Individ och familjeomsorg. Nätverket Tumstocken

Transkript

1 Individ och familjeomsorg Nätverket Tumstocken Nätverket Tumstocken Deltagande kommuner: Lund, Sigtuna, Strängnäs och Uppsala Nätverket är en del av Jämförelseprojektet Ett samarbete mellan SKL, RKA och Finansdepartementet 1/29

2 1.1 Bakgrund Nätverket Tumstocken är ett av ca tjugo nätverk som ingår i det treåriga nationella jämförelseprojektet. De kommuner som ursprungligen deltog i nätverket var Helsingborg, Lund, Sigtuna, Strängnäs, Tierp, Upplands Väsby och Uppsala. Tillsammans finns det över invånare i dessa kommuner. Nätverket Tumstocken hade i sin andra rapport uppdraget från sin styrgrupp att jämföra Individ och familjeomsorgen mellan kommunerna ur ett medborgarperspektiv. Den rapporten ligger till grund för föreliggande uppföljningsrapport. Jämförelseprojektets primära syfte är att ta fram effektiva arbetsmodeller där jämförelser i olika nätverk leder till praktiska förbättringar i verksamheterna. Inriktningen är att försöka finna sambandet mellan kostnader och kvalitet. Det är också en uttalad ambition att skapa en arbetskultur där kontinuerliga jämförelser blir ett bestående inslag i kommunernas arbete med att förbättra sina verksamheter. För att lyckas med detta bygger projektets arbetsmetod på kommunernas egen kraft och uppfinningsrikedom. Jämförelseprojektets intention är att nätverket årligen återkommer med en rapport utifrån dessa och andra utvecklade kvalitets- och resultatmått. Syftet med ursprungsrapporten var att ur ett brukar- och medborgarperspektiv ge underlag och tips för att förbättra kvaliteten i de deltagande kommunernas verksamheter. I samband med detta ska man kunna bedöma kvaliteten på arbetet i den egna kommunen i förhållande till insatta medel, och kunna jämföra vad som görs i andra kommuner. Goda exempel ska lyftas fram och vara en inspirationskälla för andra kommuner. För att lyckas har ett par riktlinjer för det genomförda arbetet varit vägledande: Undvik att ta fram en ny sifferskog. Ett par enkla och mer eller mindre givna mått ska ges uppmärksamhet. Ta fram kvalitetsmått utifrån i första hand ett kommunlednings- eller medborgarperspektiv. Inte professionens perspektiv. Fokus ska vara att hitta goda exempel. Dessa exempel ska lyftas fram för att andra kommuner ska få idéer till den egna verksamheten. Sambandet mellan kostnader/resurser och kvalitet ska belysas. Syftet är att se om det finns ett direkt samband mellan höga kostnader och hög kvalitet. Förklaringar till skillnader överlämnas till respektive kommun att analysera. Det är omöjligt att ta fram en helt sann och heltäckande bild av verksamhetens kvalitet med ett par mått. Måtten ska därför ses som indikatorer på att det finns skillnader i kvalitet. Dessa skillnader kan sedan ges olika förklaringar. I denna uppföljningsrapport rörande Individ- och familjeomsorgen har nätverket reducerats till fyra kommuner; Lund, Sigtuna, Strängnäs och Uppsala. Sammanlagt finns det närmare invånare i dessa kommuner. 2/29

3 1.2 Metod och avgränsning Nätverket har i sitt arbete hämtat statistik och uppgifter från centrala dataregister där så har varit möjligt. I flera fall har kommunerna tvingats till ett omfattande manuellt arbete för att få fram relevanta uppgifter. Nätverket har i uppföljningsrapporten valt att undersöka Individ och familjeomsorgens verksamhet under totalt fyra rubriker; Ekonomiskt bistånd, Barn och ungdom, Fördjupning av gruppen ungdomar och Information. Rubriken Tillgänglighet som fanns med i rapporten 2008 har uteslutits i denna uppföljningsrapport då endast två av de fyra undersökta kommunerna har genomfört tillgänglighetsundersökningen. Rapporten består av: 1. Ekonomiskt bistånd - handläggningstid - ekonomiskt bistånd till försörjning - handläggningskostnad för samtliga hushåll som fick försörjningsstöd Barn och ungdom - handläggningstid - kostnad per utredning 3. Fördjupning i gruppen ungdomar - vård i familjehem och hem för vård eller boende - vårddygnskostnad 4. Information 3/29

4 2 Sammanfattning Deltagande kommuner i uppföljningsrapporten har varit Lund, Sigtuna, Strängnäs och Uppsala. Nätverket Tumstocken har i sin uppföljningsrapport fortsatt att jämföra individ och familjeomsorgen mellan kommunerna ur ett medborgarperspektiv. Nätverket har valt att titta på verksamheten inom Ekonomiskt bistånd, Barn och ungdom, med en fördjupning i gruppen ungdomar samt kommunernas information till medborgarna via sina respektive webbplatser. Sedan föregående mätning har Sverige gått in i en lågkonjunktur med ökad arbetslöshet som följd. Detta har i allra högsta grad påverkat kommunernas ekonomiska bistånd. Samtliga kommuner i nätverket, liksom majoriteten av kommunerna i landet, har fått en ökning av antalet bidragshushåll och kostnader. Förändringar i sjukförsäkringssystemet har också genomförts såväl när det gäller kriterier för sjukskrivningen som begränsning av antalet möjliga sjukdagar. Några stora effekter på det ekonomiska biståndet har inte setts vid tidpunkten för mätningen, men kan på längre sikt resultera i fler biståndsbehövande. Handläggningstiden mäter tiden från första kontakt till beslut för nya sökande hushåll. Antalet ärenden förefaller inte som enskild förklaring påverka handläggningstid för försörjningsstöd. Trots ökning av antalet ärenden, och därmed antalet beslut, har två kommuner ökat handläggningstiden och två kommuner minskat tiden. Det förefaller inte heller bero enbart på ökning av personella resurser. Två kommuner har fått en utökning av antalet, men handläggningstiden har ökat för den ene kommunen och har varit relativt oförändrad för den andre. För de två kommuner som har minskat sina handläggningskostnader, har den ena ökad handläggningstid men den andra kraftigt minskad handläggningstid. Sannolikt beror handläggningstid på såväl personella resurser i förhållande till antalet ärenden som hur verksamheten är organiserad. Den genomsnittliga handläggningstiden från första kontakt till beslut sträcker sig från 5 till 25 dagar, och från det att utredningen startar till beslut från 7 till 19 dagar. Samtliga kommuner utom Uppsala har ökat tiden från första kontakt till att utredningen startar med en dag. Handläggningskostnaderna per hushåll med ekonomiskt bistånd 2009 varierar mellan och kronor. Uppsala, som vid förra mätningen hade mycket höga kostnader, ligger nu på i stort sett samma nivå som Lund, som ligger högst. Uppsalas resultat beror på felaktig mätning vid första rapporten, och den kraftiga ökningen av antal hushåll som innebär fler ärenden per handläggare. Två kommuner har ökat sina personella resurser med anledning av ökat antal nya ärenden och har ökat handläggningskostnaderna per hushåll. När det gäller barn och ungdomsärenden har kommunerna en genomsnittlig handläggningstid från aktualisering till utredningen avslutas på runt 130 dagar. Strängnäs har kortare genomsnittstider, medan Uppsala och Lund har något längre. Antalet utredningar i en kommun verkar inte påverka handläggningstiden. Däremot 4/29

5 skiljer sig kostnaderna per utredning rörande barn och ungdom relativt mycket mellan kommunerna, där Lund står för den lägsta kostnaden och Uppsala för den högsta. Olika sätt att organisera utredningsverksamheten verkar ha stor betydelse för hur utredningskostnaderna redovisas, vilket får till följd att jämförelser mellan kommunerna blir osäker. Som väntat är vårddygnskostnaderna i genomsnitt för hem för vård eller boende (HVB) betydligt högre än för familjehem när det gäller ungdomar år. Vårddygnskostnaden för familjehem är under 2009 lägst i Strängnäs, och högst i Lund. Vårddygnskostnaden för HVB är under 2009 lägst i Lund, och högst i Sigtuna. Antalet vårddygn per invånare år i HVB och familjehem har minskat i samtliga kommuner i nätverket med undantag för Strängnäs där antalet vårddygn stadigt har ökat sedan Informationen till en kommuns invånare är en av de viktigaste kvalitetsfrågorna. Kan man via kommunernas webbplatser finna svar på viktiga frågor? Kommunernas webbsidor rörande individ- och familjeomsorg har granskats utifrån 13 vanliga medborgarfrågor. Resultatet visar på stora skillnader mellan kommunerna och här finns en förbättringspotential för flera av kommunerna, även om samtliga kommuner förbättrat sitt resultat sedan tidigare mätning. Vilket värde har de olika måtten som testats i de här två rapporterna rörande individ- och familjeomsorgen för fortsatt användning i kommunernas styrning och uppföljning? Nätverket har i sitt arbete med att ta fram resultat återigen konstaterat att frågeställningarna är många och svaren inte givna. I de kommuner som ingått i nätverket finns ett stort intresse för de bakomliggande faktorerna till de resultat som presenteras, hur processerna inom individ- och familjeomsorgen ser ut i de olika kommunerna, hur rutiner och riktlinjer påverkar arbetet, hur olika sätt att organisera verksamheten, metoder, verksamhetskulturer och arbetssätt påverkar resultatet. Allt detta påverkar på olika sätt kvaliteten i verksamheten ur ett brukar- och medborgarperspektiv. Oavsett om individ- och familjeomsorgen dras med bristande kvalitet i planeringen, i myndighetsutövningen eller i verksamheterna riskerar klienter och brukare att drabbas t.ex. genom att inte få sina insatser i tid eller kanske inte alls, att inte få tillräckligt eller adekvat stöd eller att på felaktiga grunder utsättas för tvångseller begränsningsåtgärder. Varje kommun måste därför utifrån respektive resultat kontinuerligt utreda och utvärdera möjligheterna att kvalitetsförbättra och effektivisera verksamheten för att uppnå de resultat som eftersträvas. Jämförelseprojektet avslutas i och med att tre år har gått per sista december De kvarstående fyra kommunerna i nätverket Tumstocken har valt att inte fortsätta i detta nätverk. Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting har ett samarbete kring Öppna jämförelser mellan kommunerna. Sedan 2010 är även den sociala barn- och ungdomsvården en del där uppgifter från kommunerna efterfrågas och jämförs utifrån olika kvalitetsområden. Detta ersätter kommunernas tidigare engagemang i jämförelseprojektet Tumstocken. 5/29

6 3. Ekonomiskt bistånd 3.1 Utgångspunkt och beskrivning Nätverket har i sitt arbete tittat på ekonomiskt bistånd ur några olika aspekter: handläggningstiden, d.v.s. hur länge behöver den enskilde vänta för att få beslut om sökt försörjningsstöd handläggningskostnad för samtliga hushåll som fick försörjningsstöd 2009 hur behovet av ekonomiskt bistånd ser ut. Jämförelse görs med resultat från jämförelseprojektet 2007 (se rapport Individ och familjeomsorg, Nätverket Tumstocken 1 september 2008). 3.2 Resultat och kommentarer till resultatet Handläggningstid Tiden det tar från det att en brukare första gången tar kontakt med socialtjänsten till dess beslut är fattat i ett ärende som rör försörjningsstöd, är en viktig kvalitetsfaktor för den enskilde. Enligt Förvaltningslagen ska detta ske skyndsamt. Då första kontakten om försörjningsstöd/socialbidrag äger rum, sker en första bedömning och därefter skickas eller överlämnas information och ansökningshandlingar till den enskilde. Den enskilde måste i de flesta fall komplettera sin ansökan med ytterligare handlingar, det kan röra sig om hyreskontrakt, kontoutdrag, olika kvitton, beslut om olika bidrag, lönespecificering och övriga utbetalningar, deklaration, läkarintyg etc. Kontroller görs av tjänstemän gällande bland annat folkbokföring, uppgifter från försäkringskassa, arbetsförmedling, bilregister m.m. Mätningen omfattar tiden från första kontakt till beslut om bifall alternativt avslag till försörjningsstöd. Här avses tiden från: Första Utredning Beslut kontakt Mätningen har omfattat alla nya hushåll där första beslutet fattades under oktober månad Det datum brukaren tog den första kontakten identifierades. Även datum när utredning påbörjats noterades. Därefter har antal dagar från första kontakt till beslut räknats fram. Antalet dagar har sedan summerats och använts för att räkna fram dels medianvärdet och dels det genomsnittliga antalet dagar från första kontakt till beslut. Det statistiska underlaget har hämtats ut kommunernas verksamhetssystem men har sedan manuellt bearbetats. Förutom att ett sådant förfarande är tidskrävande kan det också medföra att smärre fel i sammanställningen uppstår. 6/29

7 I nedanstående diagram redovisas både genomsnittligt antal dagar från första kontakt till beslut samt medianvärdet. I redovisningen ingår även beslut som fattats samma dag som första kontakt tas, vid till exempel akuta situationer. Dagar 40 Diagram 1 a Tid från första kontakt till beslut Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala 8 5 Medelvärde från första kontakt till beslut Medelvärde från första kontakt till beslut Medianvärde från första kontakt till beslut Medianvärde från första kontakt till beslut Antalet nya hushåll som legat till grund för undersökningen är följande: Lund: Sigtuna: Strängnäs: Uppsala: Kommentar till resultatet i diagram 1 a Samtliga kommuner har fått en ökning av antalet hushåll som ansöker om ekonomiskt bistånd, och därmed ökning av antal beslut. Den stora förändringen som Uppsala visar beror dels på detta, men också på felaktigheter i den första mätningen med för få redovisade hushåll. Den största förändringen av handläggningstiden har skett i Uppsala kommun, som trots en stor ärendeökning radikalt har minskat tiden mellan första kontakt och beslut. Det har skett genom en genomlysning av organisationen och som resultat av denna ett förändrat arbetssätt, samt extra satsning på socialsekreterare för att åtgärda den långa kötiden. Skälet till genomlysningen var resultatet från den förra rapporten, där Uppsala visade på mycket långa utredningstider jämfört med resten av kommunerna i nätverket. Ökningen av antal ärenden har medfört att handläggningstiden ökat i Lund och Strängnäs, men inte i Sigtuna och Uppsala. Medelvärdet för handläggningstiden mellan första kontakt och beslut sträcker sig från 8 till 24 dagar. Det är inga stora skillnader mellan medelvärden och medianvärden. Lund och Strängnäs har ökat 7/29

8 handläggningstiden medan Sigtuna i stort ligger kvar på samma nivå som tidigare. Dagar 40 Diagram 1 b Tid från utredning påbörjas till beslut Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala Medelvärde från utredning påbörjas till beslut Medelvärde från utredning påbörjas till beslut Medianvärde från utredning påbörjas till beslut Medianvärde från utredning påbörjas till beslut I diagrammet redovisas både genomsnittligt antal dagar från utredning till beslut samt medianvärdet. Kommentar till resultatet i diagram 1 b Medelvärdet för handläggningstiden mellan utredning och beslut sträcker sig från 7 till 16 dagar. Sigtuna har det lägsta medelvärdet och Strängnäs har mer än dubbelt så lång tid. Det är inga stora skillnader mellan medelvärden och medianvärden, förutom i Sigtuna som har ett medianvärde på en dag. Uppsala kommun har infört ett nytt arbetssätt vid mottagning av nya sökanden, utredningen startar redan vid första kontakten. Väntetiden mellan första kontakt och när utredningen startar är som längst två veckor (jmf diagram 1 a och 1 b). Lund och Strängnäs har ökat sin handläggningstid, medan Sigtuna och Uppsala har minskat den. Strängnäs har mycket kort väntetid, men har den längsta utredningstiden. Strängnäs har som politiskt mål att en utredning ska inledas inom 5 dagar och Mottagningen inleder utredning direkt vid första kontakten om mottagaren vid förhandsbedömning konstaterat att brukaren är i behov av försörjningsstöd. Ärendet går därefter vidare till försörjningsgruppen och fördelning till handläggare för bokning av besökstider mm. Det är alltså organisatoriska förklaringar till att en utredning tar den tid diagrammet visar. Personella resurser är inte den enda faktorn som påverkar handläggningstiden utan även organisering av nybesöksmottagningen liksom politiska mål. För Uppsalas del har organisering varit avgörande för att korta tiden. För de två kommuner som fått utökade resurser har handläggningstiden ändock ökat något, vilket kan ha bero på att personalförstärkningen inte motsvarat ökningen av antal ärenden. 8/29

9 3.2.2 Handläggningskostnad Kronor Diagram 1 c Handläggningskostnad per hushåll Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala Diagrammet visar handläggningskostnader per hushåll som fått ekonomiskt bistånd under 2007 och Kommentar till resultatet i diagram 1 c Handläggningskostnaderna per hushåll med försörjningsstöd skiljer sig stort mellan kommunerna, mellan kronor i Strängnäs till drygt kronor i Lund och Uppsala. Sigtuna kostnader har ökat med drygt 11 procent, Strängnäs och Uppsala har minskat sina kostnader kraftigt. Handläggningskostnaden i Lund är nästan densamma som vid föregående mätning trots att ärendemängden har ökat och viss personalförstärkning skedde först i slutet av året. Troligen finns smärre fel i beräkningen av personalstyrkan vid förra mättillfället. Vid föregående mätning utmärkte sig inte Lund gällande handläggningskostnad, Uppsala låg då högst. Uppsalas minskade handläggningskostnader förklaras dels av att antalet bidragshushåll ökat betydligt, utan någon större personalförstärkning, dels att vid förra mätningen medräknades felaktigt personalkostnader för socialsekreterare som inte arbetade med handläggning av försörjningsstöd. Handläggningskostnaden i Strängnäs har minskat på grund av att antal ärenden ökat, utan motsvarande personalförstärkning, vilket ger fler ärenden per handläggare. Antalet hushåll i Sigtuna är fler än tidigare år men antalet handläggare har utökats, samt att lönekostnaderna stigit, vilket medfört att handläggningskostnaderna ökat. Organisationen påverkar cirka 30 % av kostnaderna enligt forskning på området. Att lägga resurser på handläggningen kopplat till en tydlig strategi är en möjlig 9/29

10 framgångsfaktor gällande den totala kostnadsbilden. Lund har under lång tid satsat på kvalitet i arbetet och har totalt sett låga kostnader och lågt antal hushåll med ekonomiskt bistånd. Kostnaderna är lägre än förväntat även med beaktande av strukturella faktorer Ekonomiskt bistånd till försörjning Ekonomiskt bistånd ska tillgodose behovet av försörjning, då andra möjligheter inte finns. Biståndet är också avsett att fylla tillfälliga behov av försörjning. För kommunernas del är försörjningsstödet en kostnad som är viktig att följa och utveckla arbetsformer för. Att tidigt fånga upp och om möjligt bistå den sökande så att behov av ett långvarigt försörjningsstöd kan förhindras är en viktig uppgift för socialtjänsten. Omvärldsbevakning och analys av samhällsförändringar bland annat inom arbetsmarknaden och välfärdssystemen, är viktiga redskap för att förebygga och åtgärda negativa konsekvenser av förändringar. I tabell nedan framgår andel biståndsmottagare, utbetalt bistånd, netto per invånare, arbetslöshet, ohälsotal samt antal invånare år 2007 och Tabell 1 Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala Andel biståndsmottagare 2007* 2,9 4,1 4,7 4,0 Andel biståndsmottagare 2009* 2,6 4,8 5,1 3,8 Utbetalt bistånd, netto 2007, per invånare Utbetalt bistånd, netto 2009, per invånare 606 kr 797 kr 953 kr 939 kr 704 kr 926 kr 1038 kr 1050 kr Arbetslöshet 2007 ** 2,6 % 2,8 % 3,0 % 2,7 % Arbetslöshet 2009 ** 2,8 % 3,8 % 4,2 % 2,9 % Ohälsotal 2007, antal dagar*** 24,3 40,2 34,0 31,9 Ohälsotal 2009, antal dagar*** 21,4 34,4 28,5 27,6 Antal invånare Antal invånare *) Totalt antal biståndsmottagare i % av den totala befolkningen i kommunen. **) Källa: Arbetsförmedlingen: arbetslösa och personer i program med aktivitetsstöd fördelade på kommun i procent av befolkningen år ***) Försäkringskassans definition av ohälsotalet: Antal utbetalda dagar med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, rehabiliteringspenning, sjukersättning och aktivitetsersättning från socialförsäkringen per försäkrad år. Kommentarer till tabell 1 Antalet bidragshushåll har ökat i samtliga kommuner (se tabell 2). Ser man till an- 10/29

11 delen biståndsmottagare i förhållande till invånare visar Lund och Uppsala en minskning, medan Sigtuna och Strängnäs visar en ökning. Trots att antalet hushåll ökat har antalet bidragstagare blivit färre i Lund och Uppsala. Utbetalt bistånd netto per invånare har på grund av fler bidragshushåll ökat i samtliga kommuner mellan 2007 och Andelen arbetslösa har ökat i samtliga kommuner. Däremot är ökningen i Lund och Uppsala betydligt lägre än i Sigtuna och Strängnäs. Universitetsstäderna har en arbetsmarknad som inte påverkas lika snabbt och kraftigt som kommuner med en annan typ av arbetsmarknad. Ohälsotalen har minskat med mellan 12 och 16 procent, den största minskningen finns i Strängnäs. Invånarna i Lund uppvisar ett gott hälsoläge med lägst antal ohälsodagar. En förklaring till kommunernas resultat kan vara de ändrade reglerna i sjukförsäkringen, som påverkar såväl förutsättningarna att beviljas aktivitets- och sjukersättning som rätten till sjukpenning. Det är därför svårt att säkert uttala sig om i vilken grad hälsan blivit bättre. Tabell 2 Ekonomiskt bistånd Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala Utbetalt bistånd 2007, netto, Tkr Utbetalt bistånd 2009, netto, Tkr Antal biståndshushåll Antal biståndshushåll Kostnad per hushåll 2007, Tkr Kostnad per hushåll 2009, Tkr Kommentar till tabell 2 Antal hushåll i behov av ekonomiskt bistånd har ökat i samtliga kommuner. Orsakerna till detta är i framför allt den lågkonjunktur som Sverige gick in i redan hösten 2008, som innebar en minskning av antalet arbetstillfällen och en ökning av antalet arbetslösa varav många hade låg eller saknar arbetslöshetsersättning. Effekterna av förändrade sjukförsäkringsregler var marginella under Ökningen av antalet bidragshushåll varierar stort mellan de olika kommunerna. Den största ökningen procentuellt sett har Strängnäs, närmare 48 procent, medan Uppsala har ökat med endast 13 procent. Sett till kostnad per hushåll har alla kommuner utom Uppsala minskat sina kostnader. Det är stora variationer mellan kommunerna. 11/29

12 Diagram 2. Fördelning, biståndstidens varaktighet 120% 100% 80% 60% 18% 20% 9% 9% 16% 17% 16% 7% 16% 11% 5% 15% 27% 22% 19% 9% 12% 23% 17% 22% 40% 20% 56% 54% 61% 70% 38% 44% 55% 14% 0% Lund 2007 Lund 2009 Sigtuna 2007 Sigtuna 2009 Strängnäs 2007 Strängnäs 2009 Uppsala 2007 Uppsala 2009 Mindre än 1 år 1-2 år 2-3 år Mer än 3 år I diagram 2 mäts andelen hushåll som var aktuella för bistånd per 31/ respektive Uppdelningen i staplarna visar hur lång tid hushållen har haft bistånd. Kommentar till diagram 2 Strängnäs har inte kunnat ta fram siffror på biståndstidens längd enligt den valda indelningen, varför jämförelser med kommunen inte kan göras. Samtliga kommuner har fått en ökning av antalet bidragshushåll. När man granskar hur hushållen procentuellt sett fördelar sig efter biståndstidens längd är utvecklingen olika i nätverkets kommuner. Andelen hushåll i Sigtuna och Uppsala med kortare tider har ökat jämfört med Förklaringen är sannolikt att i och med den stora ökningen av antalet hushåll är det många nya hushåll som fått ekonomiskt bistånd som ännu inte hunnit vara aktuella så lång tid. Risken är dock att fler på sikt blir långtidsberoende, om lågkonjunkturen består under längre tid och om inte kraftiga åtgärder från Arbetsförmedling och kommunens socialtjänst sätts in. För Lunds del är skillnaderna små sedan föregående mätning. Över 50 % av dem som får ekonomiskt bistånd har det mindre än ett år. Tendensen är dock en marginell förskjutning från korta biståndstider till längre, till skillnad från utvecklingen i Sigtuna och Uppsala. Erfarenheten är att biståndsbehovet tenderar att bli mer långvarigt under en lågkonjunktur, då fler personer blir långtidsarbetslösa. En mycket viktig uppgift för socialtjänsten är att arbeta förebyggande och med aktiva insatser så att personer inte fastnar i ett långtidsberoende, så som skedde under 90-talets första hälft. Många av dem som blev arbetslösa då kom aldrig tillbaks till arbetslivet när konjunkturen vände. 12/29

13 Avslutande kommentar Det är viktigt att fråga sig vad god kvalitet avseende handläggningstid är ur ett medborgarperspektiv? För medborgaren är det givetvis viktigt att känna trygghet i att varje ärende utreds noggrant och att endast de som är berättigade till biståndet också är de som får ett bifallsbeslut. Verksamheten ska eftersträva en hög legitimitet. För den enskilde brukaren, i stort behov av ekonomiskt bistånd, är naturligtvis varje dag av väntan oändligt lång. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte bara viktigt att besluten är korrekta utan också att handläggningen är kostnadseffektiv. Varje kommun måste utifrån respektive resultat utreda och utvärdera möjligheten att effektivisera verksamheten för att uppnå de resultat som eftersträvas. Sedan den förra rapporten gjordes, som byggde på tillståndet 2007, har Sverige genomgått stora förändringar. Färre arbeten och högre arbetslöshet har påverkat framför allt människor som har en liten, eller helt saknar, förankring på arbetsmarknaden. Även om ohälsotalen sjunker innebär det inte att ohälsan minskar, utan det är också kopplat till högre krav för att få en sjukskrivning eller ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning godkänd. En grupp sjuka riskerar att hamna mellan Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens stolar. För dem kvarstår oftast försörjning genom kommunernas socialtjänst. Under 2009 har det skett en marginell ökning antalet hushåll och kostnader för ekonomiskt bistånd på grund av detta. Vid årsskiftet 2009/2010, och även fortsättningsvis varje månad under 2010, hade en stor grupp människor förbrukat sina antal möjliga ersättningsdagar från sjukersättningen vilket kommer att medföra ökade kostnader för ekonomiskt bistånd i framtiden. Trots ökningen av antalet hushåll har kommunerna i nätverket Tumstocken lyckats behålla en rimlig kvalitet när det gäller mottagandet av nya sökanden. I vissa fall har väntetiden minskat, och i de fall tiderna ökat är förändringen inte så stor som man kunde befara utifrån ärendemängdens ökning. Vad beror det på att handläggningstid, antal biståndshushåll, kostnader för ekonomiskt bistånd, handläggningskostnader skiljer sig åt kommunerna emellan? Rapporten ger inget svar på vad som orsakar att det finns skillnader mellan kommunerna. I vissa fall förefaller yttre omständigheter ha större påverkan än organisation, arbetssätt och utredningsmetoder. Även om det föreligger skillnader mellan kommunerna, så har skillnaderna minskat. Kvaliteten kan inte enbart mätas utifrån ett effektivt resursutnyttjande utan måste också ses i förhållande till andra faktorer som bemötande och väntetider både innan en utredning startar som när den sökande får ett beslut. Detta är självklart påverkbart och beroende av såväl politiska intentioner som hur verksamhetens ledning styr sin organisation. En flexibel organisation och öppenhet bland medarbetarna att förändra arbetssätt och organisation utifrån att förändring av målgruppens behov är viktig för att ha en god kvalitet i verksamheten. Tillgången till nätverk för inspiration och jämförelser bör ses som en del av arbetet med kvalitetsutveckling. Den föregående rapporten innehöll vissa felaktigheter i mätningarna, beroende på att kommunerna gjorde olika tolkningar av vad som skulle mätas och hur. Denna rapport bygger på en större konsensus mellan de kvarstående kommunerna. Nätverket har ägnat stor tid till diskussioner om begrepp, urval, mätmetoder m.m., därför är sannolikheten större för att jämförelser ska kunna göras mellan kommunerna. Däremot kan det vara lite vanskligt att dra allt för stora slutsatser när man jämför 13/29

14 mellan de två rapporterna. Den första rapporten har ändå använts av kommunerna i analyser av resultat och diskussioner om förbättringsområden. Uppsala kommun är ett exempel på detta, då resultatet av mätningen av handläggningstid bidrog till att en genomlysning av Mottagningsenhetens organisation och arbetssätt genomfördes och därefter förändrade sitt arbete. 14/29

15 4. Barn och Ungdom 4.1. Utgångspunkt och beskrivning I denna del undersöks handläggningstider och verkställighetstider i ärenden som rör gruppen barn och unga (0-20 år), samt vilka kostnader kommunerna har för utredningsverksamheten för samma grupp. Påverkar antalet utredningar i en kommun handläggningstiden? Hur lång tid går det från att ett ärende blir aktuellt (aktualisering) till dess att beslut fattas om att inleda/inte inleda utredning (förhandsbedömning) och till utredning avslutas? Skiljer sig kostnaderna per utredning rörande barn och ungdom mellan kommunerna? Har olika rutiner och sätt att organisera utredningsverksamheten betydelse för handläggningstid och utredningskostnader? Handläggningstider Tiden en medborgare får vänta på besked i ett ärende är en viktig kvalitetsaspekt i kommunens alla verksamheter och kanske särskilt viktig när det gäller socialtjänsten. I socialtjänstlagen står att utredning skall inledas utan dröjsmål och en bortre gräns på fyra månader har fastställts för hur lång tid en utredning om socialnämnden behöver ingripa för ett barn som behöver skydd eller stöd får ta 1. Med anledning av detta har kommunerna i nätverket undersökt den tid som går från att ett ärende blir aktuellt (aktualisering) till dess att beslut fattas om att inleda/inte inleda utredning (förhandsbedömning) och till utredning avslutas. Antalet aktualiseringar och avslutade utredningar som ligger till grund för undersökningen av handläggningstid skiljer sig relativt mycket åt mellan kommunerna i nätverket. Variationen följer inte kommunstorleken Kostnader per utredning Kommunens kostnader för utredningar har räknats fram på följande sätt: Först har varje kommun tagit fram det antal handläggare i årsarbetare som arbetat med utredningar under De chefer eller arbetsledare som är involverade i utredningsverksamheten har även räknats med. Den totala lönekostnaden för dessa har räknats fram, inklusive köpta utredningar i de fall sådana förekommer. Denna kostnad har sedan dividerats med det totala antalet avslutade utredningar inklusive åklagaryttranden under året för att få fram kostnad per utredning. 4.2 Resultat Handläggningstid Diagram 3 visar det totala antalet aktualiseringar i respektive kommun under den aktuella mätperioden som omfattar tiden den 1 januari december 2009 och åldersgruppen 0 20 år kap 1 och 2 Socialtjänstlagen: Utredningen skall inledas utan dröjsmål och Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. 15/29

16 Diagram 3 Aktualiseringar Antal aktualiseringar Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala 214 Diagram 4a nedan visar medel- och medianvärden för handläggningstiden i barn och ungdomsärenden, definierat som antalet dagar det tagit från det att ett ärende aktualiserats via anmälan/ansökan till att ett beslut fattats om att inleda eller inte inleda utredning (förhandsbedömning). Mätperioden avser hela år 2009 och åldersgruppen 0 20 år. I de fall då undersökningsmaterialet innehåller ett fåtal extremvärden är medianvärdet ett mer rättvisande mått än genomsnittet, därför har detta tagits med när det gäller förhandsbedömningar. I Uppsala finns en ungdomsbrottsgrupp som gör förhandsbedömningar i alla nya ärenden som gäller polisanmälningar. Dessa förhandsbedömningar görs inom maximalt 14 dagar oberoende av om polisen utrett brottet. Ungdomsbrottsgruppen gör en bedömning utifrån den sociala situationen. I Uppsala påverkar inte LUL 2 ärendena att tiden för förhandsbedömningar höjs. I Lund finns socialsekreterare som är placerade hos polisen och de gör förhandsbedömningar i alla nya ärenden som gäller polisanmälningar. Förhandsbedömningen görs snabbt men i LUL-ärendena dröjer polisen i många fall med sin förundersökning vilket gör att aktualiseringen ligger kvar som öppen tills polisen kallat och hållit det första förhöret med ungdomen. Först då gör socialsekreteraren sin bedömning av familjens behov av hjälp. Detta kan dra ut på tiden vilket gör att medelvärdet dras upp. I Uppsala har man i ca 30 % av ärendena beslutat att inleda/ej inleda utredning samma dag som aktualiseringen gjorts. 2/3 av dessa aktualiseringar gäller ärende där redan utredning eller insats pågår. I Lund blir ca 25 % av ärendena bedömda samma dag som aktualisering görs. 2 Lagen om Unga Lagöverträdare 16/29

17 Ur brukarperspektiv är tiden från aktualisering till beslut att inleda/ej inleda utredning naturligtvis väldigt viktig. Den berörde vill ha en snabb handläggning men naturligtvis också en korrekt bedömning. Diagram 4 a Förhandsbedömning Antal dagar medelvärde Median Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala Mätningen som beskrivs i diagram 4 b nedan omfattar tiden från anmälan/ansökan till beslutet att utredningen avslutas. Mätperioden avser tiden 1 juli 31 december 2009 och åldersgruppen 0 20 år. Av diagrammet framgår antalet avslutade utredningar under mätperioden respektive medelvärde avseende tiden från första kontakt (anmälan/ansökan) till beslut att avsluta utredningen. I Strängnäs förhandsbedömningar ingår inga särdefinierade LUL-ärenden, endast anmälningar - barn som far illa. Diagram 4 b Tid från första kontakt till beslut att avsluta utredning Antal avslutade utredninga r Antal dagar medelvärde Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala 17/29

18 4.2.2 Kostnad per utredning som gäller barn- och ungdomar I nedan diagram visas kostnaderna per utredning för barn och unga i kommunerna under 2007 respektive Diagram Kostnad (kr) per utredning, barn och unga Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala 4.3 Kommentar Kommunerna har en genomsnittlig handläggningstid från aktualisering till utredningen avslutas på runt 130 dagar; Strängnäs och Sigtuna har kortare genomsnittstider, medan Uppsala och Lund har något längre. Antalet utredningar per handläggare i en kommun verkar inte påverka handläggningstiden, det går inte att se någon samvariation mellan dessa två variabler utifrån materialet. De stora skillnaderna i antalet utredningar mellan kommunerna ger emellertid upphov till nya frågor. Beror skillnaderna på vilka rutiner som finns för när utredningar påbörjas? Vilka konsekvenser kan skilda rutiner i detta avseende få för utredningsverksamheten? Kommunernas riktlinjer för hur omfattande förhandsbedömningar ska göras får sannolikt konsekvenser för vilka beslut som tas om att öppna respektive inte öppna utredning. Omfattningen av och innehållet i kommunernas öppna råd och stödinsatser får sannolikt även det konsekvenser för i vilka ärenden man inleder respektive inte inleder utredning. Kostnaderna per utredning skiljer sig mycket mellan kommunerna. Kostnaderna skiljer sig även markant mellan de uppmätta åren när det gäller Lund. Detta beror på ett felvärde från 2007 års mätning där 100 % av arbetstiden bedömdes utgöras av utredningar. Lund har sedan 2001 haft blandade handläggartjänster där det ingår både utredningsarbete samt uppföljning av insatser, fördelningen har varit ca 25 % 18/29

19 utredningar och 75 % uppföljningar av insatser. Vid mätningen 2009 har en uppskattning av arbetstiden gjorts och 40 % bedöms utgöras av utredningar. Lund har alltså färre handläggare och använder mindre av arbetstiden till utredningsarbete. Möjligtvis påverkar detta handläggningstiden negativt. I Uppsala har utredningsenheterna bedömt att 70 % av arbetstiden används till utredningar. Uppsala har placeringsenheter som handlägger uppföljning av barn i familjehem och HVB samt uppföljning av barn i kontaktfamiljer. Dessa ger även stöd till familjehem och kontaktfamiljer. Sigtuna hade vid bägge mättillfällena separata utredningsgrupper för barn och unga där 100 % av arbetstiden ägnas åt utredningsarbetet. Denna rapports undersökning av handläggningstiden grundar sig på en stor mängd aktualiseringar, framför allt i Uppsala. Det kan därför vara intressant att lyfta fram Francesca Östbergs aktuella forskning i ämnet. Francesca Östberg är forskare i den sociala barnavården och det sociala arbetes organisation vid Institutionen för socialt arbete i Stockholm. Hon har i sin avhandling, Bedömningar och beslut. Från anmälan till insats i den sociala barnavården, beskrivit och analyserat hur sorteringsarbetet som formas av socialarbetares bedömningar och beslut går till och vilka mönster den processen tecknar. 3 Hon har bl.a. undersökt arbetet med att ta emot, utreda och åtgärda anmälningar och ansökningar om barn som far illa eller riskerar att fara illa och försökt identifiera vilka faktorer som påverkar sorteringsarbetet. Det centrala i hennes analys är de socialpolitiska, organisatoriska och professionella villkoren för sorteringsarbetet. Östbergs avhandling visar att i snitt två tredjedelar av de aktualiserade ärendena sorteras bort utan att på något sätt utredas och att endast vart femte ärende som utreds leder till konkreta insatser. Det är vanligtvis de allra mest akuta situationerna med synliga bevis på övergrepp som utreds. Kritiken i avhandlingen riktas inte mot socialarbetarna utan mot de förutsättningar under vilka deras arbete bedrivs. Lokala riktlinjer, brist på tid och resurser och en begränsad insatsrepertoar sätter gränser som gör att familjer och individer hänvisas vidare alternativt inte utreds alls. Skilda sätt att organisera utredningsverksamheten, rutinerna och riktlinjerna för när utredningar inleds eller inte får tydligt genomslag även när det gäller kostnaderna. Till exempel kan mer detaljerade och omfattande förhandsbedömningar resultera i att man öppnar färre utredningar, liksom att en större tillgång till öppna, förebyggande verksamheter kan leda till färre inledda utredningar och färre beslut om insatser. I stället hänvisas familjerna vidare till de öppna verksamheterna utan att vare sig någon utredning eller uppföljning görs. Mot bakgrund av Francesca Östbergs avhandling väcker återigen skillnaderna i de undersökta kommunerna emellan intressanta frågor om vilka konsekvenser olika riktlinjer, rutiner och organisation får för olika aspekter av kostnader och kvaliteten på verksamheten. 3 Francesca Östberg; Bedömningar och beslut Från anmälan till insats i den sociala barnavården, Rapport i socialt arbete nr /29

20 5. Fördjupning av gruppen ungdomar 5.1 Utgångspunkt och beskrivning Nätverket har valt att göra en fördjupad jämförelse i gruppen ungdomar år. Här redovisas placeringar i familjehem och hem för vård eller boende, HVB-hem, 5.2 Resultat - Statistiska jämförelser Antal dagar i HVB-placering I nedanstående diagram 6 har en jämförelse gjorts mellan kommunerna om hur många dagar man sammanlagt har placerat ungdomar i HVB-hem. Eftersom kommunerna är olika stora har beräkningen gjorts i antal dagar per invånare i åldersgruppen år. Siffrorna har tagits fram för fyra år, nämligen 2003, 2005, 2007 och Diagram 6 Antal dagar i HVB-placering per invånare år 2,50 2,00 1,50 Dagar 1,00 0,50 0,00 Lund Sigtuna Strängnäs Uppsala Strängnäs är den kommun som haft lägst antal dagar i HVB per invånare i åldersgruppen. Uppsala utmärker sig med ett betydligt högre antal dagar än övriga kommuner. Det går inte att se någon tydlig tendens när det gäller ökning eller minskning mellan åren inom respektive kommun. Uppsala drev till och med 2009 ett projekt för att minska antalet vårddygn i HVB samt öka andelen familjehemsplaceringar. I minskningen av dagar i HVB ingår också att Uppsala fram till 2009 bokförde konsulentstödd familjehemsvård som HVB. 20/29