Landstingets skydd mot oegentligheter

Transkript

1 Landstingets skydd mot oegentligheter en uppföljande granskning Revisionsrapport LANDSTINGETS REVISORER

2 REV37 2(11) Sammanfattning Landstingets revisorer genomförde år 2011 en granskning av landstingets skydd mot oegentligheter. Granskningen visade bland annat att landstinget saknar uppbyggda system för identifiering, hantering och rapportering inom oegentlighetsområdet. Landstingsstyrelsen delade revisionens bedömning i flera delar och gav landstingsdirektören i uppdrag att utreda hur oegentlighetsområdet tydligare kan belysas och utvecklas. Syftet med den granskning som nu gjorts är att följa upp och bedöma de åtgärder som landstingsstyrelsen vidtagits utifrån tidigare gjorda iakttagelser. Vår granskning visar att det på verksamhetsnivå finns ett behov och intresse att mer ingående arbeta kring områdets olika frågeställningar samt att utveckla detsamma. Samtidigt framkommer att något tydligt uppdrag kring att se över och utveckla oegentlighetsområdet aldrig kom att formuleras eller genomföras efter granskningen Vår övergripande bedömning är att situationen i stort är likartad den som konstaterades 2011 och att ett behov att tydliggöra och utveckla arbetet inom oegentlighetsområdet alltjämt föreligger.

3 REV37 3(11) Innehållsförteckning 1 Bakgrund Syfte, revisionsfråga, avgränsning och metod Revisionskriterier Resultat av granskningen Åtgärder kring styrdokument m.m Upphandlingsenheten Landstingsfastigheter Säkerhetschef Revisionell bedömning...10

4 REV37 4(11) 1 Bakgrund Ett fungerande skydd mot oegentligheter handlar ytterst om allmänhetens förtroende för landstinget som offentlig verksamhet men är även en viktig del i landstingets förmögenhetsskydd. Landstingets revisorer genomförde år 2011 en granskning av landstingets skydd mot oegentligheter. Granskningen visade bland annat att landstinget saknar uppbyggda system för identifiering, hantering och rapportering inom oegentlighetsområdet. De riskbedömningar som sker omfattar vanligtvis inte risker för oegentligheter och det bedömdes finnas ett behov att utveckla både riskanalyser samt specifika och generella kontroller inom området. Vidare bedömdes området inte vara tillräckligt integrerat i den interna kontrollen och det saknades i viss omfattning vägledande styrdokument. Landstingsstyrelsen delade revisionens bedömning i flera delar och gav landstingsdirektören i uppdrag att utreda hur oegentlighetsområdet tydligare kan belysas och utvecklas. 2 Syfte, revisionsfråga, avgränsning och metod Syftet är att följa upp tidigare granskning genom att granska och bedöma de åtgärder som vidtagits utifrån gjorda iakttagelser. Revisionsfrågor: o Har det utarbetats styrdokument inom området oegentligheter och är dessa väl förankrade i organisationen? o Hur ser riskbedömningen ut och hur hanteras identifierade risker? o Vilka kontrollaktiviteter finns för att hantera riskerna? o Finns kanaler för att rapportera eventuella oegentligheter? Granskningen är inriktad på att ur ett övergripande perspektiv bedöma utformningen av den interna kontrollen för landstingets skydd mot oegentligheter. Granskningen syftar inte till att upptäcka indikatorer på, eller eventuell förekomst av, oegentligheter. Granskningen har avgränsats till att beröra landstingsstyrelsens åtgärder utifrån de iakttagelser som gjordes vid den tidigare granskningen För en mer ingående redogörelse kring dessa iakttagelser samt revisionell bedömning hänvisas till 2011 års revisionsrapport.

5 REV37 5(11) I den granskning som nu gjorts har på verksamhetsnivå intervjuer och frågeställningar riktats mot internkontrollansvarig tjänsteman, chef, jurister samt controller inom upphandlingsenheten, chef för landstingsfastigheter samt chef för krisberedskap och säkerhet. De som lämnat uppgifter har fått möjlighet till sakgranskning av rapportens innehåll. 3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna hämtas bl.a. från lagar, interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Granskningens revisionskriterier hämtas främst från kommunallagens 6 kap. 7 vilket beskriver nämndernas ansvar för verksamheten och den interna kontrollen. I övrigt hämtas revisionskriterier från landstingsinterna styrdokument och reglementen. Någon heltäckande eller uttömmande definition av området oegentligheter har inte formulerats. Granskningen har sin utgångspunkt i att en oegentlighet inträffar när ett avsiktligt fel/handling begås för att skapa sig en orättmätig eller olaglig fördel för egen eller närståendes vinnings skull. Exempel på oegentligheter enligt denna definition är muta, bestickning, förskingring, bedrägeri, stöld m.m. 4 Resultat av granskningen 4.1 Åtgärder kring styrdokument m.m. Av landstingsstyrelsens yttrande över revisionsrapport om landstingets skydd mot oegentligheter (2011) framgår bland annat att styrelsen delar revisorernas uppfattning att tydligare fokus på området skulle skapa ytterligare säkerhet. Området är brett och berör så gott som samtliga verksamheter och funktioner. Vidare framgår att styrelsen anser att rapporten innehåller flera bra synpunkter och förslag vilka man avser att beakta. Landstingsstyrelsen avsåg att ge landstingsdirektören i uppdrag att utreda och ge förslag på hur oegentlighetsområdet tydligare kan belysas och ingå i styrdokument och andra landstingsinterna regelverk. Fördelning av ansvarsområden skulle också ses över och tydliggöras, liksom hur eventuella avvikelser ska rapporteras och hanteras. I den tidigare granskningen konstaterades bland annat att det inom Landstinget Västernorrland finns ett flertal styrdokument, reglementen och rutinbeskrivningar där oegentlighetsperspektivet kan antas ingå eller vara aktuellt att belysa 1. En översiktlig genomgång visade att oegentlighetsperspektivet delvis finns representerat i ett antal styrdokument. 1 För mer ingående information kring styrdokument m.m. hänvisas till 2011års rapport.

6 REV37 6(11) Sammanfattningsvis konstaterades att det saknas centrala styrdokument som explicit behandlar eller ger vägledning inom området oegentligheter. Oegentlighetsperspektivet är inte klart uttryckt men finns delvis eller indirekt representerat i några av de befintliga styrdokumenten. Det saknas dock tydligt fokus på oegentligheter som exempelvis mutor, bestickning, förskingring, bedrägeri m.m. Vidare är landstingsstyrelsens eller övriga nämnders ståndpunkt inte tydligt utryckt i dessa frågor utifrån värdegrund, uppdrag eller olika verksamhetsområden. Kommentar I den granskning som nu gjorts framkommer att situationen i princip är densamma som konstaterades vid den tidigare granskningen som gjordes Några nya styrdokument som direkt berör oegentlighetsområdet har inte utarbetats men området finns likt tidigare delvis representerat i ett antal dokument och reglementen där det skett en viss uppdatering. Det nämns i intervju att det likt tidigare finns olika inbyggda systemskydd, exempelvis vid lönehantering, attester, utbetalningar m.m. Det framkommer i intervju att något tydligt uppdrag kring att se över och utveckla oegentlighetsområdet aldrig kom att formuleras eller genomföras (efter granskningen 2011). Det uppges att internkontrollområdet generellt har utvecklats under senare år med bland annat mer genomarbetade riskanalyser men oegentlighetsområdet har inte varit uppe för diskussion i dessa sammanhang. Det nämns att avvikelseområden som kan ses vara kopplade till eventuella oegentligheter lagts till i avvikelsehanteringssystemet Platina, exempelvis stöld och förlust av egendom. Hur eventuella oegentligheter ska rapporteras eller hanteras i övrigt har inte tydliggjorts. Några särskilda aktiviteter för att identifiera eller hantera risker inom området har inte utarbetats. 4.2 Upphandlingsenheten Likt i den tidigare granskningen uppges det finnas ett stort mått av medvetande inom verksamheten vad gäller oegentlighetsproblematiken kopplat till upphandlingsprocessen. Upphandlingsprocessen uppges ha utvecklats vad gäller struktur och dokumentation. När det gäller oegentlighetsperspektivet så finns det, likt tidigare, delvis representerat i upphandlingsprocessen exempelvis kring sekretess och jäv. Någon ytterligare utveckling har inte skett sedan tidigare granskning. När det gäller styrdokument som kopplar till oegentlighetsområdet så finns i kvalitetshandboken ( ) ett avsnitt kring, etik, mutor, bestickning och jäv. Kvalitetshandboken är under revidering och det framförs att skrivningarna kopplat till oegentlighetsområdet kan utvecklas och uppdateras.

7 REV37 7(11) Viss utveckling har skett exempelvis vad gäller riskanalyser rent generellt men detta har inte något samband med oegentlighetsområdet eller de iakttagelser som gjordes i tidigare granskning. Någon övergripande riskanalys har inte gjorts och det finns ingen egentlig rutin vad gäller riskanalyser gentemot oegentlighetsområdet. Några särskilda kontrollaktiviteter för att hantera risker inom området uppges inte ha utarbetats. Det framförs att det inom upphandlingsenheten finns ett restriktivt förhållningssätt och inte en tillåtande kultur. Detta är dock inte formellt styrt genom tydliga direktiv eller regler utan utgår till stor del från att medarbetarna vet och förstår vad som är rätt och fel. Det är således inte säkerställt att oegentligheter förhindras eller upptäcks. Upphandlingsenheten har inte fått några särskilda direktiv att arbeta med eller att utveckla området. Man är dock positiv till att utveckla upphandlingsprocessen så att den även omfattar ett innehåll av skydd mot oegentligheter. Som exempel nämns att man kan tänka sig att införa skriftlig försäkran att jäv inte föreligger vid start av upphandling. Det förekommer att medarbetare anmält jäv inför en upphandling vilket man menar visar att rutinen fungerar, en skriftlig försäkran skulle dock ytterligare skärpa upp rutinen. Det framhävs att det under pågående upphandling är nolltolerans vad gäller mottagande av gåvor, måltider m.m. Vid eventuella tveksamheter är rutinen att man stämmer av med närmsta chef om det är okej att tacka ja till exempelvis måltider vid studiebesök och liknande. Någon formell skriftlig rutin kring detta har dock inte tagits fram. Det nämns att, när det nya fakturasystemet införs så är det möjligt att utarbeta rutiner för rapportering kring hur verksamheterna gör sina inköp, kopplat mot avtalstrohet m.m. Man är dock osäker vilket mandat man har kring uppföljning av landstingets verksamheter. Det befintliga fakturasystemet kräver ett relativt stort mått av manuellt arbete för att arbeta med sådana kontroller och analyser. I och med att det nya fakturasystemet införs så menar man att verktygen för uppföljning och analys blir betydligt bättre. Upphandlingspolicyn har reviderats och beslutades av fullmäktige Policyn innehåller inte några direkta skrivningar som kopplar till oegentlighetsområdet men det nämns att formuleringar kring exempelvis vit arbetskraft finns med i policyn. Det framförs att den centralisering av inköp som skett under senare år kan ses som en del i att motverka oegentligheter då möjligheterna att exempelvis handla från närstående minskat.

8 REV37 8(11) Vad gäller utbildning så finns oegentlighetsområdet likt tidigare med som avsnitt i grundutbildning av LOU samt inom olika fortsättningskurser. Någon särskild utbildning inom området genomförs i övrigt inte. Kommentar Av våra intervjuer framgår att situationen i princip är densamma som konstaterades vid den tidigare granskningen som gjordes Vi noterar att det finns ett intresse inom verksamheten att aktualisera och diskutera området men några särskilda direktiv eller uppdrag har inte formulerats. Vårt intryck från intervjuerna är att verksamheten upplever det som otydligt hur rutinerna inom området ska utvecklas och att man helst ser att det tas ett landstingsgemensamt grepp kring dessa frågor. Det framkommer att ett arbete inletts med att uppdatera verksamhetens kvalitetshandbok vilket är positivt och vi rekommenderar att det i samband med detta aktualiseras och utreds hur oegentlighetsperspektivet kan tydliggöras och implementeras. 4.3 Landstingsfastigheter Det framkommer i intervju att de iakttagelser som gjordes i den tidigare granskningen i stort känns igen i hur situationen ser ut idag. Några centrala direktiv om att aktualisera och utveckla området har inte framförts utifrån de iakttagelser som gjordes Det uppges att området som berör oegentligheter upplevs eftersatt inom landstinget. Inom landstingsfastigheter har man bland annat reflekterat över bristen på centrala riktlinjer kopplat till de frågeställningar som kan sägas komma att beröra oegentlighetsområdet. Inom verksamheten har man arbetat en del internt kring dessa frågor där man har sett att det saknas tydliga interna förhållningsorder och riktlinjer. Bakgrunden till detta är att det kommit signaler från medarbetarna om en upplevd otydlighet i det interna regelverket kring vad som egentligen gäller. Detta har föranlett att man gjort en genomgång av befintliga styrdokument för att bland annat klargöra vilka förhållningsorder som finns uttalade kring exempelvis externa parters erbjudande om måltider, enklare gåvor och liknande. Någon tydlig vägledning menar man står inte att finna i befintliga styrdokument och det är även i flera stycken svårtolkat utifrån tillämpning. För att kunna gå vidare och hitta någon form av egen tillämpning så har landstingsfastigheter på APT tagit upp och diskuterat SKL:s skrivelse Om mutor och jäv - vägledning för anställda inom kommuner, landsting och regioner. Man menar dock att detta är en generell vägledning och här hade man helst sett dokumentet omsatt till vad som ska gälla inom Landstinget Västernorrland.

9 REV37 9(11) Det framförs att det i en stor organisation som landstinget bör vara tydligt uttalat centralt från ledningshåll vad som ska gälla landstingsgemensamt. Att verksamheterna själva ska upprätta egna riktlinjer, menar man kanske inte är rätt väg att gå. Det nämns att det exempelvis kunde finnas en gemensam etisk plattform varigenom landstingets olika verksamheter kan bryta ned problematiken för anpassning till de egna förutsättningarna. Det framförs vikten av att det måste finnas ett uttalat förhållningssätt kring dessa frågor från den högsta ledningen som anger tonen i organisationen. Vad gäller risker så uppges att den bransch och kontext som landstingsfastigheter befinner sig i kan sägas utgöra ett riskområde vilket inte minst olika händelser i omvärlden visat. Det framhålls dock att det har skett en förändrad omvärldssyn och större uppmärksamhet när det exempelvis gäller svart arbetskraft m.m. Arbetet mot oegentligheter har i branschen fått större fokus och dignitet jämfört med Inom landstingsfastigheter har inte framkommit några kända incidenter och det framhävs att man inom enheten anser sig ha en restriktiv praxis kring dessa frågor även om det inte alltid formellt regleras i skriftliga dokument. Som exempel nämns att landstingsfastigheter som beställare alltid står sina egna kostnader vid exempelvis studiebesök och liknande. Någon dokumenterad riskanalys har i övrigt inte gjorts och det har inte utarbetats rutiner vad gäller riskanalyser gentemot oegentlighetsområdet. Några särskilda kontrollaktiviteter för att hantera risker inom området har inte utarbetats men man menar att det ställs relativt höga krav på fakturaunderlagen för att kunna stämma av vad som levererats i form av produkter och tjänster. Vid avvikelse från projektbudget sker regelmässigt en genomgång och analys av orsak. Detta syftar inte särskilt till att utreda eventuella oegentligheter, men man menar att det indirekt kan utgöra ett moment i ett sådant kontrollsystem. Vad gäller rapportering och hantering av eventuella oegentligheter har landstingsfastigheter inte utarbetat några särskilda dokument/rutiner. Några särskilda utbildningar inom området genomförs inte inom landstingsfastigheter. Kommentar Det framkommer att flera av de iakttagelser som gjordes i den tidigare granskningen i stort är desamma som i dagsläget. Landstingsfastigheter har på eget initiativ tagit upp och diskuterat frågeställningar som rör området vilket vi menar är positivt. Vi kan dock konstatera att verksamheten upplever en otydlighet kring bland annat styrdokument samt att det finns ett behov av att klargöra vilka förhållningsorder som finns samt hur dessa ska tillämpas. Vi noterar särskilt att området har aktualiserats inom enheten genom initiering av medarbetarna vilket vi menar stärker uppfattningen om ett behov av stöd kring förhållningssätt och hantering i dessa frågor.

10 REV37 10(11) 4.4 Säkerhetschef I jämförelse med 2011 är det numera är tre personer (mot tidigare en person) som jobbar centralt med krisberedskap och säkerhet. Revidering har gjorts av policy, riktlinjer och katastrofmedicinska beredskapsplaner sedan dess. Oegentlighetsområdet har inte varit uppe till diskussion utan fokus ligger på krisberedskap och allmän säkerhet. Det har inte givits några direktiv att se över exempelvis mutor, bestickning eller svart arbetskraft. Det är heller inga områden som har prioriterats. Kommentar I den tidigare granskningen konstaterades att säkerhetschefen (som central resurs) inte har fått några direktiv eller att det förts diskussioner kring området oegentligheter kopplat till befintliga uppdrag. Det har heller inte utarbetats rutiner som säkerställer att eventuella oegentligheter kommer säkerhetschefens till kännedom. Vår bedömning var då att det är lämpligt att utreda vilken funktion och roll den centrala resursen kan utgöra vad gäller oegentlighetsområdet. Vår rekommendation, att det kan vara lämpligt att oegentlighetsområdet på ett mer tydligt och formellt sätt integreras i den centrala resursen, kvarstår. 5 Revisionell bedömning Granskningen ger vid handen att det till viss del har skett en utveckling inom internkontrollområdet generellt sett, med exempelvis riskanalyser samt uppdatering av olika styrdokument. Detta är dock inte avhängigt några specifika uppdrag mot bakgrund av de iakttagelser som gjordes i den tidigare granskningen kring landstingets skydd mot oegentligheter. Vårt övergripande intryck är därför att situationen i stort är likartad den som konstaterades 2011 och att ett behov att tydliggöra och utveckla området alltjämt föreligger. Positivt är att våra intervjuer pekar på ett intresse på verksamhetsnivå att mer ingående arbeta kring områdets olika frågeställningar och att utveckla detsamma. Det framstår dock fortfarande som otydligt vilka krav som ställs på förvaltningarna i form av etablering av resurser för skydd inom oegentlighetsområdet och det har inte kunnats visas att det skett någon större utveckling vad gäller system för exempelvis identifiering, hantering och rapportering inom området. Något som återkommer i våra intervjuer är att verksamheterna helst ser att ett gemensamt och landstingsövergripande grepp tas kring dessa frågor och vi menar att det är angeläget att landstingsstyrelsen tillser att detta sker.

11 REV37 11(11) Vi finner inte anledning att ändra vår bedömning att det inom landstinget finns ett restriktivt förhållningssätt och inte en tillåtande kultur vad gäller exempelvis mottagande av måltider och gåvor. Faktum kvarstår dock att det finns ett fortsatt förbättringsutrymme i att, genom formella riktlinjer och rutinbeskrivningar, sätta fokus på samt att tydliggöra, risker och hantering kring oegentligheter som exempelvis muta, bestickning, bedrägeri m.m. Vidare är landstingsstyrelsens ståndpunkt fortfarande inte tydligt utryckt i dessa frågor utifrån värdegrund, uppdrag eller olika verksamhetsområden. Vår sammanfattande bedömning är att landstingsstyrelsen ännu inte har säkerställt ett tillräckligt skydd mot eventuell förekomst av oegentligheter. Det finns, likt tidigare, anledning att se över området och att utveckla internkontrollsystemet kopplat till styrdokument, riskanalyser, kontrollaktiviteter, rapportering och hantering av eventuella oegentligheter. Vidare menar vi att det är angeläget att landstingsstyrelsen omgående tar ett samlat grepp och tillser att det uppdrag som gavs till landstingsdirektören efter den granskning som gjordes 2011 genomförs på så sätt som det var tänkt. Härnösand Revisor