Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2017:6 Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016 En redovisning av utvecklingen sf

2 Rapport 2017:6 Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016 En redovisning av utvecklingen En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2017

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2017 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattande bedömning Inledning Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Resurstillskott ger minskad produktivitet i sjukförsäkringen Historien upprepas i sjukförsäkringshandläggningen Fler avslag även i sjukersättning Fortsatt ökad produktivitet i handläggningen av barnoch familjeförmåner Oförändrad produktivitet i handläggningen av förmåner till personer med funktionsnedsättning Produktiviteten inom övriga förmåner Svårt att göra en samlad kvalitetsbedömning Rättslig kvalitet alltid svårbedömd Långa handläggningstider i omprövning försvårar bedömning och försämrar rättssäkerheten Hur påverkas kvaliteten i sjukförsäkringshandläggningen av förändrade bedömningsnivåer? Längre handläggningstider för vissa förmåner Förbättrad tillgänglighet Fortsatt ökat förtroende, men hur länge?... 46

5

6 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Försäkringskassan administrerar närmare 50 förmåner och ansvarar för utbetalningar motsvarande en tredjedel av statsbudgeten. Produktiviteten och kvaliteten i myndighetens administration är därför avgörande för effektiviteten och rättssäkerheten i och därmed legitimiteten för den svenska socialförsäkringen. Det är därför ingen slump att Inspektionen för socialförsäkring (ISF) har publicerat flera rapporter om Försäkringskassans styrning och effekterna av denna under det sista året. Föreliggande rapport är relaterad till detta, men fokuserar istället mer direkt på handläggningens produktivitet och kvalitet. Försäkringskassan har präglats av ett ständigt pågående utvecklingsoch förändringsarbete under lång tid. Detta har delvis varit en effekt av växlande politiska signaler. Det gångna året är inget undantag. En orsak till de förändringar som präglat Försäkringskassan det senaste året är regeringens mål att sjukpenningtalet ska vara högst 9,0 vid utgången av Erfarenheten visar att sjuktalet är relaterat till Försäkringskassans handläggning. En mer generös tillämpning leder till ökade sjuktal och högre kostnader för sjukförsäkringen. Eftersom bedömningen av ärenden påverkar sjuktalets utveckling är det naturligt att Försäkringskassans rutiner för och hantering av handläggning och bedömningar har en stor betydelse för att målet ska nås. ISF:s analys visar att Försäkringskassans handläggning har präglats av ökade avslagsfrekvenser och fler indragningar av sjukpenning under det senaste året. Det finns ingenting i denna analys som indikerar att detta inte skulle återspegla det regelverk och den lagstiftning som Försäkringskassan har till uppgift att följa. En mer strikt tilllämpning av försäkringen är tvärtom sannolikt en förutsättning för att kunna nå regeringens mål om att minska sjukpenningtalet. 5

7 Generaldirektörens förord Utvecklingen har inte heller påverkat förtroendet för myndigheten negativt åtminstone inte ännu. Tidigare erfarenheter visar att ett ökat antal avslag och indragningar kan påverka de försäkrades attityder till Försäkringskassan negativt, och det kan inte uteslutas att det kommer att ske även den här gången. Om så blir fallet är det viktigt att komma ihåg att Försäkringskassans uppdrag är att tilllämpa gällande regelverk, även om det leder till avslag och indragningar. Det finns en risk att de kraftigt varierande styrsignalerna över tid vad gäller regeltillämpning och handläggningsrutiner kan påverka likformigheten i handläggningen negativt. Detta kan till exempel uppstå om några handläggare, kontor eller regioner anpassar sig till förändrade styrsignaler snabbare än andra. Dessutom försvårar de stora variationerna i tillämpning mellan olika tidpunkter de försäkrades möjligheter att kunna förutsäga vad det egentligen är som gäller. Ur detta perspektiv är det därför väsentligt att Försäkringskassan och deras handläggare får arbetsro och en möjlighet att finna en långsiktigt stabil väg framåt. En jämnare styrning påverkar inte bara effektiviteten och rättssäkerheten positivt den kan även öka möjligheterna att nå regeringens övergripande mål om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. Men innan detta mål är nått finns det anledning att noga följa och analysera hur den rättsliga kvaliteten påverkas av det som nu sker. Rapporten har skrivits av Magnus Medelberg. Stockholm april 2017 Maria Hemström-Hemmingsson 6

8 Sammanfattande bedömning Sammanfattande bedömning Denna rapport är en del av Inspektionen för socialförsäkringens (ISF) kontinuerliga bevakning av hur den administrativa effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen utvecklas. Syftet med rapporten är att analysera utvecklingen på Försäkringskassan de senaste åren med fokus på Utifrån granskningen är ISF:s huvudsakliga slutsatser följande: Förändringar i styrningen påverkar handläggning och resultat De senaste två åren har det skett stora förändringar i styrningen av Försäkringskassan. En av förändringarna gäller myndighetens övergripande mål. Det tidigare målet Kundernas förtroende för Försäkringskassan ska öka har ersatts av Försäkringskassans verksamhet ska vara rättssäker, effektiv och präglas av en god service och därigenom ska förtroendet för myndigheten öka. Rättssäkerhet och effektivitet lyfts nu fram i målet, medan ordet kunderna försvunnit. Denna förskjutning i fokus har på olika sätt påverkat Försäkringskassans verksamhet och därmed resultaten, vilket diskuteras i rapporten. Tydligast är förändringarna inom sjukförsäkringen där också regeringens åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro som lanserades under hösten 2015 fått genomslag i handläggningen. Därför fokuserar denna rapport särskilt på sjukförsäkringen. Inledningsvis vill ISF lämna en reservation för att utvecklingen på Försäkringskassan är mer svårbedömd än vanligt på grund av de stora förändringarna i styrningen. De förändringar som beskrivs i rapporten är pågående och det är svårt att få en tydlig bild av det aktuella läget och vilka konsekvenserna blir för den administrativa effektiviteten. 7

9 Sammanfattande bedömning Minskad produktivitet, men hög nivå i ett lite längre perspektiv För Försäkringskassan som helhet minskade produktiviteten något under Detta är en följd av de resursförstärkningar som gjorts i sjukpenninghandläggningen. Som en del i åtgärdsprogrammet för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro har regeringen höjt Försäkringskassans anslag för att myndigheten ska höja kvaliteten i handläggningen av sjukförsäkringsärenden genom att stärka den försäkringsmässiga tillämpningen. Detta har lett till att kostnaden per handlagt sjukpenningärende ökat, vilket är detsamma som att produktiviteten har minskat. Detta får genomslag i myndighetens samlade produktivitet eftersom sjukförsäkringen utgör en stor del av Försäkringskassans administration. Men utifrån en lite längre tidshorisont är produktiviteten under 2016 relativt hög. Bortsett från 2015 så har produktiviteten inte varit högre sedan Produktivitetsökningarna under 2010-talet förklaras bland annat av de automatiseringar som gjorts av vissa barn- och familjeförmåner. Svårt att göra en samlad bedömning av kvalitet Kvalitet är ett komplext begrepp som består av flera olika aspekter. Det handlar till exempel om rättslig kvalitet, tillgänglighet, handläggningstider, och hur de försäkrade blir bemötta. Att väga samman detta till en samlad bedömning av kvalitetsutvecklingen är oftast svårt. Detta gäller även 2016 eftersom resultaten utvecklats åt olika håll för olika kvalitetsaspekter och där den rättsliga kvaliteten är extra svårbedömd. Striktare bedömningar ökar möjligheterna att nå regeringens mål för sjukpenningtalet För den rättsliga kvaliteten har den förändrade styrningen inneburit stora förändringar inom framförallt sjukförsäkringsområdet. Ett exempel är att andelen avslag på begäran om sjukpenning fördubblats från 2014 till 2016, och även andra mått pekar mot en mer strikt tillämpning. Detta har inneburit att ökningen av sjukpenningtalet bromsats upp och att möjligheterna har ökat att nå regeringens mål att sjukpenningtalet ska vara högst 9,0 vid utgången av

10 Sammanfattande bedömning Försäkringskassan förklarar utvecklingen med det förstärkta utrednings- och bedömningsarbetet i samband med att den försäkrade ansöker om sjukpenning och vid tidsgränserna i rehabiliteringskedjan. Försäkringskassan ser detta som ett tecken på att kvaliteten i handläggningen förbättrats. ISF bedömer att det är möjligt att så är fallet. Snabba svängningar i bedömningsnivåer kan vara en risk för rättssäkerheten Samtidigt finns det en fara med att automatiskt tolka den ökade andelen avslag och att det görs fler indragningar av pågående sjukpenningärenden som en förbättrad rättslig kvalitet. Helt klart är att det finns anledning att noggrant analysera hur den rättsliga kvaliteten påverkas vid sådana snabba förändringar av bedömningsnivån som nu skett. Vid sidan av att förutsägbarheten minskar för de försäkrade finns en annan risk vid så snabba förändringar i tillämpningen som nu skett. Risken är att inte alla enheter och alla handläggare anpassar handläggningen lika snabbt till förändringarna, vilket kan leda till en ökad spridning i besluten. Försäkringskassan tar själv upp variationer i rättstillämpningen som ett utvecklingsområde för sjukförsäkringshandläggningen. ISF visar i denna rapport att det inte är första gången en liknande snabb förändring i bedömningsnivåerna sker. Situationen påminner om 2002 då regeringen lanserade det så kallade halveringsmålet för sjukförsäkringen och förstärkte Försäkringskassans handläggning med extra medel. En jämnare styrning från regeringens sida och inom Försäkringskassan skulle öka möjligheterna att uppnå en bättre likformighet mellan olika enheter och olika handläggare, alldeles bortsett från att en ökad likformighet i bedömningarna mellan olika år också är ett eftersträvansvärt mål. Internationellt sett har Sverige större variationer i sjukfrånvaron än de flesta jämförbara länder och förändringarna i bedömningsnivåerna i handläggningen på Försäkringskassan är säkert en delförklaring till detta. En jämnare styrning skulle således kunna underlätta att nå regeringens övergripande mål för sjukförsäkringen om att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå. Det skulle också kunna innebära att regeringen inte återkommande behöver skjuta till resurser till Försäkringskassans 9

11 Sammanfattande bedömning administration när sjuktalen börjar stiga. Även Försäkringskassans interna styrning skulle sannolikt bli enklare och möjligheterna att hålla både produktivitet och kvalitet på en önskvärd nivå skulle öka. De långa sjukfallen ökar Det finns också indikationer på att Försäkringskassans fokus på en mer strikt tillämpning vid nya ansökningar om sjukpenning, samt vid tidsgränserna vid 90 och 180 dagar kan ha gått ut över andra delar av sjukförsäkringsprocessen. Ett exempel på detta är att antalet långa sjukfall över två år ökar snabbt. En viktig förklaring till att de långa sjukfallen ökat är att den bortre tidsgränsen för hur lång en sjukskrivning kan vara togs bort den 1 februari I åtgärdsprogrammet för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro skrev regeringen att i Försäkringskassans bedömningar ingår även att ta vara på människors arbetsförmåga och förmåga till omställning för att undvika långvariga sjukskrivningar. Detta är särskilt viktigt när den bortre tidsgränsen avskaffas. På denna punkt verkar åtgärdsprogrammet ännu inte ha fått den önskade effekten. Försäkringskassan är medveten om bristerna inom detta område och har angett utvecklingen av långa sjukfall som ett utvecklingsområde för sjukförsäkringen. Längre handläggningstider för utredningskrävande förmåner och omprövningsärenden Handläggningstiderna har blivit längre för flera av Försäkringskassans mer utredningskrävande förmåner, som sjukersättning, assistansersättning och arbetsskadelivränta. För dessa förmåner är handläggningstiderna längre än på många år. Försäkringskassan förklarar att satsningar på att höja den rättsliga kvaliteten är en orsak till att ärendena tar längre tid att handlägga. Även för Försäkringskassans omprövningar har handläggningstiderna ökat eftersom myndigheten inte klarat att hålla jämna steg med den ökade inströmningen av ärenden. Den ökade inströmningen är en följd av att fler försäkrade har fått negativa beslut inom framförallt sjukförsäkringen. Detta påverkar den rättsliga kvaliteten negativt eftersom det kan ta mycket lång tid att slutligt avgöra ärenden där den försäkrade och Försäkringskassan har olika uppfattning. 10

12 Sammanfattande bedömning Fortsatt positiv utveckling för förtroendet för Försäkringskassan De försäkrades uppfattning om Försäkringskassan har fortsatt att utvecklas positivt. I Försäkringskassans kundundersökning har resultatet förbättrats stadigt sedan 2010, men ökningstakten tycks ha avstannat. ISF har tidigare pekat på att det kan finnas ett samband mellan hur strikt försäkringen tillämpas och resultaten i attitydundersökningarna. Under 2016 hade resultaten i attitydundersökningarna ännu inte börjat försämras trots en hårdare tillämpning i sjukförsäkringen och en ökad negativ rapportering i media om försäkrade som inte beviljas ersättning. Den negativa rapporteringen i media gäller inte bara sjukförsäkringen utan även assistansersättningen där Försäkringskassan haft ett mål i regleringsbrevet att bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar. Det är viktigt att det både hos regeringen och Försäkringskassan finns en medvetenhet om att det kan vara svårt att behålla de försäkrades nöjdhet på dagens nivå och samtidigt klara kraven på en striktare tillämpning av socialförsäkringen. 11

13

14 Inledning 1 Inledning Denna rapport är en del av ISF:s kontinuerliga bevakning av hur den administrativa effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen utvecklas. Rapporten kan ses som en fortsättning på det så kallade handlingsplansuppdraget 1 där ISF årligen under perioden lämnade särskilda skrivelser till regeringen avseende Försäkringskassans effektiviseringsarbete. Därefter har ISF varje år utom 2016 lämnat en skrivelse som kommenterat den administrativa effektivitetens utveckling. Syftet med rapporten är att analysera utvecklingen de senaste åren med fokus på Men för att få en referensram till denna period används tidsserier som sträcker sig längre tillbaka. För utförligare analyser av de tidigare åren i mätserierna hänvisas dels till de tidigare skrivelserna, dels till rapporterna Effektiviteten i Försäkringskassans administration (Rapport 2010:9), Effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen (Rapport 2011:20) samt Produktivitet och kvalitet i socialförsäkringens administration (Rapport 2016:3). Dessa rapporter beskriver även mätmetoderna i detalj. Redovisningen bygger i stor utsträckning på bearbetat material från Försäkringskassans årsredovisningar. Men även kompletterande källor från Försäkringskassan har använts. Ett exempel är de kvalitetsanalyser Försäkringskassan gör inom ramen för myndighetens arbete med systematisk kvalitetsutveckling. Produktivitetsutvecklingen har beräknats av ISF utifrån den produktionsstatistik och den kostnadsredovisning som Försäkringskassan använder i årsredovisningen. I grunden är därför de produktivitetsresultat ISF redovisar för de allra flesta förmåner snarlika dem 1 Dnr S 2010/8272/SF. 13

15 Inledning Försäkringskassan redovisar i årsredovisningen. För enstaka förmåner kan skillnaderna vara större eftersom ISF i några fall valt att använda andra prestationsmått än Försäkringskassan. Däremot finns det skillnader i redovisningen genom att ISF valt att dela upp Försäkringskassans verksamhet på annat sätt än i de livssituationer som används i årsredovisningen. ISF har exempelvis valt att se sjukförsäkringen (sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjukersättning och aktivitetsersättning) som ett delområde. Produktiviteten beskriver relationen mellan antalet prestationer (till exempel antalet beslut) och förvaltningskostnaderna för att producera dessa. Alla förvaltningskostnader är beräknade i fasta priser. En ökad produktivitet innebär att kostnaderna per prestation (styckkostnaden) har minskat. Produktivitetsmåtten väger samman olika förmåner utifrån hur mycket resurser ett normalt ärende kräver. I det sammanvägda måttet för hela Försäkringskassan väger exempelvis ett sjukpenningärende ungefär 50 gånger mer än ett föräldrapenningärende. 14

16 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv 2 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv För Försäkringskassan som helhet minskade produktiviteten med 3 procent under 2016, se figur 1. Förvaltningskostnaderna ökade med 5 procent samtidigt som den sammanvägda produktionsvolymen bara ökade med 1 procent. Men sett ur ett längre perspektiv är produktiviteten ändå relativt hög är det enda år under 2010-talet som produktiviteten har varit högre. Figur 1. 1,40 Produktivitet, produktionsvolym och förvaltningskostnader i 2016 års priser för hela Försäkringskassan (index 2005 = 1,00) 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 Produktionsvolym Kostnader (fast pris) Produktivitet 15

17 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Produktiviteten minskade under 2016 till följd av de resursförstärkningar som gjorts i handläggningen av sjukpenning. Försäkringskassan har fått extra resurser av regeringen för att stärka handläggningen i sjukförsäkringen. Detta har lett till att kostnaden per handlagt ärende ökat, vilket är detsamma som att produktiviteten har minskat. Eftersom sjukförsäkringen är en stor del av Försäkringskassans administration får detta en stor betydelse för myndighetens totala produktivitet. För Försäkringskassans övriga områden är produktivitetsförändringarna under 2016 små. En faktor som bidragit till att Försäkringskassans produktivitet har ökat på några års sikt är de automatiseringar som gjorts av vissa barn- och familjeförmåner. I avsnitt 2.1 till 2.4 analyseras produktivitetsutvecklingen för olika delar av Försäkringskassan. 2.1 Resurstillskott ger minskad produktivitet i sjukförsäkringen Ungefär hälften av Försäkringskassans förvaltningskostnader används till sjukförsäkringen. Sjukförsäkringen definieras i denna rapport som förmånerna sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjukersättning och aktivitetsersättning. Sjukpenning är den största förmånen. Den svarade för ungefär 80 procent av områdets förvaltningskostnader under Produktiviteten i sjukförsäkringen minskade med 8 procent under 2016 ( figur 2). Kostnaderna ökade med 11 procent, medan produktionsvolymen bara ökade med 2 procent. Produktionsvolymen utgörs i detta fall av antalet avslutade sjukfall för sjukpenning och rehabiliteringspenning, samt antalet beslut avseende sjukersättning och aktivitetsersättning. 16

18 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Figur 2. 1,40 Produktivitet, produktionsvolym och förvaltningskostnader i 2016 års priser för sjukförsäkringen (index 2005 = 1,00) 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 Produktionsvolym Kostnader (fast pris) Produktivitet Produktivitetsminskningen 2016 kan till stor del kopplas till handläggningen av sjukpenning. Kostnaden per avslutat sjukfall ökade med 12 procent jämfört med Kostnadsökningen kan till stor del förklaras av det resurstillskott med 250 miljoner kronor från 2016 som Försäkringskassan fått av regeringen för att höja kvaliteten i handläggningen av sjukförsäkringsärenden genom att stärka den försäkringsmässiga tillämpningen. 2 Detta tillskott är en del i regeringens åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro från hösten Regeringen har fastställt ett mål om att sjukpenningtalet ska minska och uppgå till högst 9,0 dagar vid utgången av Samma mål finns också som ett mål för sjukförsäkringen i Försäkringskassans regleringsbrev för Förutom resurstillskottet från regeringen har även Försäkringskassan omfördelat resurser till sjukpenninghandläggningen. Sammanlagt ökade förvaltningskostnaderna för sjukpenning med nästan 450 miljoner kronor jämfört med Prop 2015/16:1, Utgiftsområde 10, sid

19 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv De ökade resurserna påverkar produktiviteten negativt sätt eftersom kostnadsökningarna inte motsvaras av någon motsvarande ökning av antalet avslutade sjukfall. Vilket prestationsmått som ska användas för att mäta produktiviteten i sjukpenninghandläggningen är inte självklart. Just för 2016 kan kanske måttet antalet avslutade sjukfall ifrågasättas eftersom den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen togs bort den 1 februari. Ur ett produktivitetsmätningsperspektiv kan borttagandet ses som att Försäkringskassan går miste om ett antal enkla avslut om antalet avslutade sjukfall används som prestationsmått. Ett alternativt sätt att mäta produktiviteten i sjukpenninghandläggningen är att använda antalet utbetalningar av sjukpenning som prestationsmått. Antalet utbetalningar borde vara ett mer gynnsamt mått när det gäller borttagandet av den bortre tidsgränsen eftersom utbetalningarna fortsätter så länge sjukfallen inte avslutas. Men det visar sig att det inte har så stor betydelse vilket av måtten som används. Med antalet utbetalningar som prestationsmått ökade styckkostnaden med 9 procent 2016, vilket alltså ska jämföras med 12 procent om antalet avslutade sjukfall används som prestationsmått. Att skillnaden inte blir större beror på att de sjukfall som avslutades vid den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen endast utgjorde en liten del av det totala antalet avslutade sjukfall Historien upprepas i sjukförsäkringshandläggningen Det är ganska naturligt att produktiviteten minskar i sjukförsäkringen då Försäkringskassan får mer resurser eftersom själva syftet är att höja kvaliteten i handläggningen. Huvudfrågan är snarare i vilken mån de extra resurserna bidrar till att nå regeringens mål om att minska sjukfrånvaron nås och på vilket sätt det sker. Det har skett stora förändringar i handläggningen av sjukpenning sedan regeringen hösten 2015 lade fram sitt åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro. För att förstå utvecklingen kan det vara intressant att starta analysen lite längre bakåt i tiden. Det beror på att den nuvarande situationen i hög grad påminner om åren kring 2002 då ökningen av sjukfrånvaron också var i fokus. På flera sätt verkar historien upprepa sig och kanske finns det något att lära sig inför framtiden både när det gäller hur regeringen styr Försäkrings- 18

20 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv kassan och hur myndigheten styrs internt. En del av förklaringen till att Sverige historiskt sett haft stora variationer i sjukfrånvaron kan kanske kopplas till sådana frågor om styrning. Den historiska analys som görs i denna rapport visar en mycket tydlig koppling mellan styrningen, den faktiska tillämpningen i sjukpenninghandläggningen och hur sjukpenningtalet utvecklats. ISF är medveten om att analysen är förenklad. Sjukfrånvaron påverkas av många andra faktorer än Försäkringskassans handläggning. Men man bör heller inte underskatta betydelsen av hur strikt Försäkringskassan tillämpar försäkringen och vilka signaler detta skickar i nästa led till bland annat sjukskrivande läkare och försäkrade. Sjukpenningtalets utveckling från 2000 fram till idag är en lämplig utgångspunkt för analysen (figur 3). Sjukpenningtalet visar hur många dagar med sjukpenning och rehabiliteringspenning som betalas ut per försäkrad i Sverige under ett år. Figur 3. Sjukpenningtalet, antal dagar per försäkrad

21 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Efter att sjukpenningtalet ökat kontinuerligt från 1997 införde regeringen hösten 2002 ett mål om att sjukfrånvaron skulle halveras från 2003 till Vid årsskiftet mellan 2002 och 2003 nådde sjukpenningtalet en topp vid 18,6 dagar vilket är betydligt högre än dagens nivå. På samma sätt som nu tillförde regeringen resurser för att förstärka handläggningen i sjukförsäkringen. Den gången tillfördes först 450 miljoner kronor för 2003 och 2004, men även åren därefter tillfördes extra anslag med ungefär motsvarande belopp. Även den gången minskade produktiviteten i sjukförsäkringen och förvaltningskostnaderna ökade inledningsvis. Men så småningom kunde förvaltningskostnaderna minskas eftersom sjukfrånvaron sjönk i enlighet med regeringsmål och Försäkringskassan fick färre sjukfall att hantera. Produktiviteten stannade kvar på en lägre nivå än innan regeringen ökade anslagen till Försäkringskassan. Den senare fasen av denna utveckling framgår av figur 2. För en redovisning av produktiviteten i sjukförsäkringshandläggningen under åren hänvisas till ISF Rapport 2010:9. Historien upprepar sig även genom att centrala delar av Försäkringskassans verktyg för att minska sjukfrånvaron är desamma nu som då. Ett verktyg är en mer strikt syn på rätten till ersättning. Detta resulterar i fler avslag på nya ansökningar om sjukpenning och fler indrag av pågående sjukpenningfall. De svängningar som skett i Försäkringskassans tillämpning framgår av figur 4. 20

22 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Figur 4. Andelen avslag på ansökan om sjukpenning samt andelen avslutade sjukfall som beror på att Försäkringskassan drar in sjukpenningen 3 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% Avslag Indrag Det hade varit önskvärt med en något längre tidsserie i figur 4, men det finns ingen bra statistik över avslag och indrag för åren före Men allt pekar på att avslags- och indragsfrekvenserna var ännu lägre då. I årsredovisningen för 2005 skrev exempelvis Försäkringskassan att andelen som får avslag är fortfarande liten men företeelsen har ökat och är till del ett resultat av metodiskt arbete att nå en korrekt och lika tillämpning i hela landet. I en rapport från 2005 skriver Försäkringskassan att antalet ärenden där Försäkringskassan fattat beslut att inte betala ut sjukpenning nästan fördubblats från 2003 till Samma rapport refererar ett vägledande dokument från december 2003 som dåvarande Riksförsäkringsverket skrev till försäkringskassorna. Detta dokument säger att sjukpenning inte ska börja betalas 3 För 2016 avser statistiken i figur 4 endast januari oktober. I årsredovisningen för 2016 har Försäkringskassan valt en annan metod för att beräkna andelen avslag. ISF använder här den tidigare metoden för att kunna redovisa en längre tidsserie. ISF bedömer att varken valet av metod eller att de sista månaderna 2016 saknas har någon betydelse för analysen av utvecklingen. 4 Försäkringskassan, Slutrapport Uppföljning av nej till sjukpenning, , sid 38 (Dnr /2005). 21

23 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv ut i nya sjukfall innan det finns en bedömning om att rätt till sjukpenning föreligger. Sammantaget visar detta en utveckling mot en allt större andel negativa beslut i form av avslag och indragningar från 2003 till Det är också under 2010 som sjukpenningtalet nådde sin lägsta nivå (figur 3). Från 2011 minskar andelen negativa beslut och sjukpenningtalet börjar öka igen. Det är även från 2010 som det går att notera prioriteringsförändringar i regeringens styrning av Försäkringskassan. Från 2010 lyfts medborgarnas förtroende för Försäkringskassan fram tydligare i regleringsbreven, liksom kundnöjdheten. I regleringsbrevet för 2010 fick exempelvis Försäkringskassan ett uppdrag där myndigheten skulle redovisa arbetet för att förbättra förtroendet och vad som gjordes för att förbättra kundernas betyg beträffande Försäkringskassans bemötande. Förändringarna i regeringens styrning resulterar så småningom i en ännu kraftigare omsvängning i myndighetens interna styrning. Från hösten 2012, då en ny generaldirektör tillträdde, övergick Försäkringskassan successivt till en allt tydligare prioritering av kunderna i styrningen. I februari 2013 skrev Försäkringskassan i budgetunderlaget till regeringen: Att höja allmänhetens förtroende för Försäkringskassan och för socialförsäkringen är den högst prioriterade frågan och kommer att så vara under överskådlig tid. Från 2014 införde myndigheten ett enda övergripande mål, nämligen att kundernas förtroende för Försäkringskassan ska öka. I avsnitt 3.4 visas att kundnöjdheten har förbättrats sedan 2010, så det verkar som att regeringens och Försäkringskassans styrning har haft den avsedda effekten. I bland annat de årliga skrivelserna om Försäkringskassans administrativa effektivitet har ISF pekat på riskerna med den alltför ensidiga styrningen under denna period. En risk som ISF pekade på var att fokuseringen på kundnöjdhet kunde leda till en benägenhet att hellre fria än fälla i ärendebedömningarna. Detta kunde göra att gränserna för när en ansökan skulle godkännas successivt tänjdes ut. Detta kunde i sin tur leda till fler och längre sjukskrivningar och därmed högre kostnader i statsbudgeten för sjukförsäkringen. Det är förstås svårt att avgöra i vilken grad minskningen av antalet negativa beslut och ökningen av sjukpenningtalet från 2011 har att 22

24 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv göra med att prioriteringarna förändrades i regeringens och Försäkringskassans styrning. Men Försäkringskassans egen kvalitetsanalys bekräftar att sjukpenninghandläggarna uppfattat att det fanns önskemål om en mindre strikt tillämpning vid ärendebedömningarna: Vid genomgångar av resultaten från genomförda uppföljningar har ett återkommande tema varit att handläggare säger sig ha uppfattat en tydlig ledningssignal om att det generellt är bättre att fria än fälla. 5 Figur 3 visar att sjukpenningtalet har ökat kontinuerligt från Parallellt med detta ökade försäkringskostnaderna för sjukpenning från 18 miljarder kronor till 35 miljarder kronor mellan 2010 och Denna utveckling var förstås en viktig orsak till att regeringen under hösten 2015 lade fram sitt åtgärdsprogram med ett nytt mål om att minska sjukfrånvaron och återigen tillförde resurser till Försäkringskassan för att stärka handläggningen. Efter ett antal år med ökat sjukpenningtal och därmed fler sjukfall för Försäkringskassan att hantera kan det förstås uppstå resursbrist i handläggningen. Kommer det att lyckas att vända utvecklingen även denna gång? Som framgår av figur 3 hade kurvan för sjukpenningtalet ännu inte börjat vika nedåt under Däremot mattades ökningstakten av, och alldeles i början av 2017 noterades den första minskningen av sjukpenningtalet mellan två månader sedan Mellan januari och februari minskade sjukpenningtalet från 10,9 till 10,8. I årsredovisningen för 2016 kommenterade Försäkringskassan utvecklingen: Med den rådande utvecklingen har möjligheten att nå målet om ett sjukpenningtal på 9,0 förbättrats i jämförelse med den projektion som gjordes i början av Det är positivt att möjligheterna att nå regeringens mål har ökat och Försäkringskassans ändrade tillämpning med fler avslag och indragningar är säkert en bidragande orsak till detta. Men det är inte självklart att fler avslag och indrag är detsamma som att kvaliteten i handläggningen förbättrats. Det finns risker för beslutskvaliteten när så snabba omsvängningar sker som under de senaste åren. Detta diskuteras vidare i avsnitt Försäkringskassan, Gemensam kvalitetsanalys för Försäkringskassan, juni 2015, sid 7. 23

25 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Fler avslag även i sjukersättning Försäkringskassan har inte bara övergått till en striktare bedömningsnivå när det gäller sjukpenning. Även för sjukersättning har andelen avslag på ansökan om förmånen ökat de senaste åren, efter ett antal år med en minskande andel avslag (tabell 1). För att kunna redovisa en något längre tidsperiod presenteras två tidsserier. Försäkringskassan har nämligen förändrat sättet att mäta andelen avslag och den nya tidsserien går bara tillbaka till Tabell 1. Andelen avslag på ansökan om sjukersättning Andel avslag (ny serie) Andel avslag (äldre serie) 57 % 53 % 58 % 71 % 45 % 33 % 29 % 27 % 29 % Utvecklingen är snarlik den som gäller för andelen avslag och indrag av sjukpenning (figur 4). Andelen avslag var som lägst Även för sjukersättningen finns det en koppling till regeringens åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro. I åtgärdsprogrammet finns inte bara ett mål för sjukpenningtalet utan regeringen har även kompletterat detta mål med ett riktmärke om att genomsnittligt antal nybeviljade sjukersättningar inte bör överstiga ca per år under perioden Detta riktmärke är även ett mål för sjukförsäkringen i Försäkringskassans regleringsbrev. Under 2016 nybeviljades sjukersättningar, vilket beskrivs som en historiskt låg nivå i Försäkringskassans årsredovisning. Antalet nybeviljade sjukersättningar var alltså inte ens hälften av regeringens riktmärke. 24

26 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv 2.2 Fortsatt ökad produktivitet i handläggningen av barn- och familjeförmåner Barn- och familjeförmånerna är det område som har haft den mest positiva produktivitetsutvecklingen historiskt sett. De senaste åren är inget undantag även om ökningen 2016 är marginell. Med barnoch familjeförmåner avses här barnbidrag, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, underhållsstöd, bostadsbidrag, graviditetspenning och adoptionskostnadsbidrag. Dessa förmåner står för ungefär en fjärdedel av Försäkringskassans förvaltningskostnader. Produktiviteten nådde sin högsta nivå någonsin under 2016, även om ökningen från 2015 bara var några promille (figur 5). Men jämfört med 2014 är ökningen 8 procent och sedan mätperiodens början hela 38 procent. Figur 5. 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 Produktivitet, produktionsvolym och förvaltningskostnader i 2016 års priser för barn- och familjeförmåner (index 2005 = 1,00) Produktionsvolym Kostnader (fast pris) Produktivitet 25

27 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Huvudförklaringen till den positiva utvecklingen av produktiviteten är automatiseringarna och digitaliseringarna av förmånerna inom området. Främst gäller detta föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Att produktiviteten bara ökat marginellt under 2016 bör nog inte heller ses som ett tecken på att den positiva utvecklingen skulle ha avstannat. Det är snarare några speciella omständigheter för hur produktiviteten för tillfällig föräldrapenning beräknas som gör att produktiviteten inte ökar tydligare även detta år. För tillfällig föräldrapenning minskade produktiviteten under 2016, delvis som en följd av att Försäkringskassan införde en särskild bestämd utbetalningsdag varje månad. Detta medförde bland annat att en förälder som varit hemma flera perioder med sitt barn under en månad bara fick en utbetalning i stället för flera, som var fallet tidigare. Det uppstod också en engångseffekt som minskade antalet utbetalningar under Eftersom många utbetalningar nu görs något senare än tidigare kom ett antal utbetalningar som annars skulle ha gjorts i december 2016 i stället att göras i januari Dessa faktorer bidrog tillsammans till att antalet utbetalningar av tillfällig föräldrapenning minskade med 5 procent 2016, trots att både antalet bidragsmottagare och antalet utbetalda dagar ökade med 4 procent. Eftersom antalet utbetalningar är prestationsmått i produktivitetsberäkningen påverkade införandet av en bestämd utbetalningsdag produktiviteten negativt. Om i stället antalet bidragsmottagare använts som prestationsmått för tillfällig föräldrapenning skulle produktiviten för barn- och familjeförmånerna ha ökat med 2,5 procent, i stället för den marginella ökningen med 2 promille som redovisas i figur 5. Exemplet visar att produktivitetsmåttet kan vara känsligt för vilket prestationsmått som används och att det inte alltid är självklart vilket mått som är lämpligast. I detta fall kan det också diskuteras vilka effekter på kvaliteten i handläggningen som införandet av en bestämd utbetalningsdag har. Vissa försäkrade kan uppfatta det som en kvalitetsförsämring eftersom det i många fall tar längre tid innan pengarna betalas ut. Å andra sidan innebär en bestämd utbetalningsdag att de försäkrade vet vilken dag utbetalningen kommer, vilket de kan uppfatta som en kvalitetsförbättring. 26

28 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Andelen ärenden som handläggs helt automatiskt har fortsatt att öka både för föräldrapenning och för tillfällig föräldrapenning (tabell 2). För föräldrapenning infördes automatiserad handläggning 2014 och där har styckkostnaden minskat med 32 procent mellan 2014 och Automatiseringarna av dessa förmåner är en starkt bidragande orsak till den positiva produktivitetsutvecklingen inom området. Tabell 2. Andel ärenden med tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning som handläggs automatiskt Tillfällig föräldrapenning Föräldrapenning 13 % 19 % 22 % 32 % 42 % 59 % 60 % * 38 % 47 % *Automatisering av föräldrapenning infördes i början av Något helårsvärde för automatiseringsgraden har ISF inte kunnat få fram, men enligt årsredovisningen för 2014 handlades 40 procent av ärendena automatiskt i november Även utvecklingen av de digitala tjänsterna för de försäkrade är en faktor som bidragit till ökad produktivitet. Det beror bland annat på att ansökningar som lämnas in via de digitala tjänsterna oftare är kompletta, vilket gör att de administrativt kostsamma kompletteringarna blir färre. Andelen ansökningar med e-legitimation år 2016 var 94 procent för både föräldrapenning och för tillfällig föräldrapenning. Motsvarande värden år 2013 var 85 procent för föräldrapenning och 73 procent för tillfällig föräldrapenning. Föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning är de förmåner som utvecklats mest när det gäller graden av automatisering och digitalisering under den senaste tioårsperioden. Men även inom exempelvis bostadsbidrag har en utveckling skett. Där var andelen ansökningar med e-legitimation 36 procent 2016 jämfört med 14 procent

29 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv 2.3 Oförändrad produktivitet i handläggningen av förmåner till personer med funktionsnedsättning De förmåner som riktar sig till personer med funktionsnedsättning har de senaste åren stått för knappt 10 procent av Försäkringskassans förvaltningskostnader. De fyra förmåner som räknas in här är assistansersättning, vårdbidrag, handikappersättning och bilstöd. För området som helhet förändrades inte produktiviteten mellan 2015 och 2016 eftersom både produktionsvolym och minskade med 3 procent. Figur 6. 1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 Produktivitet, produktionsvolym och förvaltningskostnader i 2016 års priser för stöden till personer med funktionsnedsättning (index 2005 = 1,00) Produktionsvolym Kostnader (fast pris) Produktivitet Att produktiviteten minskade kraftigt från 2009 till 2012 berodde på styckkostnadsökningar för assistansersättning som är områdets största förmån räknat i förvaltningskostnader. De senaste åren har styckkostnaden för assistansersättningen varit relativt stabil. 28

30 Minskad produktivitet men hög nivå i ett historiskt perspektiv Men beräkningarna för assistansersättning är känsliga för valet av prestationsmått. ISF använder antalet assistansberättigade som prestationsmått då det måttet varit relativt stabilt över tid och inte påverkats av förändringar i statistikfångst och en del andra faktorer som gjort att varken antalet beslut eller antalet utbetalningar varit något ändamålsenligt mått för att mäta produktiviteten de senaste åren. Försäkringskassan har i tidigare årsredovisningar diskuterat mätproblemen kopplade till vilket prestationsmått som är lämpligast för assistansersättningen. Det är ett skäl till att myndigheten nu både redovisar hur styckkostnaden utvecklats per beslut och per utbetalning. Styckkostnaden per beslut minskade med 6 procent från 2015 till 2016, medan styckkostnaden per utbetalning ökade med 19 procent. Med det prestationsmått ISF använt, antalet assistansberättigade, ökade styckkostnaden med 7 procent. Vilket av dessa prestationsmått som är bäst är svårt att avgöra, men det är viktigt att känna till att det kan bli stora skillnader i utfall beroende på vilket av dem som används. 2.4 Produktiviteten inom övriga förmåner Förutom förmånerna som diskuterats i avsnitten finns ytterligare ett antal förmåner som är svåra att räkna till ett visst område. Dessa övriga förmåner stod för ungefär 15 procent av förvaltningskostnaderna Den största av dessa är aktivitetsstöd som stod för 7 procent av Försäkringskassans förvaltningskostnader Aktivitetsstöd är därmed myndighetens näst största förmån räknat i förvaltningskostnader. Arbetsskadelivränta, tandvård, bostadstillägg och EU-vård är också relativt stora med förvaltningskostnader på mellan 1,1 och 1,6 procent av hela myndighetens förvaltningskostnader. Dessutom finns ytterligare ett antal förmåner som är ännu mindre. För aktivitetsstöd var produktiviteten i stort sett oförändrad För arbetsskadelivränta, bostadstillägg, tandvård och EU-vård ökade produktiviteten. 29

31

32 Svårt att göra en samlad kvalitetsbedömning 3 Svårt att göra en samlad kvalitetsbedömning Kapitel 2 visade att Försäkringskassans produktivitet minskade något 2016, men att den i ett lite längre perspektiv ändå är relativt hög. Det är som vanligt betydligt svårare att göra en samlad bedömning av hur kvaliteten utvecklats för hela Försäkringskassan. Regeringen har gett Försäkringskassan i uppdrag att i årsredovisningen redovisa hur kvaliteten i handläggningen utvecklats. ISF har förståelse för att Försäkringskassan pekar på svårigheterna att göra en samlad bedömning för myndigheten som helhet. Kvalitet är ett komplext begrepp med många olika aspekter som ska vägas samman. Utvecklingen för de olika kvalitetsaspekterna kan peka åt olika håll både för myndigheten som helhet och mellan olika förmåner. Dessutom är själva definitionen av kvalitet ofta ett hett diskussionsämne, inte minst på Försäkringskassan. Det var antagligen särskilt svårt för Försäkringskassan att göra en samlad kvalitetsbedömning i årsredovisningen för 2016 eftersom myndigheten ändrat definitionen av kvalitet som en följd av ändringarna i styrningsfilosofi och övergripande mål. Efter diskussioner under 2016 beslutades sedan i början av 2017 att definitionen av kvalitet skulle ändras till Med kvalitet avses att vi bedriver en verksamhet som präglas av rättssäkerhet, service och effektiv användning av resurser. Däremot är definitionen av kvalitet i årsredovisningen för 2016 den som gällde tidigare: Med kvalitet avses att, inom ramen för en korrekt tillämpning av gällande lagstiftning, möta kundernas behov och överträffa förväntningarna på service, bemötande och kompetens. 31

33 Svårt att göra en samlad kvalitetsbedömning Försäkringskassan ifrågasätter i årsredovisningen värdet av att bedöma kvalitet på myndighetsövergripande nivå. Myndigheten menar att det generellt är mer relevant att analysera och bedöma kvaliteten för varje förmån för sig. Men samtidigt skriver myndigheten att analysen av kvaliteten på myndighetsnivå varit av värde genom att den identifierar myndighetsgemensamma utvecklingsområden. ISF anser att det är viktigt att försöka analysera kvalitetsutvecklingen ur ett myndighetsövergripande perspektiv även om det ofta kan vara svårt att dra några generella slutsatser. Särskilt viktig är den myndighetsövergripande analysen när det sker förändringar som gäller hela myndigheten som de förändringar i styrningen som skett under de senaste åren. Dessutom ska inte möjligheterna att göra områdesvisa kvalitetsanlyser glömmas bort. Det kan handla om sjukförsäkringen eller barn- och familjeförmåner, men även exempelvis förmåner med ett gemensamt IT-stöd. De följande avsnitten redovisar att de försäkrades förtroende för Försäkringskassan har fortsatt att utvecklats positivt, men inte i samma takt som tidigare. Tillgängligheten har förbättrats genom att det blivit lättare att nå Försäkringskassan per telefon och genom ökade möjligheter till olika digitala kontaktvägar och dessa används också allt mer. Ett mer negativt resultat är att handläggningstiderna försämrats för ett antal förmåner. Den mest svårbedömda kvalitetsaspekten är som vanligt hur den rättsliga kvaliteten utvecklats. Myndighetens ökade fokus på rättssäkerhet har påverkat handläggningen i flera förmåner, men det är inte självklart att utifrån detta dra slutsatens att den rättsliga kvaliteten förbättrats. 3.1 Rättslig kvalitet alltid svårbedömd Den mest grundläggande kvalitetsaspekten är förmågan att fatta korrekta beslut i försäkringsärendena och att besluten blir likformiga. Med likformighet menas bland annat att beslutet för ett givet ärende ska bli detsamma oavsett vilket kontor eller vilken handläggare som fattar beslutet. Det är alltid svårt att bedöma den rättsliga kvalitetens utveckling. Men det är extra besvärligt detta år eftersom de långa handläggningstiderna i Försäkringskassans omprövningar gör att den 32

34 Svårt att göra en samlad kvalitetsbedömning statistik som ISF brukar använda om överklaganden till förvaltningsrätterna blir svår att tolka. I denna rapport koncentreras diskussionen om den rättsliga kvaliteten till sjukförsäkringen där förändringarna varit mest påtagliga under de senaste åren. Satsningen på att stärka handläggningen av sjukförsäkringen har ett gott syfte, men på kort sikt kan de snabba förändringarna också innebära risker för rättssäkerheten i form av att likformigheten i besluten minskar Långa handläggningstider i omprövning försvårar bedömning och försämrar rättssäkerheten I tidigare skrivelser har ISF analyserat den rättsliga kvalitetens utveckling utifrån statistik över antalet överklaganden till förvaltningsrätten och antalet ärenden som ändras där. Denna statistik har sina brister men utgör en indikator på hur den rättsliga kvaliteten i Försäkringskassan utvecklats. För år 2016 är denna statistik en sämre indikator än vanligt och ISF avstår därför från att redovisa utvecklingen. Det beror på att statistiken påverkas av de långa handläggningstiderna i Försäkringskassans omprövningsverksamhet. Många försäkrade som begärt omprövning av Försäkringskassans beslut väntar fortfarande på besked om beslutet kommer att ändras eller inte. Det är först när beskedet om omprövningsbeslutet kommer som en överklagan till förvaltningsrätten kan bli aktuell. Den genomsnittliga handläggningstiden för en omprövning fördubblades nästan från 2015 till 2016, från 40 dagar till 78 dagar. Denna handläggningstid är ett genomsnitt för alla förmåner. För vissa förmåner var handläggningstiden betydligt längre, exempelvis för sjukpenning och sjukersättning. Försäkringskassans kvalitetsanalys rapporterar om en handläggningstid på 25 veckor för omprövning av sjukpenningärenden. 6 Det finns en rekommendation, bland annat i Försäkringskassans allmänna råd (FKAR 2010:7), om att en omprövning bör ske inom 6 veckor från att den begärdes. I årsredovisningens avsnitt om intern styrning och kontroll tar Försäkringskassan själv upp de långa handläggningstiderna i omprövningarna som ett av myndighetens förbättringsområden. Myndigheten 6 Försäkringskassan, Kvalitetsanalys, Analys och bedömning av kvaliteten i handläggningen inom livssituation Tillfälligt nedsatt arbetsförmåga, november 2016, sid

35 Svårt att göra en samlad kvalitetsbedömning skriver att inflödet av ärenden ökat kraftigt under Försäkringskassan skriver: orsaken är framför allt en mer korrekt tillämpning inom bland annat sjukförsäkringsområdet, med fler avslag och indragningar som följd. Tabell 3. Antal ärenden som inkommit till omprövning på Försäkringskassan, sjukpenning och sjukersättning Sjukpenning Sjukersättning Antalet ärenden där den försäkrade begärt omprövning har mer än fördubblats sedan 2014 för sjukpenning och ökat med över 60 procent för sjukersättning (tabell 3). Det är också de två förmåner där de flesta omprövningarna begärs. Utvecklingen följer väl den utveckling som redovisades i figur 4 över avslag och indrag i sjukpenning och i tabell 1 över andelen avslag i sjukersättning. En stramare tillämpning med fler negativa beslut slår direkt igenom i en ökad inströmning av begäran om omprövning. Förutom att de långa handläggningstiderna gör det svårt att bedöma hur kvaliteten i tillämpningen utvecklats innebär de också en rättssäkerhetsförlust i sig. Det är knappast acceptabelt att försäkrade som fått nej på sin begäran om sjukpenning ska behöva vänta ett halvår innan Försäkringskassan har omprövat ärendet. Om Försäkringskassan inte ändrar beslutet och den försäkrade överklagar till förvaltningsrätten väntar sedan ytterligare en tid i ovisshet innan ärendet slutligen avgörs. Ökningen av försäkrade som är missnöjda med besluten inom sjukförsäkringen har alltså ännu inte fått något tydligt genomslag i statistiken över överklaganden till förvaltningsrätterna eftersom många ärenden sitter fast i Försäkringskassans omprövningar. Men det finns en indikator utanför Försäkringskassan där förändringarna fått genomslag, nämligen antalet anmälningar till JO (figur 7). 34