Roger Mörtvik om Finanspolitiska rådets rapport maj 2011 för Finansutskottet.

Transkript

1 Roger Mörtvik om Finanspolitiska rådets rapport maj 2011 för Finansutskottet. Jag vill tacka för utskottets inbjudan att kommentera årets rapport från Finanspolitiska rådet. När Rådet inrättades tillhörde jag de mer skeptiska. Jag trodde inte att Rådet skulle kunna vara tillräckligt självständiga i sina analyser. De senaste rapporterna visar att jag i hög grad hade fel. Finanspolitiska rådet har visat sig kunna spela en viktig roll i diskussionen kring utformning och effekter av den förda finanspolitiken. Hanteringen av krisen Låt mig börja med analysen av finanspolitiken under krisåren som också är en viktig del av rapporten. Enligt rapporten försämrades de offentliga utgifterna betydligt mindre än förväntat under krisen. Det är inte så konstigt. Sverige gick in i krisen med mycket starka statsfinanser. Samtidigt var regeringen ovillig att bedriva en mer expansiv finanspolitik. De expansiva åtgärder som vidtogs var i princip fullt finansierade genom andra utgiftsminskningar eller andra skattehöjningar. Sveriges finanspolitik var i själva verket åtstramande och Sverige förbättrade sitt konjunkturrensade saldo under krisen. Visst, pengar behövs även till kriser som kan komma om några år. Men att staten går med överskott när ekonomin behöver som mest av stimulanser och investeringar är inte ett optimalt resursutnyttjande. I backspegeln kan man se att regeringen underskattade allvaret. Utgångspunkten var snarare att finanspolitik för att motverka krisen borde undvikas, därför att det var så svårt att dra tillbaka stimulanserna. Regeringen överskattade dessutom effekten av de s.k. automatiska stabilisatorerna. Man hävdade att de var så starka att det innebar ett mindre behov av aktiv konjunkturpolitik än i andra länder. Detta ledde enligt rådet till en motvilja mot konjunkturstimulanser under hösten 2008 och våren En viktig anledning till överskattningen var att regeringen själva kraftigt hade försvagat de automatiska stabilisatorerna, t.ex. genom urholkningen av a-kassan. Regeringen verkar därför ha underskattat krisens djup och behovet av finanspolitiska stimulanser. 1

2 Stimulansåtgärderna som sattes var heller inte tidsbegränsade, vilket både forskning och expertorgan som IMF och OECD rekommenderar, utan dominerades av åtgärder som var permanenta. 2/3 av de finanspolitiska stimulanserna 2010 var permanenta insatser och inte temporära konjunkturpolitiska, enligt rådet. Dit hör till exempel ROT-avdraget, som är en ypperlig konjunkturåtgärd, men ytterst tveksam som permanent stöd. Regeringen gjorde däremot ett bra jobb med att skapa förtroende för den finansiella stabiliteten. Stimulanspolitiken överläts dock i för hög grad till Riksbanken, som med resoluta räntesänkningar höll uppe farten i ekonomin. Arbetslösheten Effekten blev att arbetslösheten tilläts stiga mycket mer än vad som hade varit nödvändigt. Särskilt problematiskt blev det för svensk industri där tiotusentals jobb försvann som kanske aldrig kommer tillbaka. I Sverige föll industriproduktionen med runt 20 procent mellan 2007 och 2009 och industrisysselsättningen med drygt tio procent. I Tyskland, som stöttade industrisysselsättningen, t.ex. med permitteringslön och utbildningsstöd, föll sysselsättningen bara med runt en procent, trots att industriproduktionen minskade med nästan 18 procent. Rådet tycks mena att effekterna av krisen inte blir så bestående på arbetsmarknaden. Jag hoppas de får rätt men tror att de har fel. Om inte betydligt mer görs för att stärka de arbetssökandes chanserat få de jobb som skapas riskerar en stor del av långtidsarbetslösheten att på nytt permanentas eller övergå i annan frånvaro. Långvarig arbetslöshet riskerar att bli mer stigmatiserande, oavsett den arbetslöses kvalifikationer, än vad analysen utgår ifrån. Arbetslöshetsförsäkringen Rådet kommer fram till att differentierade a-kasseavgifter har varit ett misslyckande och att det sannolikt inte ger några betydande vinster ur lönebildnings- och sysselsättningssynpunkt. Det är en helt riktig slutsats, men det är värre än så. Den idé som ligger till grund för den differentierade a-kassan är att branscher med hög arbetslöshet ska hålla tillbaka sina lönekrav. En förutsättning för att systemet med differentierade avgifter ska kunna få någon effekt är då att det nuvarande koordinerade lönebildningssystemet överges eller slås sönder. Detta 2

3 är ytterst allvarligt då just den koordinerade lönebildningen är en av framgångsfaktorerna för svensk ekonomi. Rådets rekommendation att göra a-kassan obligatorisk för att lösa problemen är förvånande spekulativ. Det finns inget stöd i forskningen eller i analysen för detta förslag. Man kan inte åtgärda problem i a-kassan genom att fler ska betala till den. Man måste börja med att se till att fler omfattas av försäkringen. Och det kostar betydligt mer pengar än vad som nu avsätts till a-kassan. En obligatorisk a-kassa löser i sig inga problem och är helt irrelevant för diskussionen om hur a-kassan fungerar. Just a-kassedelen är den svagaste i rapporten. Här blir plötsligt resonemangen mer värderingsstyrda, t.ex. när man säger att en obligatorisk a-kassa nog minskar den fackliga organisationsgraden, men att det är en politisk fråga att avgöra om det är bra eller dåligt. En väl fungerande arbetslöshetsförsäkring är inte bara viktig för arbetslinjen utan för hela den svenska arbetsmarknadsmodellen. Acceptansen för ständig strukturomvandling har varit en nyckel till svensk konkurrenskraft och tillväxt. Detta har förutsatt starka fackliga organisationer som förmår teckna kollektivavtal som också är bra för ekonomin. Sjunker organisationsgraden, vilket kan bli effekten av en obligatorisk a-kassa, undermineras arbetsmarknadsmodellen. Det i sin tur tvingar fram statliga interveneringar som ger en mindre flexibel arbetsmarknad. Jobbskatteavdraget Jag vill samtidigt ge en eloge till rådet för att man talar klarspråk kring hur jobbskatteavdraget är tänkt att skapa fler jobb. Jobbskatteavdragen skapar fler jobb, åtminstone i teorin, genom att det pressar ned lönekraven på arbetsmarknaden. Men även om effekten blir lägre löner är jag ytterst tveksam till om detta ger särskilt många fler jobb. Merparten av de studier som används som argument är utförda i länder med helt andra arbetsmarknadsmodeller. Jag tror inte att de är särskilt användbara för att förutse effekterna i Sverige. Rådet pekar också på att effekten av fortsatta steg av jobbskatteavdrag blir betydligt mindre, och rekommenderar regeringen att slopa värnskatten. Det är klokt. Men för att detta inte ska ge starkt negativa fördelningspolitiska effekter vill man öka beskattningen på boende. Detta är däremot ett mer trubbigt instrument där risken är att man försvårar för unga att komma in på bostadsmarknaden. 3

4 Samtidigt är det väldigt bekymmersamt att jobbskatteavdragen så kraftfullt utarmar nettovärdet av a-kassa och socialförsäkringar. Sannolikt har effekten så här långt blivit en försvagning av nettoersättningen med runt tio procent jämfört med inkomst vid arbete. Det är därför svårt att motivera fortsatta jobbskatteavdrag. Reformutrymmet Rådet tar upp frågan om hur reformutrymme skapas. Begreppet används flitigt i den ekonomiska debatten och ger intryck av att vara en objektiv mätning av hur mycket som kan användas för utgiftsökningar eller skattesänkningar. Det är en felaktig bild. Ett förslag från rådet är att regeringen ska visa hur reformutrymme skapas. Det är ett bra förslag. Om man skapar ett reformutrymme på ett område genom att kraftigt skära ned på ett annat bör det synliggöras. Under lång tid har det skapats ett falskt reformutrymme genom att inte låta ersättningar till sjuka eller arbetslösa öka i takt med att lönerna stiger, vilket leder till en kraftig överfinansiering av socialförsäkringarna. Men istället för att låta pengarna som betalas till försäkringarna användas till detta, används utrymmet till att finansiera annat. Rapporten pekar även på att en högre faktisk pensionsålder vore bra. Intressant nog slår man fast att detta förutsätter att reglerna i sjukförsäkringen behandlar äldre sjuka mer generöst. En för strikt sjukförsäkring kan alltså försvaga arbetslinjen. Differentierade arbetsgivaravgifter Regeringen har satsat åtskilliga miljarder på att differentiera arbetsgivaravgifterna. De anställningsstöd som är riktade mot särskilt utsatta grupper, t.ex. lågutbildade eller funktionshindrade, är oftast effektiva. Men som rådet pekar på har generella sänkningar, som socialavgiften för unga, extremt dålig träffsäkerhet. Det är oerhört dyrt och väldigt ineffektivt. Det hade varit betydligt vettigare att använda resurserna till att garantera gymnasiekompetens till de unga som misslyckats i skolan. 4

5 På samma sätt är det ytterst tveksamt om till exempel lägre moms i restaurangbranschen ger fler jobb totalt i ekonomin. Sannolikheten är stor för att det enbart innebär lägre skatteintäkter över tid. Utbildningspolitiken Rådet konstaterar också att regeringens utbildningsreformer sannolikt inte är tillräckliga och att mycket mer behöver göras för att nå de utbildningspolitiska målen. Mest oroväckande, som jag ser det, är att flera delar i utbildningspolitiken minskar möjligheterna att nå en likvärdig skola. På flera områden går utbildningspolitiken stick i stäv med de rekommendationer som t.ex. OECD ger. Det gäller till exempel effekten av tidigarelagda utbildningsval och tidig selektion, återvändsgränder i gymnasieutbildningen och färre utbildningsvägar i vuxenutbildningen, vilket sammantaget ger en ökade sociala skillnader i skolprestation och i möjligheter senare i yrkeslivet. Denna risk påpekas också i rapporten Rådet bedömer att satsningarna på lärarna inte är tillräckligt stora för att göra en betydande skillnad. Jag delar den bedömningen. Systemet med lärarlegitimation som regeringen infört, men som rådet anser bör omprövas, är dock bra. Men det bör följas upp och justeras om det behövs. Det behövs betydligt mer pengar till utbildning. Inte minst för att låg utbildning är en av de faktorer som mest samspelar med framtida risk för arbetslöshet. Jag ser dessutom stora behov av en mer forsknings- och evidensbaserad utbildningspolitik. För att öka förutsättningarna för detta vore det klokt om regeringen inrättade en utbildningspolitisk motsvarighet till Finanspolitiska rådet. Avslutningsvis. Det är en bra och användbar rapport. Men för den som ska läsa rapporten är det viktigt att komma ihåg att forskning inte är heliga sanningar. Även här finns olika tolkningar, värderingar och tyckande. Därför kan forskning aldrig vara den enda vägvisaren för politiska beslut. Tack för ordet. 5