Svensk social trygghet i en globaliserad värld

Transkript

1 Svensk social trygghet i en globaliserad värld Del 2 Betänkande av Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet Stockholm 2017 SOU 2017:05

2 SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, Stockholm Ordertelefon: E-post: Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Svara på remiss hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017 ISBN ISSN X

3 Innehåll Ordlista och förkortningar Sammanfattning Författningsförslag Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor Förslag till lag om ändring i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi... 73

4 Innehåll SOU 2017: Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet Uppdraget och dess genomförande Behov av översyn av de svenska sociala trygghetssystemen Internationaliserad världsekonomi, samt förändrad demografi med ökad migration Samordning av sociala trygghetssystem internationell utveckling Disposition av betänkandet Möten med experter och sakkunniga Resor och studiebesök Vidtalade myndigheter, organisationer och forskare Andra utredningar Bakgrund Internationellt, europeiskt och nordiskt samarbete Det internationella samarbetet och dess utveckling Det europeiska samarbetet och dess utveckling inom ramen för EU/EES Det nordiska samarbetet och dess utveckling Välfärdsmodeller i Europa Bismarckmodellen Beveridgemodellen

5 SOU 2017:05 Innehåll Den nordiska välfärdsmodellen De svenska sociala trygghetssystemen Vad ingår i den sociala tryggheten? De sociala trygghetssystemens historia Rättighet eller skyldighet Den svenska förvaltningsmodellen Tidigare utredningar Utredningar om de sociala trygghetssystemen och EU Utredningen om socialförsäkringen och EG Utredningen om socialförsäkringens personkrets Utredningen om EU:s utvidgning konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m års pensionsreform Utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol) Socialförsäkringsutredningen Kommittén för cirkulär migration och utveckling Parlamentariska socialförsäkringsutredningen Utredningar om förvaltning och EU års förvaltningskommitté Förvaltningslagsutredningen Utredningen om delaktighet i EU Statistik och rörlighetsmönster till och från Sverige Tillgängliga datakällor Data hos Statistiska centralbyrån Data hos Migrationsverket Data hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten Data hos Arbetsmiljöverket Data hos Universitetskanslerämbetet Rörlighetsmönster till Sverige

6 Innehåll SOU 2017: Uppehållsrätt, asylsökande och uppehållstillstånd i Sverige Bosättning i Sverige Arbete i Sverige som utlandsbosatt Studier i Sverige Utbetalning av förmåner till immigrerande personer Rörlighetsmönster från Sverige Utvandring från Sverige Arbete utomlands Studier utomlands Utbetalning av förmåner till andra medlemsstater Sammanfattning Översikt tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen Socialförsäkringen Hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel Arbetslöshetsförsäkringen Finansiering av den sociala tryggheten Gällande svensk rätt Socialavgifter Fördelning av socialavgifterna Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen Finansiering av hälso- och sjukvården Socialavgifter inom EU Allmänna bestämmelser Särskilda bestämmelser Avtal om social trygghet Skatteverkets hantering av socialavgifter Arbete har utförts i Sverige Arbete har utförts inom EU/EES-stat eller i stat som Sverige har ingått avtal med

7 SOU 2017:05 Innehåll Utsändning Arbete i två eller flera länder För- och efterskottsbetalningar Utsändning utanför EU Bosättningsbegreppet och socialavgifter Utländsk arbetsgivare Folkbokföring Syftet med folkbokföring Folkbokföring vid inflyttning från utlandet Folkbokföring vid dubbel bosättning Barns folkbokföring Diplomater Studenter Arbetstagare Arbetssökande Utflyttning från Sverige Avregistrering från folkbokföringen Att flytta mellan de nordiska länderna Särskilt om samordningsnummer Social trygghet och folkrätt Metod för att införliva internationella rättsakter Förenta Nationerna Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (AFMR) Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (IKMPR) Internationella konventionen om sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter IKESKR FN:s konvention om barnets rättigheter Konvention angående flyktingars rättsliga ställning (FN:s flyktingkonvention)

8 Innehåll SOU 2017: Internationella arbetsorganisationen Europarådet Europakonventionen Den europeiska sociala stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Sociala rättigheter i rättighetsstadgan Relationen Europeiska social stadgan, rättighetsstadgan och Europakonventionen Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU Den fria rörligheten och vilka persongrupper som omfattas Arbetstagare Arbetssökande Familjemedlemmar Studenter Övriga unionsmedborgare icke yrkesaktiva Tredjelandsmedborgare Tjänster och tjänsteutövande Rörlighetsdirektivet Likabehandling Direkt diskriminering och grunder för rättfärdigande Indirekt diskriminering och grunder för rättfärdigande Tillgång till sociala förmåner Sociala förmåner EU-domstolens rättspraxis för tillgång till sociala förmåner i enlighet med förordning 492/2011 och förordning 883/ Test om laglig bosättning i en medlemsstat för traditionella social trygghetsförmåner

9 SOU 2017:05 Innehåll 11 Förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen Allmänna bestämmelser Personkretsen Förordningens sakområden Principerna Fastställande av tillämplig lagstiftning Bindande regler gällande tillämplig lagstiftning Principen om en stats lagsstiftning Tillämplig lagstiftning för offentligt anställda Tillämplig lagstiftning för arbetslösa som är bosatta utanför den behöriga staten Tillämplig lagstiftning för personer i militärtjänstgöring eller civil tjänstgöring Tillämplig lagstiftning för flygpersonal Tillämplig lagstiftning för sjömän Yrkesaktiva och icke-yrkesaktiva Tillämplig lagstiftning för icke yrkesaktiva Särskilda bestämmelser om tillämplig lagstiftning Tillämplig lagstiftning för utsända arbetstagare och egenföretagare Tillämplig lagstiftning vid arbete i två eller flera medlemsstater Undantag från bestämmelserna i artiklarna Förordningens sakområden Förmåner vid sjukdom Förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap Förmåner vid invaliditet Förmåner vid ålderdom samt förmåner till efterlevande Förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar Förmåner vid arbetslöshet Familjeförmåner

10 Innehåll SOU 2017: Särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner Övriga förmåner Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare Tredjelandsmedborgare bosatta i EU Associerings-, samarbets- och stabiliseringsavtal EES-avtalet Fri rörlighetsavtalet med Schweiz Avtalet med Turkiet Balkanavtalen Europa-medelhavsavtalen Migrationslagstiftning för rätt att resa in, vistas och arbeta i EU Det europeiska asylsystemet särskilt om skyddsgrundsdirektivet Direktiv om ett kombinerat tillstånd för uppehåll och arbetstillstånd Direktiv om företagsintern överföring Direktiv för inresa och vistelse för rätt för anställning som säsongsarbetare Direktiv om familjeåterförening Direktivet om EU-blåkort Forskardirektivet Direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare att bli varaktigt bosatta i EU Samarbete och avtal inom området för social trygghet Bilaterala avtal om social trygghet Den materiella omfattningen Den personella omfattningen Likabehandling Tillämplig lagstiftning Sammanläggning Beräkning av ålderspension Export av förmåner

11 SOU 2017:05 Innehåll Administrativa bestämmelser Det nordiska samarbetet inom social trygghet Den nordiska samarbetsöverenskommelsen Wienkonventionerna om diplomatiska och konsulära förbindelser Gränsöverskridande vård Allmänt om gränsöverskridande vård EU Tillgång till gränsöverskridande vård samordningsbestämmelserna Sverige behörig stat, tillgång till vård Vård i stat som inte är behörig stat nödvändig vård Vård i stat som inte är behörig stat planerad vård Kostnads- och informationsansvar Tredjelandsmedborgare och personer som inte omfattas av samordningsbestämmelserna Avtal gällande sjukvårdsförmåner Kostnadsansvar Administrativt samarbete Samordning av det internationella sociala trygghetsområdet Administrativa EU-organ EU:s samordningssystem för social trygghet samarbetsstrukturer och -processer Informationstillgänglighet och informationsutbyte Andra samarbetsområden Samarbete i enskilda ärenden Aktörer på nationell nivå Behörig myndighet Behörig institution Förbindelseorgan

12 Innehåll SOU 2017: Svenska myndigheter och andra aktörer Del Allmänna överväganden Utmaningar för de sociala trygghetssystemen i en allt mer globaliserad värld Stabila och hållbara välfärdssystem förutsätter att tilliten till systemen upprätthålls Principerna för de svenska sociala trygghetssystemen bör inte förändras Bosättning och arbete bör fortsätta vara grunden svensk social trygghet och rätt till förmåner Bosättning som grund för att omfattas av de sociala trygghetssystemen och rätt till förmåner Arbete som grund att omfattas av social trygghet och rätt till förmåner Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer Bedömning av huruvida en person omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen vid gränsöverskridande situationer Bedömningsförfarandet Bedömningsprocess Möjligheten till intyg om att omfattas av social trygghet i Sverige i gränsöverskridande situationer Rätt till beslut och intyg om en person är försäkrad enligt SFB Arbete som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet Arbete som villkor för att omfattas av svensk socialförsäkring

13 SOU 2017:05 Innehåll 18.2 Förvärvsarbete i SFB Jämförelse mellan det EU-rättsliga arbetstagarbegreppet och det svenska begreppet förvärvsarbete i SFB Definitioner av förvärvsarbete och olika arbetsformer Verksamhet här i landet Försäkringens början, upphörande och efterskyddstid Försäkringens början Försäkringens upphörande Särskilda situationer för att fortsätta att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen De svenska efterskyddsreglernas förenlighet med förordning 883/ Efterskyddstiden ska inte förändras Kvalifikationskrav för den arbetsbaserade försäkringen Inga ytterligare kvalifikationskrav Utsända arbetstagare av annan än statlig arbetsgivare Allmänt om utsändning till och från Sverige (med undantag för statligt anställda) Oförändrad huvudregel gällande tidsfrist för utsändning Möjlighet att fortsatt vara försäkrad i som längst tre år vid utsändning Utsända arbetstagare från Sverige Utsändning av egenföretagare från Sverige Utsändning av arbetstagare till Sverige Utsändning av egenföretagare till Sverige Frivillig försäkring för att omfattas av svensk social trygghet Det norska systemet för frivillig försäkring En svensk frivillig försäkring?

14 Innehåll SOU 2017:05 19 Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet Allmänt om bosättning som villkor för att omfattas av de sociala trygghetssystemen Bosättning enligt SFB Nuvarande bosättningsbegrepp i SFB Särskilt om bosättningsbedömning i gränsöverskridande situationer Vad innebär det EU-rättsliga bosättningsbegreppet? Jämförelse mellan det EU-rättsliga bosättningsbegreppet och nuvarande bosättningsbegrepp i SFB Överväganden och förslag Tydligare skiljelinje mellan bosättning i gränsöverskridande- och icke gränsöverskridande situationer Särskilt om socialförsäkringsrättslig bosättning i gränsöverskridande situationer Barns bosättning Barns bosättning ska bedömas enskilt EU-rättslig bosättning i Sverige Allmänt om EU-rättslig bosättning i Sverige Tolkning av det EU-rättsliga bosättningsbegreppet Tillgång till social trygghet för vissa särskilda personkategorier Biståndsarbetare och deras medföljande familjemedlemmar Socialförsäkringsskydd för biståndarbetare Efterskyddstid för medföljande till biståndsarbetare Utsända statligt anställda och deras medföljande familjemedlemmar

15 SOU 2017:05 Innehåll Wienkonventionerna Villkor för att omfattas av svensk social trygghet Tidigare utredningar Behov av att ändra det sociala trygghetsskyddet för medföljande familjemedlemmar till utsända statligt anställda Socialförsäkringsskydd avseende bosättningsbaserade förmåner för medföljande familjemedlemmar Socialförsäkringsskydd avseende arbetsbaserade förmåner för medföljande familjemedlemmar Folkbokföring av utsända i svenska statens tjänst Folkbokföring av lokalanställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat i Sverige Allmänt om folkbokföringsreglerna Anställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat) Folkbokföring av lokalanställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat Uppehållsrätt och tillgång till förmåner Rörlighetsdirektivet en översikt Rörlighetsdirektivet i svensk rätt en översikt Laglig vistelse Förutsättningar för uppehållsrätt icke förvärvsaktiva Belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem Vad är ett socialt biståndssystem om vilka förmåner omfattar det? Förutsättningar för uppehållsrätt för icke förvärvsaktiva i Sverige Registrering av unionsmedborgare

16 Innehåll SOU 2017: Relationen mellan rörlighetsdirektivet och förordning 883/ Brey-målet i EU-domstolen Dano-målet strikt kontra extensiv tolkning Kommissionen mot Förenade Kungariket avgörandet i EU-domstolen Sammanfattande kommentarer Uppehållsrätt och tillgång till sociala trygghetsförmåner i Sverige Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridande situationer Att omfattas av svensk social trygghet vid gränsöverskridande situationer Socialförsäkringstillhörighet för personer som gör tillfälliga arbetsuppehåll Att som bosatt (icke yrkesaktiv) i Sverige få rätt till arbetsbaserade förmåner Principen om en behörig stat (exklusivitet) EU-rätten Den svenska regleringen i SFB och svensk rättspraxis Socialförsäkringsskyddet och EU-rätten Klassificering av förmåner, särskilt om föräldrapenning Den svenska föräldrapenningen Bakgrund gällande klassificeringen av föräldrapenning Förordningens definition av familjeförmån samt EU-rättspraxis Nuvarande klassificering kan bestå Att omfattas av svensk social trygghet vid gränsöverskridande situationer genom arbete och bosättning för personer från stater utanför EU/EES Ingen förändring av reglerna för medborgare från tredje land

17 SOU 2017:05 Innehåll 23.7 Utbetalning av socialförsäkringsförmåner utomlands Arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner Bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner Rätt till utbetalning inom EU/EES Krav på uppehållstillstånd för utbetalning av socialförsäkringsförmåner Andra begränsningar av utbetalning av bosättningsbaserade förmåner Fortsatt utbetalning av bosättningsbaserade förmåner under Migrationsverkets handläggning av uppehållstillstånd Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer Samordning av arbetslöshetsförsäkringen med unionsrätten Sammanläggning av perioder vid rörlighet inom EU/EES och Schweiz Medlemskap i svensk arbetslöshetskassa under arbete i annan medlemsstat Inträde i svensk arbetslöshetskassa efter arbete utomlands Beräkning av arbetslöshetsersättning efter arbete i annan medlemsstat Jämförelse med Danmark och Finland Danmark Finland Konstruktionen av ALF medför svårigheter vid samordning inom EU/EES En eller två försäkringar? Definition av perioder i den svenska arbetslöshetsförsäkringen Sammanläggning av försäkringsperioder för rätt till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning i Sverige

18 Innehåll SOU 2017: Kvarstående medlemskap under arbete utomlands Villkor om medlemskap i en arbetslöshetskassa inget problem Inträde i en arbetslöshetskassa efter arbete utomlands Överväganden och förslag Översyn av lagen om arbetslöshetsförsäkringens konstruktion Tydliggörande gällande medlemskap i arbetslöshetskassa under arbete utomlands Rätt till inträde i en svensk arbetslöshetskassa efter arbete utomlands årsregeln bör tas bort Tillgång till svensk hälso- och sjukvård i gränsöverskridande situationer inom EU/EES Allmänt om hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen samt läkemedelsförmånslagen Hälso- och sjukvård Tandvård Lag om läkemedelsförmåner m.m Tillgång till vårdförmåner i Sverige Grund för tillgång till vårdförmåner i Sverige Arbete som grund för rätt till vårdförmåner EU-rättslig bosättning som grund för rätt till vårdförmåner Vårdförmåner Allmänt om vårdförmåner Vårdförmåner i Sverige Vad innebär en vårdförmån i Sverige Kostnadsansvar och debitering av kostnader Övervägande och förslag Rätt till vårdförmåner i Sverige Behov av förbättrad statistik

19 SOU 2017:05 Innehåll 26 Överväganden om socialavgifter Samordningen av socialavgifter avgift eller skatt? Socialavgifternas klassificering Skattekonkurrensproblemet Sverige-Danmark Ny hälso- och sjukvårdsavgift eller skatt för vissa utländska arbetsgivare? Informationsutbyte mellan myndigheter EU:s samarbetsstrukturer för samordningssystemet inom social trygghet Samarbete på systemnivå Samarbete i individuella ärenden EU/EES-gemensamma kort och intyg Bakgrund och problembeskrivning Gällande bestämmelser Sekretessregler i beskattningsverksamheten Uppgiftsskyldighet och sekretessbrytande bestämmelser Förslag Ny uppgiftsskyldighet om tillämplig lagstiftning för Skatteverket Uppgiftsskyldighet för Skatteverket i SFB Behov av fortsatt utredning Utred vidare behovet av prövning av uppehållsrätt Politiska ställningstaganden är nödvändiga även när det gäller gränsöverskridande personrörlighet Kommunal vård i gränsöverskridande situationer Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Konsekvenser av förslagen Socialförsäkringen

20 Innehåll SOU 2017: Rätt till beslut om en person är försäkrad enligt socialförsäkringsbalken Ändrade kriterier för bosättningsbedömning i gränsöverskridande situationer Egenföretagare med fast driftsställe i Sverige verksamma utomlands Utsändning av arbetstagare till och från Sverige Utökat försäkringsskydd för medföljande till biståndsarbetare och statligt utsända arbetstagare Krav på uppehållsrätt för rätt till äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg till pensionärer Arbetslöshetsförsäkringen Hälso- och sjukvården Övriga förslag Förändringar i utlänningslagen Förändringar i folkbokföringslagen Informationsutbyte mellan myndigheter Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m

21 SOU 2017:05 Innehåll 31.7 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet Referenser Särskilda yttranden Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014: Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015: Bilaga 3 Sveriges klassificering av förmåner år Bilaga 4 Jämförelse gällande uppehållsrätt och rätt till sociala trygghetsförmåner m.m. i andra EU/EESländer

22 Innehåll SOU 2017:05 Bilaga 5 Gemensamt svensk-danskt uttalande om tillämpning av artikel 17 i EG-förordning nr 1408/71 i vissa gränssituationer

23 16 Allmänna överväganden De svenska sociala trygghetssystemen i form av socialförsäkringar, arbetslöshetsersättning samt hälso- och sjukvård är alla centrala delar i den svenska välfärdsmodellen. Systemen har under lång tid framgångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom, förbättra folkhälsan och medverkat till en mer rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i Sverige. De har därmed bidragit till både social sammanhållning och ekonomisk tillväxt. 1 I de allmänna övervägandena redovisar jag mina utgångspunkter för de anpassningar som behövs av de svenska sociala trygghetssystemen utifrån de nya förutsättningar som ökad globalisering ger människor att röra sig över nationsgränser. I detta sammanhang finns även ett omfattande internationellt regelverk som de svenska systemen har att förhålla sig till. Inte minst gäller detta i förhållande till EU-rätten men även andra internationella regelverk i form av multilaterala konventioner och bilaterala sociala avtal är av betydelse. Mina förslag och bedömningar syftar till att skapa ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk för vilka situationer som en person kan omfattas av svensk social trygghet och skapa goda förutsättningar för gränsöverskridande personrörlighet samt en effektiv och rättsäker myndighetsadministration. Den höga sociala ambitionsnivån i Sverige förutsätter en hög sysselsättningsnivå för att systemen ska kunna finansieras. Mot denna bakgrund är det viktigt att systemen så långt möjligt utformas så att deltagande i arbetslivet främjas. Den så kallade arbetslinjen måste därför beaktas vid utformningen av systemen och de förslag som läggs fram inom ramen för utredningen. Alla förändringar avseende förutsättningarna att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen 1 SOU 2015:21, s

24 Allmänna överväganden SOU 2017:05 måste värna försäkringsmässigheten och den finansiella hållbarheten i dessa system Utmaningar för de sociala trygghetssystemen i en allt mer globaliserad värld Bedömning: De svenska sociala trygghetssystemen måste vara väl anpassade för de möjligheter och de utmaningar som följer av ökad globalisering med en allt mer integrerad världsekonomi och en ökad gränsöverskridridande personrörlighet. Utifrån dessa utmaningar behövs ett tydligt regelverk för vad som krävs för att omfattas av svensk social trygghet, som underlättar för enskilda att få en uppfattning om sitt försäkringsskydd och som möjliggör en rättsäker och effektiv administration. Villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen behöver utvecklas mot denna bakgrund. Skälen för bedömningen: Ökad gränsöverskridande rörlighet ökar kraven på väl fungerande välfärdssystem. De ändrade förutsättningarna, bl.a. i form av ändrade migrations- och arbetsmönster, demografiska förändringar samt nya företagsstrukturer tillsammans med övriga effekter som uppstår till följd av den ökande globaliseringen, skapar delvis nya behov avseende de sociala trygghetssystemens utformning. Den gränsöverskridande personrörligheten till och från Sverige har ökat under de senaste 20 åren och denna utveckling bedöms fortsätta. Under de kommande decennierna antas befolkningen i Sverige att komma att öka från dagens 10 miljoner personer till drygt 13 miljoner år Befolkningsökningen förklararas med en i europeiskt perspektiv hög nativitet, stigande medellivslängd men även en betydande migration till landet. Globaliseringen, och den migration som följer i dess spår, har stor inverkan på den svenska samhällsutvecklingen. Migrationen inom Europeiska unionen (EU) ökar liksom migrationen till och från länder utanför EU, s.k. tredje land. Samtidigt har den traditionella 2 SOU 2015:104, s

25 SOU 2017:05 Allmänna överväganden uppfattningen att migration handlar om förflyttningar från en plats till en annan, där migranten avser att bosätta sig permanent, visat sig allt mer otillräcklig för att beskriva vår tids migrationsmönster. I dag finns det en tendens att människor, i högre utsträckning än tidigare, temporärt bor och arbetar i andra länder än sitt ursprungsland. Det blir också vanligare att personer bor i ett land men arbetar i ett annat. Dessutom är svenska arbetstagare i allt högre utsträckning verksamma i länder utanför Sverige, antingen i svenska eller i utländska företag, under kortare eller längre kontraktsperioder. Fler utlandsägda företag etableras i Sverige och många svenska företag är beroende av utländska marknader för både produktion och avsättning. Till detta kommer att även andra grupper rör sig över nationsgränserna i en större omfattning, exempelvis studenter, forskare och pensionärer. Dessa aspekter av globaliseringen är betydelsefulla då den svenska ekonomin sedan länge är internationellt integrerad. Det svenska regelverket för arbetskraftsinvandring som har varit i kraft sedan år 2008 innebär ökade möjligheter till arbetskraftsinvandring från länder utanför EU och Europeiska Ekonomiska samarbetsområdet(ees). 3 Den ökade migrationen bidrar till tillväxt och underlättar företagens och de offentliga arbetsgivarnas rekrytering. I en globaliserad värld krävs att konkurrenskraftiga företag kan utvecklas i Sverige. Globaliseringen, den ökade migrationen, utvecklingen av den inre marknaden och den ökade personrörligheten, medför att det ställs större krav på att de sociala trygghetssystemen ska vara adekvata och hållbara genom att de utgår från väl definierade, lättförståliga och stabila principer. Det gäller exempelvis för att kunna avgöra när en person ska omfattas av de sociala trygghetssystemen, under vilka omständigheter förmåner kan betalas ut till personer bosatta i tredje land och kopplingen mellan rättigheter och skyldigheter i systemen. Enligt fördraget om europeiska unionens funktionssätt är fri rörlighet för personer en grundläggande rättighet. I fördraget regleras även rätten till likabehandling av EU-medborgare. Vidare ska medlemsstaternas sociala trygghetssystem samordnas för att underlätta personers rörlighet inom unionen. För att underlättatillgången till social trygghet för personer som rör sig till eller från Sverige behövs ett tydligt och väl fungerande 3 Främst 6 kap. Utlänningslagen (2005:716). 449

26 Allmänna överväganden SOU 2017:05 regelverk. Ett sådant regelverk kan skapa förut-sättningar för att Sverige fortsatt kan vara ett attraktivt land för bl.a. arbetstagare, arbetsgivare och egenföretagare. Ett väl utformat nationellt system som inte försvårar rörlighet är särskilt viktigt, inte minst då den demografiska utvecklingen gör att Sverige, liksom många andra länder, i framtiden kommer att behöva ytterligare arbetskraft. De svenska sociala trygghetssystemen måste vara väl anpassade för de möjligheter och de utmaningar som följer av ökad globalisering med en allt mer integrerad världsekonomi och en ökande gränsöverskridridande personrörlighet. Utifrån dessa utmaningar och de möjligheter som ligger i denna utveckling behövs ett tydligt regelverk för vad som krävs för att omfattas av svensk socialtrygghet och som underlättar för enskilda att får en uppfattning av sitt försäkringsskydd och som möjliggör en rättsäker och effektiv administration. Villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen behöver utvecklas mot denna bakgrund Stabila och hållbara välfärdssystem förutsätter att tilliten till systemen upprätthålls Bedömning: Tilliten till de sociala trygghetssystemen ligger på en hög nivå. De åtgärder som behöver vidtas med anledning av gränsöverskridande personrörlighet bör utformas så att denna tillit upprätthålls. Skälen för bedömningen: Det svenska samhället präglas i ett internationellt perspektiv av en hög grad av tillit. Detta gäller både såväl mellan individer som mellan individer och institutioner. Tilliten till de sociala trygghetssystemen ligger på en hög och stabil nivå. 4 Viktiga aspekter för ett bevarande av den höga tilliten till de svenska sociala trygghetssystemen är att de även fortsättningsvis uppfattas som rättvisa och att de administreras på ett rättsäkert och effektivt sätt. De sociala trygghetssystemen kan sägas vara en del av ett samhällskon- 4 Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv. En institutionell analys av sjuk-, arbetsskade- och arbetslöshetsförsäkringarna i 18 OECD-länder 1930 till 2010, Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen, SOU 2015:

27 SOU 2017:05 Allmänna överväganden trakt där viljan att betala för systemen är avhängig att föreställningen om att systemet fungerar som avsett. Det har i debatten ibland framförts att de svenska sociala trygghetssystemen skulle vara mer öppna för social turism än andra länders system. Det huvudsakliga argumentet för detta anses vara att bara det faktum att man blir bosatt i Sverige ger en omedelbar tillgång till hela det sociala trygghetssystemet mer eller mindre omedelbart i samband med bosättningen. Jag har dock inte funnit indikationer på att människor i någon betydande omfattning bosätter sig i Sverige i enbart i syfte att få tillgång till de sociala trygghetssystemen. Dessutom får man inte tillgång till samtliga delar av trygghetssystemen enbart på grund av bosättning här i landet eftersom arbete också är ett krav för vissa förmåner. Det finns t.ex. regler kring inkomstunderlag och de inkomstrelaterade förmånerna som i praktiken gör att det kan finnas begränsningar för tillgången till de arbetsbaserade förmånerna för personer som kommer till Sverige, särskilt för dem som kommer från tredje land. Ett exempel på detta är kravet på att ett arbete i Sverige kan antas vara minst sex månader i följd eller vara årligen återkommande för att en sjukpenninggrundande inkomst ska kunna fastställas. 5 Även organiserad brottslighet i syfte att undvika att betala socialavgifter och skatt kan påverka den finansiella stabiliteten för de sociala trygghetssystemen. Detta är ett problem som uppmärksammats i flera länder. 6 EU-regelverket om utsändning av arbetstagare och egenföretagare är en avvägning mellan att underlätta fri rörlighet på den gemensamma marknaden och behovet av att upprätthålla gällande villkor på den nationella arbetsmarknaden. Det finns indikationer på att regelverket kan vara svårt att upprätthålla och kontrollera i praktiken innebärande att alla arbetsgivare som borde betala svenska socialavgifter i praktiken inte gör det. Detta riskerar att leda till en osund konkurrenssituation då skillnaden för de sociala kostnaderna därmed kan vara stora (social dumpning). Det finns även exempel på att utsända arbetstagare blir utnyttjade med mycket dåliga arbetsvillkor och i praktiken ett i det närmaste obefintligt socialt skydd. 5 SFB 25 kap. 3 6 Se. t.ex. SOMO (2016). The impact of letterbox-type practices on labour rights and public revenue. 451

28 Allmänna överväganden SOU 2017:05 Min bedömning är att graden av social turism och organiserad brottslighet mot välfärdssystemen inte kan sägas vara, av en sådan omfattning att de utgör ett direkt hot mot den finansiella stabiliteten för de svenska sociala trygghetssystemen. Över tiden har den gränsöverskridande personrörligheten sammantaget gett ett finansiellt överskott sett till relationen mellan inbetalda socialavgifter samt skatter och utgifter från systemen för personer som bosätter sig i Sverige, då de flesta av dessa arbetar och nyttjandegraden av välfärdssystemen inte är högre än för andra grupper. För att detta ska fortsätta gälla i framtiden måste sysselsättningsgraden öka för de grupper med låg utbildningsnivå, som migrerar till Sverige och bosätter sig här. 7 Frågeställningen om social turism och organiserad brottslighet mot välfärdssystemen är dock inte enbart finansiell utan kan även påverka tilliten till systemen. En föreställning om att personer får tillgång till svensk social trygghet på ett orättmätigt sätt utan att själva bidra i tillräcklig omfattning kan i sig innebära en försvagning av hela det sociala kontrakt som trygghetssystemen kan sägas vara en del av. Tilliten kan skadas även om den egentliga finansiella belastningen är liten på systemnivå. Det är därför viktigt att tillgången till de svenska sociala trygghetssystemen är reglerad på ett tydligt och transparent sätt så att rättigheter och skyldigheter klart framgår och kan upprätthållas och möjligheterna till social turism och organiserad brottslighet mot trygghetssystemen motverkas. I samband med att personer kommer till Sverige behövs en effektiv och rättssäker administration för att avgöra om en person ska anses bosatt i landet. Det är också nödvändigt med ett väl avvägt kontrollsystem i samband med beslut och utbetalningar av förmåner. Mot denna bakgrund är min bedömning att de åtgärder som behöver vidtas med anledning av gränsöverskridande personrörlighet när det gäller villkoren för att omfattas av svensk social trygghet bör utformas så att tilliten till de svenska sociala trygghetssystemen upprätthålls. 7 SOU 2015:104, bilaga 6, s. 74 ff. 452

29 SOU 2017:05 Allmänna överväganden 16.3 Principerna för de svenska sociala trygghetssystemen bör inte förändras Bedömning: De allmänna svenska sociala trygghetssystemen kan sägas utgå från tre principer; universell tillgång för alla, individuella rättigheter samt solidarisk finansering via socialavgifter och skatter. Dessa principer har varit synnerligen stabila under lång tid och har en stark folklig förankring. Det finns inte skäl att ändra dessa principer utifrån perspektivet gränsöverskridande personrörlighet. Skälen för bedömningen: De svenska sociala trygghetssystemen har vissa egenskaper som särskiljer dem från motsvarande system i många andra stater i Europa. Skyddet syftar till att omfatta alla som är bosatta i landet och rättigheterna ges normalt till den enskilde som individ. Det sociala trygghetssystemet finansieras solidariskt via socialavgifter och skatter. Detta särskiljer det svenska systemet från framför allt stater med system som mer bygger på Bismarckmodellen eller Beveridgemodellen. Bismarckmodellen innebär att trygghetssystemen är kopplade till att en individ ingår i en viss yrkesgrupp och där inbetalda avgifter kan krävas för att försäkringsskyddet ska gälla. I Bismarckmodellen kan även familjemedlemmars sociala skydd härledas till den yrkesaktives medlemskap i trygghetssystemen. Beveridgemodellen ger ett skattefinansierat grundskydd för alla och har få inkomstrelaterade inslag. Den universella utformningen av de svenska sociala trygghetssystemen har i ett internationellt perspektiv inneburit en mycket hög täckningsgrad, det vill säga en mycket hög andel av befolkningen har haft ett socialt skydd. I många andra länder har skyddet i ett historiskt perspektiv varit betydligt mer ojämnt fördelat och där vissa grupper helt eller delvis saknat skydd. Denna universella egenskap, att alla omfattas av de sociala trygghetssystemen, är ett starkt kännetecken för den svenska välfärdsmodellen och det skulle innebära en mycket stor förändring att införa någon annan princip, t.ex. krav på betalda försäkringspremier eller medborgarskap. Sådana förändringar innebär som jag ser det en risk att täckningsgraden skulle falla och i och med detta att skillnaderna i socialt skydd skulle öka för de som är bosatta i landet. Ökade skillnader i det sociala skyddet mellan olika 453

30 Allmänna överväganden SOU 2017:05 grupper riskerar minska tilliten till systemen och innebära sämre möjligheter att uppnå t.ex. fördelningspolitiska mål. Förmånerna i de sociala trygghetssystemen har i Sverige en stark betoning av individuella rättigheter. Det är individen som är berättigad till social trygghet i enlighet med de villkor som de olika systemen anger vare sig det handlar om tillgång till vård eller ett inkomstbortfallsskydd vid t.ex. sjukdom. Rättigheter till förmåner inom den sociala tryggheten följer således i de allra flesta fall inte genom härledning, t.ex. via sin make, maka eller partner eller genom att ingå en familj, som förekommer i många andra europeiska länder. Det finns vissa undantag från individuellt baserade rättigheter i socialförsäkringsbalken (SFB). Sedan länge gäller att individer kan omfattas av social trygghet i egenskap av familjemedlem till en person som har rätt till att omfattas av social trygghet, t.ex. efterlevandeförmåner enligt avd. G i SFB och av medföljande familjemedlemmar enligt 5 kap. 8 SFB. Trots dessa undantag så ger ändå den samlade bilden av det svenska sociala trygghetssystemet en stark betoning av individuellt baserade rättigheter. De sociala trygghetssystemen finansieras med socialavgifter och skatter. Den svenskan modellen för social trygghet innebär att den direkta kopplingen mellan inbetalda avgifter för en individ och tillgången till ett försäkringsskydd kan sägas vara svagare än i många andra europeiska länder. Undantaget för detta är ålderspensionssystemet i form av inkomstpension och premiepension där inbetalda avgifter genererar individuella pensionsrätter i form av inkomstpension och premiepension. I Europa finns det dock en mycket stor variation i sättet att finansiera social trygghet och flertalet stater har en mix av olika finansieringskällor, från skatt på arbete eller kapital till avgifter med mer eller mindre individuell koppling. Den relativt svaga kopplingen mellan avgifter och förmåner på individnivå i Sverige bör dock inte ses som att de svenska sociala trygghetssystemen därmed inte är försäkringsmässiga. Försäkringsmässighet är inte ett entydigt begrepp och allmänna obligatoriska försäkringar för att hantera olika sociala risker är inte samma sak som privata försäkringar på en marknad men, är enligt min mening, lika fullt försäkringar. De allmänna systemen finns just för att privata marknadslösningar ur ett samhällsperspektiv inte anses kunna ge ett tillräckligt bra skydd för tillräckligt många till en rimlig kostnad. Sveriges sätt att finansiera social trygghet är effektivt och 454

31 SOU 2017:05 Allmänna överväganden har hög legitimitet, och min bedömning är att det inte finns skäl till större principiella förändringar av detta. Som nämnts inledningsvis i detta kapitel har de svenska sociala trygghetssystemen under lång tid framgångsrikt bidragit till att bekämpa fattigdom, förbättra folkhälsan och medverkat till en mer rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i Sverige. De har därmed bidragit till både social sammanhållning och ekonomisk tillväxt. Det finns ett brett politiskt stöd för denna grundläggande syn på systemen bland partierna i riksdagen, vilket senast kom till uttryck i den parlamentariska socialförsäkringskommittén som presenterade sitt betänkande år Tilliten till systemen har historiskt legat på en hög nivå och gör så även nu. Den här utredningen är inriktad på utmaningar för de sociala trygghetssystemen vid gränsöverskridande personrörlighet. En förändring av principerna för hur de sociala trygghetssystem är uppbyggda skulle beröra alla försäkrade, inte bara den i sammanhanget relativt begränsade gruppen av personer som rör sig till och från Sverige. Min uppfattning är att förändringar av dessa principer måste utgå från ett mycket bredare perspektiv än enbart det gränsöverskridande, något som ligger utanför den här utredningens uppdrag. Jag bedömer också, utifrån de överväganden som den nyligen genomförda parlamentariska socialförsäkringsutredningen har gjort, att det för närvarande saknas politiskt stöd för den typen av genomgripande förändringar. Mot denna bakgrund är min bedömning att de anpassningar som behöver göras av de sociala trygghetssystemen med anledning av gränsöverskridande personrörlighet bör bygga på principerna om universell tillgång för alla, individuella rättigheter samt solidarisk finansering via socialavgifter och skatter Bosättning och arbete bör fortsätta vara grunden svensk social trygghet och rätt till förmåner Bedömning: Bosättning och arbete bör även fortsättningsvis vara de huvudsakliga grunderna för att omfattas av den sociala tryggheten i Sverige, samtidigt finns det skäl att förtydliga och anpassa regelverket kring bosättning respektive arbete i syfte att både upprätthålla tilliten till systemen och vid behov underlätta gränsöverskridande rörlighet samt möjliggöra en effektiv och 455

32 Allmänna överväganden SOU 2017:05 rättssäker administration. Villkoren för att få ta del av förmåner inom svensk social trygghet bör så långt som möjligt förutsätta att en person vistas lagligen i landet. Skälen förbedömningen: Historiskt har tillgången till svensk social trygghet i huvudsak varit bosättningsgrundad, det vill säga för att få del av skyddet måste man vara bosatt i Sverige. Genom att arbeta i Sverige har det bosättningsbaserade sociala skyddet sedan länge dessutom kompletterats med inkomstrelaterade ersättningar vid t.ex. ålderdom, arbetsskador eller sjukdom. Utredningens uppdrag är formulerat så att det omfattar de sociala trygghetssystemen i form av socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och hälso- och sjukvård. Bosättning eller arbete utgör grunden för att omfattas av dessa tre sociala trygghetssystem. Det finns dock skillnader mellan systemen, både när det gäller den exakta innebörden i dessa begrepp och hur explicit villkoren för att omfattas av systemen uttrycks i lagstiftningen som reglerar respektive system. Socialförsäkringen gäller för försäkrade som uppfyller SFB:s krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter samt gällande krav på försäkringstider. 8 Socialförsäkringen har dessutom en uppdelning i bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade förmåner. 9 I socialförsäkringen är det således reglerat under vilka perioder en enskild är försäkrad. Arbetslöshetsförsäkringen, däremot, innehåller endast villkor för rätt till ersättning, försäkringsskyddet följer därmed endast indirekt av ersättningsvillkoren. Arbetslöshetsförsäkringen kan därför sägas vara arbetsbaserad, om än indirekt. Arbetslöshetsförsäkringen innehåller inga bosättningsbaserade delar. 10 En god hälso- och sjukvård ska erbjudas till dem som är bosatta inom ett landsting. 11 En god hälso- och sjukvård ska även erbjudas dem som, utan att vara bosatt här, har rätt till vårdförmåner i Sverige vid sjukdom och moderskap enligt vad som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen kap. SFB. 9 5 kap. och 6 kap. SFB , ALF (1997:238). 11 Föreslagen lydelse i prop. 2016/17:43, 8 kap. 1 HSL. 456

33 SOU 2017:05 Allmänna överväganden (förordning 883/2004). 12 Tillgång till hälso- och sjukvård är således i de allra flesta fall kopplat till att vara bosatt i Sverige, men det finns situationer när personer som inte bor (i folkbokföringslagens mening) men arbetar i Sverige, enligt förordning 883/2004, kan ha tillgång till hälso- och sjukvård, som landstingen ansvarar för inom det allmänna sjukvårdssystemet, här i landet. Tanken att alla oavsett ekonomiska förutsättningar eller andra sociala aspekter ska ha tillgång till social trygghet är fast förankrad i Sverige. Den grund som under lång tid har gällt, att de som är bosatta eller arbetar i Sverige också ska ha tillgång till den sociala tryggheten i landet är som jag ser det en rimlig princip, som har gällt under lång tid. Samtidigt är det rimligt att det finns tydliga avgränsningar i tillgången till svensk social trygghet för dem som inte uppfyller villkoren för att anses vara bosatta eller arbeta här. Det är upp till Sverige att bestämma villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen givet det ramverk som den internationella rätten ger. Sverige är en del av EU och har även ingått multi- och bilaterala sociala konventioner och avtal. Sverige har även ratificerat ett antal FN-konventioner som därmed måste uppfyllas. Jag anser mot bakgrund av detta att bosättning och arbete även fortsättningsvis bör vara de huvudsakliga grunderna för att omfattas av den sociala tryggheten i Sverige samtidigt som dessa grunder för att omfattas förtydligas som en konsekvens av de förändrade behoven i samband med en allt mer omfattande gränsöverskridande personrörlighet. Förändringar bör också utformas så att de skapar förutsättningar för en effektiv och rättsäker administration Bosättning som grund för att omfattas av de sociala trygghetssystemen och rätt till förmåner Bosättning i landet är ett grundläggande villkor för att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen och därmed en förutsättning för att få tillgång till förmåner inom ramen för dessa system Det är således av stor vikt att kunna bedöma och fastställa under vilka förutsättningar och när en person anses bosatt i Sverige. Möjligheten att fastställa om en person är bosatt i Sverige regleras i flera olika lagstiftningar och 12 Föreslagen lydelse i prop. 2016/17:43, 8 kap. 2 HSL. 457