ÖVERSYN AV BEHOVET ATT REVIDERA FLERÅRIGA PROGRAM FÖR EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN OCH ÅTERVÄNDANDEFONDEN

Transkript

1 Avsedd för Migrationsverket Dokumenttyp Rapport Datum December 2010 Författare Kajsa Rosén Jenny Nilsson Nina Olsson ÖVERSYN AV BEHOVET ATT REVIDERA FLERÅRIGA PROGRAM FÖR EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN OCH

2 EINNEHÅLL Sammanfattning 3 1. Inledning Om uppdraget Om fondernas ramverk Disposition 8 2. Förutsättning 1: Fonderna är inriktade mot befintliga samhällsbehov Behovsbilden när programmen formulerades Behovsbilden idag Sammanfattande slutsatser Förutsättning 2: Relevanta aktörer vill söka medel Vad styr aktörernas intresse för att söka medel? Hur ser kopplingen ut mellan aktörernas egenintressen och den befintliga programinriktningen? Hur ser de praktiska förutsättningarna för att söka och driva projekt ut? Sammanfattande slutsatser Avslutande slutsatser och rekommendationer Sammanfattande slutsatser Rekommendationer för kommande programperioder 18 BILAGOR Bilaga 1. Intervjupersoner Bilaga 2. Frågeguide 2

3 SAMMANFATTNING Ramböll Management har fått i uppdrag att genomföra en översyn av behovet att revidera de fleråriga programmen för Europeiska Flyktingfonden (Flyktingfonden) samt Europeiska Återvändandefonden (Återvändandefonden). Översynen har genomförts mellan september och december 2010 på uppdrag av fondenheten på Migrationsverket och bygger på elva intervjuer med nyckelaktörer på nationell nivå samt dokumentstudier. Rambölls samlade bedömning är att såväl Flyktingfonden och Återvändandefonden i stor utsträckning ligger i linje med de samhällsbehov som finns inom asyl, introduktion och återvändande. Detta dels då behovsbilden främst förändrats med avseende på behovens omfattning snarare än karaktär sedan de fleråriga programmen formulerades. Dels är programmen brett formulerade och rymmer därför flera olika typer av utvecklingsbehov. För att de aktörer som har mandat att påverka identifierade samhällsbehov ska vilja driva ett utvecklingsarbete med hjälp av fonderna, krävs dock även att dessa aktörer upplever att de själva har något att vinna på ett projekt, samt att den potentiella vinsten överträffar de kostnader som är förknippade med ansökningsfas och genomförande. Här menar Ramböll att det finns en viss utvecklingspotential. Fondernas inriktning är i stor utsträckning formulerade utifrån övergripande samhällsbehov med en vag upplevd koppling till hur aktörerna kan använda fonderna som ett verktyg för den egna organisationens mål och intressen. Detta minskar intresset för att söka medel från fonderna. Ramböll menar vidare att det upplevda värdet av att driva projekt kan vidareutvecklas utifrån att ideell respektive offentlig sektor har olika och ibland motstående egenintressen av fonderna. Osäkerheten kring vilket utrymme ideella organisationer har att driva och samverka i projekt utan att förlora sin oberoende ställning leder till färre ansökningar och försvårat samarbete med offentlig sektor. Aktörers benägenhet att söka medel från fonderna har potential att öka genom reducerade kostnader för att ansöka om och driva projekt. Dessa kostnader är i hög grad kopplade till den administration som EU-kommissionens riktlinjer kräver i samband med ansökningsfas och genomförande, men också till svårigheter rörande medfinansiering och målgruppsavgränsning. För att maximera fondernas avtryck menar Ramböll att kommande programperioder bör riggas utifrån följande rekommendationer: Rekommendation 1: Tydliggör fondförvaltningens ambitionsnivå Rekommendation 2: Tydliggör hur fonderna kan knyta an till berörda aktörers uppdrag, intressen och mandat Rekommendation 3: Vidareutveckla stöd och rutiner för ansökningsförfarande Rekommendation 4: Återkoppla slutsatserna rörande behovet av ett förenklat regelverk till EU-kommissionen 3

4 1. INLEDNING Ramböll Management har fått i uppdrag att genomföra en översyn av behovet att revidera de fleråriga programmen för Europeiska Flyktingfonden (Flyktingfonden) samt Europeiska Återvändandefonden (Återvändandefonden). Översynen har genomförts mellan september och december 2010 på uppdrag av fondenheten på Migrationsverket. I följande rapport avrapporteras uppdraget. Detta inledande kapitel syftar till att presentera uppdragets syfte och avgränsning, samt den datainsamling som rapporten baseras på. Kapitlet ger även en beskrivning av SOLID-fondernas övergripande ramverk, med fördjupning vad gäller Återvändandefonden och Flyktingfonden och de prioriteringar som står att finna i de båda fondernas nuvarande programperiod. 1.1 Om uppdraget I nedanstående avsnitt följer en närmare beskrivning av uppdragets syfte och avgränsning samt datainsamling Syfte och avgränsning Den nuvarande programperioden för Återvändandefonden och Flyktingfonden sträcker sig mellan åren Revidering av de fleråriga programmen är möjliga att genomföra i halvtid utifrån två grunder: nya strategiska riktlinjer från EU-kommissionen eller problem i fondernas genomförande. Genomförd översyn syftade initialt till att ge Migrationsverket ett underlag för om och på vilket sätt som programmen borde revideras för att ge så stort värde som möjligt i den nationella kontexten. När uppdraget startade stod det dock klart att EU-kommissionen inte kommer skicka ut några nya riktlinjer för denna programperiod. Översynen har mot denna bakgrund kommit att få ett tydligare sikte på nästa programperiod hur bör de fleråriga programmen för kommande programperioder formuleras för att maximera fondernas mervärde? Rambölls rekommendationer för riggningen av kommande programperioder utgår från två förutsättningar som vi menar är centrala för fondernas mervärde. Den första förutsättningen är att fonderna tar sikte på befintliga samhällsbehov, det vill säga att fonderna adresserar de frågor som finns behov av att utveckla. Den andra förutsättningen är att de aktörer som har mandat och handlingsutrymme att påverka befintliga samhällsbehov vill söka medel från fonderna. En viktig poäng med att separera de två förutsättningarna är att tydliggöra att en inriktning mot befintliga samhällsbehov inte per automatik skapar en vilja att söka medel hos befintliga aktörer. Som mer ingående ska beskrivas i rapportens kommande kapitel, är det därför centralt att riggningsarbetet inte endast tar sikte på att identifiera relevanta samhällsbehov utan också på att tydliggöra fondernas koppling till aktörernas egenintresse. Föreliggande rapport är tänkt att ge Migrationsverket och fondernas intressenter ett underlag som kan användas för strategisk styrning och utveckling av fonderna. I fokus för rapportens slutsatser och rekommendationer står ovan nämnda två förutsättningar samt i vilken grad de adresseras i de befintliga fleråriga programmen för Flyktingfonden och Återvändandefonden. Utifrån uppdragets framåtsiktande ansats önskar rapporten även bidra med inspiration för hur förutsätt- 4

5 ningarna ytterligare kan säkras i kommande programperioder för att maximera fondernas avtryck. Då förutsättningarna för att öka fondernas mervärde i mångt och mycket är de samma för Återvändandefonden och Flyktingfonden, behandlas de båda fonderna i föreliggande rapport i stor utsträckning tillsammans Datainsamling Översynen av behovet att revidera de fleråriga programmen för Återvändandefonden och Flyktingfonden tar sin grund i både dokumentstudier och intervjuer med nationella nyckelintressenter. Dokumentstudierna har främst genomförts med syfte att få en förståelse för ramverket inom vilket fonderna opererar samt ta fasta på den bakgrundsanalys av samhällsbehov som låg till grund för inriktningen på nationell nivå. De dokument som har analyserats har främst varit programdokument såsom beslut och riktlinjer från EU, de fleråriga programmen, en rapport från NGO-forum samt berörda myndigheters svar på förfrågningar och skrivelser från fondenheten. För att fördjupa analysen av den nationella bakgrunden till nuvarande programperiod genomfördes även en intervju med en företrädare för Migrationsverket som hade en central roll i att skriva de fleråriga programmen för Återvändandefonden och Flyktingfonden. Utifrån översynens framåtblickande syfte genomfördes telefonintervjuer med Nationella Samrådskommittéen för SOLID-fonderna och Expertgruppen för Flyktingfonden och Återvändandefonden. Totalt intervjuades tio representanter. Intervjuerna genomfördes med en semistrukturerad ansats, vilket innebär att Ramböll hade ett antal i förväg fastställda frågor som ställdes till samtliga intervjupersoner, med anpassning av frågorna utifrån vilken fond eller område som intervjupersonen var insatt i. 1 I intervjuerna har möjlighet även getts för intervjupersonerna att själva lyfta fram frågeställningar som de anser vara relevanta för uppdraget. 1.2 Om fondernas ramverk SOLID-programmet är EU:s ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar. Syftet med programmet är att utveckla och harmonisera EU:s gemensamma migrations- och asylpolitik inom följande fyra områden: Kontroll och övervakning av de yttre gränserna och visumpolitik Återvändande av tredjelandsmedborgare som olagligen vistas i EU Integrering av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i EU Asyl Genom ramprogrammet inrättades separata fonder som motsvarar vart och ett av ovan fyra områden. Flyktingfonden och Återvändandefonden utgör två av dem. De övriga två fonderna är Integrationsfonden (Svenska ESF-rådet) och Gränsfonden (Rikspolisstyrelsen). Enligt Europeiska unionens råd och Europaparlamentets beslut om att inrätta fonderna verkar de fyra fonderna enligt gemensamma regler för genomförande och förvaltning, samma strategiska tidsplan och är föremål för samordnade förfaranden för utvärdering och översyn. Detta förväntas skapa förutsättningar för ett 1 Se Bilaga 1 Intervjupersoner samt Bilaga 2 Frågeguide. 5

6 lyckat genomförande som leder till att de övergripande målen uppnås. Det innebär att samtliga fonder inom ramprogrammet utgår från fleråriga strategiska program som formuleras på grundval av riktlinjer från kommissionen. Förutom strategiska planeringar som löper över flera år samt fleråriga utvärderingar sker en årlig tilldelning av resurser och årlig operationell programplanering. I Sverige är Nationella Samrådskommittén ett strategiskt forum för de fyra fonder som ingår i ramprogrammet SOLID. Syftet med samrådskommittén är att samla intressenter för fonderna och säkerställa att fondmedlen utnyttjas effektivt samt ge insyn i planeringen av fondverksamheten. I Nationella Samrådskommittén medverkar företrädare för såväl myndigheter som ideella organisationer. I kommande avsnitt beskrivs de två SOLID-fonder som är fokus för rapporten: Flyktingfonden och Återvändandefonden Flyktingfonden Europeiska unionens råd och Europaparlamentet har inrättat Flyktingfonden för att underlätta för EU-länderna att ta emot asylsökande och flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga. Syftet är också att verka för en gemensam solidarisk politik mellan EU:s medlemsländer och att bidra till uppbyggnaden av ett gemensamt asylsystem. Fonden ska ge stöd som kompletterar nationella, regionala och lokala åtgärder samt stöd som gör att gemenskapens prioriteringar integreras i åtgärderna. Flyktingfonden III startade under 2008 och pågår till Ytterst ska de utvecklingsprojekt som får medfinansiering syfta till att förbättra förhållanden för: asylsökande flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga vidarebosatta som tas emot inom flyktingkvoten personer som har beviljats tillfälligt skydd Fonden förvaltas av Migrationsverkets fondenhet. Inom ramen för Flyktingfonden har Migrationsverket även inrättat en expertgrupp som deltar aktivt i urvalsprocessen av de projekt som söker medfinansiering från fonden. I Expertgruppen medverkar såväl myndighetsföreträdare som ideella organisationer/intresseorganisationer. Myndigheter, kommuner, landsting, forskningsinstitutioner, civila samhället, företag och stiftelser kan söka stöd från Flyktingfonden för att medfinansiera utvecklingsprojekt. Samverkan mellan flera aktörer uppmuntras. För Flyktingfonden gäller följande tre prioriteringar: Genomförande av de principer och åtgärder som fastställs i gemenskapens regelverk på flyktingområdet, även de som rör målen för integration. Utvecklande av referensverktyg och utvärderingsmetoder för att bedöma och förbättra kvaliteten i behandlingen av ansökningar om internationellt skydd och för att stödja administrativa strukturer för att möta de utmaningar som det förbättrade praktiska samarbetet med andra medlemsstater har medfört. Åtgärder för att förbättra ansvarsfördelningen mellan medlemsländer och tredjeländer när det gäller flyktingar och skyddsbehövande. 6

7 1.2.2 Återvändandefonden Europeiska unionens råd och Europaparlamentet har inrättat Återvändandefonden för att stödja EU-ländernas ansträngningar för att förbättra alla aspekter av hanteringen av återvändande 2. Fonden ska särskilt bidra till att länderna bygger upp eller förbättrar sin organisation för återvändandearbetet och stärker samarbetet. Återvändandefonden startade under 2008 och pågår till Återvändandefonden medfinansierar projekt som handlar om självmant återvändande, tvångsvis återvändande och frivillig återvandring. Fonden stöder projekt som ska förbättra förhållanden för: asylsökande som väljer att återvända självmant innan asylärendet har avgjorts personer med permanent uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande och som frivilligt vill återvandra tredjelandsmedborgare som inte uppfyller kraven för inresa eller vistelse i Sverige och som återvänder frivilligt eller med tvång Precis som Flyktingfonden förvaltas Återvändandefonden av Migrationsverket. Också här finns en expertgrupp med företrädare från såväl myndigheter som ideella organisationer som deltar aktivt i urvalsprocessen av de projekt som söker medfinansiering från fonden. För utvecklingsprojekt inom Återvändandefonden kan myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, forskningsinstitutioner, företag och stiftelser söka medfinansiering. Samverkan mellan flera aktörer uppmuntras. Aktörer såsom Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Polisen och Migrationsverket är särskilt centrala för projekt gällande återvändande, utifrån sina respektive uppdrag. Länspolisen i varje län är den aktör som har rätt juridiskt sett att genomföra återvändande med tvång. De tar därför över ansvar efter Migrationsverket efter avslag på asylansökan och när möjligheterna för frivilligt återvändande har uttömts. Det ingår även i Migrationsverkets uppdrag att arbeta med återvandring, vilket innebär att myndigheten ska underlätta för personer som har permanenta uppehållstillstånd och som frivilligt vill återvandra till sina hemländer genom bland annat informationsinsatser och ekonomiska bidrag. Utöver Migrationsverket arbetar ytterligare ett antal aktörer i Sverige med frivillig återvandring. Svenska Röda Korsets Återvändanderådgivning är exempel på en organisation med verksamhet som kan leda till bättre försörjningsmöjligheter i hemlandet. 2 Med återvändande avses en process där en person som enligt lag inte har rätt att stanna i landet reser tillbaka till sitt hemland/region. Det kan exempelvis röra sig om en asylsökande som fått avslag på sin ansökan. Återvändande inbegriper alla nyanser av frivillighet och tvång och gäller därför såväl de som medverkar till verkställighet av ett beslut om återvändande såväl som de som motverkar ett beslut om verkställighet Med frivillig återvandring avses en process där en person med permanent uppehållstillstånd gör ett medvetet och frivilligt val om att resa tillbaka till sitt hemland/region under en längre period. Frivilligheten består i att personen har ett faktiskt val i och med det permanenta uppehållstillståndet (definitioner hämtas från NTG Tema Asyl och Integration). 7

8 För Återvändandefonden gäller följande fyra prioriteringar: Stöd till utarbetandet av en strategi för medlemsländernas hantering av återvändande. Stöd till samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller hanteringen av återvändande. Stöd till särskilda nyskapande (inter-)nationella redskap för hanteringen av återvändande. Stöd till gemenskapens standarder och bästa metoder för hanteringen av återvändande. 1.3 Disposition Rapporten är disponerad i fyra kapitel enligt följande: Föreliggande kapitel 1 utgör inledningen och syftar till att introducera uppdraget; dess syfte, avgränsningar och datainsamling. Dessutom ges en beskrivning av SOLID-fondernas ramverk och nationella prioriteringar. Kapitel 2 undersöker den första förutsättningen för fondernas mervärde; det vill säga om och på vilket sätt fonderna är inriktade mot befintliga samhällsbehov kopplade till återvändande, asyltid och introduktionsperiod. Den behovsbild som var utgångspunkt för nuvarande programperiod beskrivs och kontrasteras mot befintliga behov på området. Kapitel 3 redogör för förutsättning nummer två som handlar om att de aktörer som har mandat och handlingsutrymme att arbeta med identifierade samhällsbehov vill söka medel från fonderna. Kapitel 3 diskuterar vad som styr aktörernas intresse av att använda fondmedlen, i vilken utsträckning som fonderna främjar dessa intressen och vilken utvecklingspotential som finns för att öka intresset i kommande programperioder. Kapitel 4 sammanfattar Rambölls slutsatser och rekommendationer för hur kommande programperioder för Återvändandefonden och Flyktingfonden bör utformas för att bidra med största möjliga mervärde. 8

9 2. FÖRUTSÄTTNING 1: FONDERNA ÄR INRIKTADE MOT BEFINTLIGA SAMHÄLLSBEHOV I detta kapitel beskrivs huruvida de nuvarande programperioderna adresserar förutsättning 1, det vill säga om fonderna är inriktade mot befintliga samhällsbehov kopplat till återvändande, asyltid och introduktionsperiod. Först beskrivs den behovsbild mot vilken programmen formulerades följt av en diskussion om i vilken grad denna behovsbild är förändrad idag. Kapitlet avslutas med framåtblickande sammanfattande slutsatser. 2.1 Behovsbilden när programmen formulerades Vid tiden för framarbetandet av de fleråriga programmen för Återvändandefonden och Flyktingfonden gjorde fondenheten på Migrationsverket ett gediget förberedelsearbete för att tillsammans med berörda aktörer utkristallisera vilka samhällsbehov som var särskilt angelägna att inrikta programmen mot. Inventeringen av utvecklingsbehov passades in med kommissionens riktlinjer då de sistnämnda fungerar som ett överordnat ramverk för de bägge programmen. Arbetet kom att landa i ett flerårigt program för Återvändandefonden med sikte på förbättrade arbetssätt och effektivare processer gällande exempelvis identitetsarbetet inom asylprocessen med avseende på organisation, tekniskt stöd och kompetens samt förberedande insatsers organisering och genomförande. Det fleråriga programmet för Flyktingfonden fick en liknande inriktning med fokus på att säkra en snabb och rättssäker asylprocess med bibehållen kvalitet genom bland annat ett effektivare identifieringsarbete, samt förbättrad handläggning och kommunikationen mellan sökande/ombud och Migrationsverket. Flyktingfondens program tar i enlighet med EU-kommissionens riktlinjer även sikte på behov som uppstår efter beviljat uppehållstillstånd, bland annat kopplat till arbetet med att säkra en snabb och adekvat introduktion. Behovsbilden som de båda programmen formulerades utifrån har gemensamma drag. Det handlade i många avseenden om att öka kapacitet, effektivitet och kvalitet i arbetssätt och processer i systemet för de respektive delarna av asylprocessen, mottagandet och introduktionen. På ett mer konkret plan fanns behov av att öka kunskap och kompetens hos personal på Migrationsverket och andra berörda aktörer, men också av att utveckla nya arbetssätt som exempelvis kan bidra till minskat dubbelarbete eller mindre administration kring sökanden. Identifieringsarbete pekades ut som ett centralt område för båda program. Behoven handlade också om att säkra att humanitära och rimliga förhållanden bibehålls för den asylsökande under asylprocessen och vid skeenden efter eventuellt av- /utvisningsbeslut eller uppehållstillstånd. Detta område kopplar bland annat an till miljön vid förvaren, förhållanden för ensamkommande barn i ankomstkommuner under väntan på kommunplacering och tillgång på relevant och användbar information för asylsökande. För att kunna adressera ovan nämnda behov identifierades ytterligare en gemensam behovsbild: att hitta former för samarbete mellan berörda myndigheter, länsstyrelser, kommuner, frivilligorganisationer och andra aktörer under asyltid och introduktionsperiod. Samverkan mellan berörda aktörer kommunicerades som ett tydligt behov inte minst gällande återvändandefrågan och samarbetet mellan Migrationsverket, Polisen, tredje land samt frivilligorganisationer. Bägge 9

10 program accentuerar också på olika sätt behovet att utveckla och säkra ett kontinuerligt lärande för berörda aktörer genom att exempelvis genomföra, återföra och använda forskning och utredning kontinuerligt i arbetet samt att utveckla uppföljningssystem. 2.2 Behovsbilden idag Till följd av en förändrad omvärldskontext har också omfattningen på några av de behov som identifierades vid programperiodernas inledande skede förändrats att andelen tvångsåtervändanden ökat medför exempelvis ett ökat behov av bra metoder inom detta område. Vidare har det ökade intaget av ensamkommande flyktingbarn resulterat i ett starkare behov av utveckling av mottagandet och introduktionen av denna målgrupp. Till dessa förändringar inom befintliga behovsområden kan även två delvis nytillkomna behov nämnas. Det första området handlar om en av kommissionens stipulerade prioriteringar (nr 2) för Återvändandefonden gällande stöd till samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller hantering av återvändande och inom ramen för detta gemensamma charterflygningar vid återvändande. Vid formuleringen av det fleråriga programmet valdes prioriteringen bort eftersom Sverige vid detta tillfälle inte hade den typen av verksamhet. Sedan programmet formulerades har dock Sverige inlett ett samarbete med FRONTEX, vilket i sin tur medfört ett ökat behov av att vidareutveckla metoder och arbetssätt inom området. Det andra området knyter an till Dublinförordningen och processen att överföra en asylsökande från den medlemsstat som den asylsökande befinner sig i till den medlemsstat som ska ansvara för prövningen. Denna grupp av asylsökande täcks visserligen av Flyktingfonden idag men arbete med målgruppen inom ramen för fonden är utifrån Rambölls förståelse idag inte särskilt utvecklat. Ovan nämnda förändringar av behovsbilden till trots, kvarstår de behov som programmen formulerades utifrån i stor utsträckning idag. På ett övergripande plan handlar de primära behoven inom asyl, introduktion och återvändande då, liksom nu, om att vidareutveckla befintliga system för en ökad kvalitet, effektivitet och rättsäkerhet. De omvärldsförändringar som uppkommit sedan programmen formulerades har i första hand medfört att behovens prioriteringsordning, snarare än deras karaktär eller innehåll förändrats. 2.3 Sammanfattande slutsatser Ramböll bedömer att förutsättning 1, att fonderna är inriktade mot relevanta samhällsbehov, i stor utsträckning är uppfylld i de befintliga fleråriga programmen för Flyktingfonden och Återvändandefonden. Detta dels då behovsbilden, som ovan konstaterats, främst förändrats med avseende på behovens omfattning snarare än karaktär. Dels är programmen brett formulerade och rymmer därför flera olika typer av utvecklingsbehov. Rambölls bedömning är vidare att förfarandet för att identifiera och formulera samhällsbehoven med delaktighet och rådslag med berörda aktörer har varit en viktig förklaringsfaktor till att analysen av samhällsbehoven träffar rätt. Sammantaget medför detta att det enligt Ramböll inte finns behov att revidera programmen utifrån en förändrad behovsbild på samhällsnivå. 10

11 3. FÖRUTSÄTTNING 2: RELEVANTA AKTÖRER VILL SÖKA MEDEL I föreliggande kapitel redogörs för den andra förutsättningen för ett maxmalt fondavtryck, nämligen att de aktörer som har mandat och handlingsutrymme att arbeta med identifierade samhällsbehov vill söka medel från fonderna. Kapitlet är indelat i tre underavsnitt. I det inledande avsnittet diskuteras vad som styr aktörernas intresse av att använda fondmedlen. I de två efterföljande avsnitten redogörs för i vilken utsträckning som fonderna främjar aktörernas intresse och därmed också vilken utvecklingspotential som finns för att öka intresset i kommande programperioder. 3.1 Vad styr aktörernas intresse för att söka medel? En viktig utgångspunkt i riggningen av de fleråriga programmen för Flyktingfonden och Återvändandefonden har varit att skapa delaktighet och ägandeskap kring de samhällsbehov som programmen utgår från. Som nämndes i föregående kapitel har denna ambition också varit framgångsrik i praktiken, i bemärkelsen att de fleråriga programmen i hög grad upplevs fånga såväl tidigare som nuvarande samhällsbehov. Mot bakgrund av genomförd datainsamling samt Rambölls tidigare utvärderingar av projekt och program, är en central slutsats dock att det inte räcker med att fonderna tar sikte på de samhällsbehov som berörda aktörer identifierat för att aktörerna ska vara intresserade av att själva söka medel från fonderna. Annorlunda uttryckt kan det finnas en bred enighet kring behovet av att exempelvis utveckla mottagningen av ensamkommande flyktingbarn men samtidigt saknas ansökningar för projekt som syftar till att adressera just det behovet. För att en aktör ska vara intresserad av att initiera ett projekt med hjälp av fondmedlen krävs enligt Ramböll att projektet på ett tydligt sätt knyter an till aktörens egenintresse. Med egenintresse menas i detta sammanhang det aktören själv har att vinna på att driva eller finansiera ett projekt. Den potentiella vinsten måste därefter ställas upp mot de svårigheter och kostnader som är förknippade med att ansöka om och driva ett projekt innan ett beslut om att söka medel kan tas. Eftersom olika aktörer har olika mandat, uppdrag och handlingsutrymme är en viktig poäng att olika aktörer har olika typer av egenintresse i projekten. En av de främsta skiljelinjerna finns mellan offentlig och ideell sektor. Även om de flesta organisationer i praktiken är för komplexa för att vara möjliga att generalisera rakt av, framkommer i intervjuer med företrädare för ideell respektive offentlig sektor att det på en övergripande nivå är möjligt att tala om två skilda typer av intressen för fonderna. Offentliga aktörers egenintresse av ett projekt utgår i regel från ett organisationsperspektiv, där den egna verksamheten står i fokus. För att ett projekt ska upplevas som intressant krävs att projektet bidrar till de mål som aktören följs upp mot eller till att aktörens budgetkostnader minskar. Den potentiella vinsten kan exempelvis utgöras av effektivare arbetsprocesser eller minskad andel nyanlända som har behov av försörjningsstöd. 11

12 Organisationer inom den ideella sektorn tar istället ofta sin utgångspunkt i ett idéperspektiv, utifrån syftet att främja ett bredare värde. Den ideella sektorns egenintresse tar således inte primärt sikte på att effektivisera befintliga system eller minska kostnader för involverade aktörer utan utgår oftare från ett individperspektiv där exempelvis de mänskliga rättigheterna står i fokus. Av intervjuer framgår vidare att den ideella sektorns egenintresse också kan formuleras i termer av vad ett projekt inte bör bidra till för att vara intressant. Då en viktig komponent i den ideella sektorns idégrund är dess möjligheter att förhålla sig oberoende och ibland kritisk till offentlig sektor, uttrycker flera intervjuade företrädare vikten av att ett projekt inte innebär att den ideella organisationen blir statens hantlangare eller indirekt stöder en struktur/ordning som de vill påvisa brister i. Att egenintresset styr aktörers benägenhet att söka medel från fonderna, samt att detta egenintresse kan se olika ut för olika aktörer är i sig själv varken märkligt eller problematiskt. Det belyser dock betydelsen av att det är tydligt hur fonderna kan användas av berörda aktörer som ett verktyg för den egna organisationens mål och intressen, samt att fonderna ger utrymme för skilda typer av aktörsintressen. Det är vidare viktigt att de praktiska kostnader som finns förknippade med att ansöka om och driva ett projekt hålls förhållandevis låga för att så många berörda aktörer som möjligt ska söka medel. I det efterföljande avsnittet presenteras Rambölls bedömning av i vilken utsträckning det idag finns en tydlig koppling mellan fonderna och berörda aktörers uppdrag, intressen och handlingsutrymme utifrån resonemanget ovan. Därefter följer en beskrivning av i vilken grad de praktiska förutsättningarna kopplat till bland annat kostnaderna för att ansöka om och driva ett projekt är uppfyllda. Avsnitten syftar till att ge en bild av hur förutsättningarna för att fonderna ska intressera så många aktörer som möjligt ser ut i dagsläget. 3.2 Hur ser kopplingen ut mellan aktörernas egenintressen och den befintliga programinriktningen? Som tidigare nämnts är inriktningen för de fleråriga programmen för Flyktingfonden och Återvändandefonden formulerade på en relativt övergripande nivå. Denna ansats har flera förtjänster. Programmens breda inriktning innebär bland annat en flexibilitet i förhållande till omvärldsförändringar, då den ökar möjligheterna att söka medel för behov och utvecklingsområden som uppkommer under programperiodens gång. Vidare innebär den breda ansatsen ökade möjligheter att anpassa projekt till lokala behov och förutsättningar, vilket i sin tur medför ett ökat potentiellt värde. Att de fleråriga (och ettåriga) programmen för fonderna är övergripande formulerade innebär dock samtidigt att kopplingen mellan fonderna och de berörda aktörernas intressen blir otydligare. Genomförda intervjuer visar att berörda aktörer i viss mån har svårt att formulera hur de kan använda fonderna för att främja de egna intressena. Detta gäller både aktörer inom ideell och offentlig sektor. Avståndet mellan de övergripande samhällsbehoven i programdokumenten och berörda aktörers egenintressen av att söka medel kan exemplifieras genom ett av de identifierade behovsområdena i Flyktingfonden, som rör nyanländas arbetsmarknadsetablering. På en övergripande samhällsnivå handlar behovet av projekt inom detta område om att påskynda nyanländas arbetsmarknadsinträde. Från exempelvis Arbetsförmedlingens perspektiv kan behovet av projekt inom arbets- 12

13 marknadsområdet istället uttryckas i termer av till exempel ett pilotprojekt kring hur den nya aktören etableringslotsen bör upphandlas och organiseras för att säkra maximal kvalitet. Hur fondernas övergripande samhällsbehov kan brytas ned i ett projekt som adresserar en aktörs egna behov och utmaningar faller, som exemplet ovan visar, i regel inte ut automatiskt utan kräver en analys. Analysen av om och hur fonderna kan användas för det egna utvecklingsarbetet och uppdraget lämnas idag i hög grad till de enskilda aktörerna att göra, vilket många aktörer saknar engagemang och/eller resurser för. Detta får enligt Rambölls bedömning till följd att antalet ansökningar från relevanta aktörer minskar, då berörda aktörer inte alltid kan se vad de har att vinna på att driva projekt. Ramböll menar vidare att de befintliga fonderna inte i tillräckligt hög grad adresserar de delvis skilda intressen som offentlig respektive ideell sektor har av fonderna. Såsom programdokumenten är formulerade idag krävs i stor utsträckning en acceptans av de befintliga systemen och ramverken för återvändande, mottagning och introduktion. Detta medför en upplevd osäkerhet kring vilket utrymme som ideella organisationer har att driva projekt inom fonderna och samtidigt förhålla sig fortsatt oberoende och systemkritiskt. Utifrån genomförda intervjuer ställs frågan om ideella organisationers handlingsutrymme på sin spets i synnerhet inom områden som återvändande och asyl, där själva principerna bakom asyl och möjligheten att utvisa en individ ifrågasätts av många ideella organisationer. Otydligheten kring vilket handlingsutrymme den ideella sektorn har i fondfinansierade projekt späs ytterligare på av formuleringar i de fleråriga programmen av typen samverkan med frivillighetsorganisationer ökar trovärdigheten. 3 En intervjuad företrädare kommenterar denna formulering så här: Formuleringen sänder ju tydligt signalen om att programmet är utarbetat utifrån offentlig sektors behov. Det känns som om den ideella sektorn bjuds in lite med armbågen. Var med, men gör det på våra villkor för att vi har något att vinna på det. Det får en ju att undra hur självständig en ideell organisation egentligen har möjlighet att vara. Spänningen mellan den offentliga respektive ideella sektorns intressen riskerar enligt Ramböll att leda till färre projektansökningar från ideell sektor (i synnerhet systemkritiska organisationer), men också till att samverkan mellan de två sektorerna försvåras. Samverkan mellan en offentlig aktör och en ideell organisation kan ske inom ramen för ett samarbetsprojekt, men blir också i regel alltid aktuellt vid avslut av ett projekt som drivits av ideell sektor. Detta eftersom det är offentlig sektor som har huvudansvaret för återvändande, asyl och introduktion vilket innebär att det är en kommunal eller statlig aktör som måste implementera de utvecklade metoderna/kunskapen för att projektet ska kunna få ett långsiktigt värde. Rambölls programutvärdering av Flyktingfonden II samt erfarenheter från andra utvärderingsuppdrag visar att denna överföring är problematisk att få till i praktiken. Svårigheten att överföra projektresultat menar vi till stor del har att göra med den ideella respektive offentliga sektorns skilda utgångspunkter i utveck- 3 Flerårigt program för Återvändandefonden ( ), s 10 13

14 lingsarbetet. För att en offentlig aktör såsom en kommun ska vara villiga att lägga tid och resurser på att implementera en metod krävs i regel att metoden, i linje med tidigare resonemang, bidrar till t.ex. minskade kostnader. Detta organisationsperspektiv, med fokus på effektivitet, är dock sällan det perspektiv som en ideell aktör utgår från i utvecklingen av metoden. Följden är att den ideella organisationen sällan varken har de resultat eller det språkbruk som krävs för att göra en offentlig aktör intresserad av att överta metoden, vilket minskar projektresultatens hållbarhet och långsiktiga användning. 3.3 Hur ser de praktiska förutsättningarna för att söka och driva projekt ut? Som tidigare nämnts måste incitamentet att söka medel som utgår från organisationernas egenintresse vägas mot upplevda "trösklar" att överbrygga, i form av t.ex. kostnader och praktiska svårigheter. Intervjupersonerna pekade på ett antal svårigheter som uppkommer när fonderna på olika sätt inte matchar verksamheternas ramar och förutsättningar. En svårighet rör det faktum att det är resurskrävande att söka och driva projekt. Flera intervjupersoner, från såväl ideell som offentlig sektor har påpekat att det är krävande att sätta sig in i fondernas avancerade regelverk. Det krävs kunskap och erfarenhet för att kunna formulera projektansökningar som lever upp till fondernas formaliakrav. Dessutom är genomförandet av fondfinansierade projekt resurskrävande, med tanke på den administration som krävs. Givet detta har många organisationer begränsade möjligheter till det stöd som skulle behövas för att söka, rigga och driva projekt. Många organisationer efterlyser därför stöd likt den enhet som Migrationsverket tillgår för granskning och formulering av ansökningar. Som en intervjuperson från offentlig sektor uttryckte det: "vi har inga resurser för att ta vara på resurserna". Ett särskilt hinder är kravet på medfinansiering, vilket riskerar att utesluta potentiella projektägare främst från ideell sektor som inte alltid har de resurser som krävs för att nå upp till en tillräcklig medfinansieringsgrad. Även reglerna kring ersättning för befintlig personal gör det svårt att bemanna projekten, påpekar företrädare för statliga myndigheter. Myndigheter har inte heller vanan av att driva utvecklingsarbete på det otraditionella sätt som fonderna innebär, påpekar flera intervjupersoner En annan försvårande omständighet handlar om att fondernas budgetcykel inte stämmer överens med potentiella projektägares. Statliga myndigheter har ettåriga budgetcykler som ger begränsat utrymme för åtaganden om flerårig finansiering av projektverksamhet. På samma sätt matchar inte ansökningsperioderna projektägarnas egna budgetplanering. En tredje omständighet rör det faktum att fondernas målgruppsdefinitioner sällan överensstämmer med verksamheternas. Svårigheter skapas t.ex. i samband med att Flyktingfonden endast ger stöd för asylsökande, personer som beviljats tillfälligt skydd, vidarebosatta samt flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga, då projektmedelssökande verksamheter i regel inte har liknande målgruppsavgränsningar. Kommunen har t.ex. ofta en bredare grupp av invandrare i sin SFI-verksamhet. I förlängningen finns risken att åtskillnaden mellan grupper i en verksamhet skapar en prioritering dem emellan; ett A- och ett B-lag som en intervjuperson uttryckte det. Risken finns också att fondernas målgruppsdefinitioner gör att möjligheten till spridning av projektresultaten begränsas, eftersom de 14

15 metoder som utvecklats i projekten är konstruerade efter en målgruppsavgränsning som i regel inte överrensstämmer med de målgrupper som finns i verksamheten som ska implementera metoden. En konsekvens av de praktiska problem som redovisats ovan är att potentiella projektägare avstår från att söka medel, trots att de kan se att det finns samhällsbehov som kan adresseras med hjälp av fonderna. Flera intervjupersoner vittnar om att det upplevs kosta för mycket resurser att söka och driva projekt med hjälp av fonderna för att organisationerna ska anse att det är värt investeringen. Det är inte i första hand kraven på medfinansiering som upplevs som det mest resurskrävande hindret, utan kraven kopplade till administration, formalia och uppföljning. Denna åsikt har förts fram av aktörer som utgör potentiella projektägare inom både Återvändandefonden och Flyktingfonden. 3.4 Sammanfattande slutsatser Aktörernas intresse för att söka medel ur fonderna styrs av den utsträckning i vilken de ser att organisationens egenintresse kan tillgodoses. Det innebär att fonderna på ett tydligt sätt måste motsvara olika aktörers olika intressen och säkra utrymme för den mångfald det innebär. Denna koppling är idag inte tydlig i den utsträckning som är önskvärd för att göra fonderna till en attraktiv plattform för utvecklingsarbete för alla olika potentiella projektägare. Det beror dels på att de breda samhällsbehovsformuleringarna tvingar aktörerna att själva göra analysen om varför fonderna skulle tilltala dem och på vilket sätt de kan använda. De breda formuleringarna riskerar då att skapa tvivel kring fondernas användbarhet och överensstämmelse med den egna agendan och fjärma vissa projektägare, i synnerhet vissa frivilligorganisationer som vill värna sitt oberoende. Därtill finns praktiska aspekter som påverkar såsom resurser att avsätta, kunskap att navigera bland rigorösa formaliakrav och detaljerade regelverk, tillgång till stöd i ansökningsfasen och för myndigheter kontracykliska ansökningsperioder. Inom ramen för förutsättning 2 att relevanta aktörer vill söka medel finns i Rambölls bedömning därför utrymme för förbättring. Hur fondenheten, NSK och Expertgruppen kan arbeta för att öka aktörernas intresse av att söka medel beskrivs i nästkommande kapitel. 15

16 4. AVSLUTANDE SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Följande kapitel inleds med sammanfattning av de slutsatser som har dragits tidigare i rapporten. Syftet är att ge en samlad bild av hur Ramböll ser det huvudsakliga resultatet. Därefter presenteras ett antal rekommendationer för det fortsatta arbetet med att utveckla Flyktingfonden och Återvändandefonden. 4.1 Sammanfattande slutsatser Rambölls samlade bedömning är att såväl Flyktingfonden och Återvändandefonden i stor utsträckning ligger i linje med de samhällsbehov som finns inom asyl, introduktion och återvändande. Att fonderna adresserar samhällsbehoven är en grundläggande förutsättning för att fonderna ska kunna bidra med ett mervärde, men också för att skapa en legitimitet och förankring av fonderna hos berörda aktörer på nationell nivå. Ramböll menar vidare att det arbetssätt som fondenheten utvecklat, där programperiodernas inriktning formuleras i nära dialog med offentlig och ideell sektor, är en viktig förklaring till att analysen av samhällsbehoven träffar rätt. För att de aktörer som har mandat att påverka identifierade samhällsbehov ska vilja driva ett utvecklingsarbete med hjälp av fonderna, krävs dock även att dessa aktörer upplever att de själva har något att vinna på ett projekt, samt att den potentiella vinsten överträffar de kostnader som är förknippade med ansökningsfas och genomförande. Här menar Ramböll att det finns en viss utvecklingspotential. I första hand rör utvecklingspotentialen det upplevda värdet av att driva projekt. Fondernas inriktning är i stor utsträckning formulerade utifrån övergripande samhällsbehov med en vag upplevd koppling till hur aktörerna kan använda fonderna som ett verktyg för den egna organisationens mål och intressen som följd. Att fonderna tar sikte på övergripande samhällsbehov, snarare än berörda aktörers egenintressen, hänger sannolikt delvis ihop med regeringens önskan att hålla fondmedlen separerade från ordinarie finansiering. Enligt Ramböll finns dock ingen inbyggd motsättning mellan en tydligare koppling till berörda aktörers verksamhetsutveckling å ena sidan samt en fortsatt åtskillnad mellan projekt och ordinarie insats å den andra. Ett exempel på detta är Migrationsverkets arbete med att skapa en diskussion och ett stöd internt inom verket för hur fonderna kan användas som motor för det egna utvecklingsarbetet. Denna strävan har resulterat i att Migrationsverket idag är en av de aktörer som söker mest medel från fonderna. Samtliga intervjuade företrädare för Migrationsverket kan också tydligt beskriva vilket värde fonderna har för det ordinarie arbete och uppdrag som Migrationsverket har. Här kan bland annat projektet Kortare väntan nämnas, som på ett mycket tydligt sätt knyter an till de mål om kortare handläggningstider och effektivare processer som Migrationsverket formulerat för sitt ordinarie verksamhetsutvecklingsarbete, samtidigt som projektet har en tydlig koppling till de övergripande samhällsbehov som fonderna tar sikte på. I slututvärderingen av Flyktingfonden II, rekommenderade Ramböll att målen för kommande programperioder tydligare bör kopplas till befintliga policies inom asyl- och integrationsområdet. Denna rekommendation står inte i motsättning till 16

17 rekommendationen om att tydliggöra hur fonderna kan knyta an till berörda aktörers egenintressen. Snarare kan kopplingen till aktörernas egenintressen ses som en vidareutveckling av rekommendationen om en tydligare koppling till policynivån, i och med att båda rekommendationerna lyfter fram vikten av att fonderna tar sin utgångspunkt i ordinarie mål och uppdrag för att inte bli en fristående satellit. I nedanstående figur ges en sammanfattande beskrivning av hur Ramböll menar programperiodernas mål, områden och projekt bör knytas till befintliga policis och uppdragsbeskrivningar för att kunna bidra med så stort värde som möjligt. Figur 1. Kopplingen mellan befintliga policies och programperiodernas inriktning Mål för asyl- och integrationspolitiken Programperiodernas övergripande inriktning Strategier på policynivå för att nå de politiska målen Programperiodernas områden och innehåll Berörda aktörers uppdrag och de intressen som är kopplade till detta De enskilda projektens områden och innehåll Ramböll menar vidare att det upplevda värdet av att driva projekt kan vidareutvecklas utifrån att ideell respektive offentlig sektor har olika och ibland motstående egenintressen av fonderna. Osäkerheten kring vilket utrymme ideella organisationer har att driva och samverka i projekt utan att förlora sin oberoende ställning leder till färre ansökningar och försvårat samarbete med offentlig sektor. Vid sidan av värdet, menar Ramböll att aktörers benägenhet att söka medel från fonderna har potential att öka genom reducerade kostnader för att söka om och driva projekt. Dessa kostnader är i hög grad kopplade till den administration som EU-kommissionens riktlinjer kräver i samband med ansökningsfas och genomförande, men också till svårigheter rörande medfinansiering och målgruppsavgränsning. Logiken bakom en aktörs beslut att söka medel utifrån ovanstående resonemang illustreras i nedanstående sammanfattande figur. För att maximera förutsättningarna för ett ändamålsenligt användande av fonderna krävs att så många aktörer som möjligt svarar ja genom hela kedjan. 17

18 Figur 2. Logiken bakom beslut att söka medel Är fondernas områden och målgrupper relevanta för vårt uppdrag? Ja Nej Kan dessa områden brytas ned i ett projekt som bidrar till våra egenintressen? Fonderna är inte intressanta för aktören Ja Nej Är det vi har att vinna på projektet större än kostnaderna för att ansöka om och driva projektet? Fonderna är inte intressanta för aktören Ja Nej Aktören söker sannolikt medel ur fonden Fonderna är inte intressana för aktören Sammantaget menar Ramböll att ökade egenvinster och/eller minskade kostnader är en förutsättning för att fler aktörer ska vilja söka medel från fonderna, och därmed säkra att fonderna ger ett så stort mervärde som möjligt. Att driva ett utvecklingsarbete i syfte att stärka den upplevda nyttan av ett projekt är dock resurskrävande och ställer krav på att fondenheten såväl som Expertgruppen och NSK har möjlighet att avsätta nödvändig tid och engagemang. Ett eventuellt utvecklingsarbete för att öka aktörernas benägenhet att söka medel måste därför ta sin utgångspunkt i frågan om vilken ambitionsnivå Sverige vill ha i fondförvaltningen. Frågan om ambitionsnivå utvecklas i nästa avsnitt, vilket också innehåller Rambölls övriga rekommendationer för riggningen av kommande programperioder. 4.2 Rekommendationer för kommande programperioder Utifrån de slutsatser kring Flyktingfonden och Återvändandefonden som presenterats ovan, menar Ramböll att såväl förändringsarbetet i innevarande programperiod och kommande programperioder bör ta sin utgångspunkt i följande rekommendationer: Rekommendation 1: Tydliggör fondförvaltningens ambitionsnivå Rekommendation 2: Tydliggör hur fonderna kan knyta an till berörda aktörers uppdrag, intressen och mandat Rekommendation 3: Vidareutveckla stöd och rutiner för ansökningsförfarande Rekommendation 4: Återkoppla slutsatser från översynen till EUkommissionen De fyra rekommendationerna presenteras närmare nedan Rekommendation 1: Tydliggör fondförvaltningens ambitionsnivå Utifrån genomförda intervjuer med fondförvaltningen, NSK och Expertgruppen framkommer att det i viss mån finns olika syn på vilken ambitionsnivå som bör vara styrande i Sveriges förvaltning av Flyktingfonden och Återvändandefonden. Enligt Rambölls uppfattning är det på en övergripande nivå möjligt att utkristallisera tre skilda ambitionsnivåer, vilka presenteras i figuren nedan. 18

19 Figur 3. Tre möjliga ambitionsnivåer för förvaltningen av Flyktingfonden och Återvändandefonden Ambitionsnivå 3: Att fonderna används av relevanta aktörer för att adressera samhällsbehov Ambitionsnivå 2: Att fonderna s medel används för att adressera samhällsbehov Ambitionsnivå 1: Att fondernas medel används Den inre ringen, ambitionsnivå 1, innebär att förvaltningen/styrningen, lite tillspetsat, uteslutande syftar till att fördela befintliga medel för att säkra att inga medel återförs till EU. Ambitionsnivå 2 tar ett bredare grepp utifrån målet om att fondernas medel inte bara används utan också tar sikte på de samhällsbehov som identifierats inom fondernas sakområden. Ambitionsnivå 3, slutligen, innebär att fondmedlen används av de aktörer som har störst möjlighet att påverka identifierade samhällsbehov. Den tredje ambitionsnivån handlar med andra ord inte endast om att fondmedlen används samt till vad, utan även om vem som använder medlen. Ambitionsnivå 1 är den minst krävande ambitionsnivån, men samtidigt den nivå som har möjlighet att bidra med lägst relativ nytta av fonderna. Enligt samma logik är ambitionsnivå 3 den mest resurskrävande nivån, men också den ambitionsnivå som skapar störst förutsättningar för ett maximalt fondvärde. Beslutet om vilken ambitionsnivå som ska vara styrande i fondförvaltningen är därmed en fråga om resurser kontra potentiellt mervärde, vilket måste fattas av fondförvaltningen i dialog med NSK och Expertgruppen (då valet av ambitionsnivå även påverkar vilken funktion de sistnämnda två grupperingarna bör ha). Applicerat på det slutsatser som Ramböll presenterat i tidigare avsnitt, uppfattar vi att genomförandet av nuvarande programperioder i praktiken uppfyller målet för ambitionsnivå 2, men att det finns utvecklingspotential vad gäller den tredje ambitionsnivåns mål om att rätt aktörer söker medel. Att tydliggöra vilken ambitionsnivå som ska vara styrande för fondförvaltningen är mot denna bakgrund inte endast viktigt för att säkra att samtliga företrädare för NSK, fondförvaltningen och Expertgruppen har samma förväntningar på fonderna, utan också för att kunna planera fortsatt utvecklingsarbete av förvaltningen på ett ändamålsenligt 19

20 sätt. De rekommendationer som följer i nästkommande avsnitt rörande hur kommande programperioder kan genomföras för att få fler relevanta aktörer att söka medel är därför främst aktuella om ambitionsnivå 3 väljs Rekommendation 2: Tydliggör hur fonderna kan knyta an till berörda aktörers uppdrag, intressen och mandat En central rekommendation utifrån ambitionen att få fler, relevanta aktörer att söka medel från fonderna är att tydliggöra hur fonderna kan knyta an till aktörernas egenintressen. Arbetet med att tydliggöra denna koppling handlar enligt Ramböll inte främst om att förändra de fleråriga programmen, utan mer om att initiera en diskussion kring vikten av att denna koppling finns samt hur den kan stärkas. Diskussionen bör involvera de berörda aktörerna själva och kan med fördel utgå från samma principer om dialog och delaktighet som arbetet med att identifiera samhällsbehov under riggningsfasen utmärkts av. Följande frågor ser Ramböll som relevanta att diskutera: Vilka områden och målgrupper är främst relevanta för varje enskild berörd aktör? Vilka mål och prioriteringar finns formulerade för berörda aktörers ordinarie verksamhetsutvecklande arbete kopplat till dessa områden/målgrupper? Hur kan fonderna användas som motor/komplement till detta ordinarie utvecklingsarbete? Vilket handlingsutrymme önskar berörda aktörer ha för att det ska vara intressant att driva ett projekt? Diskussionen om hur fonderna tydligare kan knyta an till berörda aktörers uppdrag och intressen är nära sammankopplad med den diskussion om ideell respektive offentlig sektors skilda utgångspunkter som förts tidigare i rapporten. Särskild uppmärksamhet bör därför ägnas frågan om på vilket sätt som ideella och offentliga aktörers intressen skiljer sig mer konkret samt om/på vilket sätt det är möjligt för fonderna att rymma olika egenintressen. Denna diskussion kan med fördel utgå från den överenskommelse om dialog inom integrationsområdet som tidigare i år tecknats mellan regeringen, Sveriges kommuner och landsting samt idéburna organisationer. 4 Överenskommelsen utgår från sex gemensamma principer som bör utmärka relationen mellan offentlig och ideell sektor: Principen om självständighet och oberoende Principen om dialog Principen om kvalitet Principen om långsiktighet Principen om öppenhet och insyn Principen om mångfald Viktigt att uppmärksamma i diskussionen om olika aktörers olika ingångar i fonderna är att ideell sektor inte är en homogen grupp av organisationer. I programdokumentet, liksom i denna rapport, används den relativt svepande etiketten frivilligorganisationer, vilka på ett övergripande plan utmärks av en gemensam idé kring ett socialt ändamål samt av att de vanligen bygger på delvis frivillig anslutning och sällan eller aldrig syftar till ekonomisk vinst. I praktiken innehåller detta begrepp ett spektrum av olika typer av organisationer, vilka förhåller sig på olika sätt till den verksamhet som bedrivs inom offentlig sektor, och som därför har intresse av olika typer av funktioner i fondfinansierade projekt. En idealtypisk uppdelning utifrån de två mest framträdande förhållningssätten presenteras i figuren nedan 5. 4 Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges Kommuner och Landsting, IJ2009/2235/UF 5 Matrisen hämtar inspiration från Frivilligt arbete bara komplement?, Anjou, Mikael,