Kommer arbetskraften när den behövs?

Transkript

1 Kristof Tamas Kommer arbetskraften när den behövs? Om migration i det nya Europa Det nya Europa, som domineras av ett utvidgat EU, behöver se med andra ögon på migrationsfrågorna. På kort sikt bedrivs en dörrstängarpolitik mot arbetskraftsmigranter från de nya medlemsländerna. På längre sikt kommer det åldrande Europa att behöva ett tillskott av miljontals människor i arbetsför ålder. Förutsättningarna för integration i invandringsländerna blir då lika viktigt som hållbar utveckling i utvandringsländerna. Det är dags för ett globalt samarbete kring framtida arbetskraftsmigration. Den fria rörligheten för personer, kapital, varor och tjänster är fyra grundstenar i EU:s inre marknad. Den 1 maj 2004 utvidgades Europeiska unionen till tjugofem medlemsländer. I ett slag ökade befolkningen med 74 miljoner, till sammanlagt 455 miljoner. Vilka effekter har detta haft på arbetskraftsmigrationen? En del central- och östeuropéer hade hoppats kunna utnyttja sin rätt att flytta västerut för att finna arbete. Men en tid före anslutningsdagen ledde förhandlingar mellan EU:s dåvarande medlemmar till att så kallade övergångsregler infördes. Gamla EUländer fick behålla sina nationella regler om de ville krav på arbetstillstånd, arbetsmarknadsprövning och att egna medborgare samt medborgare från gamla EU-länder har företräde att söka lediga tjänster. Övergångsreglerna gäller i etapper under maximalt sju år, det vill säga längst till En orsak till övergångsreglerna var rädslan för 50 miljoner nya EUmedborgare i arbetsför ålder. Det växande antalet arbetslösa i länder som Tyskland och Österrike skulle få konkurrens om arbetstillfällena. Som närmaste grannar till de nya medlemsländerna och med redan väletablerade migrantnätverk ansågs de kunna locka en majoritet av de potentiella arbetssökarna. En prognos antog att per år skulle vilja flytta under de första åren. Det framhävdes i debatten att både antalet nya länder och inkomstskillnaderna var större än vid någon annan tidigare utvidgning. Den genomsnittliga årsinkomsten per person i exempelvis Sverige är mer än sex gånger högre än i Lettland. BLAND DE GAMLA EU-länderna är det bara Sverige som inte infört några övergångsregler. Storbritannien och Irland beviljar, likt Sverige, fullt tillträde till sina arbetsmarknader, men kräver ettårig vistelse och lagligt arbete för rätten till ersättning från socialförsäkringen. En EU-princip är annars att alla medborgare är försäkrade i landet där de arbetar. Nederländerna, Österrike, Italien och Portugal har en restriktiv politik kombinerad med kvoter för ett visst antal arbetstagare. En allmän restriktiv politik tillämpas av Finland, Danmark, Belgien, Luxemburg, Tyskland, Frankrike, Spanien och Grekland. Det har gått drygt ett och ett halvt år sedan maj I länder som inskränkt arbetskraftsinvandringen har det lagliga inflödet förstås varit begränsat. Men vad har hänt i de tre som öppnat sina arbetsmarknader? I Sverige blev det ingen anstormning av sociala turister som en del befarat. Inte heller invaderades landet av rörmokare, snickare eller bärplockare. 28 Framtider 4/2005

2 Från anslutningsdagen till och med september 2005 kom arbetstagare samt företagare, studenter, anhöriga och pensionärer. En tiondel av dessa har förlängt redan beviljade tillstånd. De nykomna arbetstagarna utgjorde färre än två promille av den totala arbetskraften. Välfärdssystemet har inte kantrat. Enligt Försäkringskassan i Sverige betalades kronor i barnbidrag, föräldrapenning och liknande förmåner till barnfamiljer från något av de tio nya medlemsländerna mellan mars och december Det är en procent av de totalt 82 miljoner kronor som betalades ut till icke-svenska EU-medborgare. Även utnyttjandet av arbetslöshetsunderstöd har varit mycket begränsat. Utbetalningarna väntas dock öka något efter hand. I Storbritannien har hög tillväxt och låg arbetslöshet gjort att arbetstagarna från Central- och Östeuropa absorberats av en expansiv arbetsmarknad. Från anslutningsdagen fram till sista juni i år har sammanlagt ansökningar registrerats. Av dessa personer beräknas en tredjedel ha funnits i landet redan före utvidgningen. De flesta har lågavlönade jobb som britterna själva inte är intresserade av, inom hotell och turism, jordbruk, tillverkning och livsmedelsindustri. Utnyttjandet av det sociala välfärdssystemet har varit minimalt. Utvecklingen i Irland har varit likartad. Från maj till december 2004 registrerades här arbetstagare från de nya medlemsländerna. Även om antalet därmed tiofaldigats jämfört med motsvarande period före utvidgningen, handlar det enbart om 2,6 procent av arbetskraften i Irland. Redan före utvidgningen rekryterades många migranter genom kampanjer direkt i hemländerna. I både Sverige, Storbritannien och Irland har de flesta arbetstagare kommit från Polen och Baltikum. FRI RÖRLIGHET för tjänster har inte omfattats av EU:s övergångsregler för arbetstagare. Men det är denna fråga som fått störst uppmärksamhet i svenska massmedier. Särskilt gäller detta ett lettiskt byggbolag som bland annat vunnit uppdraget att bygga om en skola i Vaxholm. Byggnadsarbetarförbundet genomförde en blockad mot Laval un Partneri Baltic Bygg AB (L&P) hösten Företaget var visserligen redo att underteckna ett FOTO: LEIF ENGBERG/PRESSENS BILD. Polen är det land som stått mest i fokus under debatten om övergångsregler och social turism. I Frankrike blev det förmenta hotet från den polske rörmokaren en viktig symbolfråga inför EU:s utvidgning. Torg i den gamla hansastaden Gdansk. Framtider 4/

3 kollektivavtal, men inte till de högre löner som var gängse i Stockholm. Frågan hamnade först i Arbetsdomstolen, som ansåg att facket agerat enligt det svenska regelverket. L&P hävdade dock att blockaden och lönekraven stred mot EU-reglerna. Efter att även överklagan i Högsta domstolen avfärdats i början av 2005, hamnade ärendet på nytt hos Arbetsdomstolen och sedan hos Europadomstolen. Enligt det så kallade utstationeringsdirektivet skall anställda i ett företag i EU som utför tillfälligt arbete i ett annat EU-land få samma arbets- och anställningsvillkor som det landets egna arbetstagare. Reglerna syftar till ökad rättssäkerhet vid fri rörlighet för tjänster. Samtal nyligen mellan Göran Persson och EU-kommissionens ordförande José Manuel Barroso har visat på ett något oklart rättsläge. Kollektivavtal tillämpas i en lång rad EU-länder, och ett förhandsutlåtande från Europadomstolen vore därför av principiell vikt. Detta kan dock dröja två år. Men på hemmaplan har vissa framsteg gjorts. I augusti 2005 enades Svenskt Näringsliv och LO om att de kollektiva förbundsavtalen utformas så att svensk och utländsk arbetskraft behandlas likvärdigt när det gäller löner, arbetstider och andra villkor. Under våren 2005 drogs EU-kommissionens förslag till tjänstedirektiv tillbaka för omarbetning efter att ha blivit föremål för motstridiga viljor bland medlemsländerna. Den så kallade ursprungslandsprincipen skulle ge företag möjlighet att utföra tjänster i andra medlemsländer enligt regelverket i det land som företaget är etablerat i. Svenska fackförbund liksom Europafacket var mycket kritiska och befarade försämrade anställningsvillkor. DETTA VISAR ATT EU:s utvidgning liksom arbetstagares och tjänsteutövares rörlighet måste ses i ett globalt perspektiv. Globaliseringen handlar både om migration och om företags utlokalisering till låglöneländer. Den hårdnande konkurrensen från expansiva länder som Kina och Indien understryker globaliseringens effekter. Förhandlingar inom Världshandelsorganisationen angående friare tjänstehandel öppnar också dörrar för den globala ekonomin. EU-kommissionen har nyligen föreslagit en socialfond mot globaliseringseffekter för att hjälpa arbetslösa på platser där storföretag lägger ner verksamheten och flyttar till billigare regioner. EU-länderna är dock oeniga om detta är rätt väg. Sverige och andra rika länder har under lång tid tvingats konkurrera med ökad produktivitet, innovationer, forskning och högteknologi snarare än med låga löner. Men då tjänstesektorn utgör mer än två tredjedelar av ländernas bruttonationalprodukt, finns det ett begränsat utrymme för rationaliseringar och effektiviseringar. Dessutom är ett av de rika ländernas problem att många inte vill arbeta i manuella, lågavlönade serviceyrken. Det nya Europa behöver därför anpassa både välfärdssystem och pensioner, utbildning och teknologi, företagsamhet och arbetsmarknad. HALVVÄGS GENOM den så kallade Lissabonstrategin (beslutad vid EU:s ministermöte i Lissabon i mars 2000) närs förhoppningar om att EU år 2010 ska uppnå en sysselsättningsgrad på 70 procent och bli världens mest konkurrenskraftiga och kunskapsbaserade ekonomi. EU:s inre marknad sägs redan ha skapat 2,5 miljoner nya jobb sedan Men paradoxalt nog beror den lägre konkurrenskraften jämfört med USA bland annat på en mycket begränsad rörlighet på den gemensamma arbetsmarknaden. Endast cirka 1,5 procent av befolkningen har flyttat för att bo i ett annat EU-land. Bortom år 2010 väntar dessutom effekterna av omvälvande demografiska förändringar och arbetskraftsbrist. Europas totala befolkning väntas förbli stabil, men den arbetsföra befolkningen (15 64 år) minskar från 312 miljoner år 2000 till 295 miljoner år Samtidigt ökar befolkningen över 65 år från 73 miljoner till 104 miljoner. Utvecklingen blir likartad i Central- och Östeuropa. Om fler kvinnor och utlandsfödda kommer i arbete och om andelen sjukskrivna och förtidspensionärer minskar kan antalet arbetade timmar öka. Men det är förmodligen inte alls tillräckligt. Sedan några år pågår därför en diskussion om arbetskraftsinvandring inom EU. En öppning skulle kunna möta det växande behovet av både högutbildade specialister och arbetskraft inom tjänstesektorn. EU-kommissionens första förslag om arbetskraftsinvandring mottogs tämligen ljumt av medlemsländerna. En Grönbok om gemensam syn på ekonomisk migration presenterades hösten 2004, främst som ett diskussionsunderlag. DET SÅ KALLADE Haagprogrammet för politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa, vari migration ingår, antogs också hösten I dokumentet beskrivs hur migration kan spela en viktig roll framöver för att stärka den kunskapsbaserade ekonomin i Europa i enlighet med Lissabonstrategin. Medlemsländerna har uppmanat EU-kommissionen att lägga fram en strategi för arbetskraftsmigration före slutet av Inom en snar framtid kan därför frågan om arbetskraftsinvandring kasta nytt ljus över EU:s utvidgning. Det är ännu för tidigt att sia om hur länge de gamla medlemsländerna tänker be- 30 Framtider 4/2005

4 FOTO: MAGNUS HALLGREN/PRESSENS BILD. Har den lettiske byggnadsarbetaren i Vaxholm för låg lön? Tvisten mellan företaget Laval un Partneri Baltic Bygg och Byggnadsarbetarförbundet är långtifrån avgjord i skrivande stund. EG-domstolens uttalande kan dröja flera år. Svenskt Näringsliv har givit det lettiska företaget (som under tiden drivits i konkurs genom den svenska blockaden) ekonomiskt stöd för att driva sin sak. hålla övergångsreglerna. I takt med att behovet av arbetskraft gör sig gällande, är det dock troligt att företagen i första hand anställer andra EU-medborgare innan de hämtar arbetskraft utifrån. Redan nu har dock vissa länder, däribland Storbritannien, Irland och Tyskland, börjat söka arbetskraft på annat håll, till exempel sjukvårdspersonal från södra Afrika och IT-experter från Indien. Detta är en föraning om att det snart kan bli tuffare konkurrens om arbetskraft som efterfrågas av flertalet höglöneländer. DÅ EN DEL AV framtidens arbetskraft kommer att rekryteras från utvecklingsländer, blir det viktigt att detta sker enligt internationella normer och principer. Arbetskraftsinvandring kan annars medverka till en dränering av utvecklingsländernas begränsade resurser av välutbildade, till exempel läkare eller ingenjörer. Samtidigt kan ökade möjligheter till migration inbringa större inkomster för många utvecklingsländer. Internationella valutafonden rapporterade 2005 att migranter sände hem pengar till ett värde av nära 100 miljarder USA-dollar. Höga avgifter och kostnader äter ofta upp mer än en tiondel av värdet av dessa så kallade remitteringar. För många länder utgör remitteringarna den största källan till utländsk valuta och överstiger ibland värdet av exportintäkter och utländska direktinvesteringar. Möjligheten för välutbildade att utvandra och få bättre inkomster och värdefulla erfarenheter Många migranter har jobb som det egna landets invånare själva inte är intresserade av eller inte accepterar på grund av de dåliga sociala och lönemässiga villkor som erbjuds. FOTO: NORBERT FÖRSTERLING/DPA PRESSENS BILD. Framtider 4/

5 kan också inspirera andra landsmän att söka sig till högre utbildning. Personer som redan utvandrat och som tidvis återvänder hem kan bilda viktiga broar till rikare invandringsländer. Dessa faktorer finns med i det svenska arbetet med den nya globala utvecklingspolitiken och inom ramen för en utredning om arbetskraftsinvandring. De uppmärksammas även i den rapport som den Globala migrationskommissionen (GCIM) överlämnade till FN:s generalsekreterare i oktober Rapporten föreslår en gemensam samordningsfunktion för migration på global FN-nivå. Skulle en sådan komma till stånd, kan arbetskraftsmigration verkligen hamna på den globala dagordningen. Redan i september 2006 kommer en dialog på hög nivå att anordnas i FN:s generalförsamling, där GCIM:s rapport och kopplingen mellan migration och utveckling ska diskuteras. FÖR DET NYA EUROPA är det en fördel att diskussionen om arbetskraftsinvandring redan kommit igång. En förutsättning för ett enat agerande är dock att migranterna accepteras av mottagarländernas befolkning. Det återstår att se hur den allmänna opinionen utvecklas mot bakgrund av terrorhot och hög arbetslöshet. Utländsk arbetskraft är mer kontroversiell i dag än i efterkrigstidens Europa med dess snabba ekonomiska tillväxt. Oljekrisen i början av 1970-talet satte punkt för eran av tillfällig arbetskraftsinvandring från Sydeuropa. Men de flesta migranterna stannade kvar när dörrarna stängdes. I dag planeras det på nytt främst för tillfällig arbetskraftsinvandring. Samtidigt tar sig många migranter från utvecklingsländerna utan tillstånd till Europa. De är ofta lågutbildade, arbetslösa och desperata i sitt sökande efter ett bättre liv. Allt fler av En afrikansk immigrant fördriver tiden vid ett uppsamlingsläger i den spanska enklaven Melilla. I bakgrunden syns en bit av de dubbla, mestadels sex meter höga, stängsel som skiljer av Melilla från Marocko på andra sidan. dem går ett tragiskt öde till mötes, illustrerat nyligen av dödsfallen i Ceuta och Melilla Spaniens muromgärdade enklaver i norra Marocko. Ökade lagliga möjligheter kunde i viss mån motverka förekomsten av olaglig invandring och arbete i den informella ekonomin i Europa. Men än så länge söker de europeiska länderna främst högutbildade migranter som antas vara lättare att integrera. Oavsett vilka beslut som fattas om arbetskraftsinvandring, behöver dagens och morgondagens politiker utarbeta långsiktiga strategier för att förvalta genuint mångkulturella samhällen. Detta är en särskilt stor utmaning i Europa, med dess starka, historiska föreställningar om nationalstaten. Omdaningen av Europas välfärdsstater är en anpassning till globaliseringen. I denna process ingår internationell migration. Den kan inte stoppas helt. Men den kan hanteras bättre så att den både gynnar migranterna, det nya Europa och utvandringsländerna. Kristof Tamas är forskningskonsult åt Institutet för Framtidsstudier, bland annat med ett projekt om migrationseffekterna av EU:s utvidgning, samt för Utrikesdepartementet, bland annat med en strategi för migration och utveckling. LITTERATURTIPS Global Commission on International Migration (2005), Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Report. Geneve: GCIM. Holzmann, Robert och Rainer Münz (2004), Challenges and Opportunities of International Migration for the EU, Its Member States, Neighboring Countries and Regions: A Policy Note. Stockholm: Institutet för Framtidsstudier. (Framtidsstudier; 12) Kommittén för arbetskraftsinvandring till Sverige (2005), Arbetskraftsinvandring till Sverige: befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick. Delbetänkande. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer. (SOU 2005:50) Tamas, Kristof (2004), Mapping Study on International Migration. Stockholm: Institutet för Framtidsstudier. (Framtidsstudier; 11) Tamas, Kristof och Joakim Palme, red. (kommande publ.), Globalizing Migration Regimes: New Challenges to Transnational Cooperation. Aldershot: Ashgate. FOTO: ALVARO BARRIENTOS/AP PRESSENS BILD. 32 Framtider 4/2005