Avregleringen av sex marknader

Transkript

1 2004:28 Avregleringen av sex marknader Mål, medel och resultat Del I, Huvudrapport

2

3 MISSIV DATUM DIARIENR /145-5 ERT DATUM ER BETECKNING N2004:02/2004/14 Regelutredningen Stockholm Uppdrag att analysera genomförda avregleringar ur ett förvaltnings- och medborgarperspektiv Regelutredningen gav den 1 mars 2004 Statskontoret i uppdrag att ur ett förvaltnings- och medborgarperspektiv analysera avregleringarna av el-, post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- och taximarknaderna. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Avregleringen av sex marknader mål, medel och resultat (2004:28 och 2004:28A). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, organisationsdirektör Pia Bergdahl, föredragande, avdelningsdirektör Ola Norr och avdelningsdirektör Thomas Ringbom var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Pia Bergdahl POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

4

5 Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning Uppdraget, metoden och rapportens disposition Syfte och mål Definitioner och avgränsningar Definitioner Avgränsningar Marknadsmisslyckanden och regleringsmisslyckanden Marknadsmisslyckanden Regleringsmisslyckanden Marknads- och regleringsmisslyckanden på infrastrukturområdet 30 2 Liberaliseringsprocessen på de sex marknaderna Tvärsektoriella sammanfattningar Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna Mål och motiv för liberaliseringarna Fyra former av styrmedel Elmarknaden Liberaliseringen av elmarknaden Elmarknaden idag Postmarknaden Liberaliseringen av postmarknaden Postmarknaden idag Telemarknaden Liberaliseringen av telemarknaden Telemarknaden idag Inrikesflygmarknaden Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden Inrikesflygmarknaden idag Järnvägsmarknaden Liberaliseringen av järnvägsmarknaden Järnvägsmarknaden idag Taximarknaden Liberaliseringen av taximarknaden Taximarknaden idag 65 3 Analys av den politiska styrningen Styrningen av elmarknaden Den oreglerade elmarknaden Den reglerade elmarknaden Den liberaliserade elmarknaden Slutdiskussion Styrningen av postmarknaden Den oreglerade postmarknaden Den reglerade postmarknaden Den liberaliserade postmarknaden Slutdiskussion 95 5

6 3.3 Styrningen av telemarknaden Den oreglerade telemarknaden Den reglerade telemarknaden Den liberaliserade telemarknaden Slutdiskussion Styrningen av inrikesflygmarknaden Den oreglerade inrikesflygmarknaden Den reglerade inrikesflygmarknaden Den liberaliserade inrikesflygmarknaden Slutdiskussion Styrningen av järnvägsmarknaden Den oreglerade järnvägsmarknaden Den reglerade järnvägsmarknaden Den liberaliserade järnvägsmarknaden Slutdiskussion Styrningen av taximarknaden Den oreglerade taximarknaden Den reglerade taximarknaden Den liberaliserade taximarknaden Slutdiskussion Sektorsövergripande iakttagelser Politiska mål och målkonflikter Fördelningspolitik och rättigheter Konsument- och medborgarinflytande Konkurrens mellan nära substitut Informationsrelaterade problem Sektorernas förvaltningsstrukturer Staten och dess företag Myndighetsuppgifter på en liberaliserad marknad 176 Litteraturförteckning 183 Bilaga Uppdrag från Regelutredningen 189 Del II Avregleringen av sex marknader, kartläggningar (2004:28A) 6

7 Sammanfattning Statskontoret har på uppdrag av Regelutredningen kartlagt och analyserat den politiska styrningen i form av regleringar och ingrepp som använts i liberaliserande syfte för att öppna sex tidigare monopolmarknader för konkurrens. Marknaderna är el-, post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- och taximarknaderna. Syftet med rapporten är att, utifrån ett förvaltningspolitiskt perspektiv, försöka ge svar på frågan om vad politikerna sa, vad de gjorde och hur det blev. Detta kan sammanfattas i följande tre frågor: Vilka var målen? Hur har styrningen gått till? Uppnåddes målen? I rapporten redovisar vi en genomgång av de propositioner, regeringsskrivelser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll som legat till grund för liberaliseringen av marknaderna. Vidare analyserar vi de politiska styrmedel som använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning av i vilken grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra marknaderna i enlighet med de förväntningar som politikerna har givit uttryck för i sina målformuleringar. För att besvara den tredje frågan ovan använder vi oss av slutsatser och bedömningar i tidigare genomförda uppföljningar och utvärderingar. I denna del gör vi således inte någon egen utvärdering av effekterna av de genomförda liberaliseringarna. Vilka var målen? I arbetet har vi kartlagt olika mål och motiv som angetts för de liberaliserade marknaderna. Dessa är: Mål för sektorn Motiv för liberaliseringen Motiv för ägandet Övriga mål Målen för sektorn är övergripande mål för politik- eller verksamhetsområdet. De är relativt allmänt hållna och kan sägas beskriva en totalt sett önskad situation på de enskilda områdena. I målen finns ofta fördelningspolitiska ambitioner. De finns formulerade för varje sektor och fastställs vanligtvis årligen i budgetpropositionen. Mål för liberaliseringarna (avregleringarna) är inte fastställda på samma sätt utan kan snarare sökas i de motiv som regeringen har uttryckt i de propositioner som föregått olika beslut. Motiven är ofta kombinerade med förväntade effekter. Motiven för ägandet av statliga bolag på de aktuella marknaderna, liksom målen för dessa bolag, har också betydelse för hur marknaden fungerar. Övriga mål 7

8 som påverkar de liberaliserade marknaderna återfinns t.ex. inom miljöpolitik, regionalpolitik och IT-politik. I avsnitt i rapporten finns en sammanställning av de olika målen och motiven på de studerade marknaderna. Det är svårt att uppfylla otydliga mål Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål och motiv för att liberalisera marknaderna. Ses de olika målen och motiven för respektive sektor samlat, finns dubbla och ibland motstridiga mål för vad som skall uppnås. Analysen visar också att marknaderna i olika grad har kommit att öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur effektiv styrningen av marknaderna varit. Det är samtidigt tydligt att graden av konkurrens på en marknad inte enbart styrs av politiska beslut utan också av olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikutveckling och en ökande internationalisering. Fördelningspolitiska mål och ambitioner har tagits väl omhand Vi kan konstatera att liberaliseringen av de sex marknaderna inte har begränsat möjligheten att uppfylla de fördelningspolitiska ambitionerna. Det finns olika modeller och metoder för att förverkliga uppsatta fördelningsmål och det finns inget, med reservation för att det ibland kan vara svårt att tolka den faktiska innebörden i begrepp som till alla och effektiva tjänster, som tyder på att målen inte har uppnåtts även på de liberaliserade marknaderna. Det är dock viktigt att fördelningspolitiken kan genomföras på ett så optimalt sätt som möjligt. Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska mål, kan frågan ställas huruvida de modeller och metoder som valts är de mest optimala eller innebär att konkurrensen på de liberaliserade marknaderna riskerar att hämmas i onödan. Det kan därför finnas orsak att studera vilka andra tillvägagångssätt som är möjliga att tillämpa på de olika sektorerna för att uppnå de fördelningspolitiska målen. Hur har styrningen gått till? Det finns olika former av styrmedel som statsmakterna kan utnyttja för att styra marknaderna i önskad riktning och för att uppnå uppsatta mål. I denna rapport har vi delat in dessa styrmedel i fyra olika kategorier: ekonomiska, administrativa, organisatoriska samt informationsbaserade styrmedel. I avsnitt i rapporten finns en sammanställning av de olika styrmedel som har använts i liberaliseringsprocessen på de studerade marknaderna. Alla fungerande marknader förutsätter regler och generellt sett kan därför ingen marknad sägas vara avreglerad. Begreppet avreglering som ofta brukar användas i dessa sammanhang är därför mindre väl valt, i synnerhet eftersom liberalisering och konkurrensutsättning av en marknad normalt 8

9 brukar innebära behov av fler regler och inte färre. Så är även fallet på de sex marknader vi analyserat. Avreglerad men inte konkurrensutsatt Begreppen avreglering och avreglerade marknader skall inte förväxlas med begreppet konkurrensutsättning. Att en marknad är avreglerad behöver inte nödvändigtvis betyda att det är en marknad med fungerande konkurrens bara att den har varit föremål för någon form av omreglering eller regelreformering. Då regelreformeringen på de sex studerade marknaderna har syftat till att öppna dem för konkurrens eller att öka konkurrensen, har vi valt att använda begreppet liberalisering för att beskriva denna process. För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- och utträdet är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra och att konsumenter har möjlighet att göra fria val bland alternativen på marknaden. Utifrån de mål och motiv som ställts upp för liberaliseringarna, har vi undersökt i vilken mån olika åtgärder och ingrepp har lett till att marknaderna har kunnat öppnas och utvecklas till fungerande konkurrensmarknader. I tabellen nedan beskriver vi i förenklad form marknadsprofilen och konkurrensförutsättningarna på de sex marknaderna idag. Punktmarkeringarna anger förekomst av olika former av etableringshinder och konkurrensbegränsande omständigheter. Medan punkter i den första, andra och tredje kolumnen främst avser olika typer av etableringshinder, dvs. hinder för ett fritt inträde och utträde på marknaderna, handlar punkterna i den fjärde och femte kolumnen mer om hinder för producenternas möjlighet att agera fritt från varandra. Punkter i den sjätte kolumnen rör förekomst av hinder för konsumenternas rörlighet, dvs. hinder för möjligheten att välja bland olika erbjudanden på marknaden. Punkter inom parentes avser att beskriva att ovan angivna hinder eller begränsningar förekommer i mindre omfattning eller är av mindre betydelse, t.ex. genom att dessa endast förekommer på delar av marknaden. Hindren är av olika karaktär och vikt. Enstaka hinder av större betydelse eller flera hinder tillsammans, kan vara avgörande för möjligheterna att etablera sig och konkurrera på marknaden. 1. Formella monopol 2. Övriga etableringshinder (flaskhalsar/ kapacitetsbrist, tekniska handelshinder etc.) 3. Förekomst av beställarmonopol (anbudskonkurrens) 4. Ej konkurrensneutral tillgång till infrastruktur 5. Företagskoncentration och dominansproblem 6. Transaktionskostnader mm. som ger svaga incitament för konsumeter att agera El ( ) ( ) Post ( ) Tele ( ) Inrikesflyg ( ) ( ) Järnväg ( ) ( ) ( ) Taxi ( ) ( ) 9

10 Sett ur detta perspektiv kan ingen av de sex marknaderna sägas vara fullt ut konkurrensutsatt idag. I stor utsträckning har givetvis de åtgärder som vidtagits lett till att undanröja eller minska konkurrensbegränsningar och etableringshinder. Det bör dock betonas att det inte finns något givet samband mellan offentliga ingrepp och politisk styrning å den ena sidan och utfall och effekter på marknaden å den andra. Förutsättningar för konkurrens och marknaders utveckling styrs också av annat än det som går att påverka med offentliga ingrepp. Oavsett vad orsakerna är, återstår dock hinder i så pass hög utsträckning att det är svårt att hävda att de sex marknaderna fullt ut är utsatta för reell konkurrens i den utsträckning som angetts i målen för liberaliseringarna. Ytterligare åtgärder krävs Även om samtliga här undersökta marknader på olika sätt och i olika utsträckning har varit föremål för avreglering, kan ingen sägas vara fullt ut konkurrensutsatt idag. Även om det också på telemarknaden fortfarande återstår en rad problem, kan utvecklingen på denna marknad dock sägas ha kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har förhållandevis goda möjlighet att agera fritt och att konsumenterna har reella valmöjligheter. Utöver de åtgärder som vidtagits för att skapa konkurrensneutralitet på marknaden är sannolikt den snabba tekniska utvecklingen en viktig förklaring till detta. På samtliga marknader återstår behov av ytterligare åtgärder för att nå en fungerande konkurrens. Även om inte alla konkurrenshinder är möjliga att åtgärda finns en rad tänkbara åtgärder som bör prövas närmare för att öka effektiviteten på de sex marknaderna. Vi presenterar därför en rad tänkbara, men inte närmare utredda, åtgärder som på olika sätt skulle kunna begränsa eller helt lösa de identifierade marknadsproblemen. Åtgärderna kan i vissa fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de behöva kompletteras med andra åtgärder. Avreglerade och ännu ej fungerande marknader kräver särskild marknadsövervakning och tillsyn Särskild tillsyn och aktiv marknadsövervakning är viktigt på nyligen avreglerade och ej fullt fungerande marknader. Tydliga mål och mandat samt resurser och kompetens hos myndigheterna är avgörande för effektivitet och effekter av tillsynen. Mandat, resurser och kompetens hos sektorsspecifika myndigheter för konkurrensfrämjande förebyggande åtgärder, bör därför komplettera Konkurrensverkets tillsyn och övervakning. Sektorsspecifika myndigheter med uppgift att övervaka konkurrensen har hittills saknats på områden som flyg och järnväg. Den nya Järnvägsstyrelsen kommer dock att få marknadsövervakande uppgifter, medan det är oklart om Luftfartsstyrelsen som inrättas från årsskiftet 2004/05 kommer att få det. På elområdet har reglering och tillsyn mer inriktats på den monopolskydda- 10

11 de nätverksamheten, medan den konkurrensutsatta verksamheten i stor utsträckning har lämnats utan övervakning. Telesektorn är det enda område som har en sektorsmyndighet med uttalat konkurrensfrämjande uppgifter i den meningen att myndigheten aktivt kan sätta upp villkor för marknadens aktörer eller ingripa mot aktörernas beteenden. Post- och telestyrelsen kan t.ex. ange särskilda villkor för dominerande aktörer i syfte att små konkurrenter inte skall missgynnas. Energimyndigheten prövar däremot i efterhand exempelvis skäligheten i nätavgifter samt tvister som rör anslutning till elnätet. Regelverken på de olika marknaderna styrs i stor utsträckning av EG-direktiv. Statens dubbla roller som ägare och samhällsaktör ställer till problem Styrningen av statens företag på de sex marknaderna har till viss del präglats av problem och konflikter till följd av otydliga eller motstridiga mål. Vidare framstår motivet för ägandet av vissa statliga företag som något oklart. Detta har i sin tur medverkat till att målen för bolaget inte alltid uttrycks klart, vilket givit företaget i fråga en otydlighet om förutsättningarna för verksamheten. Målen för sektorn respektive liberaliseringen står ibland i motsättning till kraven på bolagen om avkastning till ägaren staten. Detta får stor betydelse då de statliga bolagen är de största aktörerna på alla marknader (utom taxi). Staten kan äga företag för att garantera tillhandahållandet av samhällsekonomiskt angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en åtgärd mot olika former av marknadsimperfektioner eller av olika sociala skäl. Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt marknad och som i övrigt saknar inslag av särskilda myndighetsuppgifter, ställs stora krav på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga företag på marknaden. För de statliga bolagen krävs en systematisk analys av motiven för det statliga ägandet och om det finns andra sätt att uppnå dessa motiv. Är slutsatsen att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analysera hur konflikter kan undvikas mellan mål för detta ägande och de övergripande motiven att liberalisera och öppna marknader för konkurrens på lika villkor. Har målen uppnåtts? I kapitel tre i rapporten analyseras hela liberaliseringsprocessen på var och en av de studerade marknaderna. Där analyseras hur politiska beslut om olika offentliga åtgärder har styrt marknaderna mot uppsatta mål. Vi gör också en bedömning av huruvida de uppsatta målen kan anses ha uppnåtts. Denna bedömning baseras på slutsatser i andra tidigare genomförda uppföljningar och utvärderingar. Dessa uppföljningar och utvärderingar finns återgivna i rapportens litteraturförteckning. 11

12 Nedan har vi marknad för marknad sammanställt målen för liberaliseringen samt vad vi betecknar som fördelningspolitiska mål. Dessa mål har markerats med kursiv stil. Med utgångspunkt från analysen och slutsatserna i rapporten har vi nedan också sammanfattat våra bedömningar av huruvida målen kan anses ha uppnåtts. Elmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ökad konkurrens skall ge rationellt och effektivt utnyttjande av produktionsoch distributionsresurser, valfrihet och flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Begränsad konkurrens till följd av en allt starkare ägarkoncentration, svag priskonkurrens. De största elföretagen är helt eller delvis statligt ägda och svenska Vattenfall har knappt 50 procent av produktionen. Rationellare utnyttjande av resurser och minskad överkapacitet. Svaga incitament för konsumenter att byta leverantör. Byte av elhandelsbolag hämmas av transaktionskostnader (informationsproblem), små incitament (svag priskonkurrens och skattekilar) och otillräckliga sanktioner mot leverantörer. Hur har fördelningsmålen beaktats? Inga särskilda fördelningsmål finns angivna. Kostnadsutjämning av nättarifferna sker genom sammanslagning av respektive nätbolags koncessionsområden. Betydande skillnader i nätavgifter mellan olika nätområden förekommer ändå över hela landet. Högre stamnätstariff i södra än i norra Sverige. Lägre elskatt i delar av norra och mellersta Sverige. Bidrag har givits till hushåll för anslutning till elnätet. Postmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ökad konkurrens inom vissa delmarknader i syfte att ge lägre kostnader i produktionen och incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran till gagn för konsumenter. Svag konkurrens totalt, dock ökad konkurrens på vissa delmarknader. Ökad kostnadseffektivitet i Posten AB. Ökade priser för enstaka brev och lägre priser främst på sorterade sändningar. Prisstrukturen har överlag anpassats så att priser i större utsträckning motsvarar kostnaderna för olika produkter. Nya produktionsmetoder och viss produktutveckling. 12

13 Hur har fördelningsmålen beaktats? Posttjänst av god kvalitet i hela landet till rimliga och enhetliga priser. Posten tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster enligt tillståndsvillkor utan särskild ersättning. Servicenivå och kvalitet i den samhällsomfattande posttjänsten överensstämmer med uppställda krav. Telemarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Effektiv konkurrens med mångfacetterat utbud och låga priser. Konsumenterna skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster. Gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter. Lägre priser för teletjänster och utrustning även om mobiltelefonipriser fortsatt är högre än i omvärlden. Stark produktutveckling. Hur har fördelningsmålen beaktats? Säkra och effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Utbyggnad av telekommunikationer skall ske på marknadens villkor och i marknadens regi. Tillhandahållande av samhällsomfattande telefonitjänst garanteras genom tillståndsvillkor för Telia och andra operatörer. Alla har tillgång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning för mobiltelefoni och landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster. Inrikesflygmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Effektiviseringsvinster för konsumenter och näringsliv genom konkurrens och avreglerade marknadsformer. Begränsad konkurrens totalt sett med SAS som fortsatt dominerande aktör. Nya mindre aktörer har tillkommit på senare tid. Prisökningar över den allmänna prisnivån med större ökningar för privatresenärer än för affärsresenärer. På senare tid något sjunkande priser. Hur har fördelningsmålen beaktats? Medborgarna och näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Staten upphandlar och subventionerar flygtrafik på vissa olönsamma linjer. Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller om det är det mest opti- 13

14 mala. P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i vilken mån denna finansieringsmodell och fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare är långsiktigt hållbar. Järnvägsmarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Effektiva och attraktiva järnvägstransporter och ökad andel till järnvägen av det totala transportarbetet. Konkurrens mellan trafikutövare och transportlösningar för samma behov. Ökad effektivitet och minskade kostnader för olönsam trafik. Bristande konkurrens mellan järnvägsföretag till följd av monopol i lönsam persontrafik och dominans i godstrafiken. Bristande konkurrens och konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. Järnvägens andel av den totala persontrafiken har ökat. Godstransporter med järnväg tappar dock andelar på den totala transportmarknaden. Prisökningar i persontrafiken över den allmänna prisnivån. Särskilt inledningsvis minskade kostnader för olönsam trafik genom anbudskonkurrens. Statens järnvägsföretag är fortsatt olönsamma, trots kommersiella mål och upprepade ägartillskott. Hur har fördelningsmålen beaktats? Medborgarna och näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Staten och kommunerna upphandlar och subventionerar järnvägstrafik på vissa olönsamma linjer. Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller om det är det mest optimala. En fungerande samordning mellan Rikstrafiken och de kommunala trafikhuvudmännen på trafikslagsövergripande nivå saknas. P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i vilken mån denna finansieringsmodell och fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare är långsiktigt hållbar. Anbudsupphandling har särskilt inledningsvis lett till kostnadsbesparingar i trafiken. Taximarknaden Har målen med liberaliseringen uppnåtts? Ökad konkurrens och utrymme för nya idéer i syfte att höja effektiviteten inom branschen samt åstadkomma prispress. Ökad konkurrens särskilt i storstad och i större tätorter. Totalt sett ökat utbud av taxifordon. Förbättrad kundservice (kortare väntetider). 14

15 Priserna för privatresor har stigit snabbare än KPI och NPI. Utvecklingen av kostnaderna för samhällsbetalda resor är oklar, dock är kostnadsutvecklingen sannolikt lägre än prisutvecklingen för privatresor. Hur har fördelningsmålen beaktats? Tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden. Undantag för från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete har införts för viss taxisamverkan för att trygga tillgången till taxi i mindre tätbefolkade områden. Det är dock oklart om detta tillgänglighetsmål kan anses vara uppfyllt. 15

16 16

17 1 Inledning Under senare år har en omfattande liberalisering genomförts av många tidigare reglerade verksamheter i Sverige. Liberaliseringen påbörjades på 1970-talet men tog fart först under 1990-talet då verksamheter som el, flyg, post och tele öppnades för konkurrens. Genom regelreformering, dvs. av-, på- eller omreglering av offentliga verksamheter, har statsmakterna avsett att konkurrensutsätta en rad marknader för att nå ökad effektivitet, mångfald och produktkvalitet. Tillsammans med den pågående internationaliseringen har liberaliseringen i Sverige inneburit att en rad tidigare monopolmarknader gradvis har öppnats för fler aktörer. Regelreformeringen har dock sällan inneburit att antalet regler har minskat, utan nya regler har ofta införts för att främja konkurrensen. I syfte att fortlöpande fånga upp effekterna av genomförda regelreformeringar har regeringen tillsatt en särskild utredning. Den s.k. Regelutredningen har i uppdrag att utifrån de utvärderingar som gjorts av regelreformeringar inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden, utvärdera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin. Utredningen skall även, utifrån de genomförda utvärderingarna, föreslå de åtgärder som kan behövas för att ytterligare förbättra marknadernas funktion Uppdraget, metoden och rapportens disposition Statskontorets uppdrag Statskontoret har fått i uppdrag av Regelutredningen att kartlägga och analysera den politiska processen i samband med liberaliseringen av sex marknader, nämligen marknaderna för el, post, tele, inrikesflyg, järnväg och taxi. Analysen skall utgå från ett förvaltnings- och medborgarperspektiv. Perspektivet utgår från det ansvar och mandat som medborgarna har delegerat till beslutsfattare och folkvalda att se till att för samhället viktiga tjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt och i enlighet med gemensamma värderingar och mål. Metod och genomförande I denna rapport redovisar vi en genomgång av de propositioner, regeringsskrivelser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll som legat till grund för liberaliseringen av marknaderna. Vi analyserar de politiska styrmedel som använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning om i vilken grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra markna- 1 Utvärdering av vissa regelreformerade marknader (dir. 2003:151). 17

18 derna i enlighet med de förväntningar som politikerna har gett uttryck för i sina målformuleringar och i andra sammanhang. Rapporten utgör underlag i Regelutredningens arbete, men rapporten är fristående från utredningen och de slutsatser vi redovisar i denna rapport är Statskontorets egna. Arbetet har utförts av en projektgrupp inom Statskontoret bestående av Pia Bergdahl, uppdragsledare, Ola Norr och Thomas Ringbom. Även konsulterna Peter Bohm och Per Molander från Mapsec har bidragit i arbetet. Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål och motiv för att liberalisera marknaderna. Ses de olika målen och motiven för respektive sektor samlat, finns dubbla och ibland motstridiga mål för vad som skall uppnås. Analysen visar också att marknaderna i olika grad har kommit att öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur effektiv styrningen av marknaderna varit. Det är samtidigt tydligt att graden av konkurrens på en marknad inte enbart styrs av politiska beslut utan också av olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikutveckling och en ökande internationalisering. Även om samtliga här undersökta marknader på olika sätt och i olika utsträckning har varit föremål för avreglering, kan ingen sägas vara fullt ut konkurrensutsatt idag. Telemarknaden är den marknad där utvecklingen har kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har förhållandevis goda möjlighet att agera fritt och konsumenterna har reella valmöjligheter. På samtliga marknader återstår dock behov av ytterligare åtgärder för att ytterligare förbättra marknadens funktion och nå målen om en sund konkurrens. Rapportens disposition Inledningsvis presenteras kort grunderna för den ekonomiska teorin om perfekta marknader och förekomsten av marknads- och regleringsmisslyckanden som vår analys har utgått från. I kapitel två sammanställer vi den politiska beslutsprocessen på de sex studerade marknaderna. Vidare innehåller kapitlet kortfattade beskrivningar av vad som karaktäriserar dessa marknader idag. Våra kartläggningar av liberaliseringsprocessen för var och en av marknaderna presenteras i sin helhet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader Del II Kartläggningar (2004:28A). I kapitel tre analyseras för varje marknad styrningen och de åtgärder som vidtagits för att uppfylla uppsatta mål. I det avslutande fjärde kapitlet uppmärksammar vi temavis och sektorsövergripande ett antal iakttagelser från de sex studerade marknaderna. 18

19 1.2 Syfte och mål Syftet med Statskontorets uppdrag är att ge en översikt över den formella beslutsprocessen i samband med regelreformeringen eller liberaliseringen av de sex marknaderna. Denna översikt utgår främst ifrån hur den beskrivs i officiella och offentligt tillgängliga dokument. Målet med rapporten är att försöka ge svar på hur politikerna använt sig av sin beslutsmakt både då det gäller att formulera mål och att sedan styra mot dessa mål. I den mån det finns tillgängliga och aktuella uppföljningar och utvärderingar av hur marknaderna har utvecklats, ligger detta till grund för en diskussion om i vilken utsträckning målen med liberaliseringen kan anses vara uppnådda. 1.3 Definitioner och avgränsningar Definitioner Regelreformering Med regelreformering avses olika former av förändringar av den uppsättning regler (lagar, förordningar, föreskrifter, instruktioner, direktiv) som normalt gäller för varje form av verksamhet. Reglerna kan antingen vara av generell karaktär eller specifikt utformade för att styra en viss verksamhet eller en särskild sektor. Regelreformering kan således avse såväl avreglering (dvs. slopande av regler) som på- eller omreglering (införande av nya eller ersättande av gamla regler) och säger således inget om syftet med regelförändringen. Konkurrensutsättning och fungerande marknader För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- och utträdet på marknaden är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra och att konsumenter har möjlighet att göra fria val bland erbjudandena på marknaden. En fungerande konkurrensmarknad kännetecknas av ett inte alltför begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp av otillbörliga fördelar. En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetablering av företag. 2 Avreglering Traditionellt sett har begreppet avreglering ofta använts för att beskriva regelreformering som sker i syfte att konkurrensutsätta tidigare monopolmarknader. Begreppet kan dock tyckas vara något missvisande eftersom en sådan förändring oftast kräver fler regler än färre. Det har därför blivit vanligare att man istället använder begreppet omreglering för att beskriva denna företeelse. Det är viktigt att komma ihåg att begreppet avreglering på 2 Proposition (1992/93:56) om ny konkurrenslagstiftning. 19

20 intet sätt beskriver i vilken mån en marknad eller en verksamhet faktiskt också är konkurrensutsatt. Liberalisering I denna rapport använder vi oss av uttrycket liberalisering för att beskriva den process genom vilken tidigare icke konkurrensutsatta marknader öppnas för konkurrens. Denna process sker ofta successivt genom en rad olika regelförändringar (regelreformering), men kan också innehålla andra åtgärder för att främja utveckling mot mer effektiva marknader. Även olika former av organisatoriska förändringar, som t.ex. inrättandet av marknadsövervakande myndigheter och beställarfunktioner för att komplettera det marknadsmässiga utbudet, kan vara led i liberaliseringsprocessen. Politiska styrmedel I denna rapport delar vi in de styrmedel som står till förfogande för att styra marknaderna i önskad riktning i fyra olika kategorier: ekonomiska, administrativa, organisatoriska samt informationsbaserade styrmedel. De olika styrmedlen beskrivs närmare i avsnitt Marknads- och regleringsmisslyckanden Marknadsmisslyckanden uttrycker egenskaper på en marknad som gör att marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhällsekonomiskt effektiv och som därför motiverar olika former av offentliga ingrepp. Exempel på marknadsmisslyckanden är förekomst av monopol, externa effekter och informationsproblem. Regleringsmisslyckanden uppstår antingen till följd av att man inte på bästa sätt lyckats minska eller undanröja marknadsmisslyckanden eller när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som härrör ur den politiska sfärens egna beslutsprocesser. Båda dessa begrepp utvecklas och förklaras närmare i avsnitt Avgränsningar Vi har i denna rapport kartlagt och analyserat (dokumenterade och offentliggjorda) politiska beslut som har fattats i syfte att liberalisera de sex olika marknaderna. Kartläggningen har huvudsakligen baserats på propositioner, regeringsskrivelser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll från regering och riksdag. Vi har däremot inte, främst av tidsskäl, haft möjlighet att gå närmare in på och på samma sätt kartlägga den debatt och opinion som uppstått i samband med besluten kring liberaliseringsprocessen. Vi har således inte kartlagt innehållet i myndigheters, berörda företags och andra organisationers agerande, remissvar eller den debatt som kan ha uppstått i massmedia med anledning av reformerna. Den tidsperiod som analyserats sträcker sig huvudsakligen från slutet av 1980-talet fram till idag. För vissa av marknaderna (t.ex. taxi) är det lätt att 20