En fastställd gräns för direktupphandling

Transkript

1 En fastställd gräns för direktupphandling Konsekvenser för småföretag 2002:25

2 MISSIV DATUM DIARIENR /359-5 ERT DATUM ER BETECKNING /3367 Regeringen Finansdepartementet STOCKHOLM En fastställd gräns för direktupphandling konsekvenser för små företag Regeringen uppdrog den 19 september 2002 åt Statskontoret att göra en bedömning av vilka konsekvenser ett förslag om en fastställd gräns för direktupphandling kan få för små företags villkor. Uppdraget har genomförts i samarbete med EuroFutures AB. Resultatet bygger på en webbenkät med 115 upphandlande enheter från stat, kommun och landsting, samt ett femtiotal intervjuer med små företag, företrädare för intressentorganisationer och upphandlare från offentlig förvaltning. Härmed överlämnar Statskontoret rapporten En fastställd gräns för direktupphandling konsekvenser för små företag, (2002:25) innehållande en analys av och ett övergripande resonemang kring konsekvenserna för småföretag vid fastställda beloppsgränser på tre respektive fem basbelopp. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Eva-Lotta Löwstedt-Lundell, chef för Enheten för inköpssamordningsfrågor och avdelningsdirektör Henning Richardsson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Henning Richardsson POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 Innehåll Sammanfattning 7 1 Bakgrund 13 2 Uppdraget 15 3 Syfte 17 4 Metod Begreppet småföretag Internetenkät Intervjuer Hänsynstagande till konsekvensanalysen enligt Simplex 22 5 De olika upphandlingsformerna 23 6 Vissa aktörers synpunkter på direktupphandling 25 7 Resultatredovisning Omfattningen av direktupphandlingar och småföretagens roll i dessa Tillämpade kriterier vid direktupphandling Genomförandet av direktupphandling på olika organisationsnivåer Faktorer som påverkar kostnader och intäkter för småföretagen vid direktupphandling i jämförelse med anbudsupphandling Faktorer som påverkar kostnaderna Sammanfattning om kostnadspåverkande faktorer Faktorer som påverkar intäkterna Sammanfattning om intäktspåverkande faktorer Konsekvenser för småföretagen vid fastställda beloppsgränser för direktupphandling Hur mycket kommer direktupphandlingarna att öka vid olika basbeloppsgränser? För- och nackdelar vid höjda basbeloppsgränser Förslag som framförts att minska nackdelarna vid direktupphandling 63 Bilaga Regeringsuppdraget 65 5

4 6

5 Sammanfattning Uppdraget Regeringen har den 17 september 2002 uppdragit åt Statskontoret att göra en bedömning av vilka konsekvenser ett förslag om en fastställd gräns för direktupphandling kan få för små företags villkor. Denna bedömning bör enligt regeringen omfatta olika prisbasbelopp. I dag får enligt Lagen om offentlig upphandling (LOU) direktupphandling användas vid lågt upphandlingsvärde. Föreliggande rapport belyser de frågor som nämns i regeringens uppdrag. Vid genomförandet har hänsyn tagits till den checklista som redovisas i Riktlinjer för Regeringskansliet om särskild konsekvensanalys för små företags villkor, vilka finns sammanfattade i den s.k. Simplexförordningen (SFS 1998:1820). Sålunda har rapporten utgått från småföretagens perspektiv, inte i första hand myndigheternas syn på egna kostnader och egen effektivitet i upphandlingsprocessen. Rapporten strukturerar och analyserar konsekvenser för småföretag vid direktupphandling jämfört med andra upphandlingsalternativ. För tydlighetens skull har diskussionen i rapporten fokuserats kring en jämförelse mellan anbudsupphandling och direktupphandling. Anbudsupphandling är i rapporten synonymt med förenklad upphandling. Vidare diskuteras i rapporten ramavtal som för många småföretag är en viktig kontraktsform. Övriga upphandlingsformer har betydelse för många småföretag men är i detta sammanhang av mindre principiell betydelse. Metod Materialet som ligger till grund för rapporten är dels befintligt skriftligt material om offentlig upphandling, inklusive remissvar från ett antal myndigheter och organisationer, dels har information samlats in via Internetenkäter från upphandlande myndigheter och intervjuer med myndigheter och småföretag. Småföretagen har delats upp i fyra undergrupper; leverantörer av standardiserade varor, leverantörer av standardiserade tjänster, leverantörer av specialiserade varor samt leverantörer av specialiserade tjänster. Teoretisk utgångspunkt Teoretiskt sett kan man se ett företags förväntade nettointäkt vid upphandling som förväntad intäkt (=upphandlingens värde gånger sannolikheten att man får uppdraget) minus kostnaderna att utforma och lämna in anbudet. Det kan förväntas att denna nettointäkt varierar starkt med upphandlingens värde. Teoretiskt sett bör det för småföretaget vara en fördel att det sker en direktupphandling i de fall som den förväntade nettointäkten vid en kon- 7

6 kurrensupphandling är negativ. Formbunden upphandling (konkurrensupphandling) bör väljas i övriga fall. Var denna brytpunkt faktiskt ligger dvs. under vilket belopp direktupphandling är att föredra är en empirisk fråga. Brytpunkten påverkas bl.a. av kostnaden för att lämna anbud, vilket i sin tur beror på vilken typ av varor/tjänster som upphandlas Exempel på andra faktorer som påverkar brytpunkten är konkurrenssituationen (Hur många lämnar anbud?) och marknadstillträdet för småföretag vid offentlig upphandling. Resultat Nästan 50 procent av den totala upphandlingsvolymen hos de myndigheter som besvarat enkäten utgörs av ramavtal. Detta följs av anbud under tröskelvärden som står för 23 procent och direktupphandling som utgör 18 procent av den totala upphandlingsvolymen. En bedömning av direktupphandlingens storlek görs i rapporten, den uppskattas till mellan miljarder kronor per år. Enligt enkäten och intervjuerna är småföretagen förhållandevis starkt involverade i direktupphandling; enligt enkäten svarar småföretagen för 67 procent av direktupphandlingsvolymen. Det är en stor spridning på de basbeloppsgränser som tillämpas för direktupphandling både mellan myndigheter och mellan olika slag av varor och tjänster. Det är endast i ett begränsat antal fall (4 7 procent av respondenterna) där lågt värde bestäms från fall till fall. De fasta basbeloppsgränserna varierar från ett halvt basbelopp till 7 basbelopp (och i vissa fall ännu högre). Den genomsnittliga prisbasbeloppsgränsen är högst för specialiserade tjänster och lägst för standardiserade varor; den genomsnittliga gränsen varierar mellan 2,12 till 3,54 basbelopp. Det kan att döma av intervjuerna förväntas att det kommer att ske en höjning av de genomsnittliga beloppen i takt med de pågående uppjusteringarna, i varje fall när det gäller tjänster. 80 procent att direktupphandlingen äger rum på olika organisationsnivåer som t.ex. centrala upphandlingsenheter, förvaltningar och vårdcentraler. Direktupphandling synes vara mest frekvent på de lägre nivåerna hos myndigheterna. Drygt 85 procent av de som har upphandling på olika organisationsnivåer har angivit att direktupphandling sker på förvaltningsoch på verksamhetsnivån. 8

7 Faktorer som påverkar kostnader och intäkter för småföretagen vid direktupphandling i jämförelse med anbudsupphandling I enlighet med den teoretiska referensramen har en analys gjorts av faktorer som påverkar kostnader och intäkter för småföretagen vid direktupphandling i jämförelse med anbudsupphandling. Faktorer som påverkar kostnader för småföretag vid direktupphandling jämfört med anbudsupphandling Anbudsgivning Försäljning och marknadsföring Formella kvalificerings- och utvärderingskrav Tidsutdräkt och flexibilitet Faktorer som påverkar intäkter för småföretag vid direktupphandling jämfört med anbudsupphandling Tillträde till marknaden Transparens i upphandlingsprocessen Förväntad nettointäkt vid anbud Relationen upphandlare leverantör Kostnadspåverkande faktorer I genomsnitt krävs det en mindre arbetsinsats att färdigställa ett anbud vid direktupphandling än anbudsupphandling, vilket framför allt beror på att den formlösa upphandlingsprocessen är befriad från de formkrav som är förenade med förenklad upphandling. Skillnaden i arbetsinsats mellan upphandlingsformerna är mindre vid standardiserade varor än för specialiserade tjänster. Relativt sett torde småföretagens kostnader för försäljning och marknadsföring vara större vid direktupphandling än vid anbudsupphandling, särskilt för nyetablerade företag och etablerade lokala företag, eftersom detta slag av insatser är nödvändiga när man är okänd och/eller skall gå in på nya marknader. Det bör dock betonas att det även vid anbudsupphandling kan behövas väsentliga försäljningsinsatser för detta slag av företag, om dock inte lika betydande som vid direktupphandling. Ett ramavtal kan också innebära stora försäljningskostnader om det innebär frekventa försäljningsinsatser vid varje avropstillfälle. De formella kraven som förekommer vid anbudsupphandlingar kan innebära inte oväsentliga arbetsinsatser och därmed kostnader för att lämna den information som krävs. För vissa krav som t ex miljö- och kvalitetscertifiering krävs det också arbetsinsatser för att t ex kunna bli certifierad samt externa certifieringskostnader. Nyetablerade företag kan många gånger i praktiken inte lämna anbud p.g.a. alltför långtgående krav i upphandlingen. Småföretagen har lägre kostnader i detta hänseende vid direktupphandlingar. 9

8 Anbudsförfarandet vid anbudsupphandling sker över en betydligt längre tidsperiod än vid direktupphandling. Denna tidsutdräkt skapar kostnader för småföretagen genom att deras arbetsplanering försvåras. Däremot kan småföretaget vid en förfrågan om en direktupphandling snabbt avgöra om man resursmässigt kan klara av uppdraget Intäktspåverkande faktorer Det finns inget stöd för att småföretag generellt sett systematiskt utestängs från direktupphandling. Det torde emellertid finnas en risk för att nyetablerade företag och småföretag som skall etablera sig på nya marknader inte blir uppmärksammade i tillräcklig grad vid direktupphandling. Möjligheterna att gå in på en marknad blir större för nyetablerade företag vid anbudsupphandling där alla företag kan lämna in anbud. Dessa möjligheter minskar dock för småföretagen till en del i realiteten genom de formella krav, utvärderingskrav och procedurer som är förenade med denna upphandlingsform. Dessa hinder är i särskild grad betydande för nyetablerade företag. Det är betydligt sämre transparens i upphandlingsprocessen vid direktupphandling än vid anbudsupphandling. Man får därigenom bl.a. en sämre överblick över sina konkurrenter. Det förekommer dock relativt ofta att upphandlingsenheterna försöker skapa en konkurrenssituation genom att infordra flera anbud vid direktupphandling. Genomskinligheten vid avrop på upphandlade ramavtal liknar den situation som gäller vid direktupphandling Det är uppenbart givet ett visst upphandlingsvärde att den förväntade intäkten vid en direktupphandling i genomsnitt är betydligt högre än vid anbudsupphandling. Detta beror på att den genomsnittliga sannolikheten att få ett anbud är betydligt högre vid direktupphandling jämfört med anbudsupphandling. Samtidigt är företagets anbudskostnad i genomsnitt lägre vid direktupphandling än vid anbudsupphandling. Sammantaget innebär detta att den förväntade nettointäkten för ett anbud (förväntad nettointäkt minus anbudskostnad) i genomsnitt är högre vid direktupphandling jämfört med anbudsupphandling. Vid anbudsupphandling kan kostnaden en vid mer krävande anbud t.ex. vissa specialiserade tjänster med relativt låga upphandlingsvärden ( ) vara högre än den förväntade intäkten för anbudet. Den upparbetade relationen mellan upphandlare och leverantör har betydelse för utgången av olika typer av upphandlingar. Vid direktupphandling har relationen större betydelse medan de formalistiska kraven är mer framträdande vid anbudsupphandling och därmed minskar också betydelsen av personliga relationer i upphandlingen. 10

9 Ökningen av direktupphandlingarna vid olika basbeloppsgränser Vid en fastställd gräns för direktupphandling på tre prisbasbelopp kommer det i genomsnitt inte att ske någon nämnvärd ökning (högst 10 procent) av direktupphandlingsvolymen jämfört med de förhållanden som råder i dag. Det kommer dock att ske förändringar inom ramen för den nuvarande volymen. Volymen för direktupphandlade varor kommer sannolikt att öka med 30 till 40 procent, medan de direktupphandlade tjänsterna minskar i volym med omkring 10 procent Om den fastställda gränsen för direktupphandling i stället sättes till fem basbelopp kommer det uppskattningsvis att ske en ökning med procent av den totala direktupphandlingsvolymen. För varor kommer ökningen att uppgå till procent och för tjänster till procent. För det stora flertalet myndigheter kommer en gräns vid fem basbelopp att innebära stora höjningar av direktupphandlingsvolymen För- och nackdelar vid direktupphandling Tidigare har redogjorts för de kostnads- och intäktspåverkande faktorerna vid direktupphandling jämfört med anbudsupphandling. Nedan sammanfattas dessa resultat i form av en sammanställning av för- och nackdelar med direktupphandling jämfört med anbudsupphandling. Till fördelar har därvid räknats både de faktorer som direkt eller indirekt innebär lägre kostnader och de som medför högre intäkter. Till nackdelar räknas på motsvarande sätt de som är förenade med högre kostnader och lägre intäkter. Det bör betonas att det är jämförelsen mellan direktupphandling och anbudsupphandling som står i förgrunden. Det framgår av sammanställningen av för- och nackdelar att en jämförelse mellan direktupphandling och anbudsupphandling är mångfasetterad. Även om en faktor, t.ex. kostnader för anbudsgivning, i genomsnitt är en fördel för småföretagskollektivet och annan faktor, t.ex. marknadstillträde, i genomsnitt är en nackdel för småföretagen vid direktupphandling, visar det sig vid ett närmare studium av tablån att denna jämförelse inte är så entydig. Till stor del hänger denna nyansrikedom samman med vilket slag av vara och tjänst som upphandlas och vilket slag av företag som är leverantör. När det gäller småföretagen bör det påpekas att denna grupp är relativt heterogen. I denna grupp kan t ex inrymmas det nyetablerade småföretaget, det s.k. mikroföretaget med 5 15 anställda och det mer etablerade företaget med kanske 50 anställda eller det medelstora företaget med 150 till 250 anställda. Det är vid vissa faktorer stora skillnader i konsekvenser för t.ex. det nyetablerade företaget jämfört med det medelstora företaget. 11

10 För- och nackdelar med direktupphandling jämfört med anbudsupphandling ur småföretags perspektiv Fördelar Mindre arbetstid för att färdigställa anbud skillnaden mellan upphandlingsformerna är mindre vid standardiserade varor än för specialiserade tjänster. Lägre kostnader för att uppfylla formella kvalificerings- och utvärderingskrav, speciellt för nyetablerade företag och mycket små företag. Vid anbudsupphandling skulle dessa kostnader eller krav vara ett stort etableringshinder för dessa företag. Kort tidsutdräkt mellan anbud och leverans ger bättre arbetsplanering. Också bättre flexibilitet jämfört med ramavtal, eftersom direktupphandling inte ställer krav på så stor bredd på varusortiment/kompetens vid leveranser som vid avrop, vilket kan vara av stort värde för t.ex. ett litet grossistföretag med 5 10 anställda. Högre förväntad nettointäkt beroende på att den genomsnittliga sannolikheten att få ett anbud är betydligt högre vid direktupphandling jämfört med anbudsupphandling. Företagets anbudskostnad är också lägre. Vid arbetskrävande anbud t.ex. vid specialiserade tjänster kan t.o.m. den förväntade nettointäkten vara negativ vid anbudsupphandling. Utvecklande av relationer mellan upphandlare och leverantör bl.a. genom den geografiska närheten mellan leverantör och upphandlare vid direktupphandling. Nackdelar Sämre möjligheter till marknadsinträde för nyetablerade företag och för företag på nya marknader beroende på att dessa företag inte i tillräcklig grad blir uppmärksammade vid direktupphandling genom bristande kännedom. Det finns dock inget stöd för att småföretag generellt sett systematiskt utestängs från direktupphandling. I ju högre grad som formella krav och andra krav blir omfattande vid anbudsupphandling, i desto högre grad minskar direktupphandlingens nackdelar. För nyetablerade företag kan dessa hinder för marknadstillträde bli så stora att nackdelarna t.o.m. kan övergå till fördelar vid direktupphandling. Även i relation till ramavtal med stora volymer kan nackdelarna för direktupphandling minska eller t.o.m. försvinna för nyetablerade företag, eftersom dessa i ett sådant fall inte kan delta i upphandlingen. Sämre genomskinlighet i upphandlingsprocessen skapar bl.a. en sämre överblick över konkurrenter. Genomskinligheten vid avrop på upphandlade ramavtal liknar den situation som gäller vid direktupphandling. Högre försäljning och marknadsföringskostnader för nyetablerade företag och etablerade lokala företag för att komma in på nya marknader. Relativt betydande försäljningskostnader också vid anbudsupphandling om dock lägre än vid direktupphandling. 12

11 1 Bakgrund Direktupphandling är en formlös upphandlingsform som enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) endast får användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Upphandlingskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 2001:31) att lagtexten bör förtydligas genom att en värdegräns införs som anger vad som skall avses med lågt värde. Enligt kommittén är sju prisbasbelopp en lämplig värdegräns. Regeringen behandlade frågan om en värdegräns för direktupphandling i propositionen om ändringar i den offentliga upphandlingen. (2000/2001:142). Det framgår av propositionen att regeringen delar uppfattningen att det är värdefullt bl.a. för att effektivisera den offentliga upphandlingen med ett förtydligande i lagtexten som anger exakt upp till vilket värde direktupphandling medges. Regeringen ansåg dock att ett så högt gränsvärde som sju prisbasbelopp skulle påverka de mindre företagens marknad negativt genom att undandra ett alltför stort antal upphandlingar från konkurrensutsättning. En mer rimlig gräns till vilken direktupphandling medges är enligt propositionen fem prisbasbelopp (motsvarande kronor år 2002), vilket medför ett enklare förfarande utan att alltför stora värden undantas från den mer formbundna upphandlingen (6 kap LOU). Skälen som talar för en förenkling av reglerna genom en gräns för direktupphandling överväger enligt regeringens uppfattning de eventuella nackdelar som förslaget kan medföra för mindre företag. Finansutskottet (bet 2001/02:FiU12) ansåg dock att en fastställd gräns för direktupphandling behöver analyseras ytterligare. Nuvarande ordning med lågt värde för direktupphandling bör därför behållas tills vidare. Det innebär att de upphandlande enheterna liksom hittills har möjlighet att fastställa olika gränser för direktupphandling på olika områden och för olika typer av upphandlingar. Riksdagen godkände riksdagens förslag (rskr 2001/2002:324). Regeringen uppdrog den 17 september 2002 åt Statskontoret att göra en bedömning av vilka konsekvenser ett förslag om en fastställd gräns för direktupphandling kan få för små företags villkor. Denna bedömning bör enligt regeringen omfatta olika prisbasbelopp. 13

12 14

13 2 Uppdraget Statskontoret har mot denna bakgrund uppdragit åt EuroFutures att ta fram ett underlag som belyser de frågor som nämns i regeringens uppdrag till Statskontoret. Vid genomförandet av uppdraget skall i relevanta delar beaktas den checklista som redovisas i Riktlinjer för Regeringskansliet om särskild konsekvensanalys för små företags villkor 1, vilka finns sammanfattade i den s.k. SimpLexförordningen (SFS 1998:1820). Uppdraget tolkas som att det är främst de små företagens perspektiv som skall anläggas, inte i första hand myndigheternas syn på egna kostnader och egen effektivitet i upphandlingsprocessen. Det kan dock vara av intresse att i ett helhetsperspektiv belysa även dessa förhållanden för att få en förståelse för de motiv som finns för att använda direktupphandling. Den centrala uppgiften för uppdraget är att värdera för- och nackdelar för småföretag när det sker en formbunden upphandling jämfört med motsvarande för- och nackdelar vid direktupphandling vid olika beloppsgränser. 1 Se Reglers effekter för små företag Hur gör man en konsekvensanalys?, Näringsdepartementet 15

14 16

15 3 Syfte Syftet med uppdraget är att övergripande strukturera och analysera konsekvenser för småföretag vid direktupphandling jämfört med andra upphandlingsalternativ. Den snäva tidsramen som har stått till förfogande för uppdraget och bristen på tillgänglig information gör det inte möjligt att ge precisa bedömningar av konsekvenserna det blir snarast fråga om att peka på olika faktorer och deras vikt för små företags villkor vid direktupphandling. Konsekvenserna kommer att redovisas i form av för- och nackdelar vid olika alternativ. Denna analys skall kunna ge ett underlag till en samlad bedömning. 17

16 18

17 4 Metod För genomförandet av uppdraget har det bedömts nödvändigt att samla in information som dels ger en övergripande bild av direktupphandling i form av hårda data, dels ger en fördjupad förståelse och kunskap om småföretagens erfarenheter av och synpunkter på direktupphandling jämfört med formbundna upphandlingsformer. Därutöver skall rapporten ge insikter om hur direktupphandling hanteras hos upphandlande enheter. Två metoder Internetenkät och intervjuer har använts för att samla in information. 4.1 Begreppet småföretag I Sverige definieras vanligtvis små och medelstora företag som företag som har högst 250 anställda. Detta är en mycket vid definition som innebär att 99,7 procent av Sveriges företag hör till denna kategori. Den genomsnittliga företagsstorleken i Sverige är knappt 20 anställda 2. Det finns endast omkring företag som har fler än 200 anställda. Däremot är det så många som företag som har mellan 1 20 anställda. I storleksklassen anställda finns det drygt företag. När man diskuterar konsekvenser för småföretag bör man beakta att detta begrepp kan inrymma företag med vitt skilda förutsättningar, från det nyetablerade företaget till företag med 200 anställda. De företag som ingår i intervjuundersökningen som bildar underlag till denna rapport utgör ett urval från gruppen med färre än 50 anställda med ett undantag. Detta företag har 200 anställda. Det minsta företaget som intervjuats har en anställd. En viktig aspekt i sammanhanget att flera av företagen är de ledande leverantörerna i Sverige på sin speciella produkt. Exempelvis är det intervjuade företaget med 200 anställda marknadsledande i Sverige på leveranser av färdtjänst, företaget levererar 20 procent av alla svenska landstingens behov. Sålunda kan företag med relativt få anställda hantera stora volymer. I fallet med färdtjänstföretaget hyr de in chaufförer/taxibolag/bussbolag som utför själva tjänsten. De egna anställda sysslar med bokningar och administration. Samma slag av förhållande gäller för vissa varuleverantörer där flera intervjuade företag finns i grossistledet och därmed har relativt få anställda i relation till sin omsättning. I Internetenkäten har den vidare definitionen på småföretag (1 250 anställda) använts, eftersom det ansågs värdefullt att genom denna enkät få en övergripande bild av hela småföretagssektorns roll i direktupphandling. Dessutom bedömdes det inte realistiskt att få svar på enkätfrågor om småföretag indelade i olika storleksklasser. 2 Detta medelvärde har endast beräknats för de företag som har minst en anställd. 19

18 4.2 Internetenkät Internetenkäten har till syfte att få en övergripande bild av direktupphandling och därtill relaterade faktorer. Enkäten har genomförts med hjälp av en Internetbaserad enkätmodell utvecklad av företaget Survey Generator. Enkäten har sänts ut till 129 myndigheter, varav samtliga 21 3 landsting, 53 kommuner och 55 statliga myndigheter. Kommunerna och de statliga myndigheterna har valts ut för att representera olika kategorier. Urvalet har således inte gjorts slumpmässigt. Enkäten innehåller bl.a. frågor om den totala upphandlingsvolymen och fördelningen på olika upphandlingsformer och småföretagens andel av upphandlingen. Dessutom efterfrågas uppgifter om de basbeloppsgränser som i dag tillämpas för direktupphandling, metoder för att försäkra sig om affärsmässighet, upphandling på olika organisationsnivåer och åtgärder för att få kännedom om nya potentiella anbudsgivare. Enkäten vad gäller total upphandling och fördelning på olika upphandlingsformer omfattar inte byggentreprenader, eftersom dessa i regel är av en sådan storleksordning att direktupphandling inte kan bli aktuellt. 115 respondenter, motsvarande 89 procent av urvalet, har åtminstone påbörjat besvarandet av enkäten, medan 74 respondenter motsvarande en svarsfrekvens på 57 procent har genomfört hela enkäten, om dock inte besvarat varje fråga. Svarsfrekvensen vad gäller total upphandlingsvolym och tillämpade basbeloppsgränser för direktupphandling har högst svarsfrekvens medan frekvensen är lägst för de enkätfrågor som rör småföretag och uppskattningar av de förändringar av direktupphandlingens volym som kommer att ske vid vissa fastställda gränser för direktupphandling. Svarsfrekvensen är lägst för landstingen, i synnerhet när det gäller upphandlingens fördelning på olika upphandlingsformer. Detta beror dels på att man ofta har en relativt decentraliserad upphandlingsorganisation, dels på att man saknar detta slag av statistik eftersom ekonomisystemen inte ger möjlighet till en sådan fördelning. Dessa förhållanden är ofta förekommande även hos stora kommuner och statliga myndigheter, som har en regional organisation. Kvalitén i enkätsvaren har kontrollerats genom ett stort antal kontakter per telefon med respondenterna. Kontakterna har främst handlat om att klara ut missförstånd kring tolkning av enkätens frågor och göra vissa kompletteringar. 3 Gotlands landsting har räknats till kommunerna och ingår således i denna kategori i undersökningen. 20

19 Sammantaget torde enkäten ge ett relativt gott underlag för att ge en övergripande bild om vissa aspekter på direktupphandling (basbeloppsgränser, affärsmässighet och organisation) medan vissa kvantitativa uppgifter, speciellt med avseende på småföretag, är något mera osäkra. 4.3 Intervjuer Enkäten har kompletterats med sammanlagt 25 fördjupade intervjuer med kommuner, landsting och statliga myndigheter 4 med utgångspunkt i de frågor som tas upp i enkäten. Nitton småföretag har intervjuats om direktupphandling och därtill hörande frågor. Antalet anställda varierar mellan ensamföretagaren till 200 anställda, dock har endast ett företag fler än 50 anställda. Företagen representerar fyra olika slag av leverantörer företag som levererar standardiserade tjänster, specialiserade tjänster, standardiserade varor och specialiserade varor. Dessa begrepp har i denna rapport följande innebörd. Med upphandling av standardiserade tjänster avses tjänster som i princip kan upphandlas enligt prislista. Dessa tjänster behöver till sitt innehåll i relativt liten grad anpassas till olika kunders behov. Exempel på detta slag av tjänster kan vara okvalificerade städ-, renhållningstjänster eller fastighetsunderhållstjänster. Med upphandling av specialiserade tjänster avses tjänster där det krävs utarbetande av ett anbud. Dessa tjänster är till sitt innehåll i relativt hög grad anpassade till olika specifika problem eller till olika kunders behov, t.ex. arkitekttjänster, kvalificerade IT-tjänster, utredningsuppdrag och olika slag av konsulttjänster. Med upphandling av standardiserade varor avses varor som i princip kan upphandlas enligt prislista. Dessa varor behöver i relativt liten grad anpassas till olika kunders behov, t.ex. förbrukningsartiklar (toalettpapper, operationsdukar, etc.) livsmedelsråvaror, vissa kapitalvaror (t.ex. kylskåp), datorer och standardmöbler. Med upphandling av specialiserade varor avses varor där det i princip krävs utarbetande av ett anbud som är specifikt för just den upphandlingen. Dessa varor är i regel i relativt hög grad anpassade till olika kunders behov, t.ex. vissa handikapphjälpmedel, medicinteknisk utrustning, IT-utrustning som är anpassade för intranät eller andra kvalificerade IT-lösningar, vetenskaplig 4 Om inte annat sägs kommer beteckningen myndigheter i rapporten användas för att beteckna både statliga myndigheter, kommuner och landsting; dessa tre slag av aktörer är i offentligrättslig mening alla myndigheter. 21

20 utrustning anpassade till vissa specifika forskningsproblem och energisnåla transportfordon som drivs med alternativa och förnybara bränslen. Dessutom har genomförts intervjuer med övergripande aktörer som Företagarnas Riksorganisation (FR), Svenskt Näringsliv, Almega, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Nämnden för offentlig upphandling (NOU) och Nutek. 4.4 Hänsynstagande till konsekvensanalysen enligt Simplex Enligt uppdraget skall hänsyn tas till den checklista för konsekvensanalys som finns sammanfattad i den s.k. Simplexförordningen. En väsentlig del i ett Simplex-arbete är att göra en problembeskrivning. Detta görs för direktupphandlingens del på ett ingående sätt i resultatanalysen där bl.a. direktupphandlingens kostnader och intäkter för småföretagen bedöms. Dessutom är alternativ till direktupphandling en central del av analysen genom att jämförelser görs med de konsekvenser som uppkommer vid anbudsupphandling. I resultatanalysen behandlas också administrativa konsekvenser, tidsåtgång, kostnader bl.a. i form av anbudskostnader och konkurrensförhållanden. Efterlevnaden av reglerna berörs även till viss del i avsnitt 7.5. Dessutom har det vid uppdragets genomförande, genom intervjuer, skett samråd med näringslivet och med berörda myndigheter. Övriga steg i konsekvensanalysen enligt Simplex har i detta sammanhang inte bedömts som relevanta. Det bör också noteras att analysen i denna rapport inte har genomförts i olika steg utan de olika aspekterna och konsekvenserna har beaktats på ett integrerat sätt i resultatanalysen. 22