Sunne kommun. Granskning av ledning och styrning av äldreomsorgen Revisionsrapport. Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 13

Transkript

1 Granskning av ledning och styrning av äldreomsorgen Revisionsrapport Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 13

2 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 4 9. Resultat Lagstiftning inom området Verksamhetsplanering, budgetprocess och uppföljning Dokumentstudier Kommunrevisionens tidigare granskningar Nuläge Jämförelser med andra kommuner - kostnadsutveckling Slutsats och rekommendationer 10

3 1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska styrning, ledning och uppföljning av verksamheten inom avdelningen för vård och omsorg om äldre inom socialnämnden. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Socialnämnden redovisade 2013 avvikelser mot fullmäktiges budgetram på 6,2 mkr för äldreomsorgen. Ett antal åtgärder har vidtagits för att bromsa kostnadsutvecklingen men socialnämnden skriver i årsredovisningen för 2013 att man ser med oro på kostnadsutvecklingen då behovet av tjänster inom äldreomsorgen inte minskar, samtidigt som detaljkrav från normerande myndigheter ökar. Kommunrevisionen har vid tidigare tillfällen granskat budgetprocessen inom socialtjänsten och rutiner för ekonomisk rapportering. Det övergripande syftet med denna granskning har varit att bedöma ändamålsenligheten i styrning, ledning och uppföljning av verksamheten för vård och omsorg om äldre. Vår uppfattning är att socialnämndens ledning och styrning i allt väsentligt är ändamålsenlig men att de rekommendationer som lämnades till nämnden i granskningen avseende budgetprocessen inom socialnämnden från 2012 och i granskningen gällande rutiner för ekonomisk rapportering 2014, alltjämt kvarstår. Vi rekommenderar kommunen att: Fortlöpande följa upp och bedöma verksamhetens kostnader och budgetföljsamhet i relation till uppnådd kvalitet och kvantitet. Fastställa besparingsförslag till belopp och tid och tillämpa en större noggrannhet vid uppföljning och mätning av besparingsåtgärder. Säkerställa att kommunfullmäktiges beslut avseende månadsvisa redovisningar av åtgärder till kommunstyrelsen efterlevs. Överväga om nyckeltal som antal beviljade timmar per månad och brukare samt andelen utförd tid hos brukaren av totala tillgängliga arbetstiden ska följas mer noggrant. 1

4 2. Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska styrning, ledning och uppföljning av verksamheten inom äldreomsorgen i socialnämnden. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Socialnämnden redovisade 2013 avvikelse mot fullmäktiges budgetram om 6,2 mkr för äldreomsorgen. Trots att ett antal åtgärder har vidtagits för att bromsa kostnadsutvecklingen skriver socialnämnden i årsredovisningen för 2013 att man ser med oro på kostnadsutvecklingen, då behovet av tjänster inom äldreomsorgen inte minskar och detaljkrav från normerande myndigheter ökar. Kommunrevisionen har vid tidigare tillfällen granskat budgetprocessen inom socialtjänsten och rutiner för ekonomisk rapportering. I granskningen av budgetprocessen inom socialtjänsten framkom att denna över lag bedömdes vara ändamålsenligt, men att flerårsöversikten bör bearbetas ytterligare, då den är styrande för kommande års budgetarbete och att budgetförutsättningarna i större utsträckning bör anpassas till verksamhetens behov. I granskningen framkom också att besparingsförslag och åtgärder bör fastställas till belopp och tid och att besparingsåtgärderna bör följas upp med större noggrannhet. Av granskningen om rutiner för ekonomisk rapportering framgår att kommunens ekonomiska rapportering till nämnder och kommunstyrelse i allt väsentligt bedöms fungera väl. Ett regelverk och rapportmallar har tagits fram för att bidra till en tydlig rapportstruktur och socialförvaltningen har med hjälp av ekonomiavdelningen genomfört utbildningsinsatser inom ekonomiområdet till enhetschefer. Granskningen utmynnade i rekommendationen att verksamhetens löpande kostnader och budgetföljsamhet bör sättas i relation till uppnådda mål och prestationer avseende kvalitet och kvantitet, för att kunna utvärderas. Mot bakgrund av ovanstående ser revisorerna ett behov av att följa upp om socialnämnden har en ändamålsenlig styrning och kontroll av sin verksamhet. s revisorer bedömer utifrån ovanstående förhållanden i sin risk och väsentlighetsbedömning att en fördjupad granskning av hur nämnden och förvaltningen säkerställer sina insatser för äldre bör göras. 3. Syfte Det övergripande revisionsmålet för granskningen är att bedöma socialnämndens styrning, ledning och uppföljning av verksamheten för äldre. Vi har därför särskilt belyst följande revisionsfrågor: Hur genomförs den övergripande verksamhetsplaneringen och uppföljningen? Vilka uppföljningar görs av ekonomi och budget under löpande år? Hur ser budgetprocessen ut? 2

5 Vem ansvarar för framtagandet och hur ser underlaget för budgeten ut? Har tidigare års utfall beaktats i budgetarbetet? Om utfallet för 2013 var i linje med nämndens rapporter och prognoser och om inte, vilka orsaker finns till avvikelsen? Bedöms budgeten för 2014 som realistisk? Hur fungerar dialogen mellan nämnden och ansvariga tjänstemän i verksamheterna? Hur styr, leder och följer nämnden upp beslutade och beviljade insatser i förhållande till verkställda? 4. Avgränsning Granskningen har omfattat styrning och ledning av socialnämndens verksamhet för äldre. 5. Revisionskriterier Utgångspunkten för granskningen är kommunallagens 6 kap. 7, som anger att nämnderna var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Som bedömningsgrund i vår granskning har vi haft följande utgångspunkter: Kommunallagens 6 kap. 1 Kommunallagens 8 kap. 4-8 Interna riktlinjer och rutiner 6. Ansvarig nämnd Granskningen har avsett socialnämnden. Rapporten är saklighetsgranskad av förvaltningschefen. 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Studier och analys av dokument Intervjuer med nämndordförande, förvaltningschef, verksamhetschef, ekonom knuten till socialförvaltningen och enhetschefer Statistikinhämtning och jämförelser ur databasen Kolada (Kommun och landstingsdatabasen) 3

6 Sammanställning och återkoppling av granskningsresultat samt avrapportering till kommunens revisorer 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Annelie Svensson, konsult, under ledning av David Bäcker, certifierad kommunal revisor. 9. Resultat 9.1 Lagstiftning inom området Enligt kommunallagen 6 kap. 1 ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter samt utöva uppsikt över övriga nämnders verksamheter. Av kommunallagens 8 kap. 4 och 5 framgår att kommunen årligen ska upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) och att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Budgeten ska innehålla en verksamhetsplan med verksamhetsmässiga och finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning samt en plan för ekonomin för en period av tre år. Hur budgetprocessen ska genomföras anges i kommunallagens 8 kap Budgetförslag ska upprättas av kommunstyrelsen före oktober månads utgång. Budgeten ska fastställas av kommunfullmäktige före november månads utgång och de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet ska budgeten fastställas av kommunens nyvalda fullmäktige Budgetprocess och god ekonomisk hushållning Budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen ska skattesatsen och anslagen anges. Av planen ska också framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Kommuner och landsting ska för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin ska de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning anges. Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. Budgetåret ska alltid vara periodens första år. Det är viktigt att mål och riktlinjer är realistiska, att de ger utrymme för handlingsberedskap och att de kontinuerligt utvärderas och omprövas. Det ska finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Det kräver också en utvecklad planering med framförhållning och handlingsberedskap, tydliga och mätbara mål samt en rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gentemot uppställda mål. 4

7 För att kunna styra verksamheterna ska kommunen säkerställa processer av betydelse så att dessa ska kunna bedrivas kostnadseffektivt och ändamålsenligt. Områden där sådana processer ingår är t ex verksamhetsplaner, kvalitetspolicy, investeringsplaner, lokalförsörjningsplaner, upphandlings - och konkurrenspolicy samt kompetensförsörjning. Det är viktigt att dessa planer, processer och policys måste integreras i den övergripande planeringen och de ekonomiska målen. De kan inte leva ett eget liv utanför planeringsprocessen om de ska kunna genomföras. 9.2 Verksamhetsplanering, budgetprocess och uppföljning Verksamhetsplanering Vid våra intervjuer beskrivs att arbetet med att ta fram verksamhetsplanen börjar i januari året innan den ska gälla. Förvaltningschefen, ekonomen, verksamhetschefer och nämndens ordförande arbetar med att ta fram ett grundunderlag som ledningsgruppen arbetar vidare med. I arbetet inkluderas verksamhetschefer, enhetschefer och MAS (medicinskt ansvarig sjuksköterska) men också övriga medarbetare. Via dialog och omvärldsanalys fortgår arbetet genom organisationen. I verksamhetsplanen sätts också mål för verksamheten. Målen beslutas av nämnden och diskuteras även inom budgetberedningen. Arbetet med verksamhetsplaneringen sker parallellt och sammanvävt med budgetberedningen. De intervjuade som ingår i ledningsgruppen upplever att de har god insyn i processen runt verksamhetsplaneringen, de känner sig delaktiga och kan påverka processen och innehållet. Inom förvaltningen har det skett en organisationsförändring under 2013 där det numera finns två verksamhetschefer istället för en. Inför 2015 ska en större omorganisation genomföras som omfattar såväl nämndnivå som förvaltningsnivå. Förändringen av organisationen är fortfarande under diskussion och det är ännu inte klart hur utformningen kommer att se ut. Det framgår av intervjuerna att antalet särskilda boendeplatser har minskats under en treårsperiod. Tidigare har det inte varit något problem med att erbjuda särskilt boende till de som beviljats plats. Detta har förändrats och nu har förvaltningen tvingats betala till landstinget för medicinskt färdigbehandlade patienter, som inte har kunnat erbjudas särskilda boendeplatser inom stipulerad tid. Kommunen har sedan ett antal år infört LOV (lagen om valfrihet) för servicetjänster medan kommunen utför omvårdnadsinsatserna Budgetberedning I budgetberedningen ingår KSAU, ordförande för nämnderna, förvaltningschefer, personalchef, informationsstrateg och förvaltningsekonomer. Kommunen tillämpar en så kallad demografimodell. Budgetprocessen inleds i januari med konferensdagar där förutsättningar för nästkommande budget diskuteras övergripande. 5

8 Februari I februari inleds en budgetdialog inom socialnämnden. Nämnden har här möjlighet att redovisa förändringar inom nämnden såsom lagförändringar etc. Nämndens interna budgetberedning är arbetsutskottet och ledningsgruppen gemensamt. Eventuella projektmedel från staten etc. budgeteras inte utan redovisas separat och påverkar inte budgetramarna. Under mars bereds budget mellan kommunens interna enheter, exempelvis lokalhyror och kost. I april hålls ytterligare budgetberedning avseende eventuella justeringar utifrån prognoser på skatteintäkter och befolkning. I maj presenteras budgetförslag och verksamhetsmål från nämnden och efter MBLförhandling kan budget antas i kommunfullmäktige i juni. Det framkommer av intervjuerna att det inträffat budgetöverskridanden flera år inom nämnden. Budgeten för 2014 bedöms inte som realistisk av förvaltningschef utifrån att det i budgeten beräknats ske en löneuppräkning med 1,5-2 % och att den istället uppgick till 3 %. Inför 2014 har dock nämndens budget fördelats ut i verksamheten i större omfattning än tidigare och detta, menar delar av verksamheten, kan innebär att budgeten kan hållas i större utsträckning än tidigare. I intervjuerna beskriver enhetscheferna inom hemtjänsten att de i viss mån kan påverka resultatet inom sin enhet men att det är svårt att planera verksamheten i förhållande till budget eftersom ersättningen till enheten följer enhetens vårdtagares omfattning av beslutat bistånd. Eftersom detta kan variera över tid krävs det snabba omställningar av personalresurser, flexibel personal och ett gott samarbete med kollegor för att lyckas hålla budget. Ersättningssystemet infördes i samband med att vissa delar av hemtjänsten konkurrensutsattes enligt LOV (lagen om valfrihetssystem). Modellen för ersättning/hemtjänsttimme togs fram i samband med att valfrihetssystemet enligt LOV infördes. Enhetscheferna beskriver att de inte deltagit i framtagandet av timersättningen per hemtjänsttimme Uppföljning Ekonomisk uppföljning görs en gång per månad och delas upp i fem olika områden; politisk verksamhet, ledning och stöd, individ och familjeomsorg, äldre och personer med funktionsnedsättning. Uppföljning av lönekostnader redovisas separat och utgör ca 75 % av verksamhetens kostnader. I samband med kvartalsrapporter, delårsrapporter, och bokslut följs projekt och försörjningsstöd upp. Socialnämnden kan också besluta om tillfälliga och tidsatta uppföljningar och om enstaka uppföljningar av enskild verksamhet där nämnden ser stora avvikelser. Nämnden erhåller ekonomiskt uppföljning varje nämndsammanträde, d.v.s gånger/år. Hemtjänstenheternas budget styrs utifrån beslut av beviljad tid till de vårdtagare som enheten ansvarar för, övriga enheter har en fast budget. Verksamheten beskriver i intervjuerna att de anser att man kan bli bättre på att följa upp beviljad tid och utförda insatser för att på så sätt följa kostnadsutveckling samt kvalitet och kvantitet. 6

9 Planeringsenheten som har till uppgift att se till att varje vårdtagare får de insatser som beslutats har särskilt följts upp av nämnden. Då följdes rapporterad tid och använd tid upp. Planeringsenheten har inte ansvar för vikarieanskaffning utan den uppgiften sköts av en annan enhet. Verksamheten följs upp genom medarbetarenkät och brukarenkät årligen. Nämnden följer upp delegeringsärenden vid varje nämndsammanträde. Andra ärenden som följs upp är; klagomål och synpunkter samt avvikelser inom verksamheten. Resultatet av den interna kontrollen redovisas en gång per år. Vissa kontroller görs flera gånger per år och då rapporteras de oftare. Utöver detta utser nämnden två ärenden årligen som ska rapporteras mer ingående. När det gäller jämförelser med andra kommuner framkommer att kommunen har brustit i rapportering till statistikansvariga myndigheter och det medför att statistik från Kolada (Kommun och Landstingsdatabasen) inte blir jämförbar med andra kommuner. 9.3 Dokumentstudier Kommunrevisionens tidigare granskningar Kommunrevisionen har tidigare genomfört granskningsinsatser av socialnämndens budgetprocess och uppföljningar. Vid en granskning som presenterades under januari 2012 gjordes bedömningen att socialnämnden överlag hade en ändamålsenlig budgetprocess. Socialnämndens arbete med verksamhetsmål och dess struktur och koppling till budget ansågs ha kommit längre än i kommunens övriga nämnder. Det konstaterades vidare att flerårsöversikten enbart var en uppräkning av befintliga kostnader och demografiska antaganden. Besparingsförslagen ansågs inte vara tydligt fastställda till belopp och i tid och hur mycket förvaltningen väntades spara för varje genomförd åtgärd kunde förtydligas. I denna granskning lämnades bl. a följande rekommendationer: Fastställa besparingsförslag och åtgärder till belopp och tid Mäta och följa upp besparingsåtgärder med större noggrannhet Socialnämndens svar med anledning av kommunrevisionens granskning var att nämnden höll med om att verksamheten kunde förbättra uppföljningen av besparingsåtgärder och även kunde bli bättre på att fastställa besparingsförslag och åtgärder med belopp och tid. Det ansågs samtidigt svårt att precisera vissa utredningsuppdrag som exempelvis effekterna av en gemensam planeringsenhet direkt i krontal. Kommunrevisionen har också genomfört granskningar avseende rutiner för ekonomisk rapportering. Granskningen genomfördes under våren 2014 och där bedömdes att kommunens ekonomiska rapportering till nämnder och kommunstyrelse i allt väsentligt fungerar väl. Det grundläggande regelverk och mallar som tagits fram i kommunen för rapportering inom förvaltningar och till politiken bidrar till en tydlig rapportstruktur. Socialnämnden har också genomfört ett antal utbildningsaktiviteter för att förbättra kunskapen om ekonomisystem och rapportering. För socialnämndens räkning är rekommendationerna om att ställa verksamhetens 7

10 kostnader och budgetföljsamhet i relation till kvalitet och kvantitet samt att rapporteringen bör innefatta aktuella fortlöpande prognoser under året Nuläge Av dokumentstudier framkommer att uppföljningar av nämndens resultat sker månadsvis i nämnden. Kommunstyrelsen följer upp nämndernas resultat vid tertialbokslut. Vi har tagit del av socialnämndens samtliga protokoll under 2013 och hittills under 2014, liksom de protokoll i kommunstyrelsen som behandlar ekonomisk uppföljning av nämndernas resultat. Vi har även tagit del av månadsuppföljningar liksom kvartals- och tertialbokslut och vi har lagt vårt huvudsakliga fokus på de sistnämnda rapporteringarna. En notering som gjordes vid kommunrevisionens tidigare granskning var att kommunstyrelsen endast följde upp nämndernas resultat i samband med tertialboksluten. Detta faktum kvarstår alltjämt. I protokollet från KS framgår att socialnämnden räknar med ett underskott på -2,7 Mkr. Avvikelsen beror på ökade personalkostnader, mer än budgeterat, och högre kostnader för försörjningsstöd. Något krav på redovisning av åtgärder för att komma till rätta med det prognostiserade underskottet framgår inte av protokollet. Tertialrapporten behandlades även av kommunfullmäktige som godkände rapporten. Kommunfullmäktige beslutade även att nämnd (och styrelsen) månadsvis under 2014 ska presentera för kommunstyrelsen vilka åtgärder som måste göras för att klara budgetramen. Någon sådan redovisning framgår dock inte av de av kommunstyrelsens protokoll som vi tagit del av hittills under 2014 med undantag för sammanträdet i oktober. I protokollet från redogörs för socialförvaltningens åtgärder för att komma i balans. En effektivare vikariehantering uppges ha bidragit till en kostnadsbesparing på ca 2 Mkr inklusive sociala avgifter. Övriga åtgärder är inte beloppssatta och är till vissa delar snarare av långsiktig förebyggande karaktär. Vi har tagit del av de tertialrapporter och kvartalsrapporter som upprättats under 2013 och I dessa redovisas bl. a en lägesrapport, avstämning av verksamhetsmål, befarade avvikelser, orsaker till avvikelser och åtgärder för att komma till rätta med avvikelser. Tertialrapporten per behandlades i socialnämnden , där nämnden uppmanade förvaltningen att vidta åtgärder för att få en budget i balans. I denna rapportering sker inte någon redovisning av äldreomsorgen specifikt, utan enbart på nämndnivå. Bland orsakerna till avvikelserna anges att behoven varit större mot vad budget tillåtit och att löneutvecklingen blivit större än beräknat. Exempel på åtgärder för att komma till rätta med avvikelserna utgörs av stor restriktivitet vid tillsättning av vikarier på alla enheter och alla enheter ska använda de dataprogram som är upphandlade av kommunen. I delårsrapporten per prognostiseras ett underskott totalt för nämnden på -2 Mkr. Orsakerna till avvikelserna är något mer detaljerat beskrivna i delårsrapporten liksom åtgärderna för att komma till rätta med avvikelserna. I stort sett samma orsaker liksom åtgärder presenteras och en effektiviserad vikariehantering, bl. a med datastöd vid rekrytering har lett till en kostnadssänkning på ungefär 1 Mkr. 8

11 9.4 Jämförelser med andra kommuner - kostnadsutveckling I syfte att åskådliggöra s kostnader för äldreomsorg återges nedan s nettokostnad (kostnader minus externa och interna intäkter) för äldreomsorg. Samtliga redovisade som kostnad per invånare och jämföra med ett snitt från andra kommuner i landet med liknande förutsättningar som s. Uppgifterna är hämtade ur kommun- och landstingsdatabasen Kolada ( Nettokostnad äldreomsorg, kr/invånare Sunne Liknande kommuner Diagram 1: Nettokostnad äldreomsorg, kr/invånare. Av tabellen ovan framgår att nettokostnaden för äldreomsorg per invånare har följt snittet för de jämförda kommunerna, men att de under 2013 minskat till ungefär samma nivå som 2011, medan snittet för de jämförda kommunerna istället fortsatt att öka Nettokostnad äldreomsorg, kr/invånare +65 år Sunne Liknande kommuner Diagram 2: Nettokostnad äldreomsorg, kr/invånare +65 år 9

12 Nettokostnaden per invånare som är äldre än 65 år är högre i än för liknande kommuner. Beaktat de olika diagrammen ovan kan konstateras att s kostnader för äldreomsorg inte överstiger jämförbara kommuners eller utmärker sig som anmärkningsvärt höga. Kostnaden per invånare som är över 65 år är dock högre än jämförda kommuners och ger om möjligt en lite annan bild än det andra diagrammet. 9.5 Slutsats och rekommendationer Det övergripande syftet med granskningen har varit att bedöma socialnämndens ändamålsenlighet avseende styrning, ledning och uppföljning inom verksamheten för vård och omsorg om äldre. Vår uppfattning är att socialnämndens styrning och ledning i allt väsentligt är ändamålsenlig, men de rekommendationer som lämnades till nämnden i granskningen avseende budgetprocessen inom socialnämnden från 2012 och i granskningen gällande rutiner för ekonomisk rapportering 2014 kvarstår alltjämt. Kommunfullmäktige har beslutat att nämnden månadsvis ska redovisa åtgärder till kommunstyrelsen för att klara budgetramen. Någon sådan redovisning framgår inte av kommunstyrelsens protokoll hittills under 2014, med undantag för oktober månad. I denna redovisning var utfallet av en av åtgärderna beloppssatt. Vi efterlyser en redovisning där utfallet av beslutade beloppssatta åtgärder går att följa upp på ett tydligare sätt samt att denna redovisning sker månadsvis. De framkommer av granskningen att det är två olika grupper som planerar beviljad tid och som planerar för vikarieanskaffning. Det kan finnas vinster med att sammanföra planeringsenheten med vikarieanskaffningen för att dra fördelar av att utnyttja personal över olika arbetsenheter. Kostnad för äldreomsorgens insatser påverkas i stor utsträckning av biståndsbedömningen, politiskt beslutade riktlinjer och kommunens specifika förutsättningar men också av utförandet av tjänsten. Därmed är det av stor betydelse att följa utförandets olika delar för att kunna bedöma kostnadseffektiviteten. Vi rekommenderar kommunen att: Fortlöpande följa upp och bedöma verksamhetens kostnader och budgetföljsamhet i relation till uppnådd kvalitet och kvantitet. Fastställa besparingsförslag till belopp och tid och tillämpa en större noggrannhet vid uppföljning och mätning av besparingsåtgärder. Säkerställa att kommunfullmäktiges beslut avseende månadsvisa redovisningar av åtgärder till kommunstyrelsen efterlevs. 10

13 Överväga om antal beviljade timmar per månad och brukare samt andelen utförd tid hos brukaren av totala tillgängliga arbetstiden ska följas mer noggrant. KPMG, dag som ovan David Bäcker Certifierad kommunal revisor Annelie Svensson Konsult 11