Svensk och finsk väglagstiftning en processuell jämförelse

Transkript

1 Institutionen för Fastigheter och Byggande Examensarbete nr. 254 Samhällsbyggnad Masternivå, 30 hp Mark- och fastighetsjuridik Svensk och finsk väglagstiftning en processuell jämförelse Författare: Alexandra Högblom Moisio Stockholm 2013 Handledare: Hans Mattsson, KTH Arvo Vitikainen, Aalto universitet

2 Master of Science thesis Title Swedish and Finnish road legislation a procedural comparison Authors Alexandra Högblom Moisio Department Real Estate and Construction Management Master Thesis number 254 Supervisor Hans Mattsson, KTH Arvo Vitikainen, Aalto University Keywords roads, road legislation, Sweden, Finland, comparison Abstract The purpose of this thesis is to make a procedural comparison between Swedish and Finnish road legislation, concerning the planning and construction of state, private and municipal roads, as well as providing an overview of each country s road legislation. To accomplish this, a general procedural model that was presented in Ekbäck s doctoral thesis from 2000, is used. There different types of decisions were presented; permissibility, claim and compensation. In Sweden, permissibility and claim for state roads are regulated in a road plan, according to the Road Act. The compensation issue can be solved either through an agreement or through a court procedure according to the Expropriation Act. In Finland, the permissibility of a state road is examined in a road plan according to the Highways Act. Claim and compensation requires a cadastral procedure according to the 5th Chapter in the Highways Act. The legislation for planning and construction of private roads are very similar in Sweden and Finland. In Sweden the Joint Facilities Act regulates permissibility, claim and compensation. In Finland, these issues are regulated in the Private Road Act. In Finland, however, the Private Road Act only regulates roads, while in Sweden also parks, playgrounds, water and sewerage amongst others can be regulated according to the Joint Facilities Act. For municipal roads the permissibility is examined according to the Planning and Building Act in Sweden and according to the Land Use and Building Act in Finland. These procedures are very similar. In Sweden, however, there are three-four instances for appeal of detailed development plans, while in Finland there are two instances. Claim and compensation in Sweden can be performed through a reallotment according to the Property Formation Act, or through appeal for compulsory purchase to the Land Court according to the Expropriation Act. In Finland a cadastral procedure according to the Property Formation Act is used for new detailed development plans. For modification of existing detailed development plans a cadastral procedure for compulsory purchase according to the Act of Compulsory Purchase. There are pros and cons with the processes in both countries; the Swedish procedures for state road can be seen as more efficient, and the Finnish procedures as more legally safe, while for municipal road it might be the opposite, but there both countries might have a possible procedure too much. i

3 Examensarbete Titel Svensk och finsk väglagstiftning en processuell jämförelse Författare Alexandra Högblom Moisio Institution Fastigheter och byggande Examensarbete Masternivå nummer 254 Handledare Hans Mattsson vid KTH, Arvo Vitikainen vid Aalto universitet Nyckelord vägar, väglagstiftning, Sverige, Finland, jämförelse Sammanfattning Syftet med detta arbete är att göra en processuell jämförelse mellan svensk och finsk väglagstiftning, rörande planering och nybyggnation av statlig, enskild och kommunal väg, samt att ge en överblick över respektive lands väglagstiftning. För att utföra detta används en generell processmodell som presenterades i Ekbäcks doktorsavhandling från år Där redovisades olika typer av beslut; tillåtlighet, ianspråktagande och ersättning. I Sverige regleras tillåtlighet och ianspråktagande för statlig väg i en vägplan enligt väglagen. Ersättningsfrågan kan lösas antingen genom en överenskommelse eller genom en domstolsprocess enligt expropriationslagen. I Finland prövas frågan om tillåtlighet för statlig väg i en vägplan enligt landsvägslagen. Ianspråktagande och ersättning sker via en landsvägsförrättning enligt 5 kap. landsvägslagen. Lagstiftningen för planering och byggande av enskild väg är mycket lika i Sverige och Finland. I Sverige reglerar anläggningslagen frågor om tillåtlighet, ianspråktagande och ersättning. I Finland regleras samma frågor i lagen om enskilda vägar. En skillnad är att i Finland reglerar lagen om enskilda vägar endast vägfrågor, medan i Sverige kan även parkmark, lekplatser, vatten och avlopp mm. regleras enligt anläggningslagen. Tillåtligheten för kommunal väg prövas enligt plan- och bygglagen i Sverige och enligt markanvändnings- och bygglagen i Finland. Dessa båda förfaranden är processuellt mycket lika. I Sverige finns tre-fyra instanser för överklagande av detaljplaner, medan i Finland finns det två instanser. Ianspråktagande och ersättning kan i Sverige antingen ske genom en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, eller genom att väcka talan om inlösen i mark- och miljödomstolen enligt expropriationslagen. I Finland sker detta istället genom en fastighetsförrättning enligt fastighetsbildningslagen vid nya detaljplaner. Vid ändringar av befintliga detaljplaner sker en inlösningsförrättning enligt inlösningslagen. Det finns för- och nackdelar med båda ländernas processer; för statlig väg kan de svenska processerna ses som mer effektiva och de finska som mer rättssäkra, medan för kommunal väg kan det delvis vara tvärtom, men där har kanske båda länderna en möjlig fullföljdsprocess för mycket. ii

4 Förord Detta examensarbete har gjorts i ett samarbete mellan KTH i Stockholm, Sverige och Aalto universitet i Esbo, Finland. Även det svenska Lantmäteriet är uppdragsgivare. En stor del av arbetet genomfördes under hösten 2012 vid institutionen för markanvändning vid Aalto universitet i Esbo, för att sedan färdigställas i Stockholm. Vistelsen i Finland har underlättats av stipendium från ERASMUS och resestipendium KTH. Planerna på att göra ett examensarbete i Finland började redan våren 2011 under min utbytestermin i Jyväskylä, där jag studerade finska. Detta var av stort värde när jag gick kurser i finsk fastighetsrätt under hösten 2012 i Esbo, parallellt med skrivandet av examensarbetet. Att göra en jämförelse mellan svensk och finsk lagstiftning känns naturligt för mig som både är svensk och finsk medborgare, född och uppväxt i Sverige i Stockholm, men med rötterna i Karelen i Finland. Detta arbete hade inte varit möjligt att göra utan hjälp från många personer som jag skulle vilja tacka. Först vill jag varmt tacka mina bägge handledare, professor emeritus Hans Mattsson vid KTH samt professor Arvo Vitikainen vid Aalto universitet för ovärderlig hjälp och stöd under hela processen. Vidare vill jag rikta ett varmt tack även till: Professor Kauko Viitanen som välkomnade mig till Aalto universitet och institutionen för markanvändning. Tekn. lic. Seija Kotilainen samt lantmätare Mikael Still vid Lantmäteriverket i Finland för att jag fick ta del av värdefull sakkunskap och insikt i de finska förhållandena. Lantmätare Peter Wiström vid Lantmäteriet i Sverige för granskning av innehåll och respons rörande de svenska förhållandena. Docent Peter Ekbäck, utan vars doktorsavhandling denna studie inte hade haft sin nuvarande utformning, för att inte nämna alla kurser vid KTH. Sedan vill jag särskilt tacka er som granskat arbetet, för eventuella resterande felaktigheter ansvar jag ensam. Ett stort tack även till alla som på olika sätt har underlättat vistelsen i Helsingfors och det praktiska kring utbytesterminen samt lyst upp min tillvaro i Stockholm och Helsingfors: Kollegor vid institutionen för markanvändning, studiekamrater och vänner vid Aalto universitet och Teknologföreningen i Otnäs, ni gjorde min höst i Otnäs till ett minne för livet. Internationella koordinatorer vid KTH och Aalto för all hjälp med det praktiska; alla blanketter, tillstånd och frågor. Kollegor och chefer vid Lantmäteriet i Stockholm som med uppmuntran och förståelse underlättat slutförandet av arbetet. Studiekamrater och vänner vid KTH, i Stockholm, i Finland och i resten av världen, ingen nämnd, ingen glömd. Slutligen min familj som alltid funnits där. Stockholm juni 2013, Alexandra Högblom Moisio iii

5 Förkortningar Sverige: AL Anläggningslag (1973:1149) ExL Expropriationslag (1972:719) EVL Lag (1939:608) om enskilda vägar FBL Fastighetsbildningslag (1970:988) FL Förvaltningslag (1986:223) LOM Lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar HD Högsta domstolen JB Jordabalk (1970:994) KL Kommunallag (1991:900) LM Lantmäterimyndigheten MB Miljöbalk (1998:808) MKB Miljökonsekvensbedömning (även i Finland) MMD Mark- och miljödomstolen MMÖD Mark- och miljööverdomstolen PBL Plan- och bygglag (2010:900) RB Rättegångsbalk (1942:740) SFL Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter VägF Vägförordning (2012:707) som ersätter: VägK Vägkungörelse (1971:954) upphävd VägL Väglag (1971:948) ÄrendeL Lag (1996:242) om domstolsärenden Finland: FBLf Fastighetsbildningslag /554 FVL Förvaltningslag /434 InlL Lag om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter /603 JBf Jordabalken /540 LEV Lagen om enskilda vägar /358 LMV Lantmäteriverket LVL Landsvägslag /503 MBF Markanvändnings- och byggförordning /895 MBL Markanvändnings- och bygglagen /132 NTM-central Närings- trafik och miljöcentral RBf Rättegångsbalk /4 iv

6 Ordlista Finlandssvenska - Svenska termer Förrättningsingenjör Inlösning Jorddomstol Lantmäteribyrå Lantmäteriverket (Maanmittauslaitos) NTM-central Outbrutet område Samkommun Styckning Trafikverk (Liikennevirasto) Vägavgift Vägdelägare Vägenhet (i väglag) Vägförrättning Väglag Växelverkan Ägoreglering = Förrättningslantmätare = Inlösen = Motsvarar mark- och miljödomstolen = Finskt lantmäterikontor = Lantmäteriet i Finland se ovan = Närings- trafik och miljöcentral som delvis motsvarar länsstyrelsen, men bara för vissa funktioner = Sålt, men ännu ej avstyckat område = Kommunalförbund (samarbetsform mellan kommuner) = Avstyckning =Trafikverk se ovan = Vad varje vägdelägare ska betala, beräknas från vägenheterna = Deltagare i väglaget = Andelstal (i gemensamhetsanläggning) = Motsvarar anläggningsförrättning, men enbart för vägar = Samfällighetsförening för väg = Samråd = Fastighetsreglering Planhierarki: Finland Landskapsplan Generalplan/Gemensam detaljplan för flera kommuner Detaljplan Sverige Regionplan - Översiktsplan - Detaljplan Färgöversikt tabeller: Färgöversikt i tabeller Typ av väg: Statlig väg Statlig/kommunal väg Enskild väg Kommunal väg Kommunal väg Undergrupp innanför detaljplan utanför detaljplan (Sverige) Typ av åtgärd: Första åtgärd Fullföljdsåtgärder Fristående förrättning Första åtgärd Första åtgärd Tillämplig lag: VägL, LVL ExL, InlL, FBL, FBLf AL, LEV PBL, MBL ExL Möjliga beslutstyper Tillåtlighet x (x) x x x Ianspråktagande x x x Ersättning x x v

7 Innehåll 1. Inledning Introduktion och bakgrund Det svenska och finska vägnätet Lagstiftning Aktörer Syfte Metod Avgränsningar Disposition Relaterade arbeten Teoretisk bakgrund Förfaranden vid planering och markåtkomst; en rättsekonomisk analys Initiering Utredning Utredningsmyndighetens sammansättning Utredningspliktens fördelning mellan parter och utredningsmyndighet Utredningsformer Beslut Beslutsmyndighetens sammansättning Beslutsrättens fördelning mellan parter och beslutsmyndighet Beslutstyper Överklagande Förfarandetyper Kombinerade förfaranden Sverige: Statlig väg Väglagen Lagstiftningens tillämpningsområde Vägplan Ianspråktagande Ersättning Väglagen processuellt Inlösen enligt Expropriationslagen processuellt vi

8 Initiering Utredning Beslut Överklagande Sverige: Enskild väg Anläggningslagen Gemensamhetsanläggning Historik Allmänt Processuellt Sverige: Kommunal väg Plan- och bygglagen Allmänt Allmänna och enskilda intressen Plan- och bygglagens medel Detaljplan Plan- och bygglagen - Processuellt Ianspråktagande och ersättning av vägar enligt detaljplan Allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap Allmänna trafikanläggningar på kvartersmark Förfarande fastighetsreglering enligt FBL Kommunala vägar utanför detaljplan Allmänna platser med enskilt huvudmannaskap (AL) Enskilda vägar på kvartersmark (AL) Finland: Statlig väg Landsvägslag Generellt om lagen Definitioner Planering av landsväg Utredningsplan Vägplan Växelverkan Begränsningar i markanvändningen för områden utanför landsvägsområdet Särskilda bestämmelser Processuellt Landsvägsförrättning Landsvägslagen 5:e kapitlet generellt Förrättningsförfarande Ersättning Överklagande Registrering Processuellt Finland: Enskild väg vii

9 7.1. Lag om enskilda vägar Allmänt Vägrätt Väghållningsskyldighet Ersättningar Vägförrättning Vägnämndens ansvar Väglag och dess organ Om vägdelägare som inte bildar väglag Ansvar på grund av väghållning Annan användning av väg och användning av annan mark tillfälligt såsom väg Indragning av väg och upphävande av rättigheter som är förknippade med väg Statligt och kommunalt bidrag för väghållning Överklagande Processuellt Finland: Kommunal väg Markanvändnings- och bygglag Allmänna bestämmelser Myndigheter Riksomfattande mål för områdesanvändningen Planering på landskapsnivå Generalplan Gemensam generalplan för flera kommuner Detaljplan Planläggningsförfarande och växelverkan Tomtindelning Gator och andra allmänna områden Ersättning för kommunernas kostnader för samhällsbyggande Överlåtelse och inlösning av mark Ersättning Byggande Tillståndsplikt för byggande och andra åtgärder Tillståndsförfarande och tillståndsprövning Arrangemang i anslutning till byggandet Ändringssökande och myndighetens rättelseuppmaning Särskilda bestämmelser Processuellt Fastighetsbildningslagen och inlösningslagen Allmänt FBLf Inlösningslagen, InlL Komparativ analys Statlig väg Allmänt viii

10 9.1.2.Tillåtlighet och ianspråktagande enligt Väglagen (Sverige) Tillåtlighet enligt Landsvägslagen (Finland) Ersättning enligt expropriationslagen (Sverige) Ianspråktagande och ersättning enligt landsvägslagen 5:e kapitel (Finland) Enskild väg Allmänt Anläggningslagen (Sverige) Lagen om enskilda vägar (Finland) Sammanfattning Kommunal väg Allmänt Plan- och bygglagen (Sverige) Markanvändnings- och bygglagen (Finland) Expropriationslagen alternativt fastighetsbildningslagen (Sverige) Inlösningslagen alternativt fastighetsbildningslagen (Finland) Expropriationslagen (Sverige) Aktörer Slutsatser Statlig väg Enskild väg Kommunal väg Vidare studier Referenser ix

11 1. Inledning 1.1. Introduktion och bakgrund Vägar är en central del av samhällets infrastruktur, i Sverige finns ett vägnät som är ca km långt, och i Finland är det ca km. Planering och byggande av väg regleras av en mängd lagar. Lagstiftningen kan inte vara statisk, utan är i ständig, om än långsam, förändring för att motsvara de krav samhället ställer. Detsamma gäller de lagstyrda processer som används för planering och byggande av väg. Det är nödvändigt att dessa processer fungerar rättsäkert och effektivt för att främja ett välfungerande samhälle. Ett sätt att utveckla och förbättra lagstiftningen och processerna är att jämföra de svenska lagarna och processerna med liknande lagar och processer i andra länder, för att se hur de har byggt upp sitt system. I grunden är det samma problem som ska lösas, oavsett vilket land som studeras, eftersom det är av vikt för alla länder att ha tillgång till ett fungerande vägnät, oavsett hur det juridiska systemet ser ut. Stora skillnader i de juridiska systemen kan dock försvåra jämförelsen, då det kan vara svårt att identifiera tillräckligt med gemensamma nämnare för att kunna göra en meningsfull analys. Därför finns det en stor poäng i att studera länder med liknande juridiska system som Sverige. Inom Norden är lagstiftningarna mycket lika varandra, jämfört med resten av Europa och världen, och i Finland är lagstiftningen mest lik den svenska. Detta på grund av den långa gemensamma historien som ett enda land (drygt 650 år), men även på grund av ett omfattande informationsutbyte sedan delningen år Därför är det är högst relevant att göra jämförande studier mellan Sverige och Finland, för att se vilka likheter och skillnader som finns, och för att ge inspiration till utveckling av den egna lagstiftningen Det svenska och finska vägnätet Sverige Det svenska vägnätet består av: km kommunala gator och vägar km statliga vägar km enskilda vägar, varav en stor del är skogsbilvägar km av de enskilda vägarna får statsbidrag ska därför hållas öppna för allmän trafik. Statsbidrag prövas av Trafikverket, men även kommuner kan ge bidrag till enskild väghållningen. (Trafikverket Sverige, 2013 b; Ekbäck, 2008) I det statliga vägnätet finns ca broar, ett tjugotal tunnlar samt 37 färjeleder. Ca 20 % av de statliga vägarna består av grusväg. De flesta av dessa återfinns i skogslänen, då vägbeläggningen avgörs utifrån hur mycket trafik som går på vägen. (Trafikverket, 2012) Även om de statliga vägarna är färre sett till antal km så är antalet fordonskm 56 miljarder per år på de statliga vägarna. Motsvarande siffra för de kommunala gatorna och vägarna är 24 miljarder fordonskm per år. (Trafikverket Sverige, 2012 a) Finland Vägnätet i Finland består av landsvägar, kommunala gatunät samt enskilda vägar. Trafikverket underhåller och utvecklar det statliga vägnätet tillsammans med de regionala närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM-centraler). 1

12 Hela vägnätets längd är ca km. Av detta är ca km enskilda vägar och skogsbilvägar och km är kommunala gatunät. Trafikverket ansvarar för landsvägarna som har en längd av ca km. Av dessa är ca km huvudvägar som består av riksoch stamvägar (rött och grönt på kartan i Figur 1), varav drygt 700 km är motorvägar. Den största delen av vägarna, km består av region- och förbindelsevägar, men de har bara en dryg tredjedel av trafiken. Det finns även km gång- och cykelvägar. Hälften av vägarna är lågtrafikerade och ca 65 % eller ca km är belagda. På landsvägarna finns det ca broar i Finland och varje år byggs nya broar. (Trafikverket Finland, 2013 a) Figur 1 - Finlands vägnät (Norell, 2007 s. 18) 2

13 Lagstiftning Sverige I Sverige finns lagstiftning som gäller planering och byggande av statlig väg främst i väglagen. Genom framtagande och godkännande av en vägplan beslutas om tillåtligheten för projektet, men därigenom löses även frågor om ianspråktagandet av marken. För frågor om ersättning gäller expropriationslagens bestämmelser. För planering och byggande av enskild väg är anläggningslagen tillämplig, som även hänvisar till fastighetsbildningslagens bestämmelser. Tillåtlighet, ianspråktagande och ersättning regleras i en anläggningsförrättning. För kommunala gator och vägar gäller främst plan- och bygglagen för att besluta om tillåtligheten i en detaljplan. För att ta marken i anspråk finns två olika sätt, antingen en domstolsprocess enligt expropriationslagen, eller en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen vilket är vanligare. En översikt över svensk och finsk lagstiftning samt aktörer finns i Tabell Finland I Finland finns lagstiftning för planering och byggande av statlig väg främst i landsvägslagen. Även där tas en vägplan fram som reglerar tillåtligheten för vägbyggande. Ianspråktagande och ersättning för marken löses dock genom en landsvägsförrättning enligt femte kapitlet landsvägslagen. För planering och byggande av enskild väg är lagen om enskilda vägar tillämplig, där hänvisningar finns till den finska fastighetsbildningslagens bestämmelser. I en enskild vägförrättning regleras tillåtlighet, ianspråktagande och ersättning. För kommunala gator och vägar gäller främst markanvändnings- och bygglagen, där beslut om tillåtlighet fattas i och med fastställandet av detaljplan för området. För att ta mark i anspråk för allmän plats för en ny detaljplan används styckningsförrättning enligt fastighetsbildningslagen, och är det fråga om förändringar i befintliga detaljplaner används en inlösningsförrättning enligt inlösningslagen, som även den till viss del hänvisar till fastighetsbildningslagen Aktörer Sverige För planering och byggande av statlig väg har Trafikverket väghållningsansvaret, och verkets regionala förvaltning är väghållningsmyndighet. Om överenskommelse om ersättning inte kan nås väcks talan vid den mark- och miljödomstol inom vars verksamhetsområde ärendet ligger. Förrättningar enligt anläggningslagen handläggs av lantmäterimyndigheten. Kommunen är ansvarig för att upprätta detaljplaner enligt plan- och bygglagen. För ianspråktagande och ersättning väcks antingen talan vid en mark- och miljödomstol, eller ansöks om en fastighetsbildningsförrättnings hos lantmäterimyndigheten. 3

14 Finland Den NTM-central som är behörig för området är väghållningsmyndighet och ansvarig för planering och byggande av statlig väg. Trafikverket godkänner sedan och fastställer vägplaner för statlig väg. Landsvägsförrättningar handläggs av lantmäteribyrån som ansvarar för det berörda området. Enskilda vägförrättningar handläggs av behörig lantmäteribyrå för området. Kommunen är ansvarig för att upprätta detaljplaner enligt markanvändnings- och bygglagen. Både styckningsförrättningar och inlösningsförrättningar handläggs av behörig lantmäteribyrå för området. Tabell 1 - Översikt väglagstiftning och aktörer Översikt Typ av väg Land Lagstiftning Aktör Beslutstyp Statlig Sv VägL Trafikv. Tillåtlighet, ianspråktagande Fi LVL NTM/Trafikv. Tillåtlighet Sv ExL MMD Ersättning Fi LVL 5 kap LM Ianspråktagande, ersättning Enskild Sv AL LM Tillåtlighet, ianspråktagande, ersättning Fi LEV LM Tillåtlighet, ianspråktagande, ersättning Kommunal Sv PBL Kommunen Tillåtlighet Fi MBL Kommunen Tillåtlighet Sv ExL MMD Ianspråktagande, ersättning Sv FBL LM Ianspråktagande, ersättning Fi InlL LM Ianspråktagande, ersättning Fi FBLf LM Ianspråktagande, ersättning Sv ExL Regeringen Tillåtlighet 4

15 1.2. Syfte Det främsta syftet med detta arbete är att jämföra svensk och finsk lagstiftning ur processuell synvinkel för planering och byggande av nya vägar. I detta innefattas statliga vägar, kommunala vägar och enskilda vägar. Syftet är även att ge en överblick över den omfattande lagstiftningen som rör planering och byggande av vägar i respektive land samt öka förståelsen för det andra landets system. I komparativa studier mellan olika länder finns stor risk för missförstånd och språkförbistring gällande begrepp som kan betyda olika saker i länderna, eller olika begrepp med samma innebörd. För att undvika detta och för att skapa en ökad förståelse hos läsarna har lagstiftningen förklarats utförligt. Detta bidrar till en ökad förståelse kring terminologin i länderna och förhoppningen är att det minskar risken för missförstånd, och kan även vara till glädje för den nyfikne. Syftet är inte att undersöka hur lagarna tillämpas materiellt, utan detta är en processuell studie, som använder en generell processmodell från Ekbäcks doktorsavhandling (2000, s. 53) för att studera de olika lagstiftningarna som rör planering och byggande av väg Metod Arbetet baseras på studium av de aktuella lagstiftningarna i respektive land. Dessa analyseras och systematiseras utifrån Ekbäcks processmodell (2000, s. 53), men även utifrån Ekbäcks förfarandemodeller (2000, s. 62). Utifrån dessa modeller jämförs lagstiftningarna processuellt. Eftersom syftet är att studera processen för planering och byggnation av ny väg, studeras hela processen där frågor om tillåtlighet, ianspråktagande och ersättning behandlas. Då dessa frågor kan behandlas i olika lagar och i olika processer behöver ofta flera lagar och processer studeras för att nå fram till ett resultat. Detta utförs för varje typ av väg, dvs. statlig, enskild och kommunal, och för bägge länderna. Slutligen jämförs processerna i Sverige med motsvarande process i Finland och skillnader och likheter analyseras. För att få ökad förståelse för lagstiftningen har även litteratur som behandlar aktuella lagar studerats, samt information från berörda myndigheter. Litteratur rörande det finska fastighetsrättsliga systemet i allmänhet som finns tillgänglig på engelska har lästs, men den är inte detaljerad när det kommer till frågor som rör väglagstiftning. Eftersom litteratur rörande finsk lagstiftning främst finns på finska, har jag gått kurser inom finsk fastighetsrätt vid Aalto universitet i Helsingfors. Detta för att öka min förståelse av hela det finska fastighetsrättsliga systemet samt för att minska risken för missförstånd och språkförbistring. Den finska lagstiftningen finns tillgänglig på finlandssvenska, men dess terminologi överensstämmer inte alltid med den rikssvenska terminologin inom juridik i allmänhet och fastighetsrätt i synnerhet. Intervjuer i semi- strukturerad form har även hållits med lantmätare Mikael Still som är verksam inom det finska lantmäteriet och som arbetar särskilt med frågor som rör förrättningar enligt enskilda väglagen, samt med tekn. lic. Seija Kotilainen som för närvarande forskar i frågor som rör ianspråktagande och ersättning av mark för byggnation av statlig väg. Språkligt Den finlandssvenska terminologin i vissa fall skiljer sig från den rikssvenska terminologin. I stort har rikssvenska termer används, men vissa finlandssvenska begrepp har behållits, eftersom de är vedertagna och är de termer som finns i den finska lagstiftningen. Till exempel 5

16 heter inlösen inlösning i Finland, en förrättningslantmätare benämns förrättningsingenjör, avstyckning kallas styckning mm. Detta kan upplevas aningen förvirrande för läsaren, och för att underlätta finns en ordlista i början av arbetet med de finlandssvenska termerna som är vanligast i uppsatsen och som skiljer sig från den svenska terminologin. Där finns även två finska ord inlagda, på begäran. Användandet av stor bokstav i början av exempelvis myndighetsnamn skiljer sig även mellan länderna, och sedvanlig användning i respektive land har följts. Det är följaktligen genomtänkt att det är Högsta domstolen i Sverige, respektive högsta domstolen i Finland, och inte ett misstag Avgränsningar Denna studie jämför enbart svensk och finsk lag. Enbart lagstiftning som rör planering och byggnation av ny väg studeras. Detta innebär att bestämmelser som rör ändring eller upphävande av väg inte ingår. Eftersom det är en processuell studie studeras inte heller materiella bestämmelser särskilt ingående, även om de till viss del ingår för att öka förståelsen för det processuella. Till varje lag finns ofta även förordningar, föreskrifter mm. Dessa studeras inte alltför ingående, eftersom fokus är på det processuella. Detsamma gäller propositioner, utredningar mm. Materialet är ändå så omfattande att ytterligare djup inte är nödvändigt. Eventuell ändring av lagstiftning som skett efter 1 januari 2013 har inte tagits i beaktande. Vad gäller planering av statlig väg fokuseras på processen att ta fram en vägplan, samt efterföljande processer för ianspråktagande och ersättning, men inte processer för tidigare mer övergripande planer eller bestämmelser. För enskild väg gäller även här att det enbart rör nybyggnation av väg, dvs. omprövningar ingår inte. För kommunal väg fokuseras även här på processen för att ta fram en detaljplan, samt efterföljande processer för ianspråktagande och ersättning, men ej tidigare mer översiktliga planprocesser eller bestämmelser. Sammanfattningsvis studeras det processuella förfarandet för planering och byggnation av ny statlig, enskild och kommunal väg i Sverige och Finland med hjälp av Ekbäcks processmodell (2000) Disposition I kapitel 2 beskrivs Ekbäcks generella processmodell och förfarandemodell vilket är den teoretiska bakgrunden till studien. Där definieras även många begrepp. I kapitel 3-5 beskrivs den svenska lagstiftningen rörande planering och nybyggnation av väg. Kapitel 3 beskriver lagstiftningen som gäller för statlig väg, kapitel 4 handlar om enskild väg och kapitel 5 handlar om kommunal väg. I vart och ett av kapitel 3-5 redovisas först en översikt över lagstiftningen, följt av en processuell studie där lagstiftningen systematiseras utifrån den generella processmodellen. I översikten av lagstiftningen följer presentationen i huvudsak ordningen i respektive lag. Samma sak sker för den finska lagstiftningen för vägar i kapitel 6-8, där kapitel 6 behandlar lagstiftning för planering och byggande av statlig väg, kapitel 7 beskriver lagstiftning för enskild väg och kapitel 8 lagstiftning för kommunal väg. I kapitel 9 görs en komparativ analys där likheter och skillnader i svensk och finsk lagstiftning jämförs. Där jämförs och analyseras processerna för planering och byggande av väg i Sverige och Finland; först processerna kring statlig väg, sedan för enskild och slutligen för kommunal väg. I kapitel 10 presenteras uppsatsens slutsatser uppdelade på statlig, enskild och kommunal väg, slutligen ges förslag till vidare studier. I kapitel 11 återfinns referenser. 6

17 1.6. Relaterade arbeten De examensarbeten som gjorts tidigare har jämfört andra fenomen inom svensk och finsk rätt. Nämnas kan exempelvis Andersson & Larsson (2002) som jämförde avstyckning och Edén & Fors (2006) som jämförde lämplighetsprövningen vid fastighetsbildning utanför planlagt område. Ericsson och Lindholm (1995) jämförde markåtkomst och ersättning för allmän väg, järnväg samt kraftledning i Sverige, Norge och Finland, och är det arbete som ligger närmast. Skillnaden är att de fokuserade mer på själva markåtkomsten och särskilt ersättningen, och inom andra lagar och även andra länder. De följde inte en processuell modell och beskrev väglagstiftningen endast ytligt. Framförallt har mycket lagstiftning inom både Sverige och Finland hunnit ändrats sedan 1995, så det finns motiv för en ny studie inom samma område. Figur 2 Enskild väg (Trafikverket Sverige, 2013 b) 7

18 2. Teoretisk bakgrund Förfaranden vid planering och markåtkomst; en rättsekonomisk analys I denna uppsats används den generella modellen för analys av planerings- och markåtkomstprocesser som presenteras i Ekbäcks doktorsavhandling Förfaranden vid planering och markåtkomst; en rättsekonomisk analys från år 2000 (s. 53) (se Figur 3). Hela det arbetet strukturerar upp förfarandereglerna vid planering och markåtkomst i flera olika typer av förfaranden: administrativa, förrättnings- och rättegångsförfaranden. Därefter görs en rättsekonomisk analys för att undersöka om de egenskaper som identifierats i hur de olika förfarandereglerna är utformade är ekonomisk effektiva. Detta är dock ett mycket omfattande verk som strukturerar upp hela den svenska speciella fastighetsrätten, i denna uppsats ska bara de processuella aspekterna av de valda lagarna studeras. En generell processmodell INITIERING Formell rätt att anhängiggöra UTREDNING Utredningsmyndighetens sammansättning Utredningspliktens fördelning mellan parter och utredningsmyndighet Utredningsformer BESLUT Beslutsmyndighetens sammansättning Beslutsrättens fördelning mellan parter och beslutsmyndighet Beslutstyper ÖVERKLAGANDE Överklagandeväg Figur 3 - En generell processmodell (efter Ekbäck, 2000 s. 53) 2.1. Initiering Sättet som ett markåtkomstärende hos en myndighet formellt kan initieras på kan delas in i två huvudklasser (Ekbäck, 2000, s. 54) (se Figur 4): Formell rätt att anhängiggöra Enskilt initiativ Officialinitiativ Figur 4 - Formell rätt att anhängiggöra (efter Ekbäck, 2000, s. 54) Enskilt initiativ innebär att markförvärvare, markägare eller någon annan sakägare har rätt att starta en formell prövningsprocess. Formen för detta kan vara en ansökan t.ex. för en lantmäteriförrättning, men även t.ex. en stämning för exempelvis inlösning enligt expropriationslagen. (ibid.) 8

19 Officialinitiativ föreligger då prövningsmyndigheten genom beslut initierar prövningsprocessen. Ett exempel på detta är Trafikverkets beslut att bygga väg enligt väglagen. (ibid.) 2.2. Utredning Syftet med utredningen är att producera ett beslutsunderlag. Detta kan ske på olika sätt, och regler om hur utredningsmyndigheten ska vara sammansatt, vem som har utredningsskyldighet och vilka de formella utredningsmomenten är, finns för att säkerställa beslutsunderlagets omfattning och kvalitet. (Ekbäck, 2000, s. 55) Utredningsmyndighetens sammansättning I lagstiftningen finns regler om vilken myndighet som är ansvarig för aktiviteter under utrednings- eller beredningsskedet. Fyra olika huvudklasser kan identifieras med avseende på myndighetens organisatoriska struktur (ibid.) (se Figur 5): Utredningsmyndighetens sammansättning Professionell expertstruktur Byråkratisk expertstruktur Kollektiv lekmannastruktur Sammansatt nämndstruktur Figur 5 - Utredningsmyndighetens sammansättning (efter Ekbäck, 2000 s. 55) Professionell expertstruktur innebär att utredningsmyndigheten består av en tjänsteman, där krav på kompetens finns reglerat i lagstiftningen och detta normalt är kopplat till judiciella befogenheter. Exempel på detta är lantmätare och lagfaren domare. Behörighetskravet kan ses som ett sätt att legitimera verksamheten. (ibid.) Om utredningsmyndigheten består av en tjänsteman, vars kompetens inte är kopplad till en viss profession, är detta en byråkratisk expertstruktur. Exempelvis grundar en handläggare på Trafikverket istället sin kompetens på expertkunskap, objektivitet, saklighet, obundenhet mm. (ibid.) Kommunala markanvändningsärenden kan teoretiskt sett handläggas av en fullmäktigeberedning. En sådan består enbart av politiskt förtroendevalda och utgör en kollektiv lekmannastruktur. (ibid.) Om utredningsmyndigheten består av en blandning av en eller flera representanter från grupp ett och tre föreligger en sammansatt nämndstruktur. Till exempel kan lantmäterimyndigheten bestå av en förrättningslantmätare och två gode män i fastighetsbildningsärenden. (ibid.) Utredningspliktens fördelning mellan parter och utredningsmyndighet Termen utredningsplikt syftar på införskaffande av beslutsunderlag i sakfrågan och är inte samma sak som att tillämpa och tolka rättsreglerna, vilket alltid är prövningsmyndighetens ansvar. Fördelningen av utredningsplikten kan delas in i tre huvudkategorier (Ekbäck, 2000, s ) (se Figur 6): 9

20 Utredningspliktens fördelning mellan parter och utredningsmyndighet Partsansvar Delat ansvar Officialansvar Figur 6 - Utredningspliktens fördelning (efter Ekbäck, 2000 s. 56) Partsansvar innebär att markförvärvare eller markägare tar fram det materiella beslutsunderlaget. I de fallen finns oftast ett vägledande ansvar hos prövningsmyndigheten för att underlätta processen. Exempel på när partsansvar föreligger är vid expropriationsmål i fastighetsdomstolen. (ibid.) Delat ansvar är när vissa sakuppgifter införskaffas av myndigheten och andra delar av beslutsunderlaget införskaffas av en eller flera av parterna. Exempel på detta är vid ansökningar för t.ex. koncession. I dessa fall har myndigheten ofta ett uttalat ansvar för att tillräckligt beslutsunderlag tas fram i ärendet. (ibid.) Officialansvar innebär att myndigheten ser till att beslutsunderlaget blir tillräckligt i ärendet. Det införskaffas i stor utsträckning oberoende av parternas egna handlingar. Exempel på officialansvar är lantmäterimyndighetens prövning i fastighetsbildningsärenden, samt Trafikverkets upprättande av vägplan för allmän väg. (ibid.) Utredningsformer I förvaltnings- och processrätten finns det allmänna principer för hur utredningsarbete och beredning ska gå till. Utöver detta finns noggrannare bestämmelser i speciallagstiftningen. I vissa fall finns s.k. grundformer som är normalkarakteristika i processen och undantag från dessa får bara göras om det finns särskilda skäl. Dessa grundformer kan innebära (ibid.): - Skriftlig eller muntlig form för handläggningen - Kungörelser och remisser - Hållande av sammanträden - Utställande av beslutsförslag Begreppet remisser innefattar här all form av konsultation, muntlig och skriftlig, med andra parter. Det kan även finnas formella utredningsmoment som är extraordinära till sin karaktär. Dessa är ytterligare former, utöver de obligatoriska, med syfte att förbättra kvaliteten i beslutsunderlaget och främja processens kostnadseffektivitet, rättssäkerhet mm. Dessa kan innefatta möjligheter till (Ekbäck, 2000, s ): - Muntlig bevisning - Hänskjutning av beslut till högre instans 2.3. Beslut Utifrån beslutsmaterialet avgörs ärendet genom beslut eller dom. Här används beslut som en samlande term för avgörandet. (Ekbäck, 2000, s. 57): Beslutsmyndighetens sammansättning Ibland kan beslutsmyndigheten ha en annan sammansättning än utredningsmyndigheten. Det är även möjligt att det är olika myndigheter som ansvarar för utredning respektive beslut. Det är dock samma fyra huvudklasser för hur beslutsmyndigheten är sammansatt (se Figur 7), som för utredningsmyndigheten, så för en närmare förklaring se avsnitt Utredningsmyndighetens sammansättning (ibid.). 10