3. Gällande rätt m.m. 2 (11)

Transkript

1

2 2 (11) Direktivets huvudsakliga syfte är att tredjelandsmedborgare som varit bosatta i en medlemsstat under en längre tid ska kunna få en särskild rättslig ställning vilken bland annat innebär att de ska likabehandlas med landets egna medborgare vad gäller vissa rättigheter. Rätten till likabehandling avser bland annat tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, social trygghet och tillgång till varor och tjänster. Vidare har den varaktigt bosatte under vissa förutsättningar rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat. När en tredjelandsmedborgare får ställning som varaktigt bosatt ska medlemsstaten också utfärda ett särskilt uppehållstillstånd, EUuppehållstillstånd för varaktigt bosatta, för personen. Tillståndet ska gälla i minst fem år och kunna förnyas. Sverige har valt att tillämpa en giltighetstid på fem år. Med stöd av sina speciella villkor för anslutningen till EU har Danmark, Irland och Storbritannien inte antagit direktivet och tillämpar det inte (skäl 25 och 26 i ingressen till direktivet om varaktigt bosatta). Direktivet omfattar bara EU-staterna (förutom de tre ovannämnda) vilket innebär att de övriga EES-staterna, dvs. Island, Lichtenstein och Norge inte tillämpar direktivet eller är bundna av det. Detsamma gäller beträffande Schweiz. För att ställningen som varaktigt bosatt så långt som möjligt ska likna den som EU-medborgare har, så anger direktivet att den varaktigt bosatte under vissa förutsättningar har rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat. Till skillnad från den fria rörligheten för EU-medborgare så kan medlemsstaterna inom vissa ramar själva bestämma under vilka villkor en varaktigt bosatt från en annan medlemsstat kan få uppehållstillstånd i landet. En varaktigt bosatt tredjelandsmedborgares rätt till rörlighet är således inte lika långtgående som den rätt till fri rörlighet som en EU-medborgare har. Om en varaktigt bosatt utnyttjar sin möjlighet till bosättning i en annan medlemsstat ska även personens familjemedlemmar som ingår i kärnfamiljen ha rätt att följa med under förutsättning att familjen redan var bildad i den första medlemsstaten. EU-staterna ska genom en nationell kontaktpunkt i respektive stat underrätta varandra om vissa av de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet. Detta gäller framför allt när en tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat flyttar till en annan. I Sverige är det Migrationsverket som har uppdraget att vara kontaktpunkt. 3. Gällande rätt m.m. Se bilaga.

3 3 (11) 4. Rättslig bedömning av förutsättningarna för att bevilja ställning som varaktigt bosatt 4.1 Grundläggande villkor för att beviljas ställning som varaktigt bosatt De grundläggande villkoren för att beviljas ställning som varaktigt bosatt är enligt direktivet att tredjelandsmedborgaren varit lagligen och oavbrutet bosatt inom medlemsstatens territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av ansökan för sin egen och sina familjemedlemmars räkning styrker att han eller hon förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel har en sjukförsäkring avseende alla risker som medborgarna i den aktuella medlemsstaten normalt omfattas av Ställning som varaktigt bosatt får inte beviljas en person som är ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Kravet på sjukförsäkring har inte genomförts i lagstiftningen eftersom kravet på bosättning innebär att personer som kommer ifråga att beviljas ställning som varaktigt bosatta antas vara folkbokförda och därigenom omfattas av den skattefinansierade hälso- och sjukvården. 4.2 Personkretsen Inledning Direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare och enligt direktivets definition avses med tredjelandsmedborgare personer som inte är unionsmedborgare. Ställning som varaktigt bosatt kan inte beviljas medborgare i en EU-stat övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a utlänningslagen Schweiziska medborgare samt EES-medborgare som inte är EUmedborgare Direktivets definition av tredjelandsmedborgare innebär att även schweiziska medborgare samt EES-medborgare som inte är EU-medborgare kan beviljas ställning som varaktigt bosatta (prop. 2013/14:83 s. 35). Det är i praktiken ytterst ovanligt med ansökningar från EES-medborgare eftersom de omfattas av den fria rörligheten inom EU/EES. För schweiziska medborgare kan ställning som varaktigt bosatt däremot vara ett alternativ. Bakgrunden är att de i regel beviljas femåriga uppehållstillstånd (i enlighet med avtalet mellan EU och Schweiz om fri rörlighet för personer) men att det saknas uttryckligt författningsstöd för att bevilja dem permanent uppehållstillstånd efter de fem åren.

4 4 (11) Bestämmelsen som definierar personkretsen (5 a kap 1 utlänningslagen) är dock utformad på ett sätt som innebär att schweiziska medborgare inte omfattas. De schweiziska medborgarna har visserligen i regel haft ett femårigt uppehållstillstånd men de har inte ställning som varaktigt bosatta i annan EU-stat och har inte heller permanent uppehållstillstånd. Mot bakgrund av direktivets definition av tredjelandsmedborgare (personer som inte är unionsmedborgare) och uttalandena i prop. 2013/14:83 att schweiziska medborgare ska kunna få ställning som varaktigt bosatta, finns starka skäl för att Migrationsverket ändå ska kunna bevilja schweiziska medborgare denna ställning. Mot bakgrund av utformningen av 5 a kap. 1 bör dock beslut att bevilja schweiziska medborgare ställning som varaktigt bosatta motiveras med direkt hänvisning till artikel 3 i direktiv 2003/109/EG jämförd med 5 a kap. 1 utlänningslagen Flyktingar och alternativt skyddsbehövande omfattas numera Personer som bedömts vara flyktingar eller skyddsbehövande kunde ursprungligen inte beviljas ställning som varaktigt bosatta. Detta följde direkt av den ursprungliga lydelsen av direktivet om varaktigt bosatta. Genom ändringsdirektivet 2011/51/EU och de lagändringar som trädde i kraft den 1 maj 2014 kan dock tredjelandsmedborgare som beviljats internationellt skydd enligt skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG), det vill säga flyktingar (4 kap. 1 UtlL) och alternativt skyddsbehövande (4 kap. 2 UtlL) beviljas ställning som varaktigt bosatta. Övriga skyddsbehövande (4 kap. 2 a UtlL) kan fortfarande inte beviljas ställning som varaktigt bosatta (5 a kap. 4 2 UtlL). Skyddsbehövande som beviljats skydd enligt tidigare lagstiftning bör kunna beviljas ställning som varaktigt bosatta om deras skäl motsvaras av det som idag definieras som internationellt skydd enligt skyddsgrundsdirektivet. 4.3 Krav på vistelsetid Lagligen och oavbrutet bosatt Enligt direktivet krävs att tredjelandsmedborgaren varit lagligen och oavbrutet bosatt inom medlemsstatens territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av ansökan. Enligt utlänningslagen ska ställning som varaktigt bosatt beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid har haft, och vid tiden för ansökan har permanent uppehållstillstånd (5 a kap. 1 utlänningslagen). I samma lagrum sägs även att tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning ska beaktas vid beräkningen av vistelsetiden. Något uttryckligt krav på permanent uppehållstillstånd finns inte i direktivet men fördes in i utlänningslagen i samband med genomförandet.

5 5 (11) Bestämmelsen i utlänningslagen är tydlig såtillvida att den sökande vid tidpunkten för ansökan om ställning som varaktigt bosatt måste ha permanent uppehållstillstånd. Lagrummet kan dock tolkas som att den sökande dessutom ska ha haft permanent uppehållstillstånd under hela den aktuella femårsperioden. Migrationsverket tolkar dock, med stöd av uttalanden i förarbetena (prop. 2005/06:77 s. 140), bestämmelsen så att den sökande inte måste haft permanent uppehållstillstånd hela perioden. I propositionen sägs att personer som efter uppskjuten invandringsprövning beviljats permanent uppehållstillstånd, får tillgodoräkna sig de inledande tidsbegränsade tillstånden. Förutom tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av anknytning bör även verksamhet som egenföretagare kunna räknas in i femårsperioden, eftersom uppskjuten invandringsprövning tillämpas även för egenföretagare. Tillstånd grundat på arbete anses normalt inte syfta till bosättning men eftersom reglerna för arbetskraftsinvandring ändrats sedan direktivet genomfördes och UAT på grund av arbete numera kan leda till permanent uppehållstillstånd, bör även sådan vistelse ligga till grund för ställning som varaktigt bosatt. En sådan bedömning ligger också i linje med direktivets räckvidd, som anges i dess artikel 3, och anger vilka kategorier av tredjelandsmedborgare som inte omfattas av direktivet. Vistelsetid i Sverige på grund av studier eller andra tillfälliga skäl får däremot inte tas med i beräkningen (5 a kap. 1 tredje stycket utlänningslagen) Observera att för innehavare av EU-blåkort, flyktingar och alternativt skyddsbehövande gäller särskilda regler för beräkningen av vistelsetiden (se nedan) Vid beräkning av den femåriga vistelsetiden ska vistelser utanför Sverige, som varat kortare tid än 6 månader i följd och inte mer än 10 månader sammanlagt under femårsperioden, inte anses vara avbrott i vistelsen (5 a kap. 1 fjärde stycket UtlL). Även här gäller särskilda regler för innehavare av EU-blåkort Särskilda regler för innehavare av EU-blåkort För tredjelandsmedborgare som är innehavare av ett EU-blåkort gäller vissa särskilda bestämmelser rörande villkoren för att förvärva ställning som varaktigt bosatt. Även för blåkortsinnehavaren gäller fem års vistelse utan avbrott men vistelsen kan omfatta flera EU-stater (5 a kap. 1 a första stycket UtlL). De två senaste årens vistelse måste dock ha varit i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren ansöker om ställning som varaktigt bosatt. Vidare får inte vistelsen i någon av de tidigare medlemsstaterna ha varit kortare än 18 månader (5 a kap. 1 a andra stycket UtlL). Vid beräkning av den femåriga vistelsetiden (rörande en blåkortsinnehavare) ska vistelser utanför medlemsstaternas territorier, som

6 6 (11) varat kortare tid än 12 månader i följd och inte mer än 18 månader sammanlagt under femårsperioden, inte anses vara avbrott i vistelsen (5 a kap. 1 a tredje stycket UtlL) Särskilda regler för flyktingar och alternativt skyddsbehövande Vid beräkningen av vistelsetiden för en flyktingar eller alternativt skyddsbehövande beaktas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades (5 a kap. 1 andra stycket UtlL). Skrivningen innebär att den tid som får räknas in måste hänföra sig till ett och samma förfarande. Om tillstånd exempelvis beviljas efter ny prövning i ett ärende om hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 19 UtlL, så är det endast tiden från det att ansökan om ny prövning gavs in som får räknas med i vistelsetiden (prop. 2013/14:83 s. 38). I övrigt gäller samma villkor som för övriga tredjelandsmedborgare såvitt avser prövningen av en ansökan om ställning som varaktigt bosatt Ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat Tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i en annan EUstat kan beviljas uppehållstillstånd i Sverige bl.a. på grund av anställning. Efter fem års vistelse i Sverige med uppehållstillstånd kan även denna kategori beviljas ställning som varaktigt bosatta i Sverige. Detsamma gäller familjemedlemmar till en sådan person (5 a kap. 1 utlänningslagen). Förutom kravet på uppehållstillstånd krävs att personen under perioden har haft och vid tiden för ansökan har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. En tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatt i en annan EUstat ska kunna visa det genom att visa upp ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Det är därför ett absolut krav att en varaktigt bosatt i en annan EU-stat kan visa upp ett sådant tillstånd vid den första ansökan om uppehållstillstånd här. Erfarenheten visar dock att varaktigt bosatta som vistats i Sverige i fem år och vars EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta löpt ut, inte sällan stöter på administrativa svårigheter att få sina UT-kort förlängda. Mot bakgrund härav och att de tidigare visat att de har ställning som varaktigt bosatta bör inte krävas att de kan visa upp ett gällande EUuppehållstillstånd för varaktigt bosatta för att beviljas denna ställning i Sverige. Endast om det finns omständigheter som uppenbart pekar på att ställningen som varaktigt bosatt återkallats av den andra EU-staten bör gällande EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta krävas in. 4.4 Försörjningskrav För att få ställning som varaktigt bosatt ska tredjelandsmedborgaren fullt ut kunna försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda (5 a kap. 2 UtlL).

7 7 (11) Propositionen 2005/06:77 innehåller ett längre avsnitt om vad försörjningskravet innebär (s ). Följande uttalanden i propositionen är vägledande för bedömningen av försörjningskravet. Grundläggande är att försörjningsförmågan är sådan att det sociala bidragssystemet inte behöver utnyttjas Förmåner som utgår oberoende av den enskildes ekonomiska förmåga, t.ex. barnbidrag, innebär dock inte att förmånstagaren anses ligga systemet för socialt bistånd till last Bistånd som utgår efter behovsprövning innebär att tredjelandsmedborgaren inte uppfyller försörjningskravet Prövningen består främst i att bedöma riskerna för att försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen eller lagen om äldreförsörjningsstöd kommer att behöva tas i anspråk Bostadsbidrag och bostadstillägg för pensionärer är också bidragsformer som är behovsprövade och som inverkar på försörjningskravet Om tredjelandsmedborgarens make, maka eller sambo också har inkomster så får dessa tas med i beräkningen av försörjningen av familjen Tillgångarna ifråga bör anses tillräckliga om de överstiger riksnormen för beräkningen av skäliga levnadsomkostnader, dvs. den nivå under vilken värdmedlemsstaten får bevilja sina medborgare socialbidrag, samt utgifter för boende, försäkringar och eventuella resor till och från arbetet m.m. Det kan inte krävas att tredjelandsmedborgaren visar att försörjningen varit tryggad under alla de fem föregående åren. Dels finns inget uttryckligt stöd för ett sådant krav i direktivet och dels skulle det ställa alltför stora krav på bevisning och utredning i ansökningarna. För att försörjningskravet ska anses uppfyllt får dock krävas att den sökande kan visa på viss stabilitet rörande det ekonomiska läget. Det bör därför krävas att den sökande för åtminstone cirka två år tillbaka kan visa att tillgångarna genom arbete eller motsvarande varit tillräckliga och att det sociala bidragssystemet inte belastats under den tiden. 4.5 Hot mot allmän ordning och säkerhet Om tredjelandsmedborgaren anses utgöra ett hot mot allmän och säkerhet får han eller hon inte beviljas ställning som varaktigt bosatt (5 a kap. 3 UtlL). Det är inte möjligt att exakt ange vad som krävs för att den sökande ska anses vara ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Generellt enligt EUrätten anses dock gälla att sådana hänsyn inte får åberopas för att tjäna ekonomiska syften, att åtgärder av sådana hänsyn ska överensstämma med proportionalitetsprincipen,

8 8 (11) att åtgärderna skall grunda sig enbart på den berörda personens eget uppförande, att allmänpreventiva hänsyn inte får tas, att tidigare domar för brott inte i sig skall utgöra anledning att vidta sådana åtgärder samt att den berörda personens beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. I skäl 8 i förordet till direktivet om varaktigt bosatta sägs dock att begreppet allmän ordning får inbegripa fällande dom för allvarligt brott. Detta bör tolkas så att begångna brott, under förutsättningen att de betraktas som allvarliga, i sig kan betraktas som ett hot mot allmän ordning. Likaså bör upprepad brottslighet där brotten inte ligger alltför långt tillbaka och inte är bagatellartade kunna utgöra hot mot allmän ordning. Vad som ska bedömas som allvarligt brott måste avgöras i det enskilda fallet. Ledning kan sökas i rättsfallen MIG 2008:46 och MIG 2009:21. I det förra referatet berörs två domar där upprepad brottslighet förekommit och det senare referatet rör en dom där det bedömdes ett enstaka grövre brott var tillräckligt för att en person skulle anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I MIG 2007:10 redogörs utförligt för EU-domstolens praxis. Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef efter föredragning av experten Rättschef

9 9 (11) Bilaga till SR 20/2015 Gällande rätt m.m. Direktivet om varaktigt bosatta Den grundläggande rättskällan rörande ställning som varaktigt bosatta är Europeiska Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Villkoren för att förvärva ställning som varaktigt bosatt finns huvudsakligen i artiklarna 4-6. Villkoren är att tredjelandsmedborgaren varit lagligen och oavbrutet bosatt inom medlemsstatens territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av ansökan för sin egen och sina familjemedlemmars räkning styrker att han eller hon förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel har en sjukförsäkring avseende alla risker som medborgarna i den aktuella medlemsstaten normalt omfattas av inte är ett hot mot allmän ordning eller säkerhet Kravet på sjukförsäkring har inte genomförts i lagstiftningen eftersom kravet på bosättning innebär att personer som kommer ifråga att beviljas ställning som varaktigt bosatta antas vara folkbokförda och därigenom omfattas av den skattefinansierade hälso- och sjukvården. Ändringsdirektivet Räckvidden av direktivet 2003/109 utökades genom ändringsdirektivet 2011/51/EU. Ändringen innebar att även personer som beviljats internationellt skydd (enligt skyddsgrundsdirektivets definition) kan förvärva ställning som varaktigt bosatta. Mot bakgrund av att utökningen endast avser internationellt skydd kan personer som beviljats tillstånd som övrigt skyddsbehövande (4 kap. 2 a UtlL) fortfarande inte beviljas ställning som varaktigt bosatta (5 a kap. 4 2 UtlL). Eftersom ställning som varaktigt bosatt öppnar för viss rörlighet inom EU och således påverkar även andra EU-stater kan en medlemsstat inte i sin nationella lagstiftning utvidga direktivets räckvidd till att avse andra skyddsbehövande än dem som beviljats internationellt skydd.

10 10 (11) Lag och förordning Direktivets bestämmelser har genomförts i svensk rätt och återfinns framför allt i kapitel 5 a utlänningslagen och kapitel 4 utlänningsförordningen. Utlänningslagen Villkoren för att bevilja ställning som varaktigt bosatt finns huvudsakligen i 5 a kap. 1-4 UtlL. Av särskilt intresse är 5 a kap. 1 som lyder som följer. 1 En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden har vistats i Sverige utan avbrott under minst fem år och under denna tid har haft, och vid tiden för ansökan har, 1. permanent uppehållstillstånd, 2. ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i Sverige, eller 3. uppehållstillstånd i Sverige som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Vid beräkningen av vistelsetiden ska tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 eller alternativ skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a första stycket, beaktas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades. Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i Sverige av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. Vistelse utanför Sverige under kortare tid än sex månader i följd och inte mer än tio månader sammanlagt under femårsperioden ska inte anses vara avbrott i vistelsen. Bestämmelsens första stycke är tydligt såtillvida att den sökande vid tidpunkten för ansökan om ställning som varaktigt bosatt måste ha permanent uppehållstillstånd. Lagrummet kan dock tolkas som att den sökande dessutom ska ha haft permanent uppehållstillstånd under hela den aktuella femårsperioden. Migrationsverket har dock, med stöd av uttalanden i förarbetena (prop. 2005/06:77 s. 140) samt lagrummets andra stycke, tolkat bestämmelsen så att den sökande inte måste haft permanent uppehållstillstånd hela perioden. Utlänningsförordningen I utlänningsförordningen finns bestämmelser om utformning och utfärdande av EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, dvs. det uppehållstillstånd som utfärdas till tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta (4 kap. 19 a-g UtlF).

11 11 (11) Förordningen innehåller dessutom bestämmelser om uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i andra EUstater och som avser vistas i Sverige. Eftersom det rättsliga ställningstagandet inte behandlar denna kategori av ärenden berörs reglerna inte närmare. Förarbeten Direktivet om varaktigt bosatta (2003/109/EG) genomfördes i svensk lagstiftning genom proposition 2005/06:77 och ändringsdirektivet (2011/51/EU) genom proposition 2013/14:83. Migrationsöverdomstolen Avgöranden som rör villkoren för att bevilja ställning som varaktigt bosatt saknas. När det gäller bedömningen av vad som kan utgöra hot mot allmän ordning eller säkerhet kan ledning sökas i rättsfallen MIG 2008:46 och MIG 2009:21. I det förra referatet berörs två domar där upprepad brottslighet förekommit och det senare referatet rör en dom där det bedömdes ett enstaka grövre brott var tillräckligt för att en person skulle anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I MIG 2007:10 redogörs utförligt för ett antal domar från EU-domstolen rörande allmänordning eller säkerhet.