa avgränsningar men hur? Man också göra bedömningar av olika länder med avseende på politisk regim, graden av utveckling (BNP/cap) eller per region (Sub-Saharan Africa). 4 Att det finns två synpunkter är inget unik. Det samma gäller många områden inom medin. Hurvida mammografi minskar dödstalen i bröstcancer är omtvistat och utvärderas kontinuerligt. Skillnad mot bistånd är att bistånd är mycket mer politiskt och användningen av forskning för att utvärdera vad som fungerar spelar en mycket mindre roll. Inom biståndet finns ett bias mot att producera egen utvärderingar som i bästa fall syftar till att förbättra biståndet, inte till att utvärdera och ifrågasätta vad som fungerar. 7

8 5) För att statistiskt kunna skatta parametrarna, och fullt kunna bedöma resultaten, krävs det goda kunskaper i statistiska regressions metoder (ekonometri). Ett stort problem är sample selection. Dvs. man ger inte bistånd, eller lite bistånd, till länder som förväntas ha en god ekonomisk tillväxt. Ett land som lyckas väl med den ekonomiska utvecklingen får kanske mindre bistånd över tiden. (Dock bör man känna till att länder som haft en dålig situation men som reformerat sitt ekonomiska system så att ekonomin kan växa också har fått mycket bistånd som t.ex Mozambique och Uganda). Kopplingen mellan bistånd och förväntat (negativt) utfall kan leda till att testen av effektiviteten blir biased mot att förkasta biståndets effektivitet. Fördelning av bistånd mellan länder? Ett viktigt område i biståndseffektivitet behandlar hur givare fördelar biståndet mellan olika länder. En aspekt av ineffektivitet är att biståndet inte fördelas efter behov. Forskningen visar att en omfördelning av bistånd mot fattigare länder är möjligt och önskvärt. Se mina OH för faktorer som är signifikanta. Enklast mäter man behovet av bistånd med köpkrafts-justerad BNP eller BNI. Men behov är en sak. Man måste också bedöma landets förmåga att tillgodo göra sig bistånd. I första hand är det funktion av statens funktionssätt och den ekonomiska politiken. Det görs försök att mäta utvecklingsländers förmåga att använda bistånd effektivt. Världsbanken har country performance indicator vilket varit hemligt i många år. En alternativ variabel kallas Voice and Accountability ocf finns per land och år från och med Så, vill man bedöma biståndets effektivitet måste man förstå vad som driver utvecklingen i stort (det gäller även delområden vid sidan av ekonomi förstås), behovet av bistånd och förmågan att tillgodogöra sig bistånd på ett effektivt sätt. Kom ihåg att biståndet fördelas från en given budget. En huvudfråga är hur man får ut mesta möjliga effekt av den givna budgeten. Nästa fråga är om storleken på budgeten är optimal. Dessvärre IMHO handlar givarnas diskussion och utvärderingar ganska lite om detta. Referenser Alesina, Alberto and David Dollar (2000) Who Gives Foreign Aid to Whom and Why? Journal of Economic Growth, 5, March, pp Burnside, C and D. Dollar (2000) Aid, Policies and Growth, American Economic Review, Sept. 8

9 Beynon, Jonathan (2003) Poverty Efficient Aid Allocation Collier/Dollar Revisited, Overseas Development Institute, Economic and Statistics Analysis Unit (ESAU) working Paper 2, November. Collier, P and D. Dollar (1999) Aid, Allocation and Poverty Reduction, Policy Research Working Paper 2041, Development Research Group, World Bank, Washington DC, January. Collier, P. and D. Dollar (2002) Aid Allocation and Poverty Reduction European Economic Review Vol 46(8), pp Dalgaard, C-J and H. Hansen (2001) On Aid Growth and Good Policies, Journal of Development Studies Vol. 37 (6) pp Dollar, David and Victoria Levin (2004) The Increasing Selectivity of Foreign Aid, , World Bank Policy Research Working Paper 3299, May. Doucouliagos, Hristos and Martin Paldam (2005) Aid Effectiveness and Growth A Meta Study, Working Paper No , Department of Economics, University of Aarhus, Denmark. Easterly, W., R. Levine and D. Roodman (2003) New Data, New Doubts: Revisiting Aid, Policies and Growth, CDG Working Paper No 26, Center for Global Development, Washington DC, June. Hansen, H. and F. Tarp (2000) Aid Effectiveness Disputed, Journal of International Development, Vol. 12 pp Hansen, H. and F. Tarp (2000) Aid Effectiveness Disputed, Journal of International Development, Vol. 12 pp Mavrotas, George (2003) Assessing Aid Effectiveness in Uganda: An Aid- Disaggregation Approach, memo for Bank of Uganda, Oxford Policy Management, January. Appendix Varför är ekonomisk tillväxt så avgörande? Ekonomer fokuserar mycket på ekonomisk tillväxt, och vi argument för detta. Jag ger ordet till Baroness Shriti Vadera, Storbritanniens förra biståndsminister. Baroness Vadera 5 gave an important speech on growth at the launch in London on 12 October of the Doing Business Report Ni hittar hennes bakgrund inklusive titel på Wikipedia. 9

10 Countries growing at 8% per year for a decade: enjoy a doubling of per capita income; are likely to see a reduction of infant mortality by over 40%; and an increase in real spending on health and education of over 130%. The astonishing power of compound growth means that the gains from higher growth rates lead to disproportionate gains in income levels. According to Dollar and Kray, growth accounts for more than 80% of poverty reduction, and has lifted 500 million above the poverty line since 1980, while less than 20% was as a result of changes in inequality. This analysis has generated much debate but the message is none the less clear. I am not arguing for a growth alone model of development and return to discredited trickle down economics. On the contrary, we know that the pattern of growth, inequality and the distribution of opportunity are absolutely critical for growth to lead to poverty reduction. But neither can we argue for purely welfarist approaches to development. If the historical experience of the past 200 years has taught us anything, it is that sustained human progress in many dimensions - in health, education, employment conditions, and living standards - depends critically on increasing productivity, linked in turn to innovation and the development of capacity. So I am simply concerned that sometimes we lose sight of the simple fact that, without growth, sustainable human development is a largely theoretical proposition. We also sometimes lose sight of the fact that the purpose of aid is to no longer require it. Unchanging long term aid dependency should be a measure of our failure. I do not know a single country that actually wants to depend on DfID to provide for their people. As Paul Kagame, President of Rwanda, recently said, " we have to be honest about the consequences of aid dependence. Countries that have used aid as a temporary support while domestic and foreign investment stocks are built up have achieved lasting success." 10