Svensk utbildningsexport

Transkript

1 Svensk utbildningsexport Underlag för diskussion om svensk högre utbildning som möjlig exportnäring

2 Rapporten är framtagen på uppdrag av Svensk Näringsliv och TCO Johan Agorelius, Studentkraft

3 Innehållsförteckning Förord... 4 Slutsatser och sammanfattning... 5 Bakgrund... 6 Varför internationalisera utbildningen... 7 Motiv för individer att studera utomlands... 7 Motiv för att länder att ta emot utländska studenter... 7 Situationen i andra länder... 8 Framgångsfaktorer... 8 Framtida trender... 9 Situationen i Sverige... 9 Sveriges nuvarande ställning... 9 Sveriges fördelar Sveriges nackdelar Internationalisering av svensk utbildning Införandet av avgifter för internationella studenter Vilka skall omfattas av avgiftssystemet Hur stor skall avgiften vara? Andra åtgärder Risker och hinder Risker vid införandet av avgifter Juridiska hinder Appendix A1: Utbildningsexport A2: Studieavgifter i Europa A3: Internationella studenter i Sverige... 19

4 Förord Världen och Sverige står mitt uppe i en genomgripande omvandling. Den förändrade internationella arbetsfördelning vi nu ser, innebär ett knivskarpt konkurrenstryck i många branscher. Förändringstakten ökar och kraven på förnyelseförmåga växer. Utvecklingen är i grund och botten positiv. Det innebär förbättrade livsmöjligheter, bättre materiella villkor och förverkligande av livsdrömmar för många människor. Men, den internationaliserade ekonomin och skarpare konkurrensen ställer samtidigt arbetslivet och samhället i stort inför stora utmaningar. För att globaliseringen ska fortsätta att gynna oss måste vi ständigt fundera på nya sektorer och tjänster att utveckla, där vi har förutsättningar att vara konkurrenskraftiga. Inom TCO och Svenskt Näringsliv har vi under senare tid börjat diskutera huruvida svenska universitet och högskolor borde sälja utbildningsplatser på både grund- och forskarutbildning på en internationell marknad. Tillsammans har våra respektive organisationer låtit ta fram två rapporter med beröring på detta. Den ena med syfte att närmare undersöka den internationella marknaden för högre utbildning. Den andra för att studera förutsättningarna för att Sverige ska kunna börja sälja högre utbildning på en sådan internationell marknad. I denna andra rapport har Studentkraft AB tagit fram ett underlag om svensk högre utbildning som möjlig exportnäring, med en övergripande lägesbeskrivning och analys av hinder med ett speciellt fokus på avgifter för utländska studenter. Det är vår förhoppning att rapporten skall bidra till en konstruktiv diskussion om huruvida Sverige ska utnyttja sina styrkor som kunskapsnation och bli en framgångsrik deltagare på den internationella marknaden för högre utbildning. Stockholm, november 2007 Urban Bäckström Svenskt Näringsliv Sture Nordh Tjänstemännens Centralorganisation

5 Slutsatser och sammanfattning Trenden visar på en kraftig uppgång av antalet internationella studenter och utbildningsexporten har redan blivit en viktig del av flera länders ekonomi. Idag finns runt 2,7 miljoner internationella studenter och antalet väntas växa till runt 8 miljoner innan Under 2005 var handelsvärdet för internationell högre utbildning omkring 30 miljarder US dollar. En viktig orsak till det stigande intresset för fler utländska studenter är, precis som vid annan tjänsteexport, att öka intäkterna för exportören, dvs i detta fall högskolorna. Från statsfinansiella utgångspunkter är detta särskilt intressant eftersom det inhemska utbildningsväsendet ofta är skattefinansierat och betalande utländska studenter kan avlasta detta. Förutom rent ekonomiska fördelar med internationalisering, kan utländska studenter utgöra en viktig tillgång för undervisning och forskning, och kan hjälpa till att stärka den internationella miljön och förståelsen mellan kulturer. Studenterna kan även fungera som informella ambassadörer för värdlandet och utgöra en viktig rekryteringsbas för värdlandets företag, myndigheter och organisationer. Genom att delta på den internationella marknaden för högre utbildning, konkurrerar inhemska högskolor direkt med utländska lärosäten. Härmed ges ett mått på hur inhemska utbildningar står sig i förhållande till andra länders, och kan ge incitament för att höja kvaliteten. Många länder, som exempel kan nämnas; USA, Storbritannien, Australien, Frankrike och Tyskland, har lyckats utveckla internationell utbildning till en omfattande exportnäring. I samtliga dessa länder tar man ut avgifter för utländska studenter. Framgångsfaktorerna skiljer sig åt men bygger ofta på at man har välkända universitet med hög kvalité, bra marknadsföring av både landet som stort och utbildningarna samt profilering och inriktning mot specifika målgrupper. Sverige är idag en marginell aktör på den internationella marknaden för högre utbildning. Vårt geografiska läge och klimat samt våra relativt höga levnadsomkostnader påverkar vår attraktivitet negativt. Lång tradition av högre utbildning och internationalisering och en framskjuten position inom flera specialistområden pekar dock sammantaget på relativt goda förutsättningar som potentiell utbildningsexportör. En förutsättning, i vart fall för att dra ekonomisk nytta av en sådan tjänsteexport, är att införa avgifter för utländska studenter. Sveriges avgiftsfrihet utgör härvidlag ett undantag i ett internationellt perspektiv. En sådan avgift skulle rimligtvis endast åläggas studenter som kommer från länder utanför EES och som inte är utbytesstudenter eller har uppehållstillstånd i Sverige. Det kan finnas en del risker med att införa avgifter för internationella studenter. Exempelvis kan det finnas skäl att införa stipendier för vissa studentkategorier som man vill rekrytera men som inte själv har möjlighet att stå för utbildningskostnaden. Högskolorna har idag inte rätt att ta ut avgifter varför en lagändring är nödvändig om det skall införas. Vidare har internationella regelverk studerats och trots att det råder en stor osäkerhet kring hur dessa skall tolkas och hur utbildningsexport skall klassificeras verkar inga konkreta hinder finnas för införandet av avgifter för studenter från länder utanför EES. Några andra större direkta hinder för export av högre utbildning föreligger inte. Det kan dock finnas anledning att närmare granska indirekta hinder för framgångsrik utbildningsexport. Det kan handla om regelverk och strukturer som reglerar högskolornas verksamhet, exempelvis möjligheten

6 att gå med vinst. Men också friheten för högskolorna att specialisera eller profilera sig på områden där de kan vara konkurrenskraftiga. Dessutom kan det finnas anledning att se över hur Sverige som land utnyttjar den kompetens som utländska studenter representerar, vad gäller t. ex. möjligheterna till arbetstillstånd efter avslutad utbildning. Sammantaget torde det finnas goda möjligheter för Sverige att slå sig in på den internationella utbildningsmarknaden. Men det kräver en medvetenhet kring risker vid införandet av avgifter, en genomtänkt avveckling av andra direkta och indirekta hinder och ett systematiskt byggande på Sveriges styrkor som kunskapsnation. Bakgrund En tilltagande globalisering har under de senaste årtiondena varit en tydlig utvecklingstendens och genomsyrar numer alla aspekter av vårt samhälle. Utvecklingen är i grund och botten positiv. Samtidigt innebär en mer global värld ökade utmaningar och stärkt konkurrenstryck. Svaren på dessa utmaningar är inte mindre internationalisering, utan snarare mer. Det gäller inom näringslivet, politiken och även utbildningsväsendet. Det sistnämnda är något som man även från regeringshåll uppmärksammat. I en proposition från anför man exempelvis att svenska skolan måste utvecklas genom fördjupad internationalisering. Hand i hand med den ökade internationaliseringen ökar även konkurrens-utsättningen och utbildningsexport har för många länder blivit en viktig handelsvara 2. Under 2005 var handelsvärdet för internationell högre utbildning motsvarande 30 miljarder US dollar. Trenden väntas bara att bli starkare. Mellan 1995 och 2005 ökade antalet internationella studenter från 1,6 till 2,7 miljoner och förväntas enligt prognoser att växa till runt 8 miljoner innan Vidare spås att offentliga medel till högskolorna kommer att minska samtidigt som konkurrensutsättningen ökar. En förutsättning för att öka sin utbildningsexport, i vart fall i kronor och ören, är att det finns möjlighet att ta betalt för utbildningstjänsten från internationella studenter. I detta avseende utgör Sveriges avgiftsfrihet för utbildning ett undantag i ett internationellt perspektiv. Idag har de flesta länder i Europa någon slags avgift för internationella studenter 3 som kommer från länder utanför EES 4. Oftast är det avgifter eller registreringsavgifter för att täcka delar eller hela utbildningskostnaden. Det bör dock noteras att det för dessa studenter ofta finns möjlighet att ansöka om stipendier för att finansiera såväl studieavgifter som levnadskostnader. Införande av avgifter för utländska studenter har diskuterats länge och har varit föremål för flera utredningar. Enligt den s.k. Studieavgiftsutredningen, som la sitt slutbetänkande , bör införandet av avgifter inte införas isolerat, utan som en del av en strategi att internationalisera utbildningen. I detta borde enligt utredningen bl a ingå finansiering av utveckling, marknadsföring och rekrytering så att utbildningen blir attraktiv och tillgänglig för utländska studenter. De länder som idag är bäst på att locka till sig utländska studenter, t.ex. Storbritannien och USA är de länder som har de högsta avgifterna. 6 1 Proposition 2004/05:162 2 Se appendix A1 för statistik på hur stor del av ekonomin som utgörs av utbildningsexport i USA, UK, Australien, Nya Zeeland 3 Med internationella studenter undantas utbytesstudenter vilka fortfarande är inskrivna vid sitt hemuniversitet och betalar eventuella avgifter dit 4 Se appendix A2 för lista på vilka länder inom EES som har studieavgifter 5 SOU (2006:7) 6 Se appendix A1 för en jämförelse av kostnaderna att studera i olika länder

7 Varför internationalisera utbildningen Motiven för att såväl öka internationaliseringen av den högre utbildningen som att införa studieavgifter varierar mellan olika länder. Motiv för individer att studera utomlands I takt med att den globala medvetenheten ökar förbättras även rörligheten i världen bland annat genom förbättrade kommunikationsmöjligheter och gränsöverskridande samarbeten. Samtidigt ökar behovet för personer med internationella erfarenheter och kontakter. Det har blivit både viktigare och lättare att studera utomlands och som följd ökar även antalet studenter som vill och kan studera i ett annat land. Det har visat sig att både hemlandet och värdlandet ser de internationella studenterna som en viktig rekryteringsbas. Detta har givetvis uppmärksammats av studenterna och de motiv som främst anges för att bege sig iväg är antingen att det råder brist på lämplig utbildning i hemlandet, eller att det ger fördelar i arbetslivet. Även skäl som att förbättra sina språkkunskaper, att resa eller att få möjligheten att immigrera anses viktiga. Motiv för länder att ta emot utländska studenter En viktig orsak till det stigande intresset för fler utländska studenter är, precis som vid annan tjänsteexport, att öka intäkterna för exportören, dvs i detta fall högskolorna. Från statsfinansiella utgångspunkter är detta särskilt intressant eftersom det inhemska utbildningsväsendet ofta är skattefinansierat och betalande studenter kan subventionera detta. Även om avgifterna är baserade på självkostnad, kan en ökad andel betalande studenter bidra till större kapacitet eller mer specialisering vilket avlastar den skattefinansierade utbildningen. Ett ytterligare skäl är att dra till sig begåvningar som kan bidra med sin talang både under studietiden och efter. Detta motiv brukar särskilt tas upp i samband med den amerikanska högre utbildningen. Genom att delta på den internationella marknaden för högre utbildningen konkurrerar inhemska högskolor direkt med utländska lärosäten. Härmed ges ett direkt mått på hur inhemska utbildningar står sig i förhållande till andra länders. Genom att kunna ta betalt för attraktiva utbildningar, ges högskolorna dessutom finansiella incitament att ständigt hålla en konkurrenskraftig kvalitet. Andra motiv, som bl a anförts av Studieavgiftsutredningen 7, inkluderar: Utländska studenter är en tillgång för undervisnings- och forskningsmiljöernas kvalité och utveckling. De hjälper till att stärka den internationella miljön och mångfalden samt främja förståelse mellan kulturer. Utländska studenter är utrikes- och säkerhetspolitisk tillgång, de får ofta en positiv inställning till värdlandet när de återvänder hem fungerar de som informella ambassadörer, vilket kan förbättra kontakten mellan studentens hemland och värdlandet. Personer med internationell kompetens utgör en mycket viktig rekryteringsbas framförallt för landets företag och institutioner med gränsöverskridande verksamhet. Utländska forskare kan tillföra kompetens och därmed förnya landets forskning. Rekrytering av utländska studenter lägger en grund för detta. Att erbjuda utbildning kan vara viktigt som stöd till länder i utveckling och kan därmed genom gäststipendier omfattas av det landets bistånd. 7 SOU (2006:7) Studieavgifter i högskolan 7

8 Situationen i andra länder Det var inte förrän på 1980-talet som internationella utbildningar fullt ut identifierades som en exportvara, men från och med 1990-talet har utbildningsexporten växt mycket fort i hela världen. USA blev snabbt marknadsledande och det växte fram många universitet som medvetet riktade sig mot utländska studenter. USA är fortfarande marknadsledande men håller på att tappa marknadsandelar till länder som Storbritannien, Tyskland, Frankrike och Australien vilka alla satsar på att profilera sina universitet och högskolor på den internationella marknaden. USA har länge satsat offentliga medel för att främja sina universitets internationalisering. Framförallt satsar man på marknadsföringskampanjer och utvecklandet av stipendiesystem. De största hindren mot inflödet av utländska studenter har varit alltför restriktiva visumlagar. Även i Storbritannien har man satsat på att marknadsföra sig själva. Man underlättar också rekryteringen genom att upprätta kontor runt om i världen. Som ett steg i internationaliseringen införde man 1980 studieavgifter för studenter utifrån EES för att avlasta stadskassan. Även i Tyskland och Frankrike har man studieavgifter för studenter utifrån EES samt speciella organisationer för samordnad marknadsföring. En annan framgångsrik nation vad gäller utbildningsexport är Australien som lyckats ta en femteplats på världsrankingen. Även Australien har länge tagit ut terminsavgifter av utländska studenter. Utbildningsexport i Australien tar upp hela 12 % av landets handel med tjänster och är därmed landets tredje största industri. För att konkurrera på den globala marknaden har man inriktat sig på offshore branching dvs. australiensiska universitet som placeras utomlands och därmed kan rekrytera och marknadsföra på plats. Detta har enligt rapporten International Higher Education 8 visat sig vara en effektiv metod. De länder som importerar utbildning är helt andra än de som exporterar och det är främst studenter från asiatiska länder som studerar utomlands. I topp kommer Kina följt av Indien, Korea och Japan. 9 Många av dessa länder har ett dåligt utvecklat utbildningssystem och ont om utbildningsplatser. Framgångsfaktorer Vissa länder är mer framgångsrika i sitt agerande att attrahera utländska studenter och som tidigare nämnts är det ofta länder som har relativt höga studieavgifter. I betänkandet Studieavgifter i högskolan identifieras vad som är viktigast då studenten väljer studieort 10. Det gäller faktorer som rykte på landet och universitetet, detta eftersom man vill välja ett universitet där man får en välkänt kvalitativ utbildning och därmed goda förutsättningar på arbetsmarknaden. Vidare anses faktorer som landets ekonomiska situation, möjlighet till arbetsimmigration samt det lokala språket och de totala studiekostnaderna vara viktiga. Avgifter och levnadskostnader är uppenbarligen en betydande faktor, men den är endast en av många andra. Vad gäller studieortens lokala språk dominerar engelskan med USA, Storbritannien och Australien. Vidare spelar ryktet på landet och universitetet en stor roll. Även här ligger USA och Storbritannien bra till med många välkända universitet. En anledning till att studenter väljer att studera utomlands är att det ger fördelar i arbetslivet. Detta återspeglas även i att landets ekonomiska situation och möjligheterna till arbetsimmigration anses vara viktiga faktorer. USA har som främsta fördel att de har välkänt hög kvalitet på många av sina universitet. Bland de 20 högst rankade universiteten i världen är 17 placerade i USA 11. Landet har en stark ekonomi och 8 International Higher Education, Business Research Ltd Se appendix A1 för statistik gällande utbildningsimporterande länder. 10 SOU (2006:7) Studieavgifter i högskolan 11 Enligt rankinglistan The Top 100 Global Universities publicerad av Newsweek

9 det finns en tro på möjligheterna att göra framtida karriär i landet. Vidare finns ett brett utbud av finansiell hjälp och stipendier tillgängliga för studenter som inte kan finansiera sin utbildning själva. Samma faktorer gäller för Storbritannien som även de har några av de främsta universiteten och en mycket stark ekonomisk situation. I Storbritannien har man dessutom delvis profilerat sig mot ekonomiskt inriktade utbildningar. Både i Frankrike och Tyskland har man universitet med allmänt välkänt hög kvalité men tendenser till viss profilering kan utläsas med Tysklands ingenjörs- och maskintekniks utbildningar och Frankrikes statsvetenskapliga utbildningar. I Australien har man inte kunnat konkurrera med lika välkända universitet utan har genom medvetet arbete lyckats säkra kvalité och förmåner för de internationella studenterna. Man satsar mycket på marknadsföring och har etablerat kontor utomlands för att samla information och hjälpa studenterna. Framtida trender Det har redan nämnts att marknaden för internationell utbildningsexport väntas öka väsentligt, tendenserna pekar åt mindre statlig finansiering och en alltmer avgiftsfinansierat konkurrensutsatt utbildningsmarknad. Utbildningsexportens inflytande på BNP ökar och därmed blir den en allt viktigare samhällsekonomisk faktor. Den ökade mobiliteten bland studenterna kommer att leda till ett bredare samarbete över gränserna och mer standardiserade utbildningssystem. Ett mycket konkret exempel på detta är Bologna processen som just nu pågår i Europa. Så som på alla växande marknader blir det i kampen om marknadsandelar allt viktigare att nischa sig. Speciellt för mindre länder så som Sverige vilka kan få svårt att konkurrera på alla utbildningsområden med marknadsledarna. Bland europeiska länder ses redan tendenser åt detta håll så som ovan nämnts i Tyskland och Frankrike. Schweiz har gjort sig kända för sina hospitality program och Irland för sina arts utbildningar. Situationen i Sverige I betänkandet Advantage Sweden 12 anförs att Sverige har långvarig tradition av att internationalisera den högre utbildningen bland annat genom utbyte med utländska universitet. Men det var inte förrän i slutet av 1960-talet som internationaliseringen på allvar kom upp på agendan och konkreta åtgärder på allvar initierades. Sedan dess har medvetenheten om vikten av att internationalisera utbildningen med allt vad detta innebär bara vuxit. Högskoleverket konstaterade t.ex i en rapport att ökandet av antalet utländska studenter är positivt för staten och utvecklingen av samhället. Sveriges nuvarande ställning Tittar vi enbart på antalet utländska studenter i Sverige är de över , det är dock bara av dessa som är så kallade inresande studenter. Personer som reser till Sverige i syfte att studera. Resten är utländska personer som av en eller annan anledning redan är bosatt i Sverige men inte innehar svenskt medborgarskap, många av dessa har permanent eller tillfälligt uppehållstillstånd. Av de inresande är de flesta (9 000) utbytesstudenter vilka är inskrivna vid sina hemuniversitet och oftast bara läser en liten del av sin utbildning i Sverige. Det är alltså inte mer än studenter som på eget bevåg rest till Sverige för att läsa sin grundutbildning här. 12 SOU (2000:92) Advantage Sweden 9

10 Antal utländska studenter i svensk högskoleutbildning Grundutbildning 03/04 Forskarutbildning 02/03 Av dessa så kallade free-mover studenter kommer över hälften från Asien, främst från Indien och Kina. 13 En fjärdedel kommer från länder inom Europa och endast en liten del från övriga världen. KTH är den populäraste destinationen och tar emot nästan dubbelt så mycket som Chalmers vilket kommer på andra plats, tätt följt av Linköpings och sedan Lunds universitet. 14 Vad gäller utbytesstudenter är situationen annorlunda, hela 80 % kommer från Europa och det är Lund följt av Uppsala som tar emot flest. Jämförs antalet free-mover studenter i Sverige med det totala antalet internationella studenter i världen (vilket 2005 uppgår till 2,7 miljoner) har vi en marknadsandel på 0,09 % 15. En mycket oansenlig del jämfört med marknadsledarna. En förklaring kan vara att Sverige är ett relativt litet land, men tittar vi istället på hur stor andel av det totala antalet studenter i Sverige som är internationella studenter (free-mover) ser vi att det bara är 0,6%. Detta kan jämföras med Storbritannien där motsvarande siffra är 10%. Sveriges fördelar Som tidigare nämnts har Sverige generellt sett en lång tradition av högre utbildning, vi har ett starkt utbildningsväsende med väl utbyggda högskolor och universitet, varav några inom vissa områden är internationellt välkända. Framförallt inom biomedicin hamnar vi högt upp på den internationella rankingen 16 med Karolinska Institutet på en hedervärd 4:e plats, direkt efter Harvard (USA), Cambridge (England) och Oxford (England). Sverige har länge satsat på internationalisering och har idag en betydande utbytesverksamhet vilket innebär att de svenska universiteten är vana att ta emot internationella studenter. Vi har också en jämförelsevis hög andel utlandsfödda och ett mångkulturellt samhälle. Allt fler högskolor har utvecklat särskilda utbildningar för utländska studenter och antalet kurser och program på engelska har under senare tid ökat markant. Vi är ett mycket internationellt inriktat land och vi deltar på framstående plats i flera internationella organisationer. Sverige har en relativt hög levnadsstandard med hög säkerhet och inte minst möjligheten till rika naturupplevelser. Vi ligger långt fram inom en mängd områden som t.ex. medicin, materialteknik och IT och är välkända bland annat genom nobelpriset. Att flytta till Sverige underlättas också genom att svenskar i regel talar bra engelska i jämförelse till många andra länder med annat modersmål än engelska. Vi har ett stort antal svenska studenter som studerar utomlands och därmed ofta indirekt marknadsför Sverige för studenter i värdlandet. 10 Typ Studenter Doktorander Total Utländska studenter Inresande studenter Utbytesstudenter Free-mover studenter Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM Se appendix A3 för utförligare data om varifrån free-mover studenter i Sverige kommer 14 Se appendix A3 för utförligare data om vilken högskola/universitet free-mover studenter i Sverige studerar på (noter även att det endast gäller grundutbildning) 15 Det bör noteras att siffrorna för antal studenter är tagna för läsåret 03/04 och det totala antalet internationella studenter för året Jämförelsen blir därför inte exakt men i rätt storleksordning. 16 Rankingen avser biomedicine topplistan i World University Rankings 2005 gjord av Times. (I motsvarande topplista för 2006 har KI raderats av misstag under det felaktiga antagandet att KI är ett renodlat forsknings- och elitutbildningsinstitut utan grundutbildningsverksamhet, KI:s motsvarande ranking för 2006 saknas därmed)

11 Det sades tidigare att en viktig anledning till att många studenter väljer att studera utomlands är för att få fördelar i arbetslivet eller till och med för möjligheterna till arbetsimmigration. I Sverige får de med temporärt uppehållstillstånd för studier även arbeta i landet utan speciellt arbetstillstånd, något som för många är lockande. Sveriges nackdelar Sverige har jämfört med många andra länder relativt höga levnadskostnader 17, något som för många studenter kan göra det till en dyr affär att resa hit och studera. Som tidigare nämnts är levnadskostnaderna en faktor som påverkar studentens val av studieort. Som en fördel nämndes att studenter i Sverige får arbeta under sin studietid utan arbetstillstånd, däremot är det svårt att på plats få ett arbetstillstånd som sträcker sig efter studietiden. Studenten som vill stanna och arbeta efter sina studier måste ofta åka tillbaka till hemland och därifrån ansöka om arbetstillstånd. Endast om man redan under studietiden erbjudits arbete finns det möjlighet att söka arbetstillstånd på plats. Sverige är ett litet land och relativt okänt. Svenskan är även ett litet språk och få studenter ser någon större nytta med att lära sig det. Vidare ligger vi geografiskt i periferin, det kan kännas långt och avsides att resa till Sverige. Många studenter ser utlandsstudier att möjlighet att få resa runt i regionen, för att upptäcka Europa finns i det avseendet bättre lokaliseringar än Sverige. Den långa, kalla och mörka vintern kan också vara en avskräckande faktor. Internationalisering av svensk utbildning Som tidigare nämnts har Sverige sedan länge uppmärksammat vikten av att ha internationella utbildningar och att attrahera utländska studenter. Sverige har även om land och som utbildningsväsende en mängd fördelar. De generella fördelarna av att ha internationell utbildning och att få in fler utländska studenter har tidigare klargjorts i stycket Varför internationalisera utbildningen. Sverige är ett litet land och vi är relativt sent ute när det gäller etablering på den internationella utbildningsmarknaden. Andra länder har redan en stark position. Industriländer som USA, Storbritannien, Tyskland, Nederländerna och Australien anser att det är av största vikt för både näringsliv, forskning och kultur att öka rekryteringen av utländska studenter. Om Sverige skall ge sig in på den internationella marknaden för utbildningsexport krävs en del förändringar. Införandet av avgifter för utländska studenter Själva idén om att öka exporten av högre utbildning förutsätter att det går att ta betalt för detta. För att skapa konkurrenskraftiga utbildningar som med framgång kan tävla på den internationella marknaden krävs att högskolorna själva aktivt jobbar för detta. Om högskolorna själva får rätt att ta ut en avgift från internationella studenter kommer de att få ett incitament att utveckla och internationalisera sina utbildningar så att de attraherar utländska studenter. Dessutom torde den skattesubventionering som vore nödvändig för en expansion av svensk utbildningsexport utan studieavgifter knappast vara möjlig att motivera. Historiskt har den högre utbildningens kraftiga expansion under de senaste årtionden i många länder varit förenade med ökade svårigheter att täcka kostnader enbart genom offentliga anslag. Studieavgiften började mer och mer uppmärksammas som en alternativ eller åtminstone kompletterande finansieringsmetod. I samband med detta började även intresset för utbildning som exportvara öka. 17 I en ranking av levnadskostnader i världen gjord av The Economist hamnar Sverige på tolfte plats. 11

12 I Sverige fick denna utveckling inga påtagliga spår. Den svenska högskolan är en del av det offentligt finansierade utbildningssystemet med lika rätt till utbildning som en ledande princip. Av ideologiska skäl ansågs länge avgiftsfinansiering av svensk utbildning i grunden främmande. Med en DN-artikel i feb 2004 av dåvarande utbildningsminister Thomas Östros bröts dock isen. Östros hade tidigare tagit avstånd från avgifter för studenter från länder utanför EES med motiveringen att detta skulle vara ett första steg mot införandet avgifter för svenska studenter. Nu hävdar han emellertid att de svenska högskolorna för att kunna rekrytera fler utländska studenter borde kunna ta ut avgifter utan att hota avgiftsfriheten i stort. Något som stöddes av den socialdemokratiska partikongressen. Debatten har sedan dess varit hård men bland annat den före detta motståndaren till avgifter i högskolan, den dåvarande utbildningsministern Leif Pagrotsky 18, har själv sagt att en ökning av antalet utländska studenter inte är möjlig utan en avgiftsfinansiering. Detta eftersom de utländska studenterna då skulle tränga undan de svenska. De länder som är ledande vad gäller utbildningsexport har alla sedan länge tagit ut avgifter av utländska studenter. En majoritet av de Europeiska länderna har avgiftsfinansierade utbildningar 19, många av de som inte redan har infört avgifter har planer på att göra så. Vilka skall omfattas av avgiftssystemen? Enligt EG:s regleringar om förbud av diskriminering mellan invånare i medlemsstater måste personer som kommer från länder inom EES behandlas på samma sätt som svenska medborgare. Studenter från länder inom EES måste alltså erbjudas samma avgiftsfria utbildning som svenska studenter. Åtminstone Studieavgiftsutredningen menar att det finns en särskild problematik vad gäller forskarstuderande och att dessa bör undantas från studieavgifter 20. Detta är således en fråga som kan behöva utvärderas ytterligare. Även vad gäller utländska studenter som kommer från länder utanför EES och skall läsa sin grundutbildning i Sverige kan finnas skäl att göra vissa undantag. Studieavgiftsutredningen identifierade följande kategorier som högskolan av rimlighets- eller juridiska skäl inte bör avgiftsbelägga: Personer med permanent uppehållstillstånd i Sverige Personer som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige Personer som har ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat och har uppehållstillstånd i Sverige Personer som är skyddsbehövande och har tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige Personer som genomgår en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett avtal om samarbete eller utbyte som högskolan slutigt med utländsk högskola Personer som genomgår en del av sin utbildning i Sverige inom ramen för ett avtal som regeringen eller central myndighet slutigt med företrädare för annat land som innefattar frihet från avgifter för svenska studenter som studerar i det aktuella landet. Medborgare i länder utanför EES men som har slutigt avtal om fri rörlighet med EU och dess medlemsstater, t.ex. Schweiz. Dessa avgränsningar är nästan exakt de samma som övriga EU-länder använder sig av för att reglera vilka studenter man tar betalt av. 18 Utbildningsminister Se appendix A2 för specifika uppgifter om vilka europeiska länder som tar ut avgifter för inhemska respektive internationella studenter 20 SOU (2006:7) Studieavgifter i högskolan 12

13 Hur stor skall avgiften vara? Det primära målet med införandet av avgifter är att ge högskolorna ett incitament att utveckla konkurrenskraftiga utbildningar vilket borde innebära att högskolorna själva beslutar om avgiftens storlek. Enligt Studieavgiftsutredningen bör dock avgiften sättas till max full kostnadstäckning under principen att den skall vara en avlastning av de skattefinansierade högskoleanslagen. Man anser däremot att den faktiska innebörden av full kostnadstäckning måste kunna beslutas av högskolorna själva, t.ex. bör de kunna innefatta kostnader för administration av avgifts- och antagningsystem, kursutveckling, sociala insatser samt marknadsföring. Det har från högskolorna själva kommit starka önskemål om att avgiften skall kunna sättas ned för personer man gärna vill rekrytera. Detta anses enligt samma utredning innebära risker med tanke på rättsäkerheten och de föreslår istället att ekonomiskt stöd ges genom nationella stipendiesystem i former som är skilda från själva tillträdesprocessen. Andra åtgärder För att på ett framgångsrikt sätt internationalisera den svenska utbildningen och utveckla den till en konkurrenskraftig tjänsteexport är införandet av studieavgifter av studenter från länder utanför EES central. Det finns dock fler saker som kan göras. Studieavgiftsutredningen 21 föreslår t.ex. att man genom en samverkan mellan Svenska Institutet, Verket för Högskoleservice och högskolorna bör utveckla rutiner för att samordna och standardisera rekryteringen av utländska studenter. Vidare ges i samband med förslag om införandet av en studieavgift några riktlinjer för hur en övergripande nationell strategi skulle kunna se ut. Följande sex moment bör enligt utredningen ingå. 1. Utbildning med internationell profil För att stå sig konkurrensmässigt på den internationella utbildningsmarknaden måste universitet och högskolor stimuleras att utveckla fler kurser och program som är anpassade till det växande internationella behovet. Ett steg i detta är t.ex. att utöka antalet kurser som ges på engelska, en trend som redan är tydlig bland svenska högskolor. På en global utbildningsmarknad blir det allt viktigare att framhäva universiteten men även landet som helhet. Det har t.ex. bedömts som angeläget att internationella studenter i Sverige erbjuds studier om den svenska kulturen och språket. Detta främst för att öka synergieffekterna av att få in utländska studenter som senare kan komma att fungera som informella ambassadörer i sina hemländer Profilering av utbildningarna som tidigare nämnts blir också allt viktigare i och med att utbildningsmarknaden växer och globaliseras. Speciellt för ett relativt litet land som Sverige. Här är det förstås upp till högskolorna själva att profilera sig som de vill men ser man på andra länder som framgångsrikt har nischat sig så har man nästan alltid gjort det på områden där landets industri redan är stark. Exempel på områden som är internationellt sett expansiva och där Sverige ligger långt framme är naturvetenskapliga och tekniska områden som bland annat biovetenskap, materialteknik, miljö och hälsa samt informationsteknik. 2. Sociala insatser För utländska studenter är sociala faktorer utanför studierna minst lika viktiga som studierna själva. För att underlätta anpassningen till det nya landet och samtidigt ge dem ett gott intryck av Sverige är det viktigt att studenten känner sig omhändertagen och finner miljön trivsam. Svenska högskolor får generellt sett redan gott betyg här. 21 SOU (2006:7) Studieavgifter i högskolan 13

14 Genom att utöka antalet internationella kontor kan servicen till den enskilde studenten förbättras, vidare kan man genom diverse faddersystem få studenten att lättare anpassa sig till det nya landet. Idag måste internationella studenter uppvisa en försäkring från hemlandet eller teckna en privat. För att underlätta för free-mover studenterna bör de ges samma möjlighet som utbytesstudenter, vilka idag kan teckna en försäkring genom kammarkollegiet. 3. Marknadsföring De länder som är ledande på utbildningsmarknaden har satsat och fortsätter att satsa stora resurser på att marknadsföra landet och de enskilda högskolorna. Här ligger Sverige fortfarande jämförelsevis dåligt till, och vi kan lära oss mycket av andra länder. Det har visat sig att de mest framgångsrika marknadsföringskampanjerna har utförts genom stora satsningar i samarbete mellan myndigheter, centrala organ och högskolorna själva. Exempel på framgångsrika organisationer i andra länder är British Council, NUFFIC och Deutscher Akademischer Austauschdienst. Det har visat sig särskilt angeläget att samlad marknadsföring och information utarbetas och medvetet riktas till vissa länder eller regioner som är av speciellt intresse. T.ex. skulle man kunna skapa ett särskilt varumärke som förknippas med svensk högre utbildning och dess goda kvalitet. Ett initiativ i linje med detta är det uppdrag som Svenska Institutet fick om att bilda ett organ för samordnad marknadsföring. I samband med detta skapades också en websajt (studyinsweden.se) med samlad information om studier i Sverige. Vikten av att marknadsföra landet som stort, för att locka till sig utländska studenter, kan också vara en väg. I t.ex. Australien framhäver man i sina värvningskampanjer de rika tillfällen till friluftsliv och naturupplevelser som landet kan erbjuda. På ett liknande sätt skulle rekryteringen till svensk högskoleutbildning kunna profileras med svensk natur och miljö. 4. Samordna anmälan och antagning För att antagningsprocessen skall bli så enkel som möjligt för studenten och så effektiv som möjlig för myndigheter och högskola är samordning för anmälan och antagning viktig. En åtgärd som redan har initierats är att Högskoleverket har gjort ett förarbete för utvecklandet av en databas där utländska högskoleutbildningar jämförs och valideras mot svenska kompetenskrav. Ett potentiellt stöd för bedömning av behörighet hos sökande till internationell utbildning i Sverige. 5. Stipendier Med tanke på Sveriges höga levnadskostnader samt det eventuella införandet av studieavgifter är det viktigt för rekryteringen att det finns möjlighet för duktiga studenter med otillräckliga privatekonomiska resurser att finansiera sina studier. 6. Visum och arbetstillstånd Det kan idag vara krångligt att få visum eller uppehållstillstånd i Sverige. För att undvika att sådana faktorer hindrar studenter från att söka sig till svenska universitet kan migrationsverkets arbete med ovanstående integreras i processen för antagning till internationella utbildningar. Som tidigare diskuterats är det även ofta problematiskt för en utländsk student att få arbetstillstånd i Sverige efter avslutade studier. Ett steg i rätt riktning är det förslag 22 som lagts fram innebärande en regeländring så att det blir enklare för studenten att stanna och arbeta i Sverige. 22 Förslaget läggs fram i SOU: s betänkande om Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15) 14

15 Risker och hinder Det finns anledning till att debatten om både internationalisering av svensk utbildning samt införandet av avgifter har varit hård. Det finns risker som kan uppstå och hinder att överbrygga, såväl ekonomiska och juridiska som ideologiska. Risker vid införandet av avgifter Att införa avgifter medför risk att förlora en del utländska studenter. Det gäller dels studenter som inte har ekonomiska resurser att betala, dels de som finner att den svenska utbildningskostnaden inte är konkurrenskraftig jämfört med andra möjliga studieplatser. Det kan därför finnas anledning att identifiera vilka studentkategorier som ger ett sådant mervärde för högskolan eller samhället att det motiverar inrättandet av kostnadstäckande stipendier. Det skulle t ex kunna gälla speciellt begåvade studenter eller studenter från utvecklingsländer. Det avgörande för huruvida Sverige skulle attrahera fler eller färre utländska studenter torde dock vara om högskolorna tillhandahåller konkurrenskraftiga utbildningar. Andra farhågor handlar om att övergången till ett avgiftsbaserat system skulle skapa problem för såväl högskolorna som studenter inne i det nuvarande systemet. Detta ledde Studieavgiftsutredningen till att föreslå en successiv övergång. Studenter skulle enligt utredningens förslag under några år kunna ingå i underlaget för resurstilldelning enligt reguljärt system samtidigt som högskolorna har frihet att ta ut avgifter som ligger lägre än full kostnadstäckning. Fulla avgifter skulle då kunna införas successivt och högskolorna skulle få ett större utrymme att utveckla sina utbildningar, inrikta sig på målgrupper, samt marknadsföra sig. Behovet av stipendier skulle även kunna bedömas successivt. Det finns också en oro över att avgiftsfinansierade utbildningsplatser får till följd att utrymmet för icke avgiftsbelagda studenter minskar. Enligt Studieavgiftsutredningen bör dessa risker minimeras genom särredovisning av de avgiftsfinansierade utbildningarna så att de anslagsfinansierade får de resurser de behöver. Vidare anför man att det krävs ett relativt standardiserat system som tillåter centrala organ och myndigheter att ha kontroll på situationen och slå vakt om de anslagsfinansierade utbildningarnas kvalitet och utveckling. Andra möjliga risker som påtalats är att införandet av avgifter för utländska studenter är en inkörsport för en utveckling på utbildningsmarknaden som förr eller senare kommer att leda till avgiftsbeläggning av utbildningar även för svenska studenter. Erfarenheter från andra länder visar emellertid att det är möjligt - också över tid - att bibehålla avgiftsfrihet för inhemska studenter även om utländska studenter avgiftsbeläggs. Juridiska hinder Idag har svenska högskolor inte rätt att ta ut avgifter från några studenter, för att kunna göra detta av studenter från länder utanför EES krävs alltså en lagändring. I betänkandet Advantage Sweden 23 framförs ett lagförslag om att högskoleförordningen bör ändras så att högskolorna får möjlighet och skyldighet att ta ut avgift för högskoleutbildning av studenter och doktorander från länder utanför EES-området, som ej omfattas av utbytesavtal mellan universitet. Ett lagförslag i samma riktning framförs återigen i Studieavgiftsutredningens slutbetänkande 24. I anslutning till denna utredning gjordes även en förstudie med syfte att undersöka de juridiska konsekvenserna av att införa studieavgifter i relation till EG-rätten och de allmänna tjänsteavtalen inom Världshandelsorganisationen (GATS). 23 SOU (2000:92) Advantage Sweden 24 SOU (2006:7) Studieavgifter i högskolan 15

16 Slutsatserna av förstudien kan sammanfattas med att det råder osäkerhet kring hur de internationella regelverken skall tolkas och hur handel med utbildning skall klassificeras. Än så länge verkar det dock inte finnas några konkreta hinder med att avgiftsbelägga utbildning för studenter från länder utanför EES. Däremot strider det mot EG-regleringar att avgiftsbelägga studenter från länder inom EES om man inte gör det med inhemska studenter. 16

17 Appendix A1 Utbildningsexport Nedan rankas de länder som innehar störst marknadsandelar av den globala utbildningsexporten samt vilka länder som importerar mest utbildning, med andra ord skickar ut flest studenter. Marknadsandelar av utbildningsexporten Land Marknadsandel USA 22 % Storbritannien 12 % Tyskland 11 % Frankrike 10 % Australien 7 % Kina 6 % Japan 5 % Kanada 3 % Källa: International Higher Education, Business Research Ltd 2007 Främsta utbildningsimportörer Land Andel av totala antalet studenter. Kina 15 % Indien 6 % Korea 4 % Japan 3 % Frankrike 3 % Källa: International Higher Education, Business Research Ltd 2007 I tabellen nedan redovisas betydelsen av utbildningsexport för olika länders totala exportnäring för handel med tjänster samt utbildningsexportens totala värde Land Ranking i export av handel med tjänster Utbildningsexportens andel av den totala handel med tjänster Utbildningsexportens värde 2005 (miljarder USD) USA 5: e 3,5% 13,4 Storbritannien - 3,2 % 6,8 Australien 3: e 11,8% 4,9 Nya Zeeland 4:e 4,9 % - Källa: International Higher Education, Business Research Ltd 2007 I tabellen jämförs levnadskostnader samt studieavgifter mellan ledande utbildningsexportörer samt Kina. Kostnaden att studera i vissa länder 1000 USD/år/student Land Avgift Levnadskostnad Total USA Storbritannien Frankrike Australien Kina Tyskland Kanada Källa: International Higher Education, Business Research Ltd

18 A2 Studieavgifter i Europa Nedan redovisas hur länder inom EES ligger till vad det gäller studieavgifter generellt och studieavgifter för studenter som kommer från länder utanför EES. Land Avgifter för studenter utanför EES. Belgien ja ja Danmark ja (införs 2006) nej Estland ja (del av platser) ja Finland ja (enligt förslag 2007) nej Frankrike ja ja Grekland nej nej Irland ja nej Island ja ja Italien ja ja Lettland ja ja Litauen ja ja Malta ja ja Nederländerna ja ja Norge nej nej Avgifter även för inhemska studenter Polen ja, förekommer ja, förekommer Portugal ja ja Schweiz ja ja Slovakien ja förekommer Slovenien ja förekommer Spanien ja ja Storbritannien ja ja Tjeckien ja, förekommer ja, förekommer Tyskland ja (vissa delstater) ja (vissa delstater) Ungern ja förekommer Österrike ja ja Källa: Avgifter i svenska högskolan SOU 2006:7 18

19 A3 Internationella studenter i Sverige I tabellen redogörs för antalet utländska studenter i Sveriges grundutbildning läsåret 2003/2004 samt forskarstudenter läsåret 2002/2003, antalet studenter som just börjat urskiljs under rubriken nybörjare. Vidare kategoriseras de utländska studenterna i inresande (personer som reser till Sverige med syfte att studera), utbytesstudenter samt free-mover (studenter som läser hela sin utbildning i Sverige). Antal studenter och nybörjare i svensk högskoleutbildning Grundutbildning 03/04 Forskarutbildning 02/03 Studenter Nybörjare Doktorander Nybörjare Total Utländska Inresande Utbyte Free-mover Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 I nästa tabell visas varifrån free-mover studenterna i Sverige kommer och vart i Sverige de flesta studerar. Varifrån kommer free-mover studenterna i Sverige Land Andel Europa 26 % - Norden 2 % - EU (utom Norden) 17 % - Övriga Europa (utom EU och Norden) 7 % Afrika 9 % Nordamerika 6 % Sydamerika 3 % Asien 51 % - Indien 16 % - Kina 14 % Oceanien 1 % Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM 0401 Vart i Sverige studerar free-mover studenterna Universitet/Högskola Andel Kungliga Tekniska Högskolan 21 % Chalmers Tekniska Högskola 12 % Linköpings universitet 11 % Lunds universitet 10 % Umeå universitet 7 % Källa: Högskoleverket och SCB UF 19 SM

20