RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Strasbourg den COM(2018) 850 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen {SWD(2018) 550 final} SV SV

2 1. INLEDNING I januari 2017 genomförde kommissionen en omfattande utvärdering av de framsteg som Bulgarien gjort under de tio år som gått sedan samarbets- och kontrollmekanismen inrättades Mot bakgrund av det långsiktiga perspektivet och de betydande framsteg som gjorts utfärdade kommissionen 17 rekommendationer som om de följs kommer att leda till att hela samarbets- och kontrollmekanismen kommer att kunna avvecklas, i enlighet med det mål som EU-kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker satt upp, nämligen att avsluta processen inom samarbets- och kontrollmekanismen för Bulgarien innan den nuvarande kommissionens mandatperiod löper ut. Rekommendationerna från januari 2017 kan därför anses vara tillräckligt uppfyllda för att avveckla samarbets- och kontrollmekanismen såvida inte nya händelser tydligt vänder denna utveckling. Kommissionen betonade också att hur snabbt detta blir verklighet beror på hur snabbt Bulgarien kan följa rekommendationerna och uppnå varaktiga resultat. I rekommendationerna lades särskild vikt vid de bulgariska myndigheternas ansvar och ansvarskyldighet, samt vid det faktum att det krävs inre skyddsåtgärder för att säkra att de resultat som uppnåtts är varaktiga för att visa att pågående projekt kommer att fullföljas även utan samarbets- och kontrollmekanismen. Som rådet framhållit kommer samarbets- och kontrollmekanismen att avvecklas när alla sex riktmärken för Bulgarien har nåtts på ett tillfredsställande sätt. I rapporten från november konstaterade kommissionen att betydande framsteg har gjorts för att följa rekommendationerna i rapporten från januari 2017, i synnerhet när det gäller rekommendation 1 (där det nu är upp till det nya Högsta rättsrådet att visa resultat) samt rekommendationerna 16 och 17 där det gäller att fortsätta på den progressiva väg man slagit in på. Stora framsteg har också gjorts för att följa rekommendation 4, men fler insatser krävs. Kommissionen kan inte ännu dra slutsatsen att något av riktmärkena har nåtts fullt ut på ett tillfredsställande sätt, men anser att med fortsatt politisk styrning och en vilja att gå vidare med reformerna borde Bulgarien kunna uppfylla de kvarstående rekommendationerna inom samarbets- och kontrollmekanismen inom en snar framtid. Rådet välkomnade de betydande framsteg som gjorts men noterade samtidigt att mycket arbete återstår 3. I denna rapport redogörs för de ytterligare framsteg som gjorts sedan november 2017 när det gäller att följa upp de rekommendationer som lades fram i rapporten från januari Liksom under tidigare år är denna rapport ett resultat av de noggranna analyser som kommissionen gjort i nära samarbete med de bulgariska myndigheterna, och av synpunkter från det civila samhället och andra berörda parter, däribland medlemsstaterna. 2. LÄGESRAPPORT I sin rapport från januari 2017 noterade kommissionen att trots att framsteg gjorts när det gäller riktmärkena för samarbets- och kontrollmekanismen, hade dessa framsteg hämmats av bland annat det instabila styret, en oförutsägbar lagstiftningsprocess och det faktum att de bulgariska medierna inte varit positivt inställda till reformer 4. Även om dessa frågor inte omfattades av samarbets- och kontrollmekanismen har de påverkat reformprocessen COM(2017) 43. Som uppföljning av rådets slutsatser från den 17 oktober 2006 (13339/06) inrättades samarbets- och kontrollmekanismen genom ett kommissionsbeslut av den 13 december 2006 (C(2006) 6570). COM(2017) 750. Rådets slutsatser om samarbets- och kontrollmekanismen, den 12 december COM(2017) 43. 1

3 Sedan november 2017 har regeringen i Bulgarien varit stabil, vilket har bidragit till reformprocessen. Det viktigaste framsteget var antagandet av reformen av den allmänna ramen för att bekämpa korruption i januari Arbetet har också fortskridit på andra områden, bland annat när det gäller genomförandet av de reformer som redan antagits. Inom vissa områden pågår fortfarande reformarbetet och diskussionerna om vilka åtgärder som krävs. Utvecklingen på lagstiftningsområdet har dock fortsatt att ge upphov till kontroverser. I vissa fall har lagstiftningsprocessen kunnat anpassas, 5 medan det i andra fall har fortsatt att uppstå kontroverser även efter att lagstiftning har antagits 6. Generellt sett har man dock kunnat genomföra reformer inom lagstiftningsarbetet på ett mer förutsägbart och mindre kontroversiellt sätt än tidigare. Internationella observatörer har under de senaste åren noterat en betydande försämring av Bulgariens medieklimat. De bulgariska medierna kännetecknas av ogenomsynliga ägarförhållanden och bristande tillämpning av publicistiska normer. Detta påverkar kvaliteten på den offentliga debatten och riskerar att begränsa allmänhetens tillgång till information eftersom det finns så få oberoende källor 7. Rättsväsendets oberoende påverkas i hög grad av medieklimatet. I vissa medier med anknytning till ogenomsynliga intressen sker riktade attacker mot domare och det är svårt att få till stånd någon effektiv prövning av dessa attacker. Högsta rättsrådet spelar en viktig roll när det gäller att försvara rättsväsendet och principen om rättsväsendets oberoende mot sådana attacker 8. Mer allmänt är mediernas och hela civilsamhällets möjlighet att ställa makthavare till svars i en pluralistisk miljö fri från påtryckningar en viktig grundsten för reformerna inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen, liksom för bättre styrelseformer mer generellt sett. 3. BEDÖMNING AV FRAMSTEGEN MED RIKTMÄRKENA PÅ GRUNDVAL AV REKOMMENDATIONERNA I JANUARIRAPPORTEN 3.1 Första riktmärket: Ett oberoende rättsväsende Rekommendation 1: Säkerställa val till Högsta rättsrådet med full insyn, med offentliga förhör i Nationalförsamlingen före valet av ledamöterna i den politiska kvoten, och civilsamhället ska få möjlighet att lämna synpunkter på kandidaterna Ändringarna av straffrätten för att ta itu med korruptionen inom den privata sektorn möttes av ett utbrett motstånd från näringslivsorganisationer och juridiska experter, vilket fick nationalförsamlingens utskott för rättsliga frågor att inleda ytterligare en samrådsomgång om förslaget. Ett exempel är ändringarna av författningslagen som antogs sommaren 2018, trots protester från organisationer i det civila samhället, som var bekymrade över tillgången till rättslig prövning. Antagandet skedde mot presidentens veto och författningsdomstolen ska nu se över om ändringarna är förenliga med konstitutionen. Journalister utan gränser rankar i sitt tryckfrihetsindex för 2018 Bulgarien på plats 111 av 180 länder i världen. Inget annat EU-land ligger lägre i rankingen vilket tyder på att situationen förvärrats avsevärt under de senaste åren. Under 2013 låg Bulgarien på plats 87. Se Se även övervakningsverktyget för mediepluralism 2016: results/bulgaria/. I vissa fall har det varit svårt att skapa det samförstånd i Högsta rättsrådet som krävs i för att reagera på ett lämpligt sätt. Ledamöter i Högsta rättsrådet har hävdat att man måste hitta en balans mellan mediernas legitima intresse av att rapportera om rättsliga angelägenheter och behovet av att ha ett oberoende rättsväsende. Högsta rättsrådet har dock erkänt att det krävs en enhetlig linje i dessa frågor och har därför utarbetat en rad standarder som ska fungera som riktlinjer framöver. 2

4 Rekommendation 2: Nå resultat i form av öppna, förtjänstbaserade utnämningar till höga poster i rättsväsendet, bl.a. den nya ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen. Rekommendation 3: Förbättra inspektionens praktiska verksamhet och Högsta rättsrådets uppföljning av inspektionens resultat, särskilt i integritetsärenden, genom att inhämta externt stöd från exempelvis stödtjänsten för strukturreformer eller Europarådet. I den förra rapporten framhölls valet av ett nytt Högsta rättsråd som ett viktigt framsteg under Valet genomfördes inom en ny förbättrad konstitutionell och rättslig ram som innebar att ledamöterna som utsågs av rättsväsendet utsågs genom direkta val och de ledamöter som utsågs av parlamentet valdes med två tredjedels majoritet i nationalförsamlingen. Det nya Högsta rättsrådet tillträdde i oktober i fjol och spelar en viktig roll, såväl när det gäller rättsväsendets dagliga förvaltning som dess fortsatta reformarbete. Det nya Högsta rättsrådet verkar agera i en anda som präglas av professionalism och gott samarbete, och det polariserade klimat som ofta var utmärkande för det tidigare Rättsrådet har kunnat undvikas. Beslut om tillsättningar av höga befattningar inom rättsväsendet kritiserades tidigare på grund av bristande öppenhet och misstankar om otillbörligt inflytande från politiska eller ekonomiska intressen. I rapporten från januari 2017 konstaterades därför att det nya Högsta rättsrådet behövde införa ett öppet och förtjänstbaserat beslutsfattande. Under året som gått har en rad höga befattningar inom rättsväsendet tillsatts och generellt sett verkar dessa utnämningar inte ha gett upphov till några större kontroverser 9. I mars misslyckades man med att utnämna en ny ordförande för Sofias stadsdomstol på grund av att Högsta rättsrådets domare inte kunde enas. Sofias stadsdomstol drabbades under 2014 och 2015 av stora skandaler och har sedan dess genomgått en allmän omorganisering under en ny ledning. Sedan ordföranden avgick av personliga skäl under sommaren 2017 har domstolen dock stått utan permanent ledning. Högsta rättsrådet måste säkerställa att tillsättningen av stadsdomstolens nya ordförande sker på ett öppet sätt, så att den nya ordföranden kan vinna förtroende hos såväl allmänheten som hos de domare som arbetar vid domstolen 10. Man håller också på att tillsätta en ny ordförande för specialdomstolen för organiserad brottslighet 11. Mer generellt håller man på att förbereda uttagningsprov för att tillsätta tjänster vid domstolarna, först vid Högsta kassationsdomstolen och sedan vid alla lägre nivåer inom rättsväsendet. Dessa uttagningsprov är en viktig del i ett öppet system och det kommer att vara viktigt för Högsta rättsrådet att säkerställa att proven är effektiva för regelbunden tillsättning av lediga tjänster 12. En annan fråga som tidigare vållat debatt är disciplinärenden. På detta område delar Högsta rättsrådet ansvaret med den oberoende rättsliga inspektionen, som i januari 2017 fick ytterligare befogenheter att kontrollera domarnas integritet, bland annat genom kontroller av redovisningarna av personliga tillgångar. Inspektionen fick också en mer framträdande roll när det gäller att inleda disciplinärenden. Efter kommissionens rekommendation att man 9 Tillsättningen av den nya ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen avslutades 2017 och behandlades redan i rapporten från november Ett andra tillsättningsförfarande har inletts och det finns två kandidater till tjänsten. 11 Denna särskilda domstol spelar en viktig roll för det bulgariska rättsväsendet eftersom den ansvarar för att behandla ärenden som rör organiserad brottslighet och sedan november förra året korruption på hög nivå. 12 Tidigare har långtidsutstationering använts i mycket hög grad som ett alternativ till att befordra domare, vilket gav upphov till oro när det gäller domstolarnas oberoende. Vissa berörda parter har poängterat att det finns risker för att en sådan praxis skulle kunna återinföras till följd av lagändringarna under 2017, som innebar att man upphävde de bestämmelser som infördes i samband med reformen 2016 för att reglera utstationeringens varaktighet. 3

5 skulle ta hjälp av extern expertis lanserades nyligen ett projekt med bistånd av kommissionens stödtjänst för strukturreformer och Europarådet. Projektet förväntas avslutas under Mot bakgrund av analysen av det första riktmärket har Bulgarien genomfört rekommendation 1, och rekommendation 2 och 3 är mycket nära att genomföras. Eftersom det är frågan om pågående förändringar måste man dock noga följa upp de konkreta resultaten när det gäller rekommendation 2 och 3 för att bekräfta att denna bedömning stämmer, men det första riktmärket kan preliminärt anses ha nåtts. 3.2 Andra riktmärket: Den rättsliga ramen Rekommendation 4: Anta ändringarna av straffprocesslagen och strafflagen för att förbättra de rättsliga förutsättningarna att åtala korruption på hög nivå och allvarlig organiserad brottslighet. I rapporten från januari 2017 poängterades att det fortfarande fanns behov av att åtgärda bristerna i den bulgariska strafflagen och straffprocessrätten, i synnerhet för att förbättra det bulgariska straffrättsliga systemets kapacitet att effektivt hantera korruption på hög nivå och organiserad brottslighet. Under årens lopp har Bulgarien vidtagit en rad konkreta lagstiftningsåtgärder för att hantera dessa problem och antog under 2017 ytterligare ändringar av straffprocesslagen. De viktigaste ändringarna var överföringen av korruptionsmål på hög nivå till specialdomstolen för organiserad brottslighet samt strängare regler när det gäller domstolarnas möjligheter att av formella skäl skicka tillbaka ärenden till åklagarmyndigheten. Nu är det endast möjligt att skicka tillbaka ärenden på grundval av formella fel och rättegångsfel under den förberedande förhandlingen alldeles i början av rättegångsförfarandet 13. Dessa ändringar har nu trätt i kraft. Den särskilda åklagarmyndigheten har också tilldelats ytterligare resurser så att den ska kunna hantera den ökade arbetsbördan och man har inlett förfaranden för att ge specialdomstolen ytterligare resurser 14. Ändringarnas inverkan på domstolsförfarandenas effektivitet har visat sig i form av ett större antal ärenden som skickas tillbaka i förfarandenas inledningsskede. Detta är kanske naturligt under en övergångsperiod och speglar delvis en försiktig strategi från domarnas sida när det gäller de nya reglerna. Det bör med tiden uppvägas av snabbare framsteg, när den inledande fasen är avslutad 15. Utöver de ändringar som redan gjorts av straffprocesslagen under 2017 har man också under det senaste året fört diskussioner om olika sätt att hantera den mycket komplexa och formella ramen för straffrättsliga förfaranden i Bulgarien. Detta är en uppföljning av en rad analyser som de bulgariska myndigheterna eller externa experter har utfört under de senaste åren. Analyserna har gjorts mot bakgrund av den fortlöpande strategin för reform av rättsväsendet och mer specifikt för att förbättra ramarna för utredning och lagföring i korruptionsärenden 16. Dessa diskussioner har förts i arbetsgrupper vid justitieministeriet, där företrädare för rättsväsendet och akademiska experter har deltagit. Under 2018 nådde man enighet i en rad 13 Se COM(2017) 750, s. 4 och SWD(2017) 700, s Vissa berörda parter har uttryckt oro över att det tar sån tid att utnämna ytterligare domare till specialdomstolarna, men ett förfarande ska ha inletts. 15 De bulgariska myndigheterna har angett att de under de kommande månaderna förväntar sig tydliga positiva resultat när det gäller domstolsförfarandenas effektivitet. 16 Se också punkt 3.3 och

6 frågor där man beslutat att inte gå vidare med lagstiftningsåtgärder 17. I de fall där man beslutat att inte lagstifta kommer det att vara viktigt att överväga om eventuella ickelagstiftningsåtgärder kan vara lämpliga för att bemöta de underliggande utmaningarna. Några av de frågor som uppkom i samband med analyserna håller fortfarande på att behandlas och kan eventuellt följas upp genom lagstiftning. Ett exempel på själva kärnan i de utmaningar som lyfts fram gäller frågan om hur man ska fastställa regler för förundersökningar och inledande undersökningar som inte regleras i straffprocesslagen och där den insamlade informationen inte får användas som bevis i rätten. Ur effektivitetssynpunkt kan man argumentera för och emot inledande undersökningar, något som också hänger samman med känsliga frågor om mekanismerna för domstolsprövning av beslut som fattats av åklagarmyndigheten 18. En annan känslig fråga där man ännu inte nått koncensus gäller de förfaranden som finns för ställa de högsta ämbetsmännen inom rättsväsendet, inklusive en sittande riksåklagare, till svars när det finns allvarliga misstankar om förseelser eller kriminella handlingar 19. När det gäller strafflagen har regeringen förberett riktade ändringar för att göra det lättare att lagföra korruptionsbrott inom den offentliga sektorn och att utöka straffrättens tillämpning till att också omfatta korruption inom den privata sektorn. Dessa ändringsförslag visade sig vara kontroversiella och håller fortfarande på att behandlas av den bulgariska lagstiftande församlingen. Det är viktigt att göra noggranna överväganden och höra berörda parter innan man beslutar om hur man ska gå vidare i dessa återstående frågor, i synnerhet med tanke på de potentiella konsekvenserna för det överordnade systemet för brottsutredningar och balansen mellan viktiga institutioner. Medan man i det andra riktmärket fokuserar på möjliga lagstiftningslösningar är de underliggande problemen nära kopplade till de frågor som uppkommit i samband med den bredare strategin för reform av rättsväsendet och korruptionsutredningar, som omfattas av tredje och fjärde riktmärket. Mot bakgrund av analysen av det andra riktmärket har Bulgarien gjort betydande framsteg när det gäller rekommendation 4 och vidtagit konkreta åtgärder för att förbättra den relevanta rättsliga ramen. De bulgariska myndigheterna utreder fortfarande en rad frågor som också är relevanta för det tredje och fjärde riktmärket. Det andra riktmärket kan preliminärt anses ha nåtts, i väntan på den fortsatta uppföljningen av de lagstiftningsmässiga ändringarna. 17 Ett exempel på ett område där man beslutat att gå vidare utan att stifta lagar är innehållet och formen för åtal, där åklagarmyndigheten har bett Högsta kassationsdomstolen om ett tolkningsbesked för att tydliggöra den rättsliga grunden. En annan fråga som de bulgariska myndigheterna beslutade att inte följa upp var rekommendationerna om att ledningen borde involveras i större utsträckning i beslut angående konkreta fall inom åklagarmyndigheten. De bulgariska myndigheterna ansåg att detta skulle bli problematiskt i Bulgarien. 18 SWD(2018) 550, s Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna konstaterade i ett historiskt mål från 2009, vars uppföljning fortfarande övervakas av Europarådet, att en av de största bristerna i det straffrättsliga systemet i Bulgarien var avsaknaden av effektiva mekanismer för att utreda en sittande riksåklagare. Se Kolevi mot Bulgarien, 5

7 3.3 Tredje riktmärket: Fortsatt reform av rättsväsendet Rekommendation 5: Offentligt lägga fram en årlig lägesrapport om genomförandet av den nationella strategin för reform av rättsväsendet och ange de steg som återstår. Inrätta former för löpande offentlig redovisning av framstegen under återstoden av strategin. Rekommendation 6: Åtgärda arbetsbelastningen på de mest upptagna domstolarna med hjälp av de nya normerna för arbetsbelastning, och enas om en plan för reform av rättsväsendets geografiska indelning samtidigt med utvecklingen av e-juridik. Rekommendation 7: Upprätta en plan för att genomföra rekommendationerna i rapporten från stödtjänsten för strukturreformer om reform av åklagarmyndigheten och dess samspel med andra institutioner, inbegripet former för offentlig redovisning av framstegen. Rekommendation 8: Upprätta en plan för att genomföra rekommendationerna i studien på Europadomstolens domar, inbegripet former för offentlig redovisning av framstegen. Arbetet med reformen av rättsväsendet fortsätter inom de områden som fastställdes i strategin för reform av rättsväsendet från Regeringen har fortsatt sina samråd med berörda parter i det konsultativa rådet för juridiska reformer och offentliggör regelbundet uppdateringar om de framsteg som gjorts och om vilka prioriteringar som gäller i reformarbetet. Eftersom den nuvarande reformstrategin börjar närma sig sitt slut (2020) kan dessa mekanismer användas som en utgångspunkt för en bredare samhällsdebatt om framtiden för det bulgariska rättsväsendet och om möjliga reforminitiativ som sträcker sig längre än Högsta rättsrådet kommer också att kunna bidra till debatten eftersom det har omfattande oberoende befogenheter när det gäller förvaltningen av det bulgariska rättsväsendet. En central fråga i detta sammanhang är arbetsbelastningen i domstolarna och en eventuell framtida reform av rättsväsendets indelning. Som ett första steg mot en mer omfattande reform har åklagarmyndigheten inlett ett pilotprojekt för att slå samman några få lokala åklagarmyndigheter. När det gäller domstolarna har Högsta rättsrådet i avvaktan på resultaten av ett pågående projekt intagit en försiktigare hållning, och en allmän reform av domstolsindelningen inom den närmaste framtiden verkar alltmer osannolik. I stället har man genom lagstiftningsändringar tagit initiativ för att omfördela behörigheten i civilrättsliga ärenden. Syftet är att omfördela arbetsbördan från de mest upptagna domstolarna, som normalt sett ligger i Sofia, till andra domstolar. Regeringen står bakom detta initiativ och det har redan resulterat i konkreta ändringar som nyligen antogs av nationalförsamlingen 20. Parallellt med dessa lagstiftningsinitiativ har Högsta rättsrådet nyligen också inlett flera förfaranden för att flytta över poster inom rättsväsendet till de viktigaste domstolarna i Sofia. Dessa lagstiftnings- och förvaltningsinitiativ kommer att bli viktiga för att man på kort sikt ska kunna minska pressen på de viktigaste domstolarna. På längre sikt kommer det att krävas mer strukturerade reformer för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt rättsväsende 21. En annan central fråga inom strategin för reformen av rättsväsendet är att förbättra ramen för rättslig uppföljning av ärenden som gäller korruption och organiserad brottslighet. Under 20 För att omfördela behörigheten för vissa typer av konsument- och försäkringsmål har ändringar av civilprocesslagen har antagits. Man överväger ytterligare ändringar, eventuellt med tekniskt stöd från kommissionens stödtjänst för strukturreformer. 21 En viktig aspekt av dessa reformer kommer att vara utvecklingen av e-juridiklösningar i samband med den bredare översynen av rättsväsendets indelning. Högsta rättsrådet har återupptagit sina ansträngningar på detta område. Det föregående rättsrådet inledde med stöd från EU flera projekt som dock har blivit kraftigt försenade. 6

8 2016 utarbetade ett team av erfarna åklagare från flera medlemsstater, med stöd från kommissionens stödtjänst för strukturreformer, en rapport om Bulgariens åklagarmyndighet. Rapporten innehöll en rad rekommendationer till de bulgariska myndigheterna. Rekommendationerna i rapporten från december 2016 låg till grund för en färdplan som de bulgariska myndigheterna utarbetade under Många av dem har följts upp med konkreta åtgärder, exempelvis förstärkningen av den särskilda åklagarmyndigheten för organiserad brottslighet som nu också ansvarar för korruption på hög nivå. Vissa rekommendationer har dock inte fått stöd från myndigheterna. De bulgariska myndigheterna ansåg att rekommendationerna om att åklagarmyndighetens ledning borde involveras mer i konkreta rättsfall var särskilt problematiska, eftersom ett sådant formellt erkännande av ledningens roll i individuella fall skulle ses som ett steg tillbaka mot ett system som tidigare ansågs problematiskt 22. En rad rekommendationer har lett till konkreta åtgärder från de bulgariska myndigheternas sida, bland annat överväganden om eventuella lagändringar, som i vissa fall inte har avslutats 23, och flera organisatoriska åtgärder, främst inom åklagarmyndigheten. För att arbetet ska ge resultat krävs tid och ledningen vid åklagarmyndigheten måste fortsätta att fokusera på detta. Den oberoende analys av åklagarmyndigheten som genomfördes under 2016 var ett mycket omfattande projekt, som dock åtföljdes av liknande ansträngningar från de bulgariska myndigheternas sida för att följa de rekommendationer som lämnats i tidigare rapporter inom samarbets- och kontrollmekanismen. I syfte att kartlägga återkommande utmaningar som skulle kunna åtgärdas genom lagstiftning eller andra åtgärder genomförde Bulgarien en separat analys av ärenden vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna där man konstaterat effektivitetsbrister vid utredning av brott i Bulgarien. Detta arbete åtföljdes 2017 av en färdplan i vilken man presenterar en rad områden som beaktats vid överläggningarna om de lagändringar som avses ovan, utöver olika åtgärder av administrativ natur 24. Mot bakgrund av analysen av det tredje riktmärket har Bulgarien gjort betydande framsteg och rekommendation 5,6, 7 och 8 är mycket nära att genomföras. I vissa fall är det fråga om pågående förändringar och då krävs fortsatt övervakning för att man ska kunna bekräfta att denna bedömning stämmer. 3.4 Fjärde riktmärket: Korruption på hög nivå Rekommendation 9: Anta ny lagstiftning om bekämpning av korruption i enlighet med föresatserna i antikorruptionsstrategin, och se till att den genomförs. Inrätta en effektiv antikorruptionsmyndighet. Rekommendation 10: Anta och genomföra ändringar av förvaltningslagen för att stärka interninspektionernas ställning i den offentliga förvaltningen. Rekommendation 11: Med utgångspunkt i analysen av tidigare ärenden upprätta en plan med alla berörda institutioner för att åtgärda brister i utredning och åtal mot korruption på hög nivå, inbegripet former för offentlig redovisning av resultaten. 22 De reformer som genomförts på senare tid har snarare gått i riktning mot en utvidgning av formella skyddsåtgärder för att säkra de enskilda åklagarnas oberoende. 23 Se punkt På senare tid har man inrättat en ram mellan justitieministeriet och åklagarmyndigheten för att få till stånd en samordnad uppföljning av sådana fall vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. 7

9 Rekommendation 12: Inrätta former för offentlig redovisning av resultaten i offentliga högnivåärenden [korruption]. Åklagarmyndigheten rapporterar om utredningar och åtal, under iakttagande av oskuldspresumtionen. Högsta kassationsdomstolen och justitieministeriet rapporterar om fällande domar och om påföljder. I januari 2018 antog Bulgarien en övergripande reform av sin antikorruptionslagstiftning. Den nya lagen innebär en grundläggande reform av den rättsliga ram som ska hindra intressekonflikter, otillbörlig vinning och korruption. Genom lagen inrättas en ny överordnad antikorruptionsbyrå vars uppdrag är att kontrollera intressekonflikter och höga tjänstemäns privata tillgångar, utreda anklagelser om försummelser bland dessa tjänstemän, främja korruptionsförebyggande åtgärder samt att beslagta illegala tillgångar. Den nya antikorruptionsbyrån är resultatet av en sammanslagning av en rad institutioner och den är nu fullt verksam. Byrån omfattar dessutom ett direktorat som tidigare lydde under den statliga myndigheten för nationell säkerhet och som har behörighet att bistå åklagarmyndigheten i utredningar om korruption på hög nivå. Även om den inte har oberoende befogenheter att utföra brottsutredningar, något som är reserverat för rättsvårdande myndigheter och åklagarmyndigheten, har byrån ett brett handlingsutrymme när det gäller övervaknings- och underrättelseåtgärder. Den nya byrån övertar dessutom personal, resurser och befogenheter från den tidigare kommissionen för förverkan av olagliga tillgångar och är numera den viktigaste byrån i Bulgarien med ansvar för att beslagta och konfiskera illegala tillgångar. Den nya lagen säkerställer en hög grad av kontinuitet när det gäller personal och den rättsliga ramen. I mars utsåg nationalförsamlingen, efter ett förfarande med två kandidater, den tidigare ledaren för kommissionen för förverkan av olagliga tillgångar till direktör för den nya byrån 25. Vicedirektören och de andra tre ledamöterna i styrelsen utsågs senare genom ett liknande förfarande, efter förslag från den nye direktören. Även om förfarandet genomfördes på ett öppet sätt gav det lagfästa förfarandet upphov till kontroverser när det skulle antas eftersom styrelsen kan utses genom enkel majoritet i nationalförsamlingen 26. Det kommer därför att vara viktigt för byråns nya ledning att bygga upp sitt anseende som ett oberoende och opartiskt organ. En av de största utmaningarna för den nya byrån kommer att vara att säkerställa en effektiv förvaltning av dess många ansvarsområden, från förebyggande arbete till åtgärder i samband med utredningar och förverkan av tillgångar. Det kommer att vara viktigt att säkra vederbörlig hänsyn till alla arbetsområden inom ramen för en övergripande strategi, samtidigt som man behåller en tydlig åtskillnad mellan uppgifterna när detta är lämpligt 27. En separat utmaning i detta sammanhang kommer att vara att effektivt och på ett öppet sätt informera allmänheten om byråns olika roller så att man bygger upp allmänhetens förtroende för byråns oberoende och undviker att blanda samman de olika rollerna Majoriteten av nationalförsamlingen ställde sig bakom kandidaten. 26 Lagen antogs först i december 2017 men Bulgariens president lade fram sitt veto. Han invände mot den på en rad punkter, varav vissa redan hade tagits upp av oppositionen och organisationer i det civila samhället. Nationalförsamlingen avvisade dock presidentens veto och lagen antogs i januari Byrån förväntas spela en avgörande roll både när det gäller utveckling och kommunikation av en bredare antikorruptionsstrategi. En rad mycket känsliga uppgifter i samband med korruptionsutredningar och förfaranden för att beslagta tillgångar kräver en omsorgsfull hantering med tanke på sekretessen, samtidigt som man garanterar en lämplig nivå av öppenhet och ansvarskyldighet gentemot samhället som helhet. 28 Detta omfattar behovet av att informera allmänheten om byråns roll när det gäller brottsbekämpande åtgärder på ett sätt som understryker dess oberoende. 8

10 För att komplettera den nya byråns fokus på höga tjänstemän har regeringen uppdaterat och förtydligat de rättsliga ramarna för interninspektionen i den statliga förvaltningen, som nu håller på att genomföras. Det omfattar nya utvidgade befogenheter när det gäller kontroll av offentliganställdas intresseförklaringar och redovisning av tillgångar. Interninspektionen förväntas under de närmaste månaderna tilldelas ytterligare personal. De nya reglerna stärker också den samordnande rollen för huvudinspektionsenheten, som lyder under premiärministerns kansli, och gör reglerna för inspektörernas arbete och kvalifikationer tydligare. En viktig fråga som lyfts fram i flera på varandra följande rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen har varit att Bulgarien inte kunnat visa på solida resultat i fråga om fällande domar i korruptionsmål på hög nivå. Under 2016 gjorde åklagarmyndigheten en översyn av ett urval av avslutade korruptionsmål för att kartlägga problemområden som hindrar en framgångsrik lagföring av sådana fall. Detta följdes upp av en rad åtgärder för att öka det bulgariska straffrättsliga systemets kapacitet att agera på ett effektivt sätt när det gäller korruption på hög nivå 29. Vissa av dessa åtgärder innebar att man undersökte möjligheten att göra lagändringar. De ansträngningar som gjorts för att förbättra förutsättningarna för att utreda och lagföra korruptionsbrott måste fortsätta för att Bulgarien ska kunna uppvisa konkreta resultat över tid och göra framsteg på det här området. För att öka myndigheternas ansvarsskyldighet gentemot allmänheten är det därför viktigt att det råder öppenhet om de framsteg som görs i korruptionsbrottmål. Med utgångspunkt i de framsteg som redan uppnåtts och som konstaterats i rapporten från november 2017 undersöker de bulgariska myndigheterna konkreta tekniska lösningar för att kunna ge allmänheten tydligare information. Mot bakgrund av analysen av det fjärde riktmärket har Bulgarien gjort betydande framsteg när det gäller rekommendationerna 9, 10, 11 och 12. De bulgariska myndigheterna måste visa konkreta resultat bland annat genom konsekventa, definitiva avgöranden i mål som rör korruption på hög nivå. Den nya institutionella ramen för att bekämpa korruption kräver kontinuerlig övervakning för att konsolidera de framsteg som gjorts. 3.5 Femte riktmärket: Korruption i allmänhet inklusive på lokal nivå och vid gränserna Rekommendation 13: Utföra en extern översyn av förhandskontrollerna av offentlig upphandling och uppföljningen av dem, inbegripet efterhandskontroller och upptäckta fall av intressekonflikter eller korruption och åtgärder som vidtagits för att råda bot på upptäckta brister. Rekommendation 14: Införa riskbaserade åtgärder mot korruption på lägre nivåer inom högrisksektorer i den offentliga förvaltningen, inspirerat av åtgärderna vid Inrikesministeriet. Fortsätta med åtgärderna inom Inrikesministeriet. Rekommendation 15: Inrätta former för offentlig redovisning av genomförandet av den nationella strategin mot korruption under återstoden av strategin. Som ett led i en övergripande reform av systemet för offentlig upphandling har Bulgarien under de senaste åren infört ett nytt system med förhandskontroller av offentlig upphandling. 29 Dessa åtgärder överlappar i mycket de åtgärder som avses i punkt 3.2 och

11 Syftet är att göra kontrollerna effektivare och stärka uppföljningen av dem. Eftersom detta är ett centralt riskområde rekommenderades det i rapporten från januari 2017 en extern översyn av det nya systemet för att kontrollera om det är effektivt samt för att kartlägga eventuella brister. De bulgariska myndigheterna har nu inlett en sådan översyn. Den genomförs i samarbete med Världsbanken och bör kunna slutföras i början av Detta kommer att vara en viktig etapp i arbetet med att minska risken för korruptionen i samband med offentlig upphandling. Under 2017 beslutade nationella rådet för korruptionsbekämpning att inleda en översyn av sektorsspecifika planer mot korruption i högrisksektorerna i hela statsförvaltningen. Efter denna översyn antog Högsta rättsrådet övergripande riktlinjer för vidareutvecklingen av planerna. Syftet med arbetet är att sprida exempel på goda lösningar, till viss del baserade på erfarenheter från inrikesministeriet som sedan 2015 har utarbetat ett omfattande program med riktade åtgärder mot korruption 30. De nya riktlinjerna utgör en tydligare ram för det förebyggande arbetet inom olika offentliga sektorer, eftersom de innehåller en tydlig ansvarsfördelning och standarder för åtgärder, uppföljning och rapportering. Denna ram håller nu på att genomföras i hela statsförvaltningen 31. Nationella rådet för korruptionsbekämpning bestämmer inriktningen för detta arbete och etablerar också goda kontakter med offentlig förvaltning, civilsamhället och rättsväsendet. Nationella rådet för korruptionsbekämpning är också det viktigaste forumet för den överordnade övervakningen och utvärderingen av genomförandet av den nationella antikorruptionsstrategin 32. Mot bakgrund av analysen av det femte riktmärket har Bulgarien gjort betydande framsteg när det gäller rekommendationerna 13, 14 och 15. Generellt sett bör dessa frågor följas upp av de bulgariska myndigheterna på längre sikt för att de ska kunna påvisa konkreta resultat. 3.6 Sjätte riktmärket: Organiserad brottslighet Rekommendation 16: Inrätta former för offentlig redovisning av resultaten i offentliga högnivåärenden organiserad brottslighet. Åklagarmyndigheten rapporterar om utredningar och åtal, under iakttagande av oskuldspresumtionen. Högsta kassationsdomstolen och justitieministeriet rapporterar om fällande domar och om påföljder. Rekommendation 17: Anta de nödvändiga ändringarna av lagen om förverkan av brottsliga tillgångar och se till att förverkanskommissionen fortsätter att fungera oberoende och effektivt. I tidigare rapporter har man understrukit de framsteg som gjorts när det gäller kampen mot organiserad brottslighet i Bulgarien, men man har också framhävt att vissa aspekter kräver ytterligare övervakning. För det första behövde man inrätta ett system för att garantera öppenhet när det gäller rapporteringen om de framsteg som görs när det gäller organiserad 30 Arbetet fortsätter inom inrikesministeriet, bland annat i syfte att ta itu med korruptionen vid gränserna, och omfattar också tullmyndigheterna. 31 I mars 2018 antogs en första omgång planer mot korruption, i enlighet med de nya riktlinjerna. 32 Rådet samlar alla relevanta offentliga myndigheter och leds av en nationell koordinator mot korruption, för närvarande vice premiärministern med ansvar för reform av rättsväsendet. 10

12 brottslighet. Vissa framsteg på detta område noterades redan i rapporten från november 2017 och arbetet fortgår, bland annat när det gäller korruptionsmål på hög nivå 33. För det andra behövde man se över lagstiftningen om förverkande av tillgångar för att säkra att systemet för att beslagta illegala tillgångar fungerar på ett effektivt sätt. Dessa ändringar har genomförts och överförts till den nya rättsliga ram som antogs i början av Mot bakgrund av analysen av det sjätte riktmärket bekräftas i denna rapport slutsatserna från november 2017, d.v.s. att Bulgarien har gjort betydande framsteg när det gäller rekommendation 16 och har genomfört rekommendation 17. Det sjätte riktmärket kan preliminärt anses ha nåtts. 4. SLUTSATSER Under de tolv månader som gått sedan november 2017 har Bulgarien fortsatt sina ansträngningar för att genomföra rekommendationerna i rapporten från januari I linje med bedömningen i den här rapporten anser kommissionen att flera rekommendationer redan har genomförts och att några andra är mycket nära att genomföras. Mot bakgrund av detta har kommissionen dragit slutsatsen att det första, andra och sjätte riktmärket preliminärt kan anses ha nåtts. Eftersom det i vissa fall är fråga om pågående förändringar krävs det fortsatt övervakning för att man ska kunna bekräfta att denna bedömning stämmer. Kommissionen är förvissad om att Bulgarien kommer att kunna genomföra alla återstående rekommendationer. Med en noggrann uppföljning av de återstående rekommendationerna kommer Bulgarien att kunna möta de många utmaningar som landet står inför. För att befästa de framsteg som gjorts måste Bulgarien fortsätta att uppvisa konkreta resultat. Den positiva utvecklingen måste fortsätta inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen och de bulgariska myndigheterna måste fortsätta att övervaka utvecklingen efter att processen inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen har avslutats. Transparent rapportering från de bulgariska myndigheterna, offentlig granskning och samhällsgranskning kommer att spela en viktig roll för att internalisera övervakningen på nationell nivå och ge nödvändiga garantier för fortsatta framsteg och reformer. Kommissionen kommer att fortsätta att noga övervaka och följa utvecklingen och göra en ny bedömning av framstegen innan dess mandatperiod löper ut. Kommissionen förväntar sig därför att processen inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen för Bulgarien kommer att kunna avslutas. I linje med detta mål uppmanar kommissionen Bulgarien att fullfölja den nuvarande positiva utvecklingen och genomföra alla återstående rekommendationer. 33 Se även ovan, punkt