Granskning av den interna kontrollen inom miljö- och hälsoskyddskontorets verksamhet/rutiner

Transkript

1 Granskning av den interna kontrollen inom miljö- och hälsoskyddskontorets verksamhet/rutiner Gotlands kommun 2002 Lars Åke Claesson, Lotta Ricklander (1)

2 SAMMANFATTNING Kommunens revisorer har genomfört en granskning av den interna kontrollen inom miljöoch hälsoskyddsnämndens verksamhetsområde. Granskningen har utförts enligt den sk COSO-modellen. De rutiner/processer som valts ut i granskningen är dokumenthantering, ekonomi- och verksamhetsuppföljning, djurskydd, miljöskydd samt livsmedel. Utifrån vår granskning bedömer vi att nämndens interna kontroll i stort sätt är tillfredsställande. Organisationen är liten och kommunikationen väl fungerande. Kontrollmiljön präglas av noggrannhet. Förvaltningen har tydliga rutiner och system för att hantera de handlingar som behandlas inom förvaltningen. Ekonomi- och verksamhetsuppföljning sker mycket strukturerat. Förvaltning och nämnd har god kontroll över verksamheten under hela verksamhetsåret. De tillsynsområden som granskats (djurskydd, miljöskydd och livsmedel) har i viss utsträckning dokumenterade rutiner för handläggningen. Mest utvecklat är detta inom djurskydd. Stickprovskontrollen visar att handläggning sker enligt de rutiner som utarbetats. Vi har dock gjort vissa iakttagelser som bör åtgärdas för att ytterligare stärka den interna kontrollen. Nämnden har inte gjort någon samlad riskbedömning för verksamheten, vilket bör göras. Vissa rutiner/processer bör uppdateras för att svara upp mot gällande lagstiftning (miljöskydd och livsmedel). Enligt förvaltningens planering skall detta ske under år Närarkivet uppfyller inte lagens krav på skydd mot brand och vattenskador. Detta bör åtgärdas. Vi har även noterat att förvaltningen har svårigheter med att överlämna äldre arkivmaterial till kommunarkivet pga utrymmesbrist i det centrala arkivet. Detta är en förvaltningsövergripande fråga. Frågan hänförs till kommunstyrelsen. (2)

3 1. Inledning 1.1 Bakgrund Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Detta innebär att nämnderna själva ansvarar för att ha ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt samt att det finns säkra rutiner som förhindrar förluster och som säkerställer att redovisningen är rättvisande. Den ekonomiska utvecklingen och förändringar av organisation och rutiner gör att verksamheten ständigt är förenad med risker. Personalens erfarenhet, kompetens, arbetssätt och andra personliga egenskaper är bl. a viktiga faktorer vid en riskbedömning av verksamheten. En riskbedömning syftar till att kartlägga vilka tänkbara fel som kan uppstå inom verksamheten. Gotlands kommuns revisorer har beslutat om en granskning av den interna kontrollen i miljöoch hälsoskyddsnämndens verksamhet/rutiner. 1.2 Syfte Ansvarig för organisationen av den interna kontrollen är kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen har till uppgift att främja den interna kontrollen och för tillämpningen ansvarar varje nämnd/förvaltning. Kommunallagen ställer krav på en tillräcklig kontroll inom nämnderna. Det innebär att kontrollens skall säkra en effektiv förvaltning och vara så omfattande att allvarliga fel undviks eller upptäcks. För att säkerställa detta krävs att nämnder har dokumenterade internkontrollrutiner med krav på uppföljning och revidering. Det skall finnas en intern kontroll i verksamheten som upptäcker och förhindrar fel samt garanterar att räkenskaperna blir rättvisande och att gällande regelverk följs. Interna kontrollen skall vidare understödja så att verksamhetens mål uppnås. Revisorerna skall enligt KL 9 kap 9 pröva om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Granskningen syftar till att bedöma styrelsens och förvaltningens kontrollsystem och den interna kontrollen i väsentliga rutiner samt där så är tillämpligt resultera i förbättringsförslag. 1.3 Avgränsning De processer eller aktiviteter som ingår i den interna kontrollen kan omfatta t ex målsättning med verksamheten, formellt regelverk, ekonomi, personal, prestationer, kvalitet och miljö. Granskningen omfattar den interna kontrollen som berör lagar (redovisningslag, momslag, kommunallag), verksamhetsstyrning och ekonomisk rapportering. Särskild vikt läggs på granskning av att rutiner är dokumenterade samt innehåller tillräckliga kontrollmoment. 1.4 Metod (3)

4 Revisionen måste i sitt val av granskningsmetod skaffa sig en uppfattning om tillförlitligheten i den interna kontrollen. Vid god intern kontroll kan substansgranskningen minska och vid dålig intern kontroll ökar behovet. För att få en uppfattning om hur kommunen arbetar med intern kontroll görs en kartläggning av förvaltningens kontrollsystem och kontrollaktiviteter i viktiga rutiner. Genomförandet av granskningen sker enligt COSO-modellen: COSO - ett ramverk för intern styrning och kontroll I dagens komplexa, föränderliga omvärld måste organisationer sträva efter en balans mellan risk och kontroll. Det gäller att varken över- eller underkontrollera. Risk i detta sammanhang definieras inte som den traditionella risken för ekonomiska förluster utan snarare som risken för att verksamhetens mål inte uppfylls. COSO identifierar fem - ömsesidigt beroende - komponenter som tillsammans omfattar intern kontroll: Kontrollmiljö, Riskanalys, Kontrollaktiviteter, Information & Kommunikation samt Övervakning. 2. Bedömning av kontrollsystem 2.1 Organisation och ansvarsområden Miljö- och hälsoskyddsförvaltningen leds av en förvaltningschef. Till sin hjälp att leda verksamheten finns en ledningsgrupp som består av fyra verksamhetsansvariga för de olika sektionerna (miljöskydd, hälsoskydd, djurskydd samt administration) samt informatör och ADB-administratör. Antalet heltidsanställda är 21, tillkommer f.n. 2 projektanställda. 2.2 Förvaltningens kontrollsystem Med kontrollsystem avses förvaltningens organisation för att nå tillräcklig intern kontroll. Kontrollmiljö Kontrollmiljön utgörs av de faktorer som anger tonen inom förvaltningen och därmed påverkar kontrollmedvetandet. Till kontrollmiljön hör bl.a. ledarskapsstil, ansvarsfördelning, attityder, etik, organisatorisk uppbyggnad, engagemang och styrning. Utifrån granskade rutinerna har vi fått en bild av kontrollmiljön inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Kontrollmiljön präglas av noggrannhet där ekonomi och verksamhet följs upp regelbundet. Inom vissa rutiner/processer utförs kontroller mer (4)

5 oregelbundet och mindre formaliserat. Det i sig behöver inte innebära att verksamhetens sköts mindre effektivt. Organisationen är liten och kontrollrutinerna är oftast enkelt uppbyggda. Olika avvikelser mot uppsatta målsättningar m.m. följs upp löpande inom sektionerna samt vid ledningsmöten. Rapportering sker löpande till nämnden. Dokumenterade rutinbeskrivningar förekommer delvis inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Ansvar och befogenheter är tydliggjorda inom förvaltningen genom befattnings- och medarbetarkontrakt. Riskbedömning I alla organisationer förekommer det både interna och externa risker. En del av den interna kontrollen är att analysera befintliga risker och att vidta åtgärder för att minimera dessa. Någon samlad riskbedömning har inte gjorts för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet. Inom verksamheten finns ett antal risker på olika nivåer (övergripande- och rutinnivå) vilka är viktiga att känna till. För att trygga den interna kontrollen behöver en riskbedömning göras. En riskbedömning bör göras på ett systematiskt sätt för att identifiera de risker som kan ge allvarliga skador. Här nedan ges exempel på risker inom miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet: Största risken är att det inträffar en katastrof. Kan drabba vattenförsörjning, vara en oljekatastrof, flyktingström från Baltikum mm. Förvaltningen är liten vilket också innebär sårbarhet vid frånvaro (sjukdom, nyrekrytering). Tendensen i miljöarbetet är att bli allt mer specialiserad, bl a p.g.a att lagstiftningen inom miljöområdet blir allt mer komplicerad. I riskbedömningen ingår att bedöma hur de olika riskerna kan skada verksamheten d.v.s. vilka kan konsekvenserna bli. Kontrollaktiviteter Kontrollaktiviteter är de uttryckliga metoder eller procedurer som används för att hantera risker inom organisationen. Kontrollaktiviteterna skall utformas med hänsyn till de risker som finns inom verksamheten. Ett syfte är att eliminera riskerna. (5)

6 Inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen sköts kontroller i huvudsak genom manuella rutiner. Underlag kontrolleras och godkänns innan registrering sker i försystem (löner, leverantörsreskontra) till ekonomisystemet. Information och kommunikation En viktig förutsättning för en effektiv intern kontroll är att det finns en väl fungerande information och kommunikation inom förvaltningen. Det är därför viktigt att det finns ett fungerande rapporterings- och uppföljningssystem som är anpassat till förvaltningens behov. Uppföljning av verksamheten sker löpande inom respektive sektion. Sektionscheferna och förvaltningschefen behandlar både ekonomiska och verksamhetsmässiga frågeställningar i ledningsgruppen. Information om frågor rörande ekonomi och verksamhet sker månatligen i till nämnden. Inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen ges en intern personaltidning med information mm ut var tredje vecka. Respektive sektion har möjlighet att informera om sina verksamhetsfrågor. Övervakning/tillsyn Övervakning är nyckeln till att undvika överraskningar. Den snabba förändringstakten i omvärlden kräver kontinuerlig omvärdering av alla system, i synnerhet system för intern styrning och kontroll. Någon kontinuerlig bevakning, utvärdering och rapportering av kontrollsystemet till ledningsgrupp och nämnd sker inte. Uppföljning av rutiner sker enligt den av KSK fastställda intern kontrollpolicyn. 3. Intern kontroll/risk Vid bedömningen av den interna kontrollen i respektive rutin inhämtas beskrivning av och information om varje bedömd väsentlig rutin. Kontrollmål har utarbetats för respektive rutin. Kontrollmålen för respektive rutin har gåtts igenom tillsammans med ansvarig personal. Resultatet av genomgångarna redovisas med kommentarer här nedan. De rutiner/processer som kontrollerats är dokumenthantering, ekonomi- och verksamhetsuppföljning, djurskydd, miljöskydd samt livsmedel. 3.1 Dokumenthantering Rutinen är delvis dokumenterad. Verifiering bedöms inte növändig. (6)

7 Kontrollmål Posten ankomststämplas. Resultat av granskningen Ankomststämpling ska ske direkt vid ankommande. All post öppnas och stämplas oavsett adressat. Inkommen handling når ansvarig handläggare utan onödig tidsfördröjning. All post går, efter ankomststämpling och diarieföring, till förvaltningschef som fördelar ärenden till sektionscheferna. Undantaget är dock muntliga anmälningar som direkt går till handläggare. Originalhandling förvaras säkert. Inte uppfyllt Handlingar som är orginal finns på respektive handläggares skrivbord, under den tid som ärendet behandlas. Handlingen förvaras därefter i förvaltningens arkiv i två år. Därefter önskar förvaltningen att handlingar ska skickas till kommunarkiv, vilket sker i liten utsträckning eftersom kommunarkivet är fullt. Diarieplan eller motsv. används för att strukturera allmänna handlingar. Handlingar som skall sparas kan överlämnas till kommunarkivet. Allmänna handlingar registreras i enlighet med sekretesslagens regler. Förvaltningen använder sig av dokumenthanteringssystemet MiljöReda. Inte uppfyllt Se kommentar ovan (7)

8 med sekretesslagens regler. Alla handlingar registreras i MiljöReda Det finns reglerat vem som har rätt att utlämna allmänna handlingar inkl prövning av sekretess. Dokumenthanteringsplan finns. Förvaltningschef har rätten att pröva och lämna ut handlingar. Delvis uppfyllt Arkiveringsplan finns från Den behöver uppdateras efter vissa förändringar avseende vilka handlingar som hanteras inom förvaltningen. Närarkivet fyller kraven enligt arkivlagen kap Dokumenterade rutiner finns för att hantera e-post samt fax. Delvis uppfyllt Det finns vissa plåtskåp som uppfyller kraven i lagen. Det arkivrum som finns inom förvaltningen uppfyller inte de krav på säkerhet som finns i lagen. Delvis uppfyllt Det finns dokumenterade rutiner avseende e-post och fax till kansliet. För övriga sektioner finns endast muntliga rutiner utarbetade. 3.2 Ekonomi och verksamhetsuppföljning Rutinen är dokumenterad. Verifiering bedöms inte nödvändig. Kontrollmål Uppföljning av verksamheten sker regelbundet. Resultat av granskningen Uppföljning av verksamheten sker månadsvis avseende såväl ekonomi som (8)

9 verksamhet. Miljö- och hälsoskyddskontoret har upprättat tydliga anvisningar för uppföljning av verksamheten. Verksamhetsmått och nyckeltal finns fastställda och tillämpas. Verksamhetsansvaret är tydligt uttryckt. Varje månadsrapport innehåller verksamhetsmått och nyckeltal för verksamheten. Verksamhetens ansvar uttrycks i reglemente samt delegationsordning inom förvaltningen. Förvaltningen är uppdelad på fyra sektioner. Varje sektion har en sektionschef. Förvaltningschef har det övergripande verksamhetsansvaret. Ansvaret är uttryckt i befattningskontrakt. Verksamhetsansvarig har ett ekonomiskt ansvar. Alla ekonomiskt ansvariga erhåller ekonomiska rapporter. Förvaltningschefen har det ekonomiska ansvaret. Respektive sektionschef har inget ekonomiskt ansvar. Se föregående fråga. Ekonomin följs upp på ledningsgruppen. Ekonomiskt ansvarig upprättar och kommenterar månads eller delårsbokslut/prognoser avseende såväl Förvaltningschef lämnar alltid (9)

10 ekonomi som verksamhet. kommentarer till varje månadsuppföljning som går till nämnd och kommunstyrelsen. Informationen i ekonomi- och verksamhetssystemet är tillförlitliga. Vid negativ avvikelse lämnas förslag till åtgärder. Kontroll sker alltid av den information som kommer till förvaltningen från kommunledning. Se kommentarer ovan 3.3 Djurskydd Rutinerna är dokumenterade. Verifiering har gjorts avseende 10 tillsynsobjekt samt 5 anmälningsärenden. Kontrollmål Ansvariga personer finns utsedda för verksamheten. Tillsynsavgifter tas ut enligt gällande riktlinjer. Handläggningsrutiner för hantering av djurskyddsärenden finns utarbetade. Resultat av granskningen En verksamhetsansvarig sektionschef utsedd. Utöver denna person finns tre handläggare utsedda, med ansvar för olika delar inom verksamheten. Såväl sektionschef som handläggare har befattningskontrakt som beskriver ansvaret. I den stickprovskontroll som genomförts har avgift tagits ut enligt gällande riktlinjer. (10)

11 djurskyddsärenden finns utarbetade. Rutiner finns för klagomålshantering. Inom sektionen finns en handläggningspärm utarbetat, senast reviderad under Pärmen innehåller rutiner för löpande tillsyn, muntliga anmälningar, upptäckt av vanvård etc. I verksamhetsplan för år 2002 finns rutiner nedtecknade avseende klagomålshantering. Dessa utredningar ska påbörjas snarast. Dessutom finns rutiner i handläggningspärmen. Tillsynsobjekten är kända och nedtecknade. Register finns i access. Tillsynsplan finns utarbetad. Tillsynsplan revideras årligen. Utöver planen finns även en åtgärdsplan som beskriver vilka åtgärder som ska göras under året och vem inom sektionen som har ansvar. Rutiner avseende att säkerställa tillsynsfrekvensen finns utarbetade. Se tillsynsplan och åtgärdsplan. Verifiering har skett av 10 ärenden. Tillsynsfrekvensen var enligt utarbetat plan för samtliga. Rutiner vid anmälan av misstänkt vanvård av djur finns utarbetade och efterlevs inom förvaltningen. Rutin finns utarbetat i handläggningspärmen. (11)

12 3.4 Miljöskydd Rutinerna är delvis dokumenterade. Verifiering har gjorts avseende 10 avloppsärenden samt 10 B- och C-anläggningar. Kontrollmål Ansvariga personer finns utsedda för verksamheten. Tillsynsplan finns utarbetad. Resultat av granskningen En verksamhetsansvarig sektionschef utsedd. Utöver denna person finns åtta handläggare utsedda, med ansvar för olika delar inom verksamheten. Såväl sektionschef som handläggare har befattningskontrakt som beskriver ansvaret. Tillsynsutredning och tillsynsplan finns som årligen revideras. Tillsynsobjekten är kända och nedtecknade. Rutiner för handläggning av enskilda avlopp finns utarbetade. Tillsynsavgifter tas ut enligt gällande riktlinjer. Objekten nedtecknade i access-register. Delvis uppfyllt Rutiner för handläggning finns dokumenterade. Rutinerna är dock uppdaterade senast under 1995, vilket innebär att rutinerna bör uppdateras eftersom ny lagstiftning gäller för området. Stickprov har tagits för 10 objekt. För (12)

13 samtliga har beslut om tillsynsavgift funnits med i akten. Rutiner för handläggning av B och C- verksamheter finns utarbetade. Delvis uppfyllt Rutiner för handläggning finns dokumenterade. Rutinerna är dock uppdaterade senast under 1995, vilket innebär att rutinerna bör uppdateras eftersom ny lagstiftning gäller för området. I verksamhetsplan för år 2002 finns rutiner avseende tid för beslut dokumenterade. Tillsyn av B och C-verksamheter sker enligt utarbetade rutiner Stickprovskontroll har gjorts avseende 10 objekt. Kontrollen visar att beslut fattas av rätt delegat, beslut om tillsynsavgift finns i akten samt tillsynsbesök har genomförts enligt uppställd tillsynsplan. 3.5 Livsmedel Rutinerna är delvis dokumenterade. Verifiering har gjorts avseende 10 tillsynsobjekt samt 5 anmälningsärenden. Kontrollmål Ansvariga personer finns utsedda för verksamheten. Tillsynsavgifter tas ut enligt gällande riktlinjer. Resultat av granskningen En sektionschef finns ansvarig för verksamheten. Ansvaret beskrivs i befattningskontrakt. Utöver chef finns 3 handläggare som i sin tur har ansvar för var sitt distrikt. (13)

14 riktlinjer. 10 objekt har kontrollerats. Samtliga har beslut om tillsynsavgift i akten. Handläggningsrutiner finns utarbetade för verksamhetsområdet. Tillsynsobjekten är kända och nedtecknade. Det finns rutiner för hantering av akuta insatser vid misstanke om omfattande matförgiftning. Delvis uppfyllt Det finns i dagsläget endast muntliga rutiner för området. Finns dock beslut i verksamhetsplan för år 2003 att skriftliga rutiner ska utarbetas under Samtliga objekt har varit registrerade i ett dos-program. I dagsläget sker en övergång till att använda register i MiljöReda. Delvis uppfyllt Enligt verksamhetsplan 2002 ska dessa fall utredas snarast. Det finns ingen heltäckande skriftlig rutin för detta idag. Vissa moment har skriftliga rutiner. Muntliga rutiner anses dock fungera. Under 2003 ska skriftliga rutiner utarbetas. Hantering av klagomålsärenden hanteras enligt utarbetade rutiner. Tillsynsplan finns utarbetad. En stickprovskontroll har gjorts för fem anmälningsärenden. Kontrollen visar att handläggare har åtgärdat ärendet samma dag som anmälan inkommit. Om detta är enligt plan går dock inte att bedöma eftersom skriftliga rutiner inte finns i ämnet. (14)

15 (15)