Kurt Petersen Henrik Tehler. Kunskapsöversikt inom områdena Skydd mot olyckor, Krisberedskap och Civilt försvar från LUCRAM

Transkript

1 Kurt Petersen Henrik Tehler Kunskapsöversikt inom områdena Skydd mot olyckor, Krisberedskap och Civilt försvar från LUCRAM

2 Innehåll 1 Inledning Olycks- och krishanteringsforskning Två helhetsperspektiv Olycks- och krishantering indelad i fyra faser och deskriptiv respektive normativ forskning4 3 Deskriptiv forskning en översikt Förebyggande och förberedande Akut avhjälpande Normativ forskning (design) en översikt Förebyggande och förberedande Akut avhjälpande Forskning nationellt och internationellt USA Europa Norden Forskningsorganisationer Framtida forskning Deskriptiv forskning Studier av förebyggande och förberedande arbete hos olika offentliga aktörer Användning av risk- och sårbarhetsanalyser i det svenska olycks- och krishanteringssystemet Studier av multiorganisatoriska responssystem Normativ forskning (designvetenskap) Design av ett resilient samhälle Utveckling av en teoretisk grund för design av olycks- och krishanteringssystem Utveckling av nästa generations metoder för risk- och sårbarhetsanalys Utveckling av ledningskoncept för olika aktörer i samhället Utveckling av koncept för övning av olycks- och krishantering Internationella insatser Slutsatser Referenser

3 1 Inledning Denna kunskapsöversikt tar sin utgångspunkt i forskning som genomförs och har genomförts inom områdena Skydd mot olyckor och Krisberedskap. Vi tar inte upp forskning inom Civilt försvar explicit, men i diskussioner med framförallt Försvarshögskolan har det framgått att de forskningsområden som vi presenterar här också är relevanta inom det området. Vidare har vi utgått från en modell av krishantering som bestående av faserna Förebyggande, Förberedande, Akut avhjälpande och Återuppbyggande då vi gjort kartläggningen och vi har valt att inte ta med Återuppbyggnadsfasen. Denna avgränsning har genomförts eftersom den forskning som vi eventuellt skulle kunna placeras in i den fasen på ett bättre sätt fångas upp i de förberedande och förebyggande faserna. Genomgående har vi valt att vara sparsamma med vetenskapliga referenser eftersom vi menar att en fullständig genomgång av den vetenskapliga forskningsfronten skulle kräva en betydligt större arbetsinsats än vad som varit möjligt vid skrivandet av detta dokument. Läsaren får därför lita till vår beskrivning av de olika områdena och ha överinseende med att en uttömmande lista av referenser utelämnats. 2

4 2 Olycks- och krishanteringsforskning Denna översikt skall ge en bild av forskningen inom områdena Skydd mot olyckor, Krisberedskap och Civilt försvar. Vi menar att en stor del av forskning som genomförs inom dessa områden som vi känner till kan sammanfattas som Olycks- och krishanteringsforskning. Vi menar också att med tanke på att utvecklingen av synen på hoten mot det svenska samhället (se nedan) rört sig mot en helhetssyn på olyckor och kriser så finns det en poäng med att även försöka integrera forskningen inom de olika områdena. Vi kommer fortsättningsvis inte att försöka dela in forskningen i de tre områdena utan kommer att använda begreppet Olycks- och krishanteringsforskning. 2.1 Två helhetsperspektiv I slutet av 1990-talet skedde en förändring i synen på hoten som kunde drabba det svenska samhället. För det civila försvaret innebar denna förändring att bilden av de hot som samhället kunde utsättas för blev mer mångfacetterad och komplex genom att den tidigare så starka fokuseringen på det militära hotet tonades ned. I stället kom fokus att hamna på mer komplexa fredstida kriser eftersom den förmåga att hantera dessa som byggdes upp också ansågs kunna användas i krigstid. Denna förändrade bild av hoten mot det svenska samhället följdes i början av 2000-talet av en ökad insikt om att samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig måste bygga på en helhetssyn 1. Ur ett större perspektiv innebär denna helhetssyn att det principiellt inte är någon skillnad på åtgärder som genomförs för att förebygga mindre olyckor och de som genomförs för att förebygga kriser. En åtgärd som genomförs för att förebygga en mindre olycka kan också vara användbar för att undvika en kris, och vice versa. Denna helhetssyn på vårt skydd mot olyckor och kriser har även haft en stor inverkan vid bildandet av Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap 2. Även om vi i detta dokument kommer att använda begrepp som kris och olycka så menar vi att det är mycket viktigt att man även inom forskningen har ett helhetsperspektiv som innebär att man är medveten om att en stor del av samhällets system för hantering av sådana händelser är användbara oavsett om det som inträffat är en olycka eller en kris. Då vi i detta dokument avser alla möjliga händelser längs den så kallade hotskalan, d.v.s. allt från den lilla olyckan till den stora krisen, kommer vi att använda begreppet nödläge. När vi diskuterar det svenska systemet för att förbereda och förebygga inför olyckor och kriser, akut avhjälpa sådana eller att återuppbygga efter dem kommer vi använda begreppet det svenska olycks- och krishanteringssystemet. Med detta menar vi alla aktörer som kan ha en roll i att genomföra dessa aktiviteter inklusive privata företag och enskilda individer. En annan viktig utveckling av synen på det svenska olycks- och krishanteringssystemet som blivit vanligare på senare tid är inställningen att moderna kriser ofta förutsätter insatser från en mängd olika aktörer som i mer eller mindre utsträckning är beroende av varandra för en sådan insats. Ett begrepp som använts för det system av aktörer som tillsammans hanterar en kris är responssystem. Om begreppet nödläge kan sägas representera en helhetssyn på händelser som kan kräva en insats från samhället kan begreppet responssystem sägas representera en helhetssyn avseende samhällets svar på ett nödläge. Det viktiga med detta synsätt är förskjutningen från en uppfattning att nödlägen kan hanteras inom de administrativa gränser som satts upp mellan olika myndigheter och andra aktörer till uppfattningen att aktörerna tillsammans skall hantera ett nödläge genom olika typer av 1 SOU 2004: Prop. 2007/08:92. 3

5 interaktion. Denna förskjutning innebär att mer fokus kommer att hamna på samordning och koordinering av olika aktörers insatser inom det responssystem som alla aktörer verkar inom. Det är också viktigt att notera att denna strävan efter att se helheten i ett responssystem inte bara gäller då samhället skall hantera en kris utan även då sådana skall förhindras och då samhällets aktörer förbereder sig inför sådana händelser. Exempelvis har det kommit en hel del lagstiftning rörande risk- och sårbarhetsanalyser de senaste åren och i både förarbeten, lagar och förordningar rörande dessa står det klart att lagstiftaren ser en helhet av olika aktörer som samarbetar med att skapa en bild av risker och sårbarheter i det svenska samhället 3. Detta systemperspektiv avseende samhällets aktörer representerar den andra trenden av helhetssyn inom det svenska olycks- och krishanteringssystemet som varit tongivande under senare år och som vi menar bör influera forskningen inom området. De två perspektiven som beskrivits ovan framhålls som mycket viktiga i lagar och förordningar, exempelvis i MSB:s instruktion 4 där det framgår att MSB skall arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser. Vi menar att dessa två perspektiv kan fungera som en länk mellan det som eftersträvas i det svenska olycks- och krishanteringssystemet och den forskning som bedrivs finansierad av MSB. Ju mer kunskap som forskningen kan producera rörande samordning och interaktion mellan olika aktörer i ett responssystem avseende hela hotskalan, desto bättre är förutsättningarna för att kunna påverka det svenska olycks- och krishanteringssystemet till det bättre. Just problemet med hur kunskap om hur olika aspekter av det svenska (och även andra) olycks- och krishanteringssystem fungerar skall kunna användas för förbättring av detta system är ett av de viktigaste områdena som vi vill lyfta fram i detta dokument (se diskussionen om normativ forskning nedan). Innan vi diskuterar detta skall vi dock beskriva en indelning av olycks- och krishantering i fyra faser som också kan användas för att karaktärisera det fenomen som studeras inom det aktuella forskningsområdet. 2.2 Olycks- och krishantering indelad i fyra faser och deskriptiv respektive normativ forskning Trots att vi ofta avser beröra nödlägen i det aktuella dokumentet väljer vi att kalla den forskning som vi beskriver för olycks- och krishanteringsforskning eftersom begreppen olycka och kris är mer etablerat än begreppet nödläge. Olycks- och krishantering kan enligt den modell som vi använder delas in i fyra faser: Förebyggande, Förberedande, Akut avhjälpande och Återuppbyggande 5. Notera i detta sammanhang att det inte finns något problem med att använda denna modell även för mindre olyckor, skillnaden blir möjligtvis att de åtgärder som genomförs inom de olika faserna inte är lika omfattande resursmässigt som en åtgärd som fokuserar på kriser. Denna indelning i olika faser ger oss även möjlighet att beskriva det fenomen som en viss forskningsinsats är fokuserad på, exempelvis om man är intresserad av att studera hur en viss aktör planerar inför nödlägen (Förberedande) eller om man är intresserad av att studera hur aktören faktiskt hanterar ett sådant 3 Se exempelvis Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, SOU 2004:134 (Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting) samt Regeringens proposition 2005/06:133 (Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle). 4 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 5 Denna modell används vanligtvis för att beskriva Krishantering, men fungerar även bra för att beskriva olyckshantering. Modellen finns beskriven i exempelvis rapporten Risk- och sårbarhetsanalyser av Abrahamsson och Magnusson som ingår i KBM:s forskningsserie och gavs ut

6 nödläge (Akut avhjälpande). Givetvis finns det forskningsinsatser som spänner över flera av dessa faser, exempelvis insatser som strävar efter att beskriva sambandet mellan förberedande aktiviteter och akut avhjälpande aktiviteter. Förutom indelningen av forskningsinsatser i de fyra faserna är det också nödvändigt att skilja på två perspektiv avseende forskningen: det deskriptiva och det normativa perspektivet. Det deskriptiva perspektivet innebär att man försöker beskriva, förstå och förklara olika fenomen som kan observeras och det är vanligtvis detta som traditionell forskning handlar om. Det normativa perspektivet å andra sidan handlar om att designa eller skapa system eller objekt för att uppnå vissa mål. Dessa två perspektiv är mycket olika till sin natur vilket redan den skotska filosofen David Hume noterade då han diskutera det så kallade is-ougth problem (på svenska är-bör problemet ). I korthet innebär detta att det inte går att säga något (utan extra antaganden) om hur något bör vara bara genom att veta hur det är. Exempelvis kan man inte säga att bara för att man har observerat en stark koppling mellan en viss faktor, exempelvis en ökning av antalet brandsläckare i en byggnad, och en annan, exempelvis en minskning av antalet bränder som leder till stora skador, så kan man inte automatiskt nå slutsatsen att vi borde öka antalet brandsläckare i byggnader. Vi menar att det inom olycks- och krishanteringsforskningen finns en risk att dessa två perspektiv blandas ihop och att detta inte är önskvärt eftersom de två perspektiven bygger på helt olika utgångspunkter, eller som (March and Smith, 1995) uttrycker det Natural science aims at understanding and explaining phenomena; design sciences aims at developing ways to achieve human goals.. Design science motsvarar vad vi menar med ett normativt perspektiv. Om man gör en uppdelning av olika forskningsinsatser i olycks- och krishanteringens olika faser, samt i de två perspektiven Deskriptivt och Normativt kan man skapa en matris bestående av åtta fält (se figur 1). I vart och ett av dessa fält finns exempel på forskningsfrågor som illustrerar skillnaden mellan de olika perspektiven och de olika faserna. Vi menar att denna matris kan användas som en utgångspunkt för diskussion och beskrivning av forskningen inom det aktuella området. Figur 1 Typ av perspektiv Deskriptiv Normativ Olycks- och krishantering indelad i olika faser Förebyggande Förberedande Akut avhjälpande Återuppbyggande Hur bedrivs det Hur förbereder Vilka faktorer har Vad karaktäriserar förebyggande olika aktörer sig betydelse för god en specifik insats för arbetet inom för kriser/olyckor? ledning? att återuppbygga ett olika krisdrabbat område? kommuner? Hur bör investeringar för att undvika kriser/olyckor värderas? Hur bör risk- och sårbarhetsanalyser användas vid förberedelser inför en kris/olycka? Hur bör olika aktörer agera vid en kris/olycka? Hur bör återuppbyggnaden av krisdrabbade områden organiseras för att arbetet skall bli så effektivt som möjligt? Uppdelning av olycks- och krishanteringsforskning i fyra faser och i två kunskapsperspektiv. 3 Deskriptiv forskning en översikt Då vi beskriver forskning som har genomförts eller genomförs från ett deskriptivt perspektiv kommer vi att dela in den i två kategorier Förebyggande och förberedande och Akut 5

7 avhjälpande. Anledningen till att Återuppbyggnadsfasen inte finns med är att den forskning som vi känner till och som skulle kunna klassificeras som återuppbyggnad på ett bättre sätt beskriv som förebyggande eller förberedande (återuppbyggnad efter en kris kan ses som förberedelser inför nästa). Vi har också valt att slå ihop förebyggande och förberedande arbete eftersom det i praktiken ofta är svårt att se skillnad på dessa två faser. 3.1 Förebyggande och förberedande När det gäller studier av förebyggande och förberedande aktiviteter förefaller mycket av intresset varit riktat mot olika offentliga aktörer, framförallt på kommunal nivå. Exempel på sådana studier är (Nilsson and Eriksson, 2008) där sex svenska kommuners förberedelsearbete studerats med utgångspunkt i organisatoriskt lärande. Slutsatserna från denna studie indikerar att även om ambitionen i många kommuner är att sprida kunskap om förberedelser inför kriser till hela organisationen så förefaller det som om den kunskapen ofta blir begränsad till en mindre mängd personer. Liknande svårigheter med att sprida kunskap från det förberedande arbetet har även observerats vid internationella studier (Carley and Harrald, 1997, McConnell and Drennan, 2006). Ett annat mer specifikt område inom det förebyggande och förberedande arbetet har att göra med hur olika offentliga aktörer arbetar med risk- och sårbarhetsanalyser. Studier har genomförts av samtliga länsstyrelsers risk- och sårbarhetsanalyser (Hamrin and Strömgren, 2008, Abrahamsson and Tehler, 2009) och även av hur olika kommuner jobbar med sådana analyser (Nordström and Tonegran, 2008). Studier har även utförts av hur kommuner beskriver olika typer av risker i sina kommunala översiktsplaner (Johansson et al., 2006) och av hur olika riskfrågor hanteras av de kommunala aktörerna (Johansson et al., 2009). 3.2 Akut avhjälpande Studier av den akut avhjälpande fasen, d.v.s. då olyckor och kriser sker, kan ske på många olika sätt. Två typer av studier är sådana som bygger på statistisk analys av många nödlägen och fallstudier som bygger på analys av en eller ett fåtal sådana. Vanligtvis ger fallstudien en mer detaljerad beskrivning av nödlägen samt samhällets respons, medan statistiska analyser ger möjlighet att uttala sig om trender och skillnader mellan olika system på ett sätt som är lättare att generalisera. Man kan också göra en uppdelning mellan studier av övningar (eller försök) och inträffade nödlägen. När det gäller fallstudier av inträffade nödlägen har så kallade responssystem studerats med avsikten att förstå vad som sker då samhällets olika aktörer skall agera för att möta det hjälpbehov som uppstår vid ett nödläge. Begreppet responssystem har myntats för att poängtera att dagens nödlägen ofta kräver samordning och samverkan mellan många aktörer. Exempel på studier av nödlägen då målet varit att förstå hur ett sådant responssystem fungerar är (Uhr and Johansson, 2007, Uhr et al., 2008, Uhr, 2009, Abrahamsson et al., 2008). Även internationellt finns en hel del studier av olika nödlägen, se exempelvis (Drabek and McEntire, 2003, Kendra and Wachtendorf, 2003, Comfort and Kapucu, 2006, Comfort et al., 2004, Quarantelli, 1988). Experiment med avsikt att undersöka hur grupper av personer agerar vid hantering av kriser har tidigare genomförts och denna typ av beskrivande forskning har också stark koppling till det normativa perspektivet, d.v.s. hur skall man designa övningar på bästa sätt. Inom krishanteringsområdet är frågan om man skall öva specifika kunskaper för olika krissituationer eller om man kan öva mer generella sådana aktuell, se exempelvis (Bergström et al., 2008). 6

8 4 Normativ forskning (design) en översikt Vår generella uppfattning om normativ forskning inom olycks- och krishanteringsområdet är att den inte är lika vanligt förekommande som den deskriptiva och att den inte behandlas med samma krav på vetenskaplighet som den deskriptiva forskningen. Vetenskaplighet och normativ forskning inom olycks- och krishanteringsområdet är därför något som vi menar borde utvecklas mycket i framtiden och vi återkommer till denna diskussion i avsnittet om framtida forskning. 4.1 Förebyggande och förberedande När det gäller normativ forskning rörande förebyggande och förberedande åtgärder så förefaller det som om konstruktion av olika metoder för riskanalys, sårbarhetsanalys eller risk- och sårbarhetsanalys är det område som mycket av forskningen har handlat om. Det finns en stor mängd metoder för sådana analyser som är mer eller mindre väl underbyggda. Vi kommer inte att gå igenom alla dessa metoder här utan hänvisar i stället till den kunskapsöversikt som LUCRAM genomförde för Räddningsverket 2008 (Petersen et al., 2008). Det är dock värt att nämna att några av de vanligast använda metoderna i Sverige idag är MVA-metoden (Hallin et al., 2004), ROSA (län, 2003) och IBERO (län, 2006). En trend inom detta område som har noterats under senare år är att en hel del fokus har riktats mot analys av risker och sårbarheter i så kallad kritisk infrastruktur (exempelvis elnät, vägar) och även en del mot terrorism. I Sverige har metoder lämpliga för sårbarhetsanalys av elnät och andra nätverksutformade infrastrukturer (exempelvis vattendistribution och telefoni) utvecklats genom användning av nätverksteori (Jenelius, 2009, Johansson et al., 2007, Jönsson et al., 2008, Jenelius et al., 2006, Holmgren et al., 2007). Även internationellt har en hel del utveckling av metoder för sårbarhetsanalys med hjälp av nätverksmodeller utvecklats, se exempelvis (Crucitti et al., 2004b, Crucitti et al., 2004c, Crucitti et al., 2004a, Latora and Marchiori, 2005, Kinney et al., 2005). 4.2 Akut avhjälpande När det gäller normativ forskning i den akut avhjälpande fasen förefaller det som om det inte finns så mycket forskning genomförd. Ett initiativ som dock är pågående handlar om att skapa ett koncept för regional (Länsstyrelserna) ledning av krishantering och det bygger på forskning som genomförts inom projektet Effektivare ledning vid storskalig räddningstjänst och krishantering. Även om detta arbete är pågående så finns en del av materialet publicerat i exempelvis (Uhr, 2009, Fredholm and Uhr, 2007). 5 Forskning nationellt och internationellt De sista 5 åren har den internationella forskningen ökat ordentligt inom det aktuella området och har genomförts under olika rubriker som Safety, Security, Emergency Management, Crisis Management, etc. I Sverige har forskningen också ökat, framförallt sedan 2002 då Räddningsverket förändrade och förstärkte sin forskning och då Krisberedskapsmyndigheten bildades med ett specifikt forskningsprogram. Eftersom forskningsområdet är förhållandevis nytt finns det inte så manga forskningscentrum internationellt som satser specifikt på detta område. Flera forskargrupper finns som har haft en tidligare inriktning mot andra närliggande område och som nu också har forskning inom detta nya område. 7

9 5.1 USA I USA bildades Department of Homeland Security som har en enhet för Science & Technology som ansvarar för forskningsaktiviteter. Forskningen genomförs genom ett antal Centre of Excellence inom sex olika teman. Dessutom finns en rad övriga instrument som används till stöd av forskning. Dessa är mindre i storlek. De sex teman som finns för närvarande 6 är: - Explosives - Chemical/biological - Command, control & interoperability - Borders & maritime security - Human factors - Infrastructure and geophysical Ett antal Center of Excellence utför forskning inom ett eller flera av de sex områdena. Risk- och sårbarhetsanalys spelar en stor roll alla sex teman, men den metodisk riktade forskning inom risk- och sårbarhet är placerad i ett Center of Excellence, CREATE (National Center for Risk and Economic Analysis of Terrorism Events). De jobbar inom tre områden: Risk Assessment, Economic Assessment och Risk Management. Idén är att centrat skal stödja alla sex forskningsteman med metoder och analys. Dessutom finns ett annat Center of Excellence, PACER (Preparedness and Catastrophic Event Response) som utför forskning inom förebyggande och akut avhjälpande. Deras forskning använder också risk- och sårbarhetsanalys i stor omfattning. Som en ny möjlighet finns ett internationellt riktad forskningsprogram som finansierar samverkan mellan amerikanska och internationella forskargrupper. Forskning utlyses inom de sex teman och med specifika inriktningar. 5.2 Europa EU s forskningsprogram, Framework Programmes, finansierar EU s forskning. Det nuvarande, Seventh Framework Programme for the European Community for research, technological development and demonstration activities, löper mellan 2007 och Forskningsprogrammet är uppdelat i ett antal teman. För första gången i EU s historia finns ett tema riktad specifikt mot security, tema Inom temat Security finns i pågående arbetsprogram 7 delteman: - Increasing the Security of the Citizens - Increasing the Security of infrastructures and utilities - Intelligent surveillance and enhancing border security - Restoring security and safety in case of crisis - Improving security systems integration, interconnectivity and interoperability - Security ant society Security, Work Programme, European Commission C(2009) 5893 of 29 July

10 - Security research coordination and structuring Risk- och sårbarhetsanalys finns inte som ett specifikt område, men det finns integrerat i flera olika delar. Inom området Increasing the security of infrastructures and utilities finns aktiviteter om riskoch sårbarhetsanalys av mass transportation systems, vid land-use-planning och när det gäller infrastrukturnätverk. Sårbarhetsanalys ingår i området Restoring security and safety in case of crisis, där en aktivitet är riktad mot aftermath crisis management. Vidare ingår risk- och sårbarhetsanalys som en använd metod i flera av de övriga områden. EU s forskning utförs av forskargrupper från flera olika EU-länder. Konsortier anpassas från projekt till projekt. Dock finns ett finansieringsinstrument som har likheter med Center of Excellence i USA, de så kallade Network of Excellence. De skiljer sig från de amerikanska genom att de skall säkerställa högsta kompetens genom koordineringsaktiviteter, men forskningen är tänkt utföras genom andra aktiviteter. 5.3 Norden Inom Norden, exempelvis genom Nordiska Ministerrådet eller Nordisk Industrifond, finns inte något forskningsprogram riktad mot säkerhet eller risk- och sårbarhetsanalys. Det finns pågående diskussioner inom Nordiska Ministerrådet om att etablera en nordisk aktivitet inom området. I Norge finns under Norges Forskningsråd ett mindre forskningsprogram SAMRISK om samhällsrisk 8. Programmet riktar sig brett och har ingen specifik satsning på risk- och sårbarhetsanalys, men riskoch sårbarhetsanalys ingår i flera av programmets aktiviteter. I Finland finansieras en stor mängd forskning av TEKES (The Finnish Funding Agency for Technology and Innovation). Deras existerande forskningsprogram, People Economy Innovation 9, har inte någon specifik aktivitet inom risk- och sårbarhetsanalys. I Danmark finns inget forskningsprogram inom området säkerhet. I Sverige har det funnits ökade medel för forskning sedan Från 2002 ändrade Räddningsverket sin forskning och det löpande forskningsprogram har riktad sig mot säkerhet, speciellt mot skydd mot olyckor, och risk- och sårbarhetsanalys har funnits inom både metodforskning samt som verktyg inom andra säkerhetsområden. I 2002 bildades Krisberedskapsmyndigheten som fick ett specifikt forskningsprogram, speciellt riktad mot extraordinära händelser. Sedan 2009 skall Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap täcka alla samhällets behov vid nödlägen oberoende av storlek och typ med sitt forskningsprogram. 5.4 Forskningsorganisationer I USA finns ett antal center of Excellence inom Department of Homeland Security. De är alla bildade som nätverk bestående av många universitet och forskningsinstitut, oftast mera än CREATE har sin ledning vid University of Southern California, medan PACER har sin ledning vid John Hopkins University i Baltimore. Dessutom finns DRC (Disaster Research Center) vid University of Delaware som har varit aktiva i USA i mer än 40 år och har genomfört ett mycket stort antal analyser av inträffade händelser. Dessutom, som framgår av avsnitt 5.1, finns risk- och sårbarhetsaktiviter vid 8 Samfunnssikkerhet och risikoforskning, Programplan , SAMRISK, Norges Forskningsråd. 9 People Economy Innovation, Priorities for the future, TEKES (The Finnish Funding Agency for Technology and Innovation) 9

11 alla de sex teman och det betyder att samtliga center of excellences i en eller annan form har sådana aktiviteter. I Europa finns forskningen inom risk- och sårbarhet ofta i anknytning till tidligare grupperingar som har sysslat med säkerhet i mera begränsat mening säkerhet vid kärnkraft, maritim säkerhet osv. Av väsentligt grupper kan nämnas Delft Technical University i Nederländerna, som har haft metodforskning inom riskanalys i många år, Stavanger Universitet i Norge, som har aktivitet mest riktad mot off-shore industrin. VTT i Finland med inriktning mot kärnkraften. Dessutom finns ett mycket stort antal forskargrupper i många länder med kompetens inom ett begränsat specifikt område, mänskligt beteende, kritisk infrastruktur, organisationsvetenskap osv., som alla har en betydelse för risk och sårbarhet. I Sverige finns forskargrupper med inriktning mot säkerhet och security vid flera universitet. De största finns vid LUCRAM/Lunds Universitet (med specialinriktning på risk- och sårbarhetsanalys), Göterborgs Universitet (speciellt förvaltningsfrågor), Umeå Universitet (speciellt CBRNE), FHS (Crismart)/Uppsala Universitet (speciellt krishantering och de nationella och internationella frågora), KTH (speciellt risketik och riskfilosofi), Chalmers i Göteborg (speciellt mot elektroniska system och Mittuniversitetet (speciellt de samhällsmässiga frågor). Där utöver finns enskilda forskare vid flera andra universitet. 6 Framtida forskning Det finns många områden som man skulle kunna forska inom och som idag skulle kunna beskriva som områden där det finns kunskapsluckor. För att vi skall kunna välja ut några av dessa områden och avge någon typ av rekommendation om vilka områden som MSB bör satsa på har vi valt följande strategi. Vi har i MSB:s instruktion 10 studerat vad som framstår som mest centralt för myndighetens verksamhet och försökt koppla ihop detta med vår kunskap om forskning inom det område inom vilket vi är verksamma. Vi presenterar nedan ett antal forskningsområden som förefaller viktiga för MSB (uttryckt i instruktionen) och som vi bedömer att det finns en kunskapslucka inom som är möjlig att fylla. Av naturliga skäl blir denna lista begränsad av att (1) allt som är viktigt för MSB inte uttrycks i förordningen och (2) vi känner inte till all forskning som skulle kunna vara av nytta för något som är viktigt för MSB. Trots detta anser vi att det tillvägagångssätt ger oss ett bra verktyg för att sålla i den mycket stora mängd potentiella forskningsområden som finns. Det finns två generella aspekter av forskningen som vi tycker är mycket väsentliga och som vi anser bör genomsyra en forskningsansats inom olycks- och krishanteringsområdet. Den första har att göra med ett systemperspektiv på det svenska olycks- och krishanteringssystemet och den andra med utveckling av den vetenskapliga basen för normativ forskning inom området. Systemansatsen inom det svenska olycks- och krishanteringssystemet har att göra med den helhetssyn på olycks- och krishantering som vuxit fram under senare år och från ett forskningsperspektiv öppnar detta upp många intressanta möjligheter som har att göra med interaktion mellan olika aktörer och studier av responssystem, både i de förebyggande och förberedande faserna och i den akut avhjälpande fasen. Den andra aspekten, utveckling av den vetenskapliga basen för normativ forskning, är i högsta grad väsentlig för MSB eftersom MSB:s verksamhet handlar om att göra saker för att uppnå mål 10 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 10

12 (exempelvis minska konsekvenser av olyckor och kriser i samhället). Att utveckla synen på forskning om hur man bör göra saker inom detta område skulle därför vara högst relevant för mycket av MSB:s verksamhet och kunna vara direkt användbart i den dagliga verksamheten. Ett exempel är forskning om risk- och sårbarhetsanalyser (som beskrivs nedan) där normativ forskning kan bidra till att hjälpa MSB med hur man bör utveckla det svenska systemet för sådana analyser. Vi har valt att dela upp forskningsområdena i normativt respektive deskriptiv forskning efter vad vi anser bör vara tyngdpunkten i det aktuella området, men det är högst troligt att ett konkret forskningsprojekt inkluderar element som är både normativa och deskriptiva. 6.1 Deskriptiv forskning Den deskriptiva forskningen har haft en mycket viktig roll för vår förståelse av många fenomen inom olycks- och krishanteringsområdet och den kommer också fortsättningsvis att fylla en central roll. Man kan säga att den deskriptiva forskningen utgör en bas som den normativa forskningen kan bygga vidare på. Uttryckt på ett annat sätt: om man inte vet hur ett system ser ut eller fungerar, blir det mycket svårt att förändra det för att på bästa sätt uppnå sina mål. Nedan följer ett antal förslag på områden inom vilka vi anser att deskriptiv forskning bör genomföras Studier av förebyggande och förberedande arbete hos olika offentliga aktörer I MSB:s instruktion 11 står det klart att myndigheten skall utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. För att kunna göra detta är det viktigt för MSB att få kunskap om hur det ser ut hos olika aktörer avseende deras förebyggande och förberedande arbete. Sådana studier kan fokusera på kommuner, regioner, landsting, centrala myndigheter, eller någon annan lämplig aktör inom olycksoch krishanteringssystemet. Med tanke på diskussionen ovan vore det mycket intressant att studera förebyggande och förberedande arbete inte bara inom olika aktörer utan också mellan dem, d.v.s. inom responssystemet som de är verksamma inom. Det förefaller också viktigt att man vid valet av vad som skall studeras och på vilket sätt det skall göras tar hänsyn till det normativa perspektivet och gör valet så att kunskapen på bästa möjliga sätt kan användas för att förbättra olycks- och krishanteringssystemet med avseende på de syften och mål som olika aktörer inom systemet har. Exempelvis kan man studera mycket som har med förebyggande och förberedande arbete hos en aktör att göra, men som har svag eller ingen koppling till de mål som finns för den aktuella aktören eller för det svenska olycks- och krishanteringssystemet som helhet. Sådana studier kan förvisso vara nyttiga och mycket intressanta, men från MSB:s perspektiv (med tanke på dess instruktion) så framstår det som att forskning som lättare kan ligga till grund för att uppnå mål och förändra olycksoch krishanteringssystemet till det bättre torde prioriteras. Därför menar vi att man även om forskningen är deskriptiv till sin natur på ett tydligt sätt skall motivera den med hänsyn till dess eventuella normativa nytta för det svenska olycks- och krishanteringssystemet Användning av risk- och sårbarhetsanalyser i det svenska olycks- och krishanteringssystemet En speciell typ av förebyggande och förberedande arbete som förtjänar extra uppmärksamhet är arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) inom det svenska olycks- och krishanteringssystemet. Detta är ett arbete som genomsyrar alla nivåer (lokal, regional och nationell) 11 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 11

13 och som har många olika syften och mål. De viktigaste målen med arbetet som finns uttryckta i lagstiftningen är att risk- och sårbarhetsanalyserna skall: Utgöra underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar risker och sårbarheter. Utgöra ett underlag för en helhetsbild över risker och sårbarheter på olika nivåer (lokal, regional och nationell) i samhället. Öka medvetande och kunskap om risker om risker och sårbarhet hos beslutsfattare. Inom detta område skulle deskriptiv forskning kunna genomföras för att beskriva hur olika aktörer såsom kommuner, landsting, länsstyrelser, o.s.v. arbetar med RSA och av speciell vikt är att studera hur de arbetar med avseende på de mål med RSA som finns uttryckta ovan. Denna typ av forskning kan med fördel genomföras i kombination med normativ forskning som handlar om att förändra systemet med RSA för att det på ett bättre sätt skall uppfylla målen (se nästa avsnitt). Relevansen för MSB är hög eftersom det svenska systemet för RSA i princip utgör det enda sättet som en helhetsbild över risker och sårbarheter i Sverige produceras på ett systematiskt sätt och systemet är också tänkt att vara en central del för planeringen av åtgärder för reducering av risker och sårbarheter. Dessutom har det nuvarande systemet varit igång ett antal år vilket borde generera ett intresse från myndighetens sida av att utvärdera systemet, och för att göra det krävs att man kan beskriva hur det fungerar. Utvärdering är just en sådan aktivitet som finns explicit i MSB:s instruktion 12 och som är starkt kopplad till normativ forskning, d.v.s. hur något bör fungera för att uppfylla vissa mål (se nedan). Det finns tidigare forskning inom detta område, men den har mest varit fokuserad på länsstyrelsenivån och borde kompletteras med även andra nivåer och aktörer, exempelvis kommuner, landsting och centrala myndigheter. Dessutom går utvecklingen på det här området fort och användningen av metoder förändras, vilket gör att även en studie över tid kan vara intressant för att kartlägga vilka förändringar i metoderna som skett de senaste åren Studier av multiorganisatoriska responssystem När det gäller forskning i den akut avhjälpande fasen är förståelse för funktionen hos de responssystem, bestående av både offentliga och privata aktörer, som engageras för att hantera de hjälpbehov som uppstår som följd av ett nödläge av stor vikt. Ledning i multiorganisatoriska responssystem Ett område som är mycket intressant att fortsätta studera är hur ledning, d.v.s. inriktning och samordning, åstadkoms i ett responssystem som består av en storm mängd olika aktörer som inte kan relateras till varandra genom en klar befälsordning, d.v.s. det finns ingen klar beskrivning av vem som för befäl över vem, och aktörerna kan ha (och förmodligen har de det) olika värderingar, d.v.s. uppfattningar av vad som är viktigt och vad som utgör ett hjälpbehov. Tidigare forskning (se föregående avsnitt) antyder att vid multiorganisatoriska responser är det också så att ledning åstadkoms genom utövning av inflytande som inte är relaterat till en traditionell befälsordning, exempelvis genom förhandling, påverkan genom förmedling av information, eller uttryckta önskemål om andras agerande, mm. (Fredholm and Uhr, 2007). Mer forskning behövs inom detta område för 12 Se 10 i Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 12

14 att klargöra vilka mekanismer som är involverade vid denna typ av ledning, vilka faktorer som påverkar hur ledningen gestaltar sig, mm. Sådan forskning är direkt relevant för normativa ansatser ämnade att föreslå förändringar av ledning inom det svenska olycks- och krishanteringssystemet (se nästa avsnitt). Användning av planer och rutiner vid nödlägen Ett annat område som är intressant att studera är hur planer som gjorts upp på förhand av en eller flera aktörer inom ett responssystem används under nödlägen. Är det exempelvis så som en del menar att planer för hantering av nödlägen är fantasy documents, se exempelvis (Clarke, 1999), som saknar relevans för den akuta hanteringen, eller är planerna i själva verket ryggraden i responssystemets akuta hantering? Det finns anledning att misstänka att planernas roll skiljer sig väsentligt åt beroende på vilket typ av nödläge som inträffar, exempelvis om det är en lite begränsad olycka eller en stor katastrof som drabbat många län, och det är därför intressant att studera deras betydelse från det mindre nödläget till det större för att se hur deras roll förändras. Av intresse är också att försöka förstå vilka egenskaper hos planerna som är väsentliga för vilken planernas roll blir, samt att förstå vilka mekanismer som är involverade då planerna påverkar responssystemets agerande. Inom detta område blir det naturligt att studera sådant som improvisation (i förhållande till planer och fastslagna strukturer), samordning och koordinering (inom och utom planerna). Återigen är denna typ av deskriptiv forskning direkt relevant för en normativ ansats som skulle kunna fokusera på förslag till hur exempelvis beredskapsplanering hos olika aktörer bör genomföras. 6.2 Normativ forskning (designvetenskap) Normativ forskning handlar om hur saker och ting bör vara för att uppnå vissa mål, till skillnad från den deskriptiva som handlar om hur saker och ting är. Nyckeln till att förstå skillnaden mellan de två perspektiven ligger i att den normativa forskningen alltid måste knytas till målen eller syftena med det system som man beskriver hur det bör vara medan den deskriptiva forskningen är fri från sådana kopplingar. Det betyder alltså att ett resultat från den normativa forskningen, exempelvis hur ett ledningssystem för multiorganisatorisk respons bör utformas, kan ändras om målet med detta system ändras. En sådan ändring av målen med ett system ändrar dock inte hur systemet är (om inte ändringen av målen också innebär en förändring av systemet). Hur system bör utformas för att uppnå mål har också kallas designvetenskap och en av pionjärerna inom detta område var Herbert Simon som i sin bok The sciences of the artificial (Simon, 1996) beskriver vad som skiljer designvetenskapen från traditionell vetenskap. Han är också tydlig med att designvetenskap tillämpas inte bara av ingenjörer utan även av läkare och många andra professioner eftersom Everyone designs who devises courses of action aimed at changing existing situations into preferred ones. (Simon, 1996). Detta betyder alltså att om en forskare föreslår exempelvis en ny metod för risk- och sårbarhetsanalys, eller ett nytt arbetssätt för beredskapsplanering så handlar det också om design eftersom metoden eller arbetssättet är avsett att förändra verkligheten till det bättre. Sådan forskning kan inte hursomhelst jämföras med deskriptiv forskning och det är heller inte säkert att samma måttstock för vad som utgör bra forskning kan användas. Därför finns det ett behov av att utarbeta en vetenskaplig grund för design av olycks- och krishanteringssystem. Olycks- och krishanteringssystem skall i det här sammanhanget tolkas mycket brett, d.v.s. det handlar om alla system, tekniska, sociala, regelbaserade, etc., som skapas för att fylla någon funktion i någon av olycks- och krishanteringens faser. 13

15 6.2.1 Design av ett resilient samhälle Ett övergripande forskningsområde som vi anser vara grunden för den normativa forskningen kallar vi för Design av ett resilient samhälle. Med resilient i detta sammanhang avser vi en något bredare definition än vad som är brukligt då begreppet normalt används, vilken i grova drag är ett systems förmåga att återhämta sig. I stället menar vi, i enlighet med traditionen inom området Resilience engineering (Hollnagel, 2008), att begreppet resiliens måste utvecklas i förhållande till denna definition och även inkludera ett systems förmåga att förutse nödlägen och anpassa sig därefter samt att lära från inträffade händelser. Hollnagel menar att ett resilient system måste ha fyra förmågor: förmågan att agera (respond), förmågan att övervaka (monitor), förmågan att förutse störningar (anticipate) och förmågan att lära sig från tidigare händelser (learn). Resilience engineering har traditionellt varit fokuserat på säkerhetsarbete i olika organisationer, men vi menar att arbetet är högst relevant även för samhället som helhet. Om man kombinerar Resilience engineering med begreppet Societal safety, vilket definieras som The society s ability to maintain critical social functions, to protect the life and health of the citizens and to meet the citizens basic requirements in a variety of stress situations (Olsen et al., 2007) menar vi att Societal recilience, eller samhällsresiliens kan definieras som samhällets förmåga att förutse (anticipate), upptäcka (recognize), anpassa sig till (adapt), och lära från (learn) händelser som kan skada sådant som människor värdesätter. Det människor värdesätter kan exempelvis vara sådant som uttryckts som mål för vår säkerhet vilka Riksdagen beslutat om i enlighet med propositionen Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle (Prop. 2005/06:133), d.v.s. att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet, samt förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter. Med en sådan bred definition täcks alla de faser av olycks- och krishantering i figur 1 in. Inom detta forskningsområde kan man tänka sig många mer specifika forskningsområden, exempelvis två av de områden som anges nedan, Utveckling av nästa generations metoder för riskoch sårbarhetsanalys och Utveckling av ledningskoncept för olika aktörer i samhället. Båda dessa områden kan relateras till samhällsresiliens; risk- och sårbarhetsanalyser har att göra med att förbättra samhällets förmåga att förutse störningar och att anpassa sig, ledningskoncept har att göra med att öka samhällets förmåga att agera då olyckor och kriser (störningar) inträffar. Det finns också möjlighet att utveckla samhällets resiliens på flera olika nivåer, exempelvis kan man tänka sig mer lokala initiativ (community resilience) där man arbetar med att förbättra en kommun eller en förvaltnings förmåga att förutse, upptäcka, anpassa sig till och lära från olika nödlägen, eller så kan samma resonemang appliceras på nationell nivå. För att kunna producera forskningsbidrag inom detta område menar vi att det finns behov av utveckling inom ytterligare ett mycket brett forskningsområde, Utveckling av en teoretisk grund för design av olycks- och krishanteringssystem Utveckling av en teoretisk grund för design av olycks- och krishanteringssystem Utveckling av en teoretisk grund för design av olycks- och krishanteringssystem är sannolikt inte något som kan åstadkommas i ett enskilt forskningsprojekt utan förmodligen något som kommer att växa fram under en längre tid och under ett antal mer specifika forskningsprojekt (några föreslås nedan). Trots detta menar vi att detta är ett långsiktigt mål för forskning inom detta område och det 14

16 är sannolikt att stor nytta kan dras av designforskning inom andra områden där man kommit längre med utveckling av en sådan teoretisk grund, exempelvis Management Science där det handlar om hur organisationer (vanligtvis företag) bör utformas och agera för att kunna uppnå sina mål. En viktig skillnad som dock gör att olycks- och krishanteringsområdet (inklusive skydd mot olyckor) skiljer ut sig från andra områden inom vilket designvetenskap tillämpats är de stora osäkerheterna och svårigheten att utvärdera om ett system fungerar som är mer tongivande inom det aktuella området än inom andra. Med detta menas att många av de system som vi vill designa inte kommer att användas speciellt ofta (det är inte så ofta vi drabbas av allvarliga kriser) och därmed kommer vi inte att få den feedback på om systemet fungerar eller inte särskilt ofta. Sådana problem, och förmodligen även andra, måste beaktas och hanteras vid utformningen av en teoretisk grund för design inom det aktuella området. Även om den generella grunden för design av olycks- och krishanteringssystem kanske dröjer finns det behov av forskning rörande mer konkreta problem och kanske kommer det att vara så att den generella grunden kommer att kunna byggas via ett antal forskningsprojekt inriktade mot specifika designaktiviteter inom området olycks- och krishantering. Två sådana områden skulle kunna vara Utveckling av metoder för risk- och sårbarhetsanalys och Utveckling av ledningskoncept för olika aktörer i samhället Utveckling av nästa generations metoder för risk- och sårbarhetsanalys Det finns exempel på tidigare forskning inom detta område (se tidigare avsnitt), men i den svenska kontexten har forskningen mest varit fokuserad på att designa metoder som kan engagera personer hos olika organisationer att börja tänka på risker och sårbarheter och att öka medvetandet och kunskapen om dessa. Detta kan sägas vara ett sätt att försöka uppfylla ett av syftena med risk- och sårbarhetsanalyserna, d.v.s. att öka medvetenheten rörande risker och sårbarheter (se föregående avsnitt). Metoderna har dock inte i samma utsträckning konstruerats för att uppfylla de övriga syftena med systemet, d.v.s. att vara underlag för planering och genomförande av risk och sårbarhetsreducerande åtgärder samt att kunna användas för att skapa helhetsbilder av risker och sårbarheter på olika nivåer i det svenska samhället. De befintliga metoderna kan sägas representera den första generationen risk- och sårbarhetsanalysmetoder och det som skulle behövas nu är en utveckling av nästa generation, där fokus förflyttas från att metoderna skall vara användbara hos de enskilda aktörerna till att öka användbarheten i systemet som helhet. Ett exempel på problematik som nästa generations risk- och sårbarhetsanalysmetoder måste kunna hantera är den så kallade aggregeringsproblematiken. Detta handlar om problemet hur man kan göra en syntes av flera olika risk- och sårbarhetsanalyser och är ett vanligt förekommande problem då exempelvis en kommun skall göra en analys baserad på förvaltningsspecifika analyser, då en länsstyrelse skall göra sin RSA med utgångspunkt i olika kommuners RSA, eller då MSB skall göra en nationell sammanställning utifrån olika aktörers RSA. Kärnan i problemet är att då man går från en lägre systemnivå till en högre, exempelvis från kommun till länsstyrelse måste informationen bearbetas. I denna bearbetning kan man inte ha kvar samma detaljeringsgrad som på den lägre nivån (detta skulle leda till mycket svårtolkade analyser), men samtidigt måste det finnas en koppling mellan den högre nivåns analys och den lägre nivån (annars finns ingen anledning till att man använder de lägre nivåernas analyser). 15

17 Aggregeringsproblematiken är ett tydligt exempel på ett problem som uppkommer då man vill utveckla systemet med RSA från att vara ett viktigt verktyg för att skapa engagemang och kunskap i begränsade kontexter (exempelvis inom en kommun eller förvaltning) till att kunna utnyttja den fulla potentialen av alla, eller åtminstone många, av de RSA som genomförs i Sverige. För att göra det måste det bli möjligt att på ett praktiskt sätt relatera analyserna till varandra, använda resultat från en analys i en annan, att aggregera och filtrera resultaten, att analysera beslut om riskreducerande eller sårbarhetsreducerande åtgärder med hjälp av analyserna, etc. Först då man kan hantera sådana problem kan man säga att man kommit en bit med att uppfylla lagstiftarens syften med RSA systemet som har att göra med möjligheten att skapa nationella, regionala och lokala översikter för risker och sårbarheter samt att kunna använda dem som beslutsstöd och därmed utvecklat nästa generations RSA metoder Utveckling av ledningskoncept för olika aktörer i samhället Det finns ett behov av att ta fram nya ledningskoncept för olika aktörer i samhället. Detta behov drivs bland annat på av de två trender som diskuterats i inledningen av detta dokument, d.v.s. att det responssystem som blir engagerat i att hantera hjälpbehoven från ett specifikt nödläge ofta består av en stor mängd aktörer, och att de olika aktörerna skall kunna hantera olika typer av nödlägen, från den lilla olyckan till den stora katastrofen. Denna utveckling medför att även samhällets aktörers förmåga till ledning, d.v.s. att åstadkomma inriktning och samordning, måste utvecklas för att kunna vara ändamålsenlig i förhållanden till den nya situationen. Deskriptiv forskning inom området antyder exempelvis att det finns mycket som pågår inom ett responssystem, och som är av vikt för inriktning och samordning av insatsen, som inte kan beskrivas med en traditionell strikt hierarkisk modell av ledning, se exempelvis (Uhr, 2009). En sådan traditionell modell är att alla aktörer har en chef och att ledning handlar om att information skall vidarebefordras uppåt i hierarkin där sedan beslut skall fattas om vad som skall göras och sedan omsättas till order som förpassas nedåt i hierarkin och blir verkställda. Vid verkliga nödlägen, och då speciellt större sådana, är en sådan modell över hur ledning går till en bristfällig beskrivning av verkligheten. En del av vad som händer under ett nödläge följer givetvis denna modell, d.v.s. det finns inom många organisationer en klar befälshierarki som också inom vilken viktiga delar av ledningen av ett specifikt responssystem sker. Men, det finns också mycket som inte sker inom dessa ramar, exempelvis förhandlingar mellan olika aktörer där en klar makthierarki inte finns etablerad, tillfällen där personer utanför de formella organisationerna får mycket viktiga roller för ledningsarbete, o.s.v. Det är också sannolikt så att för att kunna utnyttja samhällets resurser, inklusive privata resurser, på bättre sätt behövs en förnyad syn på hur ledning i multiorganisatoriska responssystem bör bedrivas. En sådan förnyad syn bör ha som mål att utifrån en bred uppfattning om vad ett responssystem är, alltså inte bara inkludera exempelvis räddningstjänst och polis utan även andra organisationer (exempelvis privata) och enskilda medborgare, skapa ledningskoncept som ökar både samhällets flexibilitet och adaptionsförmåga avseende olika typer av nödlägen. Med flexibilitet menar vi att systemet kan åstadkomma många typer av responser och med adaptionsförmåga menar vi systemets förmåga att på ett ändamålsenligt sätt anpassa responsen efter nödläget. Normativ forskning om ledningskoncept för olika aktörer i samhället bedrivs till viss del i begränsad omfattning på länsstyrelsenivå, se avsnitt 4.2, med detta är något som skulle behöva genomföras även på andra nivåer. 16

18 6.2.5 Utveckling av koncept för övning av olycks- och krishantering Att lära sig från inträffade nödlägen är en viktig komponent i att skapa ett resilient samhälle (se avsnitt 6.2.1), men eftersom sådana nödlägen förhoppningsvis inte inträffar speciellt ofta är det också viktigt att genomföra övningar som ger upphov till lärande. Ett forskningsområde som skulle kunna få mycket stor betydelse för det svenska olycks- och krishanteringssystemet är ett som fokuserar på att utveckla koncept för hur olycks- och krishantering bör övas. Viktiga frågor som bör belysas inom ett sådant område är hur specifikt man måste öva för att få en god inlärning, räcker det exempelvis med att ha förhållandevis enkla övningar där realismen är låg men där väsentliga färdigheter ändå kan tränas, eller måste man genomföra övningar med mycket realism (ofta stora omfattande övningar)? Kan man kanske kombinera de två typerna? Vilka är de viktiga elementen att träna i de enkla övningarna? Sådana frågor är exempel på vad forskningsområdet skulle kunna handla om. Att genomföra övningar har också mycket att göra med hur man utvärderar sådana. Att utvärdera en övning är inte lätt, framförallt inte större övningar med flera aktörer involverade. Detta är därför något som forskningsområdet också borde fokusera på, d.v.s. hur bör man utvärdera olycks- och krishanteringsövningar? Sådan kunskap är också högst relevant då man skall utvärdera riktiga nödlägen. 6.3 Internationella insatser När vi ovan har diskuterat deskriptiv och normativ forskning inom olycks- och krishanteringsområdet har vi gjort det med utgångspunkt i svensk, eller åtminstone västerländsk kontext. Vi menar dock att samman forskningsområden kan appliceras i en internationell kontext, och då framförallt avseende MSB:s aktiviteter i mindre utvecklade länder. Skillnaden mot den svenska kontexten är givetvis påfallande, men det är inte så att kunskap som tas fram i en svensk kontext är oanvändbar i en internationell kontext eller tvärt om. Exempelvis så pågår för tillfället forskning där det undersöks hur kunskaper som har förvärvats om risk- och sårbarhetsanalys och förmågebedömning i svensk kontext kan appliceras då MSB skall göra kapacitetsbedömningar i internationella miljöer 13. Mot bakgrund av detta menar vi att forskning fokuserad på internationella insatser i princip kan innehålla samma forskningsområden som vi skisserat på ovan, skillnaden är att deskriptiv forskning måste genomföras i en annan kontext och normativ forskning måste vara anpassad till den internationella kontexten. Det vore dock olyckligt att helt separera forskningen om internationella insatser från den som bedrivs rörande nödlägeshantering i en svensk kontext eftersom det finns mycket kunskap som är applicerbar i båda kontexterna. 7 Slutsatser Vi har i detta dokument beskrivit hur vi ser på forskningen inom områdena Krisberedskap, Skydd mot olyckor och Civilt försvar och vi har också föreslagit ett antal forskningsområden som vi bedömer att det kan vara intressant för MSB att stödja forskning inom. Dessa förslag bygger på vad vi tolkar som angelägna områden för MSB och där vi ser potential att bedriva forskning. Dessa områden täcker in samtliga faser förutom återuppbyggnadsfasen och de är också fördelade mellan det deskriptiva och det normativa perspektivet (se figur 2). De föreslagna områdena är: 13 Se forskningsprojektet A participatory method for need based capacity development projects and programmes. 17

19 1. Studier av förebyggande och förberedande arbete hos olika offentliga aktörer 2. Användning av risk- och sårbarhetsanalyser i det svenska olycks- och krishanteringssystemet 3. Studier av multiorganisatoriska responssystem 4. Utveckling av nästa generations metoder för risk- och sårbarhetsanalys 5. Utveckling av teoretisk grund för design av olycks- och krishanteringssystem 6. Utveckling av ledningskoncept för olika aktörer i samhället 7. Utveckling av koncept för övning av olycks- och krishantering 8. Design av ett resilient samhälle 9. Internationella insatser (vilket innebär samma områden som ovan fast i den internationella kontexten) Olycks- och krishantering indelad i olika faser Förebyggande Förberedande Akut avhjälpande Återuppbyggande Deskriptiv 1. Studier av förebyggande och förberedande 2. Användning av risk- och sårbarhetsanalys 3. Multiorganisatorisk respons Typ av perspektiv Normativ 4. Utveckling av metoder för riskoch sårbarhetsanalys 7. Utveckling av koncept för övning 6. Utveckling av ledningskoncept 5. Utveckling av teoretisk grund för design av olycks- och krishanteringssystem 8. Design av ett resilient samhälle Figur 2 Sammanfattning av de olika föreslagna forskningsområdena med hjälp av modellen över olycks- och krishanteringsforskning indelad i fyra faser och i två vetenskapliga perspektiv. Sammanfattningsvis menar vi att en sådan mix av forskningsområden fångar upp både vikten av att veta hur olycks- och krishanteringssystemet ser ut och fungerar (deskriptivt) samt att kunna göra något med den kunskapen genom att designa nya system eller föreslå förändringar av befintliga system (normativt). 8 Referenser Abrahamsson, M., Jönsson, H. & Johansson, H. (2008) Analyzing emergency response using a systems perspective. PSAM9: Ninth international Probabilistic Safety Assessment and Management Conference. Hong Kong. Abrahamsson, M. & Tehler, H. (2009) The role of risk and vulnerability analyses in emergency management systems - evaluating regional RVAs in the Swedish emergency management system. Submitted to International Journal of Emergency Management. 18

20 Bergström, J., Petersen, K. & Dahlström, N. (2008) Securing Organizational Resilience in Escalating Situations - Development of skills for crisis and disaster management. 3 rd Symposium on Resilience Engineering. Antibes Juan-les-Pins, France. Carley, K. M. & Harrald, J. R. (1997) Organizational learning under fire. American Behavioral Scientist, Vol. 40, No. 3, pp Clarke, L. (1999) Mission improbable: Using fantasy documents to tame disaster, Chicago, University of Chicago Press. Comfort, L. & Kapucu, N. (2006) Inter-organizational coordination in extreme events: The World Trade Center attacks, September 11, Natural Hazards, Vol. vol. 39, pp Comfort, L. K., Ko, K. & Zagorecki, A. (2004) Coordination in Rapidly Evolving Disaster Response Systems. American Behavioral Scientist, Vol. 48, No. 3, pp Crucitti, P., Latora, V. & Marchiori, M. (2004a) Error and attack tolerance of complex networks. Physica A, Vol. 340, No. 1-3, pp Crucitti, P., Latora, V. & Marchiori, M. (2004b) A model for cascading failures in complex networks. Physical Review E Vol. 69, No Crucitti, P., Latora, V. & Marchiori, M. (2004c) A topological analysis of the Italian power grid. Physica A, Vol. 338, No. 1-2, pp Drabek, T. E. & McEntire, D. A. (2003) Emergent phenomena and the sociology of disaster: lessons, trends and opportunities from the research literature. Disaster Prevention and Management, Vol. vol. 12, No. 2, pp Fredholm, L. & Uhr, C. (2007) Ledning som inflytanderelationer mellan beslutsfattare - En explorativ ansats till teoretisk utveckling för att förstå komplexiteten i att leda hantering av stora nödlägen (olyckor, kriser, påfrestningar) i samhället. Lund, LUCRAM (Lund University Centre for Risk Analysis and Management. Hallin, P.-O., Nilsson, J. & Olofsson, N. (2004) Kommunal sårbarhetsanalys. Stockholm, Krisberedskapsmyndigheten. Hamrin, I. & Strömgren, M. (2008) Regional risk- och krishantering - en studie av samtliga länsstyrelsers risk- och sårbarhetsanalyser. Avdelningen för brandteknik och riskhantering. Lund, Lunds universitet. Hollnagel, E. (2008) Preface - Resilience Engineering in a Nutshell. IN HOLLNAGEL, E., NEMETH, C. P. & DEKKER, S. (Eds.) Remaining Sensitive to the Possibility of Failure. Aldershot, England, Ashgate Publishing Limited. Holmgren, Å., Jenelius, E. & Westin, J. (2007) Evaluating Strategies for Defending Electric Power Networks Against Antagonistic Attacks. IEEE Transactions on Power Systems, Vol. 22, No. 1, pp Jenelius, E. (2009) Network structure and travel patterns: explaining the geographical disparities of road network vulnerability. Journal of Transport Geography, Vol. 17, No. 3, pp Jenelius, E., Petersen, T. & Mattsson, L. G. (2006) Importance and exposure in road network vulnerability analysis. Transportation Research Part A: Policy and Practice, Vol. 40, No. 7, pp Johansson, A., Denk, T. & Svedung, I. (2009) The typology for allocations of societal risk and safety management tasks at the local governmental level - Framing the current directions in Sweden. Safety Science, Vol. 47, No. 5, pp Johansson, A. C. H., Svedung, I. & Andersson, R. (2006) Management of risks in societal planning - an analysis of scope and variety of health, safety and security issues in municipality plan documents. Safety Science, Vol. 44, No. 8, pp Johansson, J., Jonsson, H. & Johansson, H. (2007) Analysing the vulnerability of electric distribution systems: a step towards incorporating the societal consequences of disruptions. International Journal of Emergency Management, Vol. 4, No. 1, pp Jönsson, H., Johansson, J. & Johansson, H. (2008) Identifying Critical Components in Technical Infrastructure Networks Journal of Risk and Reliability, Vol. 222, No. 2, pp