Uwe CORSEPIUS, generalsekreterare för Europeiska unionens råd

Transkript

1 EUROPEISKA UNIONENS RÅD Bryssel den 27 januari 2014 (OR. en) 5633/14 COVEME 1 FÖLJENOT från: mottagen den: 23 januari 2014 till: Komm. dok. nr: Ärende: Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare Uwe CORSEPIUS, generalsekreterare för Europeiska unionens råd COM(2014) 36 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om framsteg i Bulgarien inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen För delegationerna bifogas dokument COM(2014) 36 final. Bilaga: COM(2014) 36 final 5633/14 /gw DG C 2A SV

2 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2014) 36 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om framsteg i Bulgarien inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen {SWD(2014) 36 final} SV SV

3 1. INLEDNING Under 2012, det femte året för samarbets- och kontrollmekanismen, beslutade kommissionen att utarbeta en mer långsiktig bedömning för att ge en fullständig bild av utvecklingen. Denna bedömning offentliggjordes i juli Den visade på betydande framsteg i fråga om anpassningen av den grundläggande rättsliga och institutionella ramen, men också på vissa stora återstående luckor och på behovet av att reformerna genomförs effektivt och konsekvent. Det fanns fortfarande betydande utmaningar att lösa. Mot denna bakgrund beslutade man att vänta en längre period före nästa rapport (18 månader) för att se hur de reformer som Bulgarien redan genomfört har slagit rot och för att ge mer tid åt att bedöma graden av hållbarhet före nästa bedömning års rapport och dess metoder och slutsatser stöddes också i slutsatserna från ministerrådet 2. I denna rapport bedöms de framsteg som Bulgarien gjort på samarbets- och kontrollmekanismens kärnområden: reformen av rättsväsendet, kampen mot korruption och kampen mot den organiserade brottsligheten. Detta är centrala frågor i moderniseringen av det bulgariska samhället: för att reformen ska lyckas krävs det en konsekvent och enhetlig ansats som baseras på ett brett samförstånd i samhället. Det faktum att det under den period som omfattas av denna rapport funnits tre olika regeringar har inte har bidragit till att bygga upp detta samförstånd, även om vissa händelser visar på en allmän strävan efter reform. Kommissionen anser att övervakningen genom mekanismen, möjligheterna att utnyttja EUmedel samt ett konstruktivt engagemang från kommissionen och många medlemsstater fortsätter att vara ett värdefullt stöd i reformarbetet i Bulgarien. Nästa formella rapport kommer om ungefär ett år. 2. LÄGET FÖR REFORMPROCESSEN I BULGARIEN 2.1 Reform av rättsväsendet Oberoende, integritet och ansvarighet Allmänhetens förtroende för det bulgariska rättsväsendet är inte är högt 3. Rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen har visat hur detta förtroende skulle kunna förbättras genom en professionell hållning när det gäller systemet för att hålla utnämningar och beslut inom rättsväsendet fria från politiskt inflytande 4. Vissa betydande åtgärder har vidtagits sedan juli Förfarandena för utnämning av ledande domare har blivit mer offentliga och det har gjorts en mer varaktig insats för att ta itu med en del av förvaltningsfrågorna som rör rättsväsendet, t.ex. obalanser i arbetsbördan. Vissa allvarliga problem har konstaterats som kräver åtgärder, t.ex. behovet av att skydda systemet för fördelning av rättsärenden från otillbörlig påverkan. Under andra halvåret COM(2012) 411 final 2 24 september Se de senaste siffrorna från Världsekonomiskt forum 4 T.ex. COM(2012) 411, s

4 förekom inga frontalangrepp från de verkställande organen på rättsväsendet 5. Trots detta kvarstår farhågor om rättsväsendets oberoende i Bulgarien, vilket även tagits upp i de tidigare rapporterna. I juli 2012 uttryckte kommissionen en stark förhoppning om att den framtida förvaltningen av Högsta rättsrådet skulle ge det en central ställning för att driva reformen av rättsväsendet. Reformer under 2012 innebar mer offentliga valförfaranden till Högsta rättsrådet. Men genomförandet av valet till Högsta rättsrådet under hösten 2012 visade inte på ett övertygande sätt att det är ett öppet förfarande med professionella meriter och integritet i förgrunden. Förfarandet för att välja den parlamentariskt tillsatta delen var visserligen öppnare än förut 6, men visade på en betydande partipolitisk inverkan på processen. Valet av rättsväsendets del påverkades av beslutet att inte medge direkta val av domare 7. Detta innebar att väsentligt inflytande lades i händerna på det befintliga domstolsledarskapet, vilket begränsade möjligheterna till en nystart. Högsta rättsrådet har fastställt sina prioriteringar tydligare än tidigare. Rådet har också ansträngt sig för att bli mer öppet och utåtriktat, och har upprättat ett medborgarråd bestående av viktiga icke-statliga organisationer och yrkesorganisationer, för att inhämta råd från det civila samhället till Högsta rättsrådet. Ett kraftfullt civilt samhälle på detta område togs upp i rapporten från juli 2012 som ett viktigt steg framåt för Bulgarien. 8 Men dess verkliga inflytande över politiken är fortfarande otydligt. Genom ett tydligare förfarande för samråd med medborgarrådet och genom att ge förklaringar när dess rekommendationer inte följs skulle medborgarrådets inflytande kunna öka. Generellt sett bör Högsta rättsrådet vidta ytterligare åtgärder för ökad öppenhet. Högsta rättsrådet har vidtagit vissa åtgärder för administrativa reformer. När det gäller arbetsbelastning och omfördelning av resurser verkar ett praktiskt tillvägagångssätt göra vissa framsteg. På andra områden, såsom objektiva bedömnings- och befordringsförfaranden eller införande av mer konsekvens i disciplinära förfaranden, finns det för närvarande få konkreta åtgärder 9. Etikkommittén skulle kunna förväntas fungera som en förkämpe för integritet, men Högsta rättsrådet har inte positionerat sig för att göra integritet till en viktig prioritering 10. Det är svårt att skingra farhågorna om politiskt inflytande över beslutsfattandet i Högsta rättsrådet. Detta har lett till att Högsta rättsrådet idag inte allmänt betraktas som en autonom och oberoende myndighet med möjlighet att effektivt försvara rättsväsendets oberoende i förhållande till de verkställande och parlamentariska delarna av den offentliga förvaltningen. Ansvaret för att försvara rättsväsendets oberoende, eller för att kontrollera huruvida politiskt känsliga ärenden behandlas objektivt 11, verkar ofta falla på det civila samhället. Högsta rättsrådet bör erkänna detta som en viktig prioritet och införa öppna förfaranden för en konsekvent hantering av frågor allteftersom de uppkommer. Detta tyder även på att det finns ett behov av en mer konsekvent politik gentemot medierna. 5 Man har t.ex. upphört med att namnge polisiära insatser efter domare som har underlåtit att införa frihetsberövande åtgärder på arresterade misstänkta. 6 Teknisk rapport s COM(2012) 411 final, ref. 8 COM(2012) 411 final, s Teknisk rapport s Teknisk rapport s Pågående ärenden som rör anklagelser om avlyssning och valfusk kommer att innebära ett test i detta avseende. 3

5 Ett av de viktigaste områden som påverkar allmänhetens uppfattning om brottsbekämpningen och rättsväsendet är utnämningar. Dessa har fått medialt och politiskt fokus. Farhågor om att viktiga offentliga utnämningar görs utan insyn och med deltagande av starka ekonomiska och politiska intressegrupper i processen har ytterligare stärkts genom flera uppmärksammade utnämningar under det senaste året. De misslyckade utnämningarna till författningsdomstolen och den statliga säkerhetsmyndigheten är några konkreta exempel på detta 12. I båda fall var de sökande till slut tvungna att dra tillbaka sina ansökningar, och i båda fall ger det anledning till oro över hur systemet fungerar. Dessa var endast de mest uppmärksammade fallen. I andra fall var resultaten mindre omtvistade, men processen tydde ändå på att icke-transparent beslutsfattande väger tyngre än formella förfaranden, trots förbättringar när det gäller öppenheten 13. Sådana fall visar att öppna förfaranden är viktiga för att de offentliga institutionerna ska fungera väl, men att det inte alltid räcker med formella bestämmelser. För att Bulgarien ska kunna bygga upp ett förtroende för sina institutioner måste landet uppvisa resultat när det gäller beslut om utnämningar. Även utnämningar på hög nivå måste baseras på en faktisk konkurrens mellan sökande, i enlighet med de tydliga normer för meriter och integritet som betonas i tidigare rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. 14 Den kommande utnämningen och valet av chefsinspektör för den rättsliga inspektionsenheten kommer att utgöra ett viktigt test. Förseningar har gett intrycket att den viktigaste faktorn är oförmågan att komma överens om en kandidat i förväg, medan denna typ av post bör tillsättas efter en öppen process som syftar till att utse en högt kvalificerad yrkeskunnig som kan visa och tillämpa fullständig objektivitet. Valet av ordförande för Högsta kassationsdomstolen kommer också att vara en viktig utnämning senare under En viktig del av skyddet av rättslig ansvarsskyldighet och integritet är de disciplinära förfaranden som tillämpas för domare. Detta kräver systematiska kriterier för att uppnå konsekvens i disciplinära åtgärder. 15 När det inte finns några tydliga normer för bedömningen av enskilda ärenden blir processen öppen för godtyckliga beslut. Det faktum att Högsta förvaltningsdomstolen ofta har ändrat Högsta rättsrådets domar tyder antingen på inkonsekvens eller på att reglerna tolkas olika. En systematisk strategi för disciplinåtgärder är en viktig del av rättsväsendets oberoende och integritet, eftersom godtyckliga beslut på detta område tenderar att skapa en grund för verkliga eller upplevda otillbörliga påtryckningar på domare. Den nya enhet som inrättats för att utreda brott som begåtts av domare kommer att ansvara för ett särskilt känsligt område. Om den kan bevisa sin objektivitet och effektivitet skulle detta kunna vara ett viktigt komplement till insatser för att främja integritet. Det missbruk som uppdagades av den nuvarande åklagarledningen i den tidigare åklagarinspektionsenheten visar också på riskerna för fristående organ inom 12 Teknisk rapport s. 4 och Teknisk rapport s Det finns internationellt erkända normer, bland annat genom det europeiska nätverket för domstolsadministrationer: 15 När det gäller bedömningar och befordringar beaktas disciplinära förfaranden ibland vid befordringsförfaranden, och ibland inte. 4

6 åklagarmyndigheten 16. Genomförande och tillämpning av tydliga, öppna och ansvariga förfaranden är viktigt för att motverka denna risk. Rättslig ram De pågående diskussionerna om reformen av strafflagen syftar till att avsluta de långdragna diskussionerna om ett första utkast till en slutsats, och ett förslag lades fram för parlamentet i januari. Den nya lagen bör innebära viktiga förbättringar. Det bör dock noteras att även om en reform av den regelbundet ändrade strafflagen från 1968 kommer att vara till hjälp, måste den utgöra en del av en bredare strategi på det straffrättsliga området och diskuteras ingående med rättstillämpare och det civila samhället. På de områden som omfattas av mekanismen är det viktigt att identifiera och förklara bestämmelser som syftar till att stärka kampen mot korruption och organiserad brottslighet, men det är också viktigt att undersöka hur dessa förändringar kan kombineras med en bättre förvaltning av rättsväsendet. Detta skulle eventuellt kunna kräva ändringar av straffprocesslagen. Samtidigt bör behovet av att ändra lagstiftningen inte bromsa värdefulla praktiska och organisatoriska åtgärder som kan vidtas på kort sikt oberoende av den nya lagen. En viktig del i denna process bör vara slutsatserna från en analys av resultatlösa mål, i enlighet med kommissionens rekommendationer 17, såväl som andra analyser av frågor såsom förseningar i brottmål (se nedan). Strategisk ram för reform av rättsväsendet Utöver Högsta rättsrådet är justitieministeriet den andra huvudaktören för att driva reformen av rättsväsendet. På grund av förändringar i ministeriets ledning och parlamentets sammansättning som nu gör det svårt att ändra lagar har det varit svårt för ministeriet ge de perspektiv som krävs, även om framsteg på områden som t.ex. e-juridik kan ge utdelning i framtiden. Om ministeriet får verkligt egenansvar kan de nuvarande ansträngningarna att uppdatera den långsiktiga strategin för reform av rättsväsendet fungera som ett användbart fokus. Justitieministern har bett ledande icke-statliga organisationer att hjälpa till att analysera den aktuella situationen för reformen av rättsväsendet. Tanken är att bygga vidare på 2010 års strategi, som endast delvis har genomförts, och täcka en rad olika frågor, bl.a. tilldelning av resurser efter behov, integritetsfrågor, harmonisering av domstolsförvaltningspraxis, och förvaltningschefernas roll. Denna analys skulle ha varit klar under hösten 2013, men har försenats. Den förväntas antas under 2014 efter samråd med berörda parter och bör omfatta en 7-årsperiod för genomförandet av reformer, delvis för att anpassa tidsspannet till programplaneringen av stödet från EU:s strukturfonder. Det är viktigt att strategin blir föremål för omfattande samråd med det civila samhället och yrkesorganisationer, men sedan antas som en godkänd plan av regeringen och Högsta rättsrådet, för att säkerställa maximalt egenansvar. Effektiviteten i rätts- och brottsbekämpningssystemet Man har börjat vidta åtgärder för att ta itu med svåra frågor som rör fördelning av arbetsbördan och omfördelning av resurser mellan domstolar och mellan åklagarmyndigheter. Detta kan komma att möta ett visst motstånd från vissa berörda parters 16 Teknisk rapport s COM(2012) 411 final, s

7 sida, men så länge det kan visas att åtgärderna grundar sig på objektiva och öppna kriterier kommer de också att fungera som bevis för att rättsväsendets ledarskap kan ta itu med känsliga frågor. Tillsammans med igångsättandet av uttagningsprov som stannat av bör detta nu leda till en del verkliga förbättringar. 18 Högsta rättsrådets arbete med att utveckla metodriktlinjer för att hantera obalanser i arbetsbördan bör även det lägga en god grund för framtiden. En rättvis fördelning av arbetsbördan kommer inte bara att leda till ett effektivare system som bättre tjänar den bulgariska allmänheten det kommer också att få konsekvenser för disciplinförfaranden. De omfattande förseningar som för närvarande är en realitet kan alltför lätt inverka på behandlingen av disciplinärenden ofta på inkonsekventa grunder samtidigt som ansvaret för problemet snarare ligger hos rättsväsendets ledarskap och förvaltningscheferna. När det gäller fördelning av ärenden avser Högsta rättsrådet att införa ett centralt system för att följa den slumpmässiga ärendefördelningen i alla domstolar, i syfte att bemöta farhågorna om att det nuvarande systemet kan manipuleras. 19 Det är glädjande att man nu har erkänt att detta är ett problem. Ett permanent system bör utnyttja extern sakkunskap och involvera intressenter och det civila samhället om det ska kunna återupprätta förtroendet. Det är också viktigt att ha gemensamma tillämpningsföreskrifter, så att alla parter vet hur systemet ska omsättas i praktiken och kan göra förfrågningar i de fall då det verkar som om reglerna inte har följts. En annan viktig del av förvaltningen av rättssystemet är den inspektionsenhet som hör samman med Högsta rättsrådet. Som anges i tidigare rapporter om samarbets- och kontrollmekanismen 20 skulle inspektionsenheten kunna vara ett värdefullt redskap för att tvinga fram striktare en förvaltningspraxis och för att ta itu med de brister som konstaterats, om den lägger om sitt arbete från ett formellt till ett kvalitativt förhållningssätt till kontrollerna. För närvarande sysslar inspektionsenheten med att analysera statistik över iakttagandet av tidsfrister och kontrollera tillämpningen av den slumpmässiga ärendefördelningen, men den kontrollerar sällan kvaliteten på handlingar i ärenden och tar inte heller på ett systematiskt sätt hänsyn till problemen avseende arbetsfördelning. Till följd av detta verkar det som om inspektionsenhetens slutsatser t.ex. när det gäller slumpmässig ärendefördelning inte tar upp frågan i dess helhet. Dessutom behandlas frågor som rör domares integritet eller etiska uppförande inte av inspektionsenheten, eftersom den anser att de ligger utanför dess behörighet. Dessa faktorer begränsar inspektionsenhetens inflytande när det gäller att ta itu med de mer övergripande bristerna i Bulgariens rättssystem. 21 Ett område där ledningen har gått in för en mer systematisk strategi är åklagarväsendet. 22 I den revision som utfördes av allmänna åklagaren och den därpå följande handlingsplanen görs en tydlig och ofta uppriktig analys av bristerna, och man försöker lägga fram specifika åtgärder för att råda bot på dem. Om den genomförs framgångsrikt kan det kan ge viktiga resultat och samtidigt visa att det inte alltid krävs mer resurser för att åstadkomma förändring. Även om en sådan process inom åklagarväsendet inte automatiskt kan överföras på domstolsväsendet, med tanke på dess mindre hierarkiska förvaltning, visar den på en vilja att ta itu med problemen och vara tydlig när det gäller de planerade lösningarna. Det skulle 18 Teknisk rapport, s Teknisk rapport, s COM(2012) 411 final, s. 7 och Teknisk rapport, s Teknisk rapport, s. 9. 6

8 dock vara lämpligt att skapa mer insyn i processen för att säkerställa ett effektivt ansvarstagande för genomförandet. Reformen av åklagarväsendet måste också sättas i samband med den bredare strategin för reform av rättsväsendet sådana problem som svårigheterna att utnyttja sakkunskap i domstol kräver ett gemensamt tillvägagångssätt för åklagarväsendet och Högsta rättsrådet. Frågor som bedömningar av tjänsteutövning kan också behandlas på ett sätt som garanterar ett konsekvent tillvägagångssätt för domare och åklagare. Mer allmänt har inrikesministeriet genomgått flera omfattande reformer för att fokusera på sin huvuduppgift att kontrollera att lagstiftningen efterlevs och för att omplacera personal från administrativa till operativa funktioner. Den problematiska sedvänjan med donationer till ministeriet, som hade begränsats till offentliga myndigheter och företag, uppges ha upphört. Samtidigt måste ministeriet ta itu med sådana utmaningar som lämplig hantering av demonstrationer och tryck vid gränserna. 2.2 Korruption Utbredd korruption anses vara ett allvarligt problem och medför stora svårigheter för de bulgariska myndigheterna. 23 Korruptionen påverkar utan tvivel företags beredvillighet att investera i Bulgarien antog den tidigare regeringen en strategi för bekämpning av korruption, som nu uppdateras. Ett värdefullt inslag i den kan vara oberoende externa experter. På det hela taget har resultaten av tidigare ansträngningar varit mycket blygsamma. Generellt sett får man bilden av ett kraftlöst och dåligt samordnat svar på vad som är ett systemproblem inom den offentliga förvaltningen. De brister som konstaterats i den förra rapporten om samarbets- och kontrollmekanismen kvarstår. 25 Under de senaste åren har det skett flera institutionella förändringar, men den typen av initiativ har ofta stött på problem eller helt enkelt inte lett till några synliga resultat. Som exempel kan nämnas kommissionen för intressekonflikter, som hade kunnat spela en viktig roll för att åtgärda oegentligheter på alla nivåer inom den offentliga sektorn, men som i stället trasslat in sig i en allvarlig skandal med bland annat misstankar om kraftiga politiska påtryckningar. Antikorruptionsprojektet Borkor som beskrevs som ett viktigt instrument för att ringa in och ta itu med korruptionsrisker har hittills inte gett några konkreta resultat, trots de resurser som satsats. På området offentlig upphandling har ett komplicerat rättsligt ramverk som ständigt ändras gjort det ännu svårare att skapa en objektiv och robust miljö. Från näringslivets håll börjar många tappa tron på att manipuleringen av anbud kan stoppas. 26 Det finns dock vissa ljuspunkter. Sedan 2007 har man förstärkt de interna inspektionsenheter inom statsförvaltningen som arbetar under vägledning av premiärministerns kanslis generalinspektorat. De har potential att spela en viktig roll i fråga om att upptäcka och förhindra oegentligheter samt lägga fram förslag på ytterligare förbättringar av systemet för 23 Center for the Study of Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria ( ), Policy Brief No. 43, November Enligt Transparency Internationals korruptionsindex för 2013 ligger Bulgarien näst högst bland EU:s medlemsstater i fråga om upplevd korruption. ( 24 I 2013 års globala konkurrenskraftsrapport (Global Competitiveness Report) anges korruption som det största hindret för att göra affärer i Bulgarien. s COM(2012) 411 final, s Direktkontakt mellan kommissionen och branschorganisationer. 7

9 korruptionsbekämpning. Systemet med gemensamma grupper för de utredande organen och åklagarväsendet kan också leda till effektivare åtgärder mot allvarliga korruptionsbrott. Situationen är dock fortfarande sådan att insatserna mot korruption är diffusa, eftersom det saknas en enda korruptionsmyndighet som har befogenhet och självständighet att driva igenom förändringar. Generalinspektoratet skulle kunna fungera som nav i det arbetet, men är för närvarande för litet för att kunna ha något större inflytande. Erfarenheterna visar att om åtgärder mot korruption ska anses trovärdiga är det mycket viktigt att man lyckas komma åt korruption på hög nivå, så att det blir synligt att överträdelser beivras. Eftersom det saknas exempel på lyckade insatser mot korruption på hög nivå, är det svårt att övertyga allmänheten om att det pågår ett seriöst arbete för att lösa problemet. 2.3 Organiserad brottslighet På samma sätt påverkar de dåliga resultaten för insatserna mot den organiserade brottsligheten allmänhetens syn på den kampen. Flera uppmärksammade fall har lagts ned, medan det i fråga om vissa andra allvarliga brott, som kontraktsmord, inte har väckts några åtal efter flera års utredningar. Att beryktade kriminella inom den organiserade brottsligheten kunde fly från rättvisan strax före en slutdom i juli 2012 gav upphov till oro på många håll 27, men det faktum att ingen velat ta ansvar och att inga åtgärder vidtagits för att se till att det inte händer igen är ett ännu tydligare vittnesmål om hur svårt det är för systemet att ta itu med problemen. 28 Den nya regeringens viktigaste åtgärd har varit förstärkningen av den nationella säkerhetstjänsten (Sans) som från och med nu inte bara kommer att hantera spionage och kontraspionage, utan även organiserad brottslighet och ett flertal andra typer av brott som anses kunna påverka rikets säkerhet. Åtgärden omfattar överföringen av de särskilda polisenheterna för organiserad brottslighet (GDBOP) till Sans. Detta har lett till vissa störningar i de berörda tjänsternas verksamhet och det är viktigt att se till att störningarna är övergående. Allvarligare är dock att det sätt på vilket beslutet fattades, utan samråd eller motivering, gjort att både den nya regeringens och tjänsternas rykte skadats allvarligt. Detta kan bara kompenseras genom att tjänsterna visar att förändringarna leder till förbättringar av deras verksamhet. Som beskrivits ovan fläckades den allmänna bilden av en för tidigt genomförd reform ytterligare av kontroverserna kring utnämningen av den nya chefen för säkerhetstjänsten. En annan nyckelfråga är uppdelningen av arbetsuppgifter inom inrikesministeriet. Som exempel ska Sans ansvara för arbetet mot narkotikatillverkning och internationell narkotikahandel, medan polisen inriktar sig på annan narkotikarelaterad brottslighet. Vidare ska Sans bekämpa korruption på hög nivå, medan polisen bekämpar alla andra typer av korruption. Ibland måste tjänsterna ta över varandras uppdrag under loppet av en utredning. Sans och åklagarmyndigheten har inrättat specialenheter inriktade på korruption, människohandel och ekonomisk brottslighet Det faktum att ett mål om förverkande av tillgångar mot samma kriminella grupp har stannat upp befäster den oron. 28 Ett liknande fall med en åtalad som var dömd för ett dubbelmord ägde rum i december Vid sidan av den ovannämnda enhet som är inriktad på brott som rör domstolsväsendet. 8

10 Även om denna omorganisation kan ge vissa fördelar, främst genom det mer integrerade arbetssättet med tanke på kopplingarna mellan korruption och organiserad brottslighet, måste den nya enheten visa upp goda resultat för att förbättra den negativa bild som kontroverserna kring dess inrättande gav upphov till. I det sammanhanget måste man främst inrikta sig på samarbete med andra rättsvårdande instanser i övriga medlemsstater. 30 Mer generellt rekommenderades i den förra rapporten om samarbets- och kontrollmekanismen en omfattande analys av varför fall hade stannat upp eller inte lett till fällande domar. Analysen skulle omfatta alla relevanta statliga och rättsliga myndigheter. 31 Sådana konstaterade brister som problem med expertutlåtanden vid rättegång, bristande vittnesskydd och problem med bevis måste betraktas både från polisens, åklagarnas och rättegångsfasens perspektiv om det ska ske förbättringar. Analysen har gått långsamt och dålig samordning samt i viss utsträckning bristande ansvarstagande har i parallella initiativ av åklagarmyndigheten och Högsta rättsrådet pekats ut som orsaker. 32 Öppna diskussioner med berörda parter och det civila samhället, åtföljda av en tydlig handlingsplan, behövs för att återfå dynamiken i denna process. Förverkande av tillgångar är ett av de viktigaste verktygen för att frånta organiserade kriminella organisationer deras olagliga tillgångar. Den nya ledningen för kommissionen för förverkande av tillgångar (Cepaca) tycks ha åstadkommit en blygsam ökning av förverkade tillgångar. Visserligen har den nya lagen förbättrat vissa aspekter, men den innehåller också några ändringar av parlamentet som skapat nya hinder, framförallt en mycket hög, och omotiverad, förmögenhetströskel för att Cepaca ska kunna ingripa på eget initiativ. Det återstår därför vissa frågetecken kring det nya regelverket och hur det påverkar Cepacas förmåga att handla effektivt. 33 Det specialiserade åklagarmyndigheterna och de specialiserade domstolarna måste också kunna visa att de kan ta itu med viktiga fall på ett effektivt sätt. Det råder en viss oro över att vissa aspekter av utformningen gör att de inte kan agera effektivt, främst beroende på bristande befogenheter att prioritera, vilket gör att institutionerna tyngs av mindre viktiga fall. Bristen på teknisk expertis framförs ofta av de specialiserade åklagarmyndigheterna som ett allvarligt operativt problem, och det blir extra viktigt med tanke på att ekonomiska utredningar av organiserad brottslighet blir allt mer avgörande. 3. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Sedan kommissionens senaste rapport i juli 2012 har Bulgarien gjort vissa framsteg. Förbättringar av utnämningsförfarandena har i viss mån gjorts, vissa nyttiga ledningsåtgärder har vidtagits av allmänna åklagaren och vissa framsteg har gjorts av Högsta rättsrådet när det gäller frågan om fördelning av arbetsbördan. Överlag är framstegen dock ännu inte tillräckliga, och de är fortfarande bräckliga. Allmänhetens förtroende styrs i hög grad av de avgörande ögonblick då ett beslut fattas eller något annat sker som är tillräckligt viktigt för att väcka ett mer allmänt intresse. De flesta sådana händelser under de 18 senaste månaderna en period då Bulgarien har haft tre olika 30 Ett särskilt problem rör tillåtlighet i vissa jurisdiktioner av bevis som säkerhetstjänster samlat in. 31 COM(2012) 411 final, s. 14 och Teknisk rapport, s Teknisk rapport, s

11 regeringar har gett upphov till oro snarare än tillit: utnämningar har avbrutits på grund av frågor om integritet, dömda ledare inom organiserad brottslighet har undgått straff och en rad fall av politiska påtryckningar på rättsväsendet har avslöjats. Mycket få fall av korruptionsbrott eller organiserad brottslighet har slutligt avgjorts i domstol. Reformförespråkarna i Bulgarien störs av den långsamma förändringstakten och förtjänar uppmuntran. För att göra snabbare framsteg i förhållande till riktmärkena i samarbets- och kontrollmekanismen behöver de bulgariska myndigheterna samarbeta med dem och utöva ett ledarskap som bygger på en vision vars kärna utgörs av principer som rättsstatsprincipen och rättsväsendets oberoende. Detta inbegriper både ett politiskt åtagande att följa en långsiktig reformstrategi och praktiska åtgärder på kort sikt för att föra processen framåt. Kommissionen uppmarar Bulgarien att vidta åtgärder på följande områden: 1. Rättsväsendets oberoende, ansvarighet och integritet Reglerna för utnämningar bör tillämpas på ett tydligt och öppet sätt. För att återställa allmänhetens förtroende behövs det nu ett antal fall då utnämningsprocessen klart och tydligt styrs i första hand av professionalism och integritet, särskilt när det gäller utnämningar till de högsta befattningarna. På detta område bör Bulgarien göra följande: Utarbeta objektiva normer för bedömningar av tjänsteutövning och befordringar, med tonvikt på meriter, integritet och insyn, och införa ett system för övervakning och utvärdering av hur dessa normer tillämpas i praktiken, med beaktande av de specifika uppgifter som domare, åklagare och utredare har. I båda dessa stadier involvera yrkesorganisationer och andra relevanta intressenter. Utveckla en konsekvent praxis inom Högsta rättsrådet att tillämpa objektiva normer för meriter, integritet och insyn på utnämningar, även till högre befattningar. Lämna garantier för integritet och insyn i systemet för fördelning av ärenden inom hela rättsväsendet, med ett system för slumpvis fördelning av ärenden som kontrolleras av oberoende experter för att säkerställa att förvaltningschefer är helt och hållet ansvariga för alla beslut om avvikelse från systemet. Gemensamma regler för tillämpning av systemet behövs och bör gälla samtliga domstolar. Lägga om arbetet vid Högsta rättsrådets inspektionsenhet så att denna verkar proaktivt för att främja rättsväsendets integritet och effektivitet. Fastställa ett tydligt förfarande för hur Högsta rättsrådet ska reagera offentligt i händelse av politiska påtryckningar på rättsväsendet och åklagarväsendet. 2. Reform av rättsväsendet Den uppdaterade strategin för reform av rättsväsendet bör användas för att ge inriktning och dynamik åt reformarbetet. På detta område bör Bulgarien göra följande: Genomföra handlingsplanen för åklagarmyndigheten enligt den föreslagna tidsplanen. Integrera handlingsplanen i den övergripande reformen av rättsväsendet. Under tiden, vidta konkreta åtgärder i Högsta rättsrådet för att på ett objektivt sätt ta itu med problemet med den ojämna fördelningen av arbetsbördan mellan domstolar och domare. Strategin bör innefatta en årlig lägesrapport från Högsta rättsrådet om åtgärder för reform av rättsväsendet och mål för de kommande åren i syfte att öka insynen i processen. 10

12 Fastställa ett mål för slutförandet av arbetet med den nya strafflagen och för dess genomförande. Säkerställa ett öppet deltagande av alla viktigare icke-statliga organisationer och yrkesorganisationer i arbetet med att utveckla och övervaka reformstrategier. 3. Rättssystemets effektivitet Frågorna om ojämn arbetsbörda och ojämn resursfördelning bör fortsätta att behandlas, liksom sådana frågor som fullständigt beaktande av integritet vid bedömningar av tjänsteutövning och befordringar. På detta område bör Bulgarien dessutom göra följande: Fastställa tydliga förfaranden, normer och påföljder i syfte att säkerställa konsekventa avgöranden i disciplinärenden. Dessa bör ligga till grund för ett enhetligt tillvägagångssätt för förvaltningschefer. Göra allmänna åklagarens funktionella revision av åklagarmyndigheterna och den därpå följande handlingsplanen tillgängliga för allmänheten i deras helhet, samt hålla ett offentligt samråd om handlingsplanen. Täppa till luckor som förhindrar ett effektivt genomförande av domstolsavgöranden, såsom avvikande i syfte att undgå fängelsestraff eller underlåtenhet att tillämpa ekonomiska påföljder som fastställts i domstol. Göra konkreta framsteg med e-juridik som ett sätt att förbättra de rättsliga förfarandenas effektivitet, öppenhet och enhetlighet på kort eller medellång sikt och på lång sikt. 4. Korruption Bekämpning av korruption förutsätter oavbrutna och konsekventa satsningar på förebyggande åtgärder, men också på att beivra överträdelser och visa att oegentligheter leder till påföljder. På detta område bör Bulgarien göra följande: Anförtro en enda institution uppgiften att samordna kampen mot korruption i syfte att stödja och samordna insatserna inom olika sektorer. Se över och uppdatera den nationella strategin för bekämpning av korruption i samråd med det civila samhällets organisationer, så att standardmodellen är att den offentliga förvaltningen har interna inspektionsenheter som är oberoende, ansvariga och öppna för insyn. Vidta åtgärder för att minska risken för korruption vid offentlig upphandling genom att göra upphandlingarna enklare och öppnare för insyn. Se över förfarandena vid intressekonflikter för att säkerställa deras effektivitet och opartiskhet samt påföljdsmekanismens trovärdighet. 5. Organiserad brottslighet En framgångsrik utredning av och påföljder för organiserad brottslighet kommer alltid att vara den effektivaste vägen framåt, och därför är framsteg när det gäller fall med stort symbolvärde fortfarande av central betydelse. På detta område bör Bulgarien göra följande: Utarbeta och genomföra en handlingsplan som bygger på den sedan länge emotsedda oberoende och heltäckande analysen av ärenden där man misslyckats, med en tidsplan för konkreta åtgärder för att åtgärda alla aspekter och alla stadier av brottsbekämpnings- och rättssystemet. 11

13 Särskilt ta upp problemet med att åtalade på hög nivå avviker innan ett slutligt domstolsbeslut fattas, med en tydlig fördelning av ansvaret för eventuella brister. Utveckla en tydlig policy i fråga om förhållandet mellan den nationella säkerhetstjänsten (Sans) och de organ som arbetar med organiserad brottslighet i andra medlemsstater, med särskilda operativa förfaranden i förhållande till dessa organ för att se till att samarbetet upprätthålls och förbättras. Sörja för att den specialiserade domstolen för organiserad brottslighet och den därmed sammanhängande åklagarmyndigheten kan koncentrera sig på uppmärksammade fall. Garantera det nödvändiga samarbetet mellan kommissionen för förverkande av tillgångar och relevanta brottsbekämpande institutioner. Genomföra en oberoende utvärdering av den nya lagen om förverkande av tillgångar och dess verkningar före sommaren