RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2016) 41 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen {SWD(2016) 16 final} SV SV

2 1. INLEDNING Samarbets- och kontrollmekanismen inrättades i samband med Rumäniens anslutning till Europeiska unionen Man kom överens om att det behövdes ytterligare insatser på viktiga områden för att åtgärda brister i reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption. Sedan dess har man med hjälp av rapporter inom ramen för mekanismen kartlagt Rumäniens framsteg och gett särskilda rekommendationer för att fokusera de rumänska myndigheternas insatser. Reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption är fortfarande viktiga frågor i det rumänska samhället som kan föranleda stora offentliga demonstrationer. Det behövs stöd för att konsolidera reformen och säkra att förändringarna blir varaktiga. Mekanismen spelar en fortsatt viktig roll i Rumänien genom att driva på reformen och ge incitament att upprätthålla resultaten. Kommissionens slutsatser och metoden för samarbets- och kontrollmekanismen har genomgående fått ett starkt stöd från rådet 2. Kommissionen har även samarbetat med och tagit in synpunkter från många medlemsstater. I 2015 års rapport inom samarbets- och kontrollmekanismen konstaterades fortsatta framsteg på en rad områden vilket tyder på varaktighet, framför allt därför att de viktigaste rättsliga institutionerna som ansvarar för integritetsfrågor vidtagit åtgärder mot korruption på hög nivå och för ökad professionalism inom hela rättsväsendet. Samtidigt betonade man i rapporten att framstegen måste konsolideras och säkras ytterligare, då många juridiska frågor kvarstår och det finns tvivel om den politiska enigheten om reformen. Rådet drog slutsatsen att ett fortsatt övergripande politiskt åtagande för varaktiga reformer och respekt för domarkårens oberoende är avgörande för att varaktiga framsteg ska kunna göras och målen inom samarbets- och kontrollmekanismen ska kunna uppfyllas 3. Denna rapport tar upp båda tendenserna för att bedöma i vilken utsträckning reformen har etablerats. Den är resultatet av en noggrann analys som genomförts av kommissionen och bygger på ett nära samarbete med de rumänska myndigheterna samt synpunkter från civilsamhället och andra berörda aktörer. I rapporten belyses även en rad avgörande etapper för fortsatt varaktiga resultat under Att framstegen är varaktiga är en av förutsättningarna för att kunna visa att en mekanism som samarbets- och kontrollmekanismen inte behövs längre. Kommissionen har särskilt uppmärksammat dessa aspekter i årets rapport och kommer att fortsätta att stödja Rumäniens väg mot de mål som satts upp inom samarbetsoch kontrollmekanismen. Rumänien får redan stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna på många områden 4. Dessutom inrättade kommissionen 2015 ett nytt instrument i form av stödtjänsten för strukturreformer som bistår medlemsstaterna med Rådets slutsatser från den 17 oktober 2006 (13339/06), kommissionens beslut om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption, 13 december 2006 (K (2006) 6569 slutlig). Under åren har Rumänien genomfört en rad projekt för att bekämpa korruption och reformera rättsväsendet. Den sammanlagda finansieringen från Europeiska socialfonden (ESF) uppgår till 16 miljoner euro. De viktigaste mottagarna har varit ministeriet för offentlig förvaltning, justitie-, utbildnings- och hälsovårdsministeriet. Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) har investerat ca 15 miljoner euro i insatser kopplade till olika integritetskontrollprojekt (bland andra systemet Prevent för förhandskontroll) och kapacitet hos myndigheten för offentlig upphandling. Programmet för administrativ kapacitet (ESF) kommer under perioden att ge ca 103 miljoner euro till projekt för reformen av rättsväsendet, inklusive 35 miljoner euro särskilt avsatta för att bekämpa korruption, och 35 miljoner euro till stöd för bättre offentlig upphandling. Upp till 15 miljoner euro från Eruf kommer att investeras i ökad kapacitet och tekniskt bistånd inom offentlig upphandling, i bedrägeriförebyggande åtgärder vid ansvariga myndigheter och i avdelningen för bedrägeribekämpning (DLAF). 2

3 tekniskt bistånd i reformarbetet på en rad olika områden. Kommissionen uppmanar Rumänien att fullt ut dra nytta av möjligheterna. 2. LÄGET NÄR DET GÄLLER REFORMPROCESSEN I RUMÄNIEN 2.1 Ett oberoende rättsväsende Utnämningar I de senaste rapporterna inom samarbets- och kontrollmekanismen har man uppmärksammat hur viktiga vissa institutioner i rättsväsendet Högsta kassationsdomstolen, åklagarmyndigheten, det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning och Högsta rättsrådet är för att trovärdigheten och professionalismen inom rättssystemet ska kunna byggas upp genom visade resultat. Det är tydligt att ledarna för dessa institutioner har spelat en viktig roll i detta och ibland blivit utsatta för stark personlig kritik. Mot denna bakgrund har tyngdpunkten legat på öppna och meritbaserade urvalsförfaranden 5 som ett sätt att få fram ett kraftfullt ledarskap, undvika politisk inblandning vid viktiga utnämningar och stödja rättsväsendets oberoende. I 2015 års rapport lyftes utnämningen av en ny chefsåklagare vid direktoratet för utredning av organiserad brottslighet och terrorism fram som ett viktigt pilotfall 6. Utnämningen gjordes slutligen utan kontroverser. Förfarandet präglades av ökad öppenhet och förutsebarhet (tjänsten utlystes, fastställda kriterier offentliggjordes och de sökandes namn offentliggjordes) och ärendet handlades i tydligt samarbete mellan justitieministern (som ansvarade för valet av kandidat) och Högsta rättsrådet. Utnämningen var därför ett bra exempel på att stabila förfaranden, med full medverkan av de viktigaste myndigheterna, kan vara avgörande för en utnämning ska vara trovärdig (förfarandena måste naturligtvis även klara situationer där två inflytelserika institutioner är oense 7 ). En rad utnämningar till viktiga poster kommer att göras under Både utnämningsprocessen och resultatet kommer att vara viktiga tecken på rättsväsendets förmåga att fortsätta reformen i en tid av förändringar 8. Ordföranden för Högsta kassationsdomstolen, riksåklagaren och chefsåklagaren vid det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning är alla poster som kräver tydliga, öppna och i förväg fastställda förfaranden 9. På längre sikt bör ett mer stabilt och oberoende system för högre utnämningar av åklagare fastställas i lag i lagstiftningen finns inga kriterier som garanterar högsta möjliga yrkeskompetens och integritet, och det förfarande som tillämpas har genom justitieministerns roll ett starkt politiskt inslag. Tidigare utnämningar har lett till avsevärda kontroverser och omfattats av tydliga politiska påtryckningar. Justitieministern och Högsta rättsrådet bör med vägledning från Europarådet leda debatten om huruvida det är lämpligt att en av regeringens COM(2015) 35 final. COM(2014) 37 final. COM(2013) 47 final. COM(2012) 410 final. Den tidigare chefsåklagaren vid direktoratet för utredning av organiserad brottslighet och terrorism sitter häktad misstänkt för korruption, vilket visar på behovet av att ta itu med alla integritetsfrågor. Till exempel ledde högre utnämningar vid åklagarmyndigheten till kontroverser. Riksåklagare och chefsåklagare för nationella direktoratet för korruptionsbekämpning: maj Ordförande för Högsta kassationsdomstolen: september Högsta rättsrådet: val under sista kvartalet Samma förfarande som användes vid utnämningen av chefsåklagaren vid direktoratet för utredning av organiserad brottslighet och terrorism gäller vid utnämning av alla överåklagare och biträdande överåklagare samt av avdelningschefer vid åklagarmyndigheten och det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning. Sammanlagt ska justitieministern tillsätta femton åklagartjänster i år. 3

4 ministrar fattar det avgörande beslutet 10, särskilt när det gäller utnämningar på nivåer under institutionernas högsta ledning. Respekt för domare och den rättsliga processen Att många framträdande politiker i Rumänien har åtalats och dömts för korruption på hög nivå visar att utvecklingen mot ett oberoende rättsväsende är reell och att rättvisan når alla som begår brott. Men utvecklingen har också lett till kritik från politiker och medier mot domare, och det är fortfarande vanligt att rättsbeslut inte respekteras 11. I år har antalet yrkanden för att skydda rättsväsendets oberoende ökat, till följd av angrepp från medier och politiker, även från premiärministerns och senatsordförandens sida 12. Det har även förekommit påtryckningar på domare i författningsdomstolen 13. Som det konstaterades i 2015 års rapport verkade man agera mer ansvarsfullt inför det rumänska presidentvalet. Men detta förändrades under våren, särskilt efter det att det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning inledde en utredning om premiärministern. Kritik riktades både mot chefen för det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning och chefen för Högsta kassationsdomstolen personligen 14. Högsta rättsrådet och inspektionsenheten har under 2015 fortsatt att arbeta för ett oberoende rättsväsende och domarnas professionella anseende, oberoende och opartiskhet 15. Det fortsätter att komma in anmälningar till högsta rättsrådet om angrepp från medier och politiker. Till följd av dessa var Högsta rättsrådet tvunget att utfärda en rad kritiska slutsatser. Högsta rättsrådet kan emellertid inte se till att dess pressmeddelanden får lika mycket uppmärksamhet som angreppen. Endast moraliskt stöd kan erbjudas Högsta rättsrådet kan inte ge ekonomisk eller rättslig hjälp för domare som söker upprättelse i domstol. Det kan också finnas en potentiell roll för parlamentariska organ när det gäller att bevaka parlamentsledamöternas uttalanden. Kommissionen rekommenderade förra året att uppförandekoden för parlamentsledamöterna skulle innehålla tydliga bestämmelser, så att parlamentsledamöterna och den parlamentariska processen respekterar rättsväsendets oberoende 16. Denna rekommendation har inte följts. Debatten om eventuella ändringar i författningen skulle kunna ge möjlighet att konsolidera rättsväsendets oberoende på konstitutionell nivå. Författningsdomstolen och respekt för domstolsbeslut Författningsdomstolen spelar en viktig roll för rättsstatsprincipen och konsolideringen av ett oberoende rättsväsen. Bland författningsdomstolens domar 2015 fanns 24 beslut om bestämmelser i den nya strafflagen och straffprocesslagen samt några viktiga avgöranden om maktbalans och respekt för de grundläggande rättigheterna. Här ingick en konflikt mellan senaten och domstolarna om ett häktningsbeslut 17. Många av författningsdomstolens beslut Venedigkommissionen har gjort särskilda insatser på det här området för att hitta den rätta balansen (se den tekniska rapporten avsnitt 2.1, s. 6 8). Se tidigare rapporter inom samarbets- och kontrollmekanismen: COM(2013) 47 final, s. 4, COM(2014) 37 final, s. 3, COM(2015) 35 final, s. 2. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1, s. 5. Till exempel i ett pågående ärende om författningsdomstolens beslut om folkomröstningen 2012 om riksrätt för den dåvarande presidenten. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1, s. 5. Till exempel krävde senatens ordförande i ett offentligt brev till presidenten att Högsta kassationsdomstolens ordförande och chefsåklagaren vid det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning skulle avsättas med anledning av ett ärende där en person friades i första instans men satt häktad i sex månader. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1, s. 5. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1, s COM(2015) 35 final, s. 13, COM(2014) 37 final. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1, s. 4. 4

5 om strafflagen syftade till att stärka respekten för rättvisa rättegångar och parternas rättigheter enligt Europadomstolens rättspraxis. Även om domare och åklagare var tvungna att snabbt anpassa sig till författningsdomstolens beslut, är den allmänna uppfattningen att sådana beslut förbättrar rättssäkerheten och stärker parternas rättigheter. Högsta kassationsdomstolens beslut om lagtolkning spelar också en viktig roll i maktfördelningen mellan institutionerna Reform av rättsväsendet Nya lagar Den nya strafflagen och straffprocesslagen trädde i kraft för två år sedan, den 1 februari I 2015 års rapport inom samarbets- och kontrollmekanismen såg man fram emot en stabil rättslig miljö för de nya lagarna, vilket var ett tydligt mål när de antogs. Närmare två år senare verkar dock stabiliteten fortfarande avlägsen. En ständig källa till instabilitet har varit återkommande parlamentariska förfaranden om lagarna. Vissa ändringar är oundvikliga, och regeringen föreslog efter att ha rådfrågat rättsväsendet ändringar för att åtgärda vissa problem som upptäckts redan under våren Dessa ändringsförslag har emellertid inte antagits av parlamentet ännu. Samtidigt har parlamentet uppmärksammat en rad kontroversiella ändringsförslag. Vissa ändringsförslag har kritiserats av rättsliga myndigheter, civilsamhället och medlemsstaternas ambassader för att de skulle hindra kampen mot korruption och minska de brottsbekämpande myndigheternas och domstolarnas möjligheter att utreda eller döma. Några av dessa skulle kunna kallas enskilda vilda förslag. Andra har antagits av parlamentets ena kammare och omfattats av skyndsamma förfaranden medan ändringar från justitieministeriet har fått vänta. Några av de ändringsförslag som antogs under förra året innebar att ändringsförslag antagna i december 2013 drogs tillbaka. I motsats till 2013 har ändringarna inte beslutats av den lagstiftande församlingen 19. Alla ändringar måste behandlas igen av deputeradekammaren som är beslutsfattande kammare. Debatten har inte återupptagits efter sommarupphållet även om nya ändringsförslag fortfarande läggs fram, vilket upprätthåller osäkerheten. Parlamentet bör lösa detta genom att respektera de rättsliga myndigheternas ståndpunkt 20. En rad domar i författningsdomstolen har väckt viktiga frågor om de nya lagarna och vilka ändringar som måste göras. Vissa av de aspekter som tagits upp handlar om grundläggande frågor i de nya lagarna, till exempel tanken om att ett inledande förfarande för att reda ut praktiska frågor skulle kunna äga rum i parternas frånvaro. Även om rättsväsendet och regeringen omedelbart har anpassat praxis eller föreslagit lagändringar, kan inte rättsosäkerhet undvikas så länge som ändringsförslagen inte har behandlats av parlamentet. Medan dessa diskussioner om lagstiftningen pågår, fortsätter arbetet med att genomföra de antagna lagarna. Den allmänna uppfattningen är att domare och åklagare har uttryckt sin tillfredsställelse med den nya lagstiftningen och att rättsliga myndigheter, domare, åklagare och domstolstjänstemän har fortsatt att arbeta för att få reformen att fungera. Högsta kassationsdomstolen, riksåklagaren, Högsta rättsrådet, nationella institutet för domarkåren och justitieministeriet har alla gjort ansträngningar för att ge intensivt stöd till alla 18 Till exempel beslut om huruvida läkare på offentliga sjukhus är statstjänstemän. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.1, s Ändringsförslagen som antogs av parlamentet i december 2013 har kritiserats av rättsliga myndigheter och världssamfundet, särskilt när det gäller att undanta parlamentsledamöter från lagstiftningen om korruptionsbrott som tagande av muta, handel med inflytande och missbruk av tjänsteställning (se COM(2014) 37, s ). 20 Den tekniska rapporten, avsnitt 2.2, s

6 domstolar och åklagare för att hjälpa till i övergången och undanröja hinder 21. Justitieministern fortsatte att vidta åtgärder för att öka antalet tjänster, särskilt när det gäller domstolstjänstemän och utredare. Arbetet har också fått stöd genom grundliga utbildningsprogram anordnade av det nationella institutet för domarkåren och nationella akademin för domstolstjänstemän. I allmänhet gäller detta också för genomförandet av civilrätten, när den övergångsperiod som krävs för att hantera ärenden från tiden för de nya lagarna parallellt med nya ärenden börjar närma sig sitt slut. Det finns belägg för att målet om effektivare rättsskipning har uppnåtts 22. De logistiska arrangemang som behövs för att genomföra de bestämmelser som skulle ha trätt i kraft den 1 januari 2016 är dock ordentligt försenade 23, då mindre än en fjärdedel av de lokaler som behövs är färdiga. Följden är att dessa delar av straffprocesslagen har försenats med ett år. Det är viktigt att ta fram och genomföra en tydlig plan för att undvika ytterligare förseningar. Konsekvent rättspraxis Högsta kassationsdomstolen har en konstitutionell roll och därmed huvudansvaret för att rättspraxis blir konsekvent och att lag och praxis tolkas enhetligt. Detta har blivit en allt viktigare del av Högsta kassationsdomstolens arbete, till följd av fastställda rättsliga förfaranden men även genom åtgärder från ledningens sida, till exempel möten och diskussioner på nationell nivå med företrädare för appellationsdomstolar, Högsta rättsrådet och nationella institutet för domarkåren. Vid sådana möten fokuserar man på områden där det finns varierande tolkningar, och gemensamma lösningar meddelas alla domstolar genom riktlinjer. Högsta kassationsdomstolen har två rättsliga möjligheter att utveckla en konsekvent rättspraxis och ge en enhetlig tolkning: förhandsavgöranden och överklaganden i lagens intresse. Antalet yrkanden om förhandsavgöranden fortsätter att öka och en allt större del av Högsta kassationsdomstolens arbete handlar om förhandsavgöranden 24. Detta tyder på att systemet fungerar bra och att domarna i lägre instanser använder det. Det andra förfarandet, överklagande i lagens intresse, fortsätter också att avsevärt bidra till större enhetlighet 25. Man bör fortsätta att uppmuntra användningen av förhandsavgöranden för att lösa problem med otydliga bestämmelser i de nya lagarna. Trots alla dessa åtgärder och tecken på en omsvängning mot en beslutskultur med mer konsekvens, förekommer fortfarande ofta inkonsekventa beslut. Även om vissa problem med de nya lagarna kommer att lösas allt efter som tiden går, kräver vissa mer strukturella problem ännu större uppmärksamhet från domstolschefer och enskilda domare samt mer utbildning, även av jurister. I tidigare rapporter inom samarbets- och kontrollmekanismen har man rekommenderat att alla domstolsbeslut görs tillgängliga och sökbara på nätet, för att hjälpa domare och andra parter Den tekniska rapporten, avsnitt 2.2, s. 10. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.2, s. 12. Detta handlar framför allt om lokaler som kan användas som rättssalar. Inom straffrätten begärdes 35 förhandsavgöranden och 22 avslutades under 2015, i jämförelse med 31 begärda och 31 avslutade förhandsavgöranden under Antalet civilrättsliga och administrativa ärenden har ökat kraftigt: 51 förhandsavgöranden begärdes och 47 avslutades under 2015, i jämförelse med 17 begärda och 13 avslutade förhandsavgöranden under Under 2015 gjordes 18 överklaganden och 19 avgjordes på det civilrättsliga området, medan 6 överklaganden gjordes och 7 avgjordes på det straffrättsliga området. Förfarandet kan även användas för procedurfrågor vilket inte är fallet med förhandsavgöranden. 6

7 att hitta liknande ärenden och beslut 26. Ett projekt för att offentliggöra alla domstolsbeslut på nätet har äntligen startats efter några års diskussioner. Strategi för utvecklingen av rättsväsendet Handlingsplanen för genomförandet av strategin är nästan färdig och samråd med alla berörda aktörer har organiserats. Det kommer att vara viktigt att alla nyckelaktörer är engagerade i handlingsplanen om den ska kunna vägleda verksamheten. Processen fram till handlingsplanen var utdragen och det finns en känsla av att man tappat fart. Det kommer till exempel att vara viktigt att veta i vilken utsträckning nya Högsta rättsrådet ser den som en modell för sin egen verksamhet. Generellt skulle valen till nya Högsta rättsrådet kunna användas för att ge reformen ny kraft 27. Även om vissa ledamöter i det nuvarande Högsta rättsrådet sitter kvar, är det viktigt att det nya rättsrådet har en tydlig samsyn baserat på det nya programmet. Kandidaterna bör ge en tydlig vision om hur de ser sin roll och de ska hållas ansvariga för resultaten valprocessen bör ge kandidaterna möjlighet att diskutera hur de ser på reformens framtid. Det nya Högsta rättsrådet bör bemöta kritiken från de många domare som anser att det saknar kontakt med yrkeskåren 28. Över tusen domare var tvungna att underteckna en petition för att få till stånd ett samråd mellan alla domstolar om ett nytt system för utnämning, utvärdering och befordran av domare. Nästa rättsråd skulle kunna visa sitt engagemang för öppenhet och ansvarsutkrävande, till exempel genom att vara berett att fastställa och förklara sina strategier och beslut i regelbundna öppna möten med domare och åklagare på alla nivåer samt civilsamhället och yrkesorganisationer. Att komma överens om en årsrapport som kan diskuteras i möten med domstolar och åklagare skulle vara ett annat sätt att i praktiken ge mer insyn i Högsta rättsrådets arbete. Resursanvändning och effektivitet Justitieministern har med framgång förklarat hur viktig reformen av rättssystemet är. Regeringen gav till exempel sitt stöd till 390 ytterligare tjänster och budgeten har utökats med 46 % sedan En effektiv användning av dessa resurser kommer att underlättas om man utvecklar lämpliga styrverktyg för rättssystemet. System för statistisk information har införts i alla domstolar och används för att förbättra verksamheten. Andra elektroniska hjälpmedel, till exempel elektroniska handlingar för parter och domare, testas i flera domstolar. En strukturell reform av rättssystemet måste åtföljas av en modernisering av fastigheter och it-system. En rad byggnads- och renoveringsarbeten pågår i olika domstolar med hjälp av lån från Världsbanken. När ett (relativt blygsamt) förslag om att stänga mindre domstolar blockerades i parlamentet, blev det emellertid tydligt att en effektiv resursanvändning kan stöta på hinder. Högsta rättsrådet och justitieministeriet har undersökt alternativa lösningar, till exempel ändrade jurisdiktionsgränser för att fördela ärendena bättre ett beslut som kan fattas på denna nivå. I oktober godkände regeringen ett beslut om att omfördela jurisdiktionsområdena inom Clujs appellationsdomstols jurisdiktion. På åklagarnivå föreslog riksåklagaren att åklagarna samlas COM(2014) 37 final, s. 13. Valet till Högsta rättsrådet planeras till hösten 2016 och det nya rättsrådet väntas tillträda i januari Det är oklart om valet innebär att alla ledamöter kommer att bytas ut eller bara de som avslutat den sexåriga mandatperioden. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.5, s

8 vid tribunalen (andra instans) och att åklagarkontoren i första instans stängs, eftersom vissa kontor är för små eller har för lite arbete, och färdigställde i december 2015 en konsekvensanalys som ska skickas ut på remiss. Hur processen kommer att avslutas och när förslaget ska genomföras är inte klart. Förra årets ändringar i civilrätten innebar att domar kan verkställas direkt av exekutionstjänstemän, i syfte att skynda på förfarandet. Dessa ändringar ogiltigförklarades dock av författningsdomstolen i december. Högsta rättsrådet rapporterar till och med en ökning av antalet oomtvistade ärenden där domen ännu inte verkställts. Enligt handlingsplanen planeras åtgärder för att förbättra verkställandet av domar, bland annat ska man upprätta en elektronisk databas för att bevaka tvångsexekution, men det finns tydliga belägg för att domarnas verkställighet, även slutgiltiga domar mot staten (centrala eller lokala myndigheter), förblir problematisk. Detta är ett område som skulle kunna vara relevant för den rumänska regeringens bredare ansträngningar för att modernisera den offentliga förvaltningen. 2.3 Integritet Nationella integritetsbyrån och nationella integritetsrådet I mars 2015 avgick chefen för den nationella integritetsbyrån efter det att det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning inlett en utredning 29. Den biträdande chefen tillförordnades och utnämndes i december till chef efter ett urvalsförfarande anordnat av det nationella integritetsrådet. Förfarandet var tidskrävande men föreföll öppet och transparent. Det nationella integritetsrådet är tillsynsorgan för den nationella integritetsbyrån. Dess mandat gick ut i november Det första förfarandet för att utnämna ett nytt nationellt integritetsråd ledde till en rad kontroverser 30. Dessa första kontroverser löstes så småningom, och integritetsrådet inledde sitt arbete i februari Integritetsrådets företrädare för civilsamhället valdes till ordförande, vilket var ett välkommet budskap om oberoende. Integritetsrådets viktigaste uppgift under 2015 var att välja en ny chef för den nationella integritetsbyrån. Trots chefens avgång har integritetsbyrån fortsatt att behandla många ärenden under rapporteringsperioden 31. Integritetsbyrån har fortsatt att inleda ett stort antal ärenden om intressekonflikter och oförenlighet, varav många rör lokala politiker 32. Detta visar på en problematiskt låg acceptans och till och med ett motstånd mot integritetsregler i många lokala myndigheter, vilket har konsekvenser för den offentliga upphandlingen 33. En stor andel av integritetsbyråns beslut överklagas till domstol integritetsbyrån har ca 3000 ärenden att försvara i domstol men över 80 % av dess beslut bekräftas i domstol. Högsta kassationsdomstolens administrativa avdelning har försökt påskynda behandlingen av ärenden från integritetsbyrån (som utgör ungefär 10 % av arbetsbördan) och har minskat behandlingstiden från 18 till ungefär 9 månader. När det gäller straffrättsliga Den tidigare chefen har åtalats för missbruk av tjänsteställning när han var ledamot av kommissionen för restitution av egendom. Ärendet är inte kopplat till hans uppdrag vid den nationella integritetsbyrån. Han avgick omedelbart efter det att utredningen inleddes. COM(2015) 35 final, s. 9. Den tekniska rapporten, avsnitt 3.1, s Integritetsbyråns sammanlagda resultat var stabilt jämfört med Under 2015 rörde 84 % av oförenlighetsärendena, 66 % av de administrativa intressekonflikterna och 66 % av de straffrättsliga intressekonflikterna borgmästare, vice borgmästare och lokala eller regionala förtroendevalda. Denna tendens har bekräftats av det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning. 8

9 intressekonflikter har integritetsbyrån vidareutvecklat samarbetet med åklagarna för att rationalisera utredningarna och utbyta information. Uppföljningen av integritetsbyråns slutliga beslut och bekräftelserna av dem i form av slutliga domstolsbeslut var fortfarande ett problem Två ärenden i parlamentet försenades avsevärt innan de slutliga besluten om oförenlighet verkställdes genom att parlamentsledamotens mandat avslutades 34. Integritetsbyrån blev tvungen att utkräva böter eller meddela åklagare 35. Kommissionens rekommendation från 2015 om att man på nytt bör granska hur man kan säkerställa att parlamentet automatiskt genomför domstolsbeslut som kräver parlamentarikers avgång gäller således fortfarande. Arbetet med it-systemet Prevent, som ska användas för att kontrollera intressekonflikter inför offentliga upphandlingar, har gått framåt och när systemet införs bör det märkbart bidra till att undvika intressekonflikter, eftersom dessa upptäcks automatiskt innan upphandlingsförfarandet inleds. Om de skyldigheter som fastställdes i de nya EU-direktiven om offentlig upphandling ska uppfyllas, kommer det att behövs ytterligare rättsliga och institutionella åtgärder för att se till att alla berörda beslutsfattare kontrolleras, i enlighet med definitionen av intressekonflikter i direktiven 36. I direktiven krävs även att de berörda institutionerna har befogenhet att hindra att avtal ingås om det finns misstankar om intressekonflikt. Integritetsbyrån uppskattar att nästan alla intressekonflikter som den utreder är relativt enkla ärenden som skulle kunna undvikas med detta system. Genomförandet har visserligen tagit längre tid än väntat, men lagen antogs av regeringen i september och behandlas nu i parlamentet. Det kommer att vara viktigt att lagen upprätthåller principen om att upphandlande myndigheter är skyldiga att agera när de informeras om en eventuell intressekonflikt. Prevent bör vara driftsklart så snart som lagen har antagits 37. Till att börja med kommer systemet att användas vid upphandling som involverar EU-medel, men sedan snabbt utökas till att omfatta all elektronisk upphandling. Integritetsbestämmelser I 2015 års rapport inom samarbets- och kontrollmekanismen konstaterades att åtgärder för att kodifiera bestämmelserna om integritet och göra dem mer enhetliga och tydliga, hade lagts på is på grund av oro för att befintliga regler skulle kunna luckras upp 38. Att detta är önskvärt har bekräftats flera gånger av flera parlamentsledamöter och den rumänska presidenten. Parlamentets ena kammare har emellertid antagit ett ändringsförslag som faktiskt drar tillbaka bestämmelsen om att folkvalda vars uppdrag funnits oförenliga inte är valbara under de tre följande åren, vilket bekräftar oron. De kommande lokalvalen (juni 2016) och parlamentsvalet (november 2016) blir viktiga test. Den nya vallagen säger uttryckligen att personer som inte är valbara på grund av ett rättsligt beslut inte får ställa upp i val. Integritetsbyrån har ansvar för att gå igenom alla kandidaters förmögenhetsdeklarationer. Man planerar att hålla lokala möten med dem som går igenom förmögenhetsdeklarationerna och att ge vägledning och informera om återkommande fel. Avsikten är att intensifiera informationskampanjerna så att alla kandidater är väl medvetna om eventuella oförenligheter och intressekonflikter. Kandidaterna måste också intyga att de uppfyller lagens krav för valbarhet. Därefter sker kontroller och valkommissioner, politiska partier och privatpersoner kan begära rättslig prövning. De organ som ansvarar för valens 34 Den tekniska rapporten, avsnitt 3.4, s Integritetsbyrån bötfällde ledamöter av deputeradekammarens rättsliga utskott för underlåtenhet att följa upp beslut om oförenlighet som inte överklagats i domstol. 36 Den tekniska rapporten, avsnitt 5.4, s En budget på 23 miljoner leu (5,1 miljoner euro), delvis finansierad av EU, har avsatts. 38 COM(2015) 35 final, s. 9. 9

10 organisation har både på nationell och lokal nivå ett tydligt ansvar att tillsammans med integritetsbyrån upptäcka och hindra eventuella lagöverträdelser så snart som möjligt. Under tiden har rättssystemet arbetat för en mer enhetlig tolkning av de befintliga bestämmelserna. Högsta kassationsdomstolen har insett att det särskilt i sådana ärenden har funnits problem med bristande konsekvens och har vidtagit åtgärder för att ta itu med problemet 39. Detta har hjälpt lägre instanser och även integritetsbyrån i den egna lagtolkningen. Integritetsbyrån har också samlat alla berörda domstolsbeslut i en kodex. 2.4 Kampen mot korruption Kampen mot korruption på hög nivå De institutioner som deltar i kampen mot korruption på hög nivå visar fortsatt goda resultat, med återkommande åtal och avgöranden i ärenden som rör högt uppsatta politiker och tjänstemän. Det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning har rapporterat om ett ökat antal anmälningar från allmänheten, vilket torde avspegla allmänhetens förtroende för institutionen, något som också visar sig i opinionsundersökningar 40. Allmänhetens stöd för kampen mot korruption var en avgörande faktor vid de demonstrationer som ledde fram till premiärministerns avgång i november Det nationella direktoratet för korruptionsbekämpning åtalade över personer under 2015, däribland premiärministern, tidigare ministrar, parlamentsledamöter, borgmästare, ordförande för regionala församlingar, domare, åklagare och ett brett urval av högre tjänstemän. Vidare har direktoratet ökat sina tillfälliga åtgärder för att frysa medel som är kopplade till dessa ärenden så att de nu omfattar 452 miljoner euro. Särskilt anmärkningsvärt är upptäckterna av korruption på lokal nivå. Sedan 2013 uppgår det sammanlagda antalet lokala tjänstemän som ställts inför rätta för korruption till närmare 100 borgmästare, över 20 ordförande för regionala församlingar och dussintals lokala tjänstemän. Gripandet av Bukarests borgmästare 2015 var det starkaste uttrycket för detta problem. När det gäller rättegångar har Högsta kassationsdomstolen upprätthållit sina goda resultat när det gäller att avgöra korruptionsärenden. Under 2015 avgjorde den straffrättsliga avdelningen, i första instans, elva fall av korruption på hög nivå, och, i högsta instans, avgjorde panelerna med fem domare elva fall av korruption på hög nivå. Även i fall med många vittnen och komplex bevisning har kassationsdomstolens domare framhållit att de anstränger sig för att respektera alla parters processuella rättigheter. Förfarandena har varit relativt korta. De flesta avslutade ärendena registrerades under 2014 och 2015, medan de allra äldsta ärendena går tillbaka till Bland de mest framstående som dömts finns personer som varit ministrar, parlamentsledamöter, borgmästare, domare och åklagare. Under 2015 har parlamentet avslagit ungefär en tredjedel av direktoratets yrkanden om att häva immuniteten för parlamentsledamöter för att kunna inleda utredningar och vidta förebyggande frihetsberövande åtgärder en fråga som tagits upp i tidigare rapporter inom samarbets- och kontrollmekanismen. I de flesta fallen har visserligen yrkandet bifallits, men faktum kvarstår att parlamentets saknar objektiva kriterier för att i sina svar till direktoratet ge tydliga och konsekventa motiveringar i varje ärende, särskilt vid avslag. Det finns fortfarande Den tekniska rapporten, avsnitt 3.2, s. 23. Direktoratet har meddelat att % av ärendena inleds efter en anmälan från en privatperson, 5 10 % inleds på eget initiativ eller efter anmälningar från andra institutioner och mindre än 5 % av ärendena inleds efter en anmälan från underrättelsetjänsten. 10

11 inga tydliga regler för uppföljning av samarbets- och kontrollmekanismens rekommendation om snabb tillämpning av de konstitutionella bestämmelserna om avstängning av ministrar efter åtal och av parlamentariker som dömts för integritets- eller korruptionsbrott 41. Som noterat i 2015 års rapport är det fortfarande vanligt att ministrar som åtalats för brott har kvar sina uppdrag och att parlamentsledamöter som dömts för korruption sitter kvar. De åtgärder som vidtagits kommer från politiska partier snarare än från parlamentet. Kampen mot korruption i rättsväsendet har varit en prioritet för direktoratet och de rättsliga myndigheterna. Antalet korruptionsfall som upptäcks har ökat de senaste åren 42 och rättsväsendet vill i allt större utsträckning visa att det har höga integritetskrav. I det här avseendet är det viktigt att ledare inom rättsväsendet är uppmärksamma på eventuella integritetsrisker för domare och åklagare, och att domare får ordentlig vägledning när det gäller opartiskhet, intressekonflikter och oförenligheter. Parlamentledamöters, domares och åklagares integritet var ämnet när Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) höll den fjärde utvärderingsrundan. Uppföljningen av Grecos rekommendationer kommer att vara viktig på området 43. Kampen mot korruption på alla nivåer Kampen mot korruptionen i det rumänska samhället i stort är en välkänd utmaning. Den tragiska branden i Bukarest i oktober såg många som ett avslöjande av följderna av lokal korruption, och problemet visar sig på många olika håll 44. Riskområdena är bland andra utbildning, hälso- och sjukvård och lokal offentlig upphandling, där beslut fattas med direkta ekonomiska konsekvenser. Det har handlat om examensfusk, sjukförsäkringsfusk och uppgjorda upphandlingsförfaranden som ibland har involverat ett stort antal tjänstemän. Den nationella strategin mot korruption 45 är det viktigaste sättet att uppmuntra den offentliga förvaltningen på nationell och lokal nivå att prioritera förebyggande insatser. Konkreta förebyggande projekt vid ministerierna, varav vissa får stöd från EU och icke-statliga organisationer, fortsätter att bidra till kampen mot korruptionen inom förvaltningen 46. Strategins korruptionsförebyggande åtgärder har visserligen vidtagits, men tillämpningen är bristfällig på grund av institutionernas otillräckliga kapacitet, personalens bristande kunskap och kompetens samt bristande politisk vilja från ledningens sida. Strategins begränsade framgångar, särskilt lokalt, visar sig i form av ett avsevärt antal fall av korruption som bekräftar att korruptionen är systemomfattande. Direktoratet fick få anmälningar från den tidigare myndigheten för offentlig upphandling (ANRMAP), vilket också visade på bristande samarbete mellan institutionerna. Man förbereder nu en förlängning av den nationella strategin mot korruption för de kommande två åren. De svagheter som upptäckts vid granskningen måste åtgärdas. Framför allt bör man fokusera på effektiva kontrollorgan med tillräckligt med personal och resurser. Det övergripande administrativa reform som regeringen planerar blir också en möjlighet att verkligen vidta de åtgärder som krävs för att bekämpa korruptionen i hela förvaltningen. I 2015 års rapport 47 konstaterades att framsteg gjorts när det gäller att beivra och väcka åtal för korruptionsbrott, och fortsatta framsteg har gjorts. Detta gäller särskilt riksåklagarens COM(2013) 47 final, s. 7. Den tekniska rapporten, avsnitt 2.4, s Den tekniska rapporten, avsnitt 5.1, s Den tekniska rapporten, avsnitt 5.2, s. 31. COM(2015) 35 final, s

12 arbete och inrikesministeriets generaldirektorat för korruptionsbekämpning 48. Riksåklagaren har prioriterat arbetet mot korruption och det är viktigt att avsätta resurser så att detta arbete kan fortsätta. När det gäller indrivning av tillgångar lade den rumänska regeringen i juni fram ett lagförslag om att inrätta en myndighet som ska förvalta beslagtagna tillgångar som förvärvats på brottslig väg. Lagen godkändes av parlamentet och utfärdades i december. Detta är ett stort steg fram emot att uppfylla kommissionens rekommendation om förbättrad verkställighet av beslut om beslag (det verkar som om endast ca 10 % av värdet verkligen tas i beslag vilket alltså förtar åtgärdens avskräckande verkan). Faktiska resultat från den nya myndigheten kan väntas tidigast under andra halvåret De rumänska myndigheterna har med stöd av kommissionen 49 utarbetat en strategi för en strukturell förbättring av systemet för offentlig upphandling och för en anpassning till nya EU-regler samt inrättat en ny myndighet för förhandskontroller. Strategin inkluderar åtgärder för att möta integritets- och korruptionsrisker. Om den genomförs är det ett viktigt steg i arbetet med offentlig upphandling som är ett betydande riskområde för korruption SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER I 2014 och 2015 års rapporter inom samarbets- och kontrollmekanismen kunde kommissionen lyfta fram en rad områden där reformen höll på att konsolideras genom visade resultat. Att den här utvecklingen fortsätter är i sig ett tecken på viss varaktighet. De viktigaste rättsliga och integritetsansvariga institutionerna visar fortsatt imponerande resultat när det gäller att bekämpa korruptionen på hög nivå. Rättssystemet som helhet har fortsatt visa sin professionalism, och även kunnat anpassa sig till betydande förändringar i civil- och straffrätt, gjort ansträngningar för att få fram enhetlig rättspraxis och visat sin vilja att arbeta för rättsväsendets oberoende. Rumänien har gjort ytterligare framsteg i förhållande till riktmärkena inom samarbets- och kontrollmekanismen. Samtidigt är fortfarande flera av rekommendationerna i 2015 års rapport inom samarbets- och kontrollmekanismen aktuella, vilket visar att reformen inte fått fullt stöd, något som krävs för varaktiga framsteg. Rättsväsendets oberoende och respekten för domstolsbeslut är principer som fortfarande inte är självklara. Reformen av straffrätten ifrågasätts i parlamentet. Besluten i parlamentet om huruvida man ska tillåta att parlamentsledamöter lagförs på samma sätt som andra medborgare saknar objektiva kriterier. Åtgärderna för att ta itu med allmän korruption har förbättrats, men inte i den omfattning och med den politiska vilja som krävs för att komma till rätta med det som är allmänt erkänt som ett systemproblem. Reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption är fortfarande viktiga frågor i det rumänska samhället som kan föranleda stora offentliga demonstrationer. Stöd för att konsolidera reformen behövs för att säkra att förändringarna blir varaktiga. Kommissionen ser positivt på det konstruktiva samarbetet med de rumänska myndigheterna de senaste åren och regeringens politiska engagemang för att fortsätta reformen och bekämpa korruptionen. År 2016 kommer att på många sätt bli ett prövoår. Vid utnämningar till högre poster i rättsväsendet och vid granskningen av kandidater i kommande val kommer det att visa sig i vilken omfattning integritetsfrågor är avgörande och vilken utsträckning reformen är etablerad. Att reformutvecklingen fortsätter blir också ett tecken på varaktighet. 48 Den tekniska rapporten, avsnitt 5.3, s Vid genomförandet av nya EU-direktiv och för att uppfylla de europeiska struktur- och investeringsfondernas krav. 50 Strategin skulle gynnas av att systemet Prevent införs, se s

13 Kommissionen ser fram emot att fortsätta sitt nära samarbete med Rumänien för att uppnå målen för samarbets- och kontrollmekanismen. Kommissionen uppmanar Rumänien att vidta åtgärder på följande områden: 1. Ett oberoende rättsväsende Allmänhetens förtroende för rättsväsendet avspeglar delvis viljan att spela sin roll som en oberoende aktör i styret av Rumänien. Öppna och meritbaserade utnämningar kommer att bli extra viktiga under Åtgärder bör vidtas för att hindra att domare utsätts för personlig kritik när de utövar sitt ämbete, något som fortsätter att vara vanligt. Tydliga och stabila förfaranden bör införas innan man påbörjar de utnämningar till högre poster i rättsväsendet som planeras för Detta innebär att man flera månader före varje förfarande fastställer vilka åtgärder och kriterier som ska styra besluten. För tillsättningar av tjänster som ligger under åklagarmyndigheternas högsta ledning bör en annan metod användas, så att de nyutnämnda cheferna kan spela en viktig roll och välja sitt eget team. Alla förfaranden bör präglas av öppenhet. Därefter bör ett stabilt och oberoende system för utnämningar av högt uppsatta åklagare fastställas i lag, något som har stöd från Venedigkommissionen. Uppförandekoden för parlamentsledamöter bör, i överensstämmelse med rekommendationerna från 2015, innehålla tydliga bestämmelser, så att parlamentsledamöterna och den parlamentariska processen respekterar rättsväsendets oberoende. Nya Högsta rättsrådet bör fastställa om mer kan göras för att ge lämpligt stöd till enskilda domare som utsätts för kritik som undergräver rättsväsendets oberoende. 2. Reform av rättsväsendet Arbetet bör fortsätta för att främja sådana reformer som har visat sig konsolidera domarkårens professionalism. Detta skulle underlättas av ett stabilt regelverk. Tidigare rekommendationer om effektivisering av domstolarna och om bättre uppföljning av domstolsbeslut är fortfarande aktuella. Den nuvarande fasen i reformen av den rumänska lagstiftningen bör slutföras snabbt genom att parlamentet beslutar att ändra lagstiftningen och endast antar de ändringsförslag som respekterar de rättsliga institutionernas ståndpunkt, såsom den lagts fram av regeringen. Regeringen och Högsta rättsrådet bör utarbeta en tydlig plan, så att den nya tidsfristen för genomförandet av de återstående bestämmelserna i straffprocesslagen kan hållas. Det nya Högsta rättsrådet bör vidta tydliga åtgärder för att främja öppenhet och ansvarsutkrävande, bland annat genom att hålla regelbundna öppna möten med domare och åklagare på alla nivåer, föra en dialog med civilsamhället och lägga fram en årlig rapport. 3. Integritet Integritet bör vara den vägledande principen i den offentliga förvaltningen, och regelverket och institutionerna som ansvarar för integritet bör utformas för att främja detta mål. Det är viktigt att bestämmelserna om oförenlighet förankras hos allmänheten och faktiskt tillämpas, och att tyngdpunkten ligger på att förebygga oförenligheter och intressekonflikter. Insatserna för en konsekvent rättspraxis bör fortsätta när det gäller integritetsbeslut, och lägre instanser bör få tillgång till konsoliderad rättspraxis. 13

14 Som tidigare rekommenderats måste frågan om hur man kan säkerställa att parlamentet automatiskt genomför domstolsbeslut om ledamöters avgång tas upp igen. Systemet Prevent bör användas för den nationella integritetsbyråns förhandskontroll av intressekonflikter i samband med offentlig upphandling. Åtgärder bör vidtas för att integritetsreglerna följs när lokala och allmänna val anordnas Kampen mot korruption Det viktigaste tecknet på att kampen mot korruption har konsoliderats är att de rättsliga institutionerna fortsätter sina insatser mot korruption på hög nivå. Korruptionslagstiftningen måste gälla lika för alla och tillämpas på alla nivåer. EU-medel bör användas fullt ut för att sprida de förebyggande åtgärderna mot korruption på lägre nivå genom den nationella strategin mot korruption och genom allmänna reformer av den offentliga förvaltningen. Den nya myndigheten för indrivning av tillgångar bör inrättas med en stark ledning, tillräckliga resurser och stöd från andra institutioner så att beslagen faktiskt ökar. Andra delar av den offentliga förvaltningen bör tydligt ställas till svars om dessa frågor inte följs upp. Den nya strategin och handlingsplanen för offentlig upphandling bör genomföras, så att kraftfulla åtgärder vidtas mot korruptionen i form av regelverk, institutionella åtgärder och administrativ kapacitet, att intressekonflikter upptäcks och förebyggs och att överträdelser följs upp ordentligt. Objektiva kriterier bör införas i parlamentet för beslut om hävd immunitet och tillhörande motiveringar, så att immuniteten inte kan användas för att undvika utredning och åtal för korruption. 14