Rapport Mer pengar åt skogen? - REDD, biologisk mångfald och fattigdomsbekämpning

Transkript

1 Rapport Mer pengar åt skogen? - REDD, biologisk mångfald och fattigdomsbekämpning

2 Innehåll Sammanfattning 1 Bakgrund 4 Skogen och klimatet 4 Skogar är mer än kol 4 REDD och REDD+ 4 Vad förhandlarna enats om 6 och vad som återstår 6 Pågående aktiviteter 6 Slutsatser; Det är viktigt att minska avskogningen, men naivt och farligt att tro att det kan gå lätt eller snabbt 10 Minskad avskogning kan inte ersätta kraftfulla utsläppsminskningar i industriländerna, och kan inte likställas med utsläpp från fossila bränslen 14 En bestående minskning av förlusten av skog kan bara uppnås genom insatser som också angriper avskogningens orsaker 15 Program för att skydda skogen måste ta hänsyn till fattiga människors behov, och deras intressen måste gynnas av programmen 16 REDD måste bygga på effektiv och fungerande skogsförvaltning, respektera ursprungsfolkens och lokalsamhällenas rättigheter, och säkra deras deltagande 18 Skogar är inte bara kollager REDD måste värna biologisk mångfald och ekosystem, och får inte driva på en omvandling av skog till trädplantager 22 Det behövs ny och ändamålsenlig finansiering för att minska avskogninge koppla inte REDD till handeln med utsläppsrätter 24 Naturskyddsföreningens budskap till Sveriges regering 28 Bilagor 29 Stockholm 2011 Text: Göran Eklöf, Context Projektsamordning och textgranskning: Maria Rydlund, Naturskyddsföreningen Layout: Carina Grave-Müller, Naturskyddsföreningen Omslagsfoto: Istockphoto Övriga foton: Naturskyddsföreningen, IStockphoto, sid 17 BRIMAS, Sid 28 JOAS Tryck: åtta.45 Varunummer: ISBN: Producerad med ekonomiskt stöd från Sida. Sida har ej medverkat i utformningen av publikationen och tar ej ställning till de åsikter som framförs.

3 Förord Tropiska skogar har fått en framträdande roll i klimatdebatten. Skogarnas förmåga att lagra kol har lett till att åtgärder som minskar avskogningen har hög prioritet i världssamfundets strävan att minska klimatpåverkan. Förhandlingarna om ett nytt globalt klimatavtal pågår inom FN:s klimatkonvention (UNFCCC). Detta avtal ska gälla när den första perioden för Kyotoavtalets åtagande löper ut år I samband med klimatförhandlingarna i Bali kom förslaget om REDD (reducing emissions from deforestation and forest degradation) upp på agendan. Industri ländernas ansvar för klimatförändringen döljs av det faktum att utsläpp av växthusgaser från u-ländernas skogar är betydande. Beräkningar visar att närmare 20% av de globala utsläppen av klimatgaser kommer från avskogning. Genom en REDD-mekanism kan utvecklingsländer, vilka inte har några utsläppsåtaganden inom ramen för Kyotoprotokollet, ändå få en roll i att minska utsläppen av växthusgaser. Samtidigt har femtio år av skogligt bistånd till Syd inte lyckats komma åt avskogningsproblematiken i någon högre grad. Årligen avverkas tropikskogsarealer motsvarande hela Englands yta. Tropiska skogar är hem för mer än 80% av världens landbaserade biologiska mångfald. Det är en ansenlig andel och understryker vikten av skogsekosystemen. Därtill kommer värdet av den mängd ekosystemtjänster som bidrar till mänsklighetens välmående, något som utförligt dokumenterats i FN:s Millenium Ecosystem Assessment Tropiska skogar är också hem för miljoner människor varav 60 miljoner är skogsfolk vilka är helt eller delvis beroende Blåapa (Cercopithecus mitis) med flera underarter återfinns i bl a östra och södra Afrika. Tropisk skog är ett av dess habitat och en ökad fragmentering leder till ökad hotbild. iii

4 Från skogen får människor nödvändiga resurser t.ex brännved. av det som skogarna ger i form av varor och tjänster. Att värna om tropiska skogar handlar således inte enbart om att lagra kol utan om att skydda och öka de biologiska och kulturella värdena dessa ekosystem hyser. Dessa skogar är världens äldsta ekosystem, mer än 70 miljoner år gamla, och har utvecklat ett sofistikerat ekosystem med många specialiserade arter samt en rad endemiska för de olika tropiska skogsområdena världen över. Samtidigt finns det en tydlig överlappning av områden med ursprungsfolk och med områden med hög bevarad biologisk mångfald. För att förstå hur dessa ekosystem kan skyddas behöver man också kunskap om de kulturer som format dem. Naturskyddsföreningen arbetar sedan två decennier med miljörörelsen i Syd för att de tropiska skogarna ska skyddas och bevaras för framtida generationer. Arbetet syftar till att bevara och stärka såväl biologisk som kulturell mångfald, främja ett långsiktigt nyttjande av skogsresurser och för att lyfta fram värdet av de ekosystemtjänster som de tropiska skogarna bidrar till. Arbetet sker på många sätt, genom stöd till miljö- och sociala organisationer för att stärka lokalsamhällena och för att påverka nationellt och internationellt för att förhindra utarmning och skövling av de tropiska skogarna. Arbetet syftar också till att motverka korruption och övergrepp mot lokal- och ursprungsfolk samt till att påverka policyutformning och lagstiftning som rör de tropiska skogarnas förvaltning. Även konsumentpåverkan är en vikig del i detta påverkansarbete. För att REDD ska vara en verkningsfull mekanism måste de bakomliggande orsakerna till avskogningen åtgärdas. Det måste också finnas ett tydligt fattigdomsperspektiv. En viktig del i ett långsiktigt skydd är ett rättvist och äkta deltagande i processerna som rör skogsförvaltning, även av de mest marginaliserade grupperna som är beroende av skogsresurser för sin överlevnad. REDD-program måste stödja och främja om så behövs ursprungsfolkens och lokalbefolkningarnas rätt att hållbart nyttja skogarna och deras resurser. Rapporten Mer pengar åt skogen REDD, biologisk mångfald och fattigdomsbekämpning har tagits fram för att lyfta fram de aspekter på REDD som Natur skyddsföreningen anser viktiga. Rapporten är en preliminär rapport som kommer att ligga till grund för föreningens reviderade policy i klimat och skogsfrågor. Dessa ställnings taganden väger in en rad olika organisationers syn på REDD och skyddandet av tropisk skog. Föreningens preliminära rekommendationer till Sveriges regering hoppas vi ska ligga till grund för utformandet av en klimatpolitik som väger in de väsentligaste aspekterna på de tropiska skogarnas funktion och dess användare. Rapporten skrevs innan klimatförhandlingarna i Cancún avslutades där ett beslut fattades angående REDD+. Beslutet innehåller komponenter som är viktiga såsom bevarande av biologisk mångfald, respekt för ursprungsfolks rättigheter och involvering av lokalbefolkning och andra intressenter i processerna. Naturskyddsföreningens rekommendationer här i rapporten gäller fortsatt. REDD+ kan skapa möjligheter att utveckla ett hållbart skogsbruk i syd som inte bara fokuserar på kollager och sänkor men kan aldrig bli en ursäkt för industriländernas arbete med att snabbt minska utsläppen av växthusgaser. Skogen är mer än en kolsänka. Många är beroende av skogens resurser för material till bruksvaror. Bilden visar redskap för att samla kåda. iv

5 Sammanfattning Under de två år som föregick det havererade klimatmötet i Köpenhamn 2009 hade en ny fråga seglat allt högre upp på dagordningen. Industriländernas ansvar för klimatförändringarna kom alltmer i skymundan, medan alltmer uppmärksamhet riktades mot utvecklingsländernas utsläpp av växthusgaser. Och de senare beror till en betydande del på avskogning och utarmning av de tropiska skogarna. REDD reducing emissions from deforestation and forest degradation framställdes som ett enkelt och billigt sätt att snabbt minska de globala klimatutsläppen. I Köpenhamn låg ett i det närmaste färdigförhandlat förslag om REDD redo för beslut. Men även om det hade antagits så hade det varit långt kvar innan något REDD-program hade kunnat etableras under Klimatkonventionen. Många avgörande frågor återstår att lösa: kan ett fokus på skogarna som kollager förenas med bevarandet av den biologiska mångfalden och de ekosystemtjänster skogarna tillhandahåller? Hur kan drivkrafterna bakom avskogningen begränsas, och förvaltningen av skogarna stärkas? Vad krävs för att säkerställa att de människor som lever i och kring skogarna gynnas av programmen, och deras rättigheter respekteras? Alla dessa frågor fortsätter att diskuteras och förhandlas. På de följande sidorna sammanfattar Naturskyddsföreningen sin syn på skyddet av skogarna, klimatet och nödvändigheten av att arbeta tillsammans med ursprungsfolk och lokalsamhällen i de tropiska skogarna. Det är viktigt att minska avskogningen, men naivt och farligt att tro att det kan gå lätt eller snabbt. Naturskyddsföreningen menar att det behövs omfattande nya insatser för skogsskydd och hållbart nyttjande av skogens resurser. Dessa insatser kan dock inte se bara till skogens roll som kolsänka, utan måste även främja bevarandet av andra ekosystemtjänster och den biologiska mångfalden, utveckling av den lokala ekonomin och respekt för mänskliga rättigheter. Skogsfrågorna är komplexa, och erfarenheterna av det internationella skogssamarbetet hittills allt annat än uppmuntrande. Det är därför inte bara naivt att se minskad avskogning som ett snabbt och enkelt sätt att minska utsläppen av växthusgaser. En övertro på möjligheterna riskerar även att minska pressen på andra, och ur klimatsynpunkt mer angelägna, sätt att minska utsläppen. Förslagen om minskad avskogning och utarmning av skogar, REDD, måste utvecklas med stor varsamhet. I förhandlingarna om REDD finns ännu alltför stora frågetecken kring hur systemet ska kunna fungera och bli rättvist: referensnivåer, läckage, finansiering och fördelning av pengar, hänsyn till biologisk mångfald, respekt för skogsfolkens rättigheter och mycket mer. Dessa måste lösas innan en överenskommelse nås, annars riskerar insatserna att bli verkningslösa och i värsta fall göra situationen för skogen värre. Ett illa designat REDD som är kopplat till utsläppshandeln kan till och med resultera i att utsläppen av växthusgaser ökar. Minskad avskogning kan inte ersätta kraftfulla utsläppsminskningar i industriländerna, och kan inte likställas med utsläpp från fossila bränslen REDD kan bara vara ett komplement till kraftfulla åtaganden om utsläppsminskningar i industriländerna. Industriländernas utsläpp är den i särklass största orsaken till att halten av växthusgaser i atmosfären närmar sig kritiska nivåer. Klimatkonventionen lägger därför ett särskilt ansvar på dessa länder för att åtgärda problemet. Industriländernas utsläpp är dessutom fortfarande mångdubbelt högre än vad som är långsiktigt hållbart. Om industriländer får tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som kan uppnås till en billigare kostnad i fattigare länder, så medför det bara att den nödvändiga omställningen av våra egna samhällen skjuts på framtiden. Det går heller inte att jämställa utsläpp av växthusgaser från avskogning och annan ändrad markanvändning med utsläpp av koldioxid från förbränningen av fossila bränslen. Medan de förra är del av ett kretslopp av framförallt kol i biosfären, så innebär de senare ett oåterkalleligt tillskott av kol som annars är bundet i geologiska formationer. 1

6 En bestående minskning av förlusten av skog kan bara uppnås genom insatser som också angriper avskogningens orsaker REDD-program som inte identifierar och angriper orsakerna till avskogningen kommer inte att leda till bestående resultat. Jordbrukets expansion, skogsbrukets avverkningar, och utbyggnaden av vägar och annan ny infrastruktur är synliga och direkta orsaker till avskogning. Men bakom dessa ligger en växande efterfrågan på produkter inte bara trävaror, utan även biobränslen, kött, palmolja, vattenkraft med mera som driver på avskogningen. Industriländernas politik på alla områden måste också bli samstämmig med målen för REDD. Program för att skydda skogen måste ta hänsyn till fattiga människors behov, och deras intressen måste gynnas av programmen Många av skogarnas ursprungsfolk och lokalsamhällen har under århundraden förvaltat skogarna utan att utarma eller förstöra dem. Tvärtom har de varit beroende av skogarnas fortbestånd för sin långsiktiga försörjning. Men i många fall när myndigheter och organisationer gripit in för att skydda skog har dessa människor hindrats att fortsätta sitt traditionella bruk av skogen, och ibland även drivits bort från sina skogar. Effektiva åtgärder mot avskogning förutsätter istället en politik som utgår från fattiga människors behov, gynnar deras intressen och engagerar dem i arbetet. Det gäller de människor som bor i och kring skogarna, såväl som andra fattiga människor som kan drabbas av exempelvis stigande matpriser när konkurrensen om odlings- och betesmarker ökar. Att beakta fattigdomsaspekter i REDD är inte att göra systemet krångligt i onödan. Fattigdomsaspekter måste finnas med för att säkerställa den långsiktiga hållbarheten i programmen. REDD måste utformas så att det gynnar de fattiga, till exempel genom att stärka deras rätt att förvalta och bruka de marker de är beroende av för sin försörjning, eller skapa nya inkomstmöjligheter. När ersättningar betalas ut för att avskogningen minskar måste även dessa pengar komma dessa skogarnas förvaltare tillgodo. REDD måste bygga på effektiv och fungerande skogsförvaltning, respektera ursprungsfolkens och lokalsamhällenas rättigheter, och säkra deras deltagande Tydligt definierade och respekterade mark- och nyttjanderättigheter, en fungerande och öppen skogsförvaltning och effektiva system för att förhindra korruption är nödvändiga för att kunna förhindra ett kortsiktigt överutnyttjande av skogens resurser. Dessa förutsättningar måste först säkras, annars kommer andra insatser för att minska avskogningen att misslyckas. REDD-program måste respektera och främja och där så behövs stärka ursprungsfolkens och lokalbefolkningarnas rätt att hållbart nyttja skogarna och deras resurser. Alla insatser måste bygga bygga på meningsfulla konsultationer och möjlighet till reellt demokratiskt inflytande och deltagande av berörda lokal- och urbefolkningar för att finna lösningar som innebär att de också gynnas. Urbefolkningars rätt att på förhand ge sitt medgivande free prior informed consent till alla REDD-projekt som berör dem måste respekteras 1. REDD måste även stödja lokalsamhällenas och ursprungsfolkens traditionella förvaltning av skogar, genom Community forest management (CFM), Indigenous and community conserved areas (ICCAs) och andra system States shall consult and cooperate in good faith with the indigenous peoples concerned through their own representative institutions in order to obtain their free and informed consent prior to the approval of any project affecting their lands or territories and other resources, particularly in connection with the development, utilization or exploitation of mineral, water or other resources. FN:s deklaration om ursprungsfolkens rättigheter, antagen av generalförsamling Konventionen om biologisk mångfald anger i sin handlingsplan för skyddade områden att naturområden som skyddas av ursprungsfolk och lokalbefolkningar, liksom även andra nya skyddsformer, behöver få formellt erkännande och stöd. cbd.int/protected/pow/ Se även Indigenous and Community onserved Areas på Internationella Naturvårdsunionens (IUCN) hemsida. 2

7 Skogar är inte bara kollager REDD måste värna biologisk mångfald och ekosystem, och får inte driva på en omvandling av skog till trädplantager En skog är inte bara en samling träd, och träd är inte bara kol. Att hejda avskogning och utarmning av skog handlar också om att bevara den biologiska mångfalden, skogens många ekosystemfunktioner, och livsmiljön för hundratals miljoner människor. De definitioner som används för att mäta avskogning och utarmning av skog är alltför tekniska och endimensionella. De gör exempelvis ingen skillnad på en artrik regnskog och en monokultur av snabbväxande eukalyptusträd. REDD måste bygga på en ny skogsdefinition som förmår fånga in skogens många värden. REDD måste motverka att naturskog avverkas för att ge plats åt plantager. Regelverket för REDD måste tydliggöra att ett hållbart skogsbruk (SFM) inte, som ibland är fallet idag, kan innefatta sådan konvertering från naturskog till plantager, eller plantering av genetiskt modifierade träd. Det behövs ny och ändamålsenlig finansiering för att minska avskogningen koppla inte REDD till handeln med utsläppsrätter Industriländerna har åtagit sig att tillhandahålla nya och additionella finansiella resurser för att hjälpa utvecklingsländerna minska sina utsläpp av växthusgaser, inklusive genom att minska utsläppen från avskogning och utarmning av skog. Att dessa pengar ska vara additionella innebär att de måste gå utöver vad länderna har utlovat som utvecklingsbistånd (0,7 procent av BNI internationellt, i Sverige en procent av BNI). Biståndet får inte dubbelräknas som klimatfinansiering. Förslagen om att knyta REDD till handeln med utsläppsrätter hotar att tillintetgöra klimatnyttan med REDD. Utsläppshandel ger inga ytterligare utsläppsminskningar. För REDD skulle den innebära att minskade utsläpp från skogar i utvecklingsländer möjliggör ökade utsläpp från framförallt fossila källor i industriländerna, om inte det totala utsläppstaket samtidigt sänks. Utsläppshandeln genererar inte heller några nya resurser, utan flyttar snarare investeringarna från industriländernas stora utsläppskällor till utvecklingsländernas skogar. Utsläppshandeln ställer även krav på robusta lösningar på svåra frågor som referensnivåer, läckage och permanens. Detta fundamentala metodproblem gör det troligt att handel med REDD-krediter i praktiken skulle öka de totala utsläppen. Utsläppshandeln kan inom överskådlig tid inte heller hantera skogarnas många värden. REDD måste därför tills vidare finansieras genom ett fondbaserat system som ger klimatnytta och som kan svara mot verkliga, integrerade behov snarare än mot enkelriktade marknadsintressen. Naturskyddsföreningens budskap till Sveriges regering Naturskyddsföreningen uppmanar den svenska regeringen: att, i enlighet med kraven på samstämmighet i Sveriges politik för global utveckling, verka för att REDD präglas av ett rättighetsperspektiv och hänsyn till fattiga människors behov. att verka för bindande och verifierbara riktlinjer som säkerställer kraven på bevarande av mångfald och ekosystemtjänster, respekt för skogsfolkens rättigheter och deltagande, och en rättvis fördelning av intäkterna från REDD att motarbeta att REDD knyts till handeln med utsläppsrätter eller på andra sätt används för att uppfylla industriländernas åtaganden om att minska sina utsläpp, och att Sverige avstår från att använda kolsänkor inom ramen för Kyotoprotokollet eller andra åtaganden att endast finansiera REDD, liksom även andra insatser under Klimatkonventionen, med anslag som går utöver det svenska biståndets 1-procentsmål att prioritera program och finansieringskanaler som står under Klimatkonventionens och FN-systemets ledning och kontroll. 3

8 Bakgrund Skogen och klimatet Världens skogar är mycket betydelsefulla för klimatet. Skogarna uppskattas innehålla en reservoar på omkring 350 miljarder ton kol (med stor osäkerhet i uppskattningarna) 3, vilket är omkring hälften av det kol som idag finns i jordens atmosfär. Förändringar i skogens förmåga att lagra atmosfäriskt koldioxid kan därför väsentligt påverka klimatet. En skog som tar upp mer koldioxid från atmosfären (genom växternas fotosyntes) än vad som återförs (till följd av djurens ämnesomsättning och nedbrytningen av döda växter och djur) blir en sänka för atmosfäriskt kol. När mer koldioxid avges än vad som tas upp blir skogen istället en källa som bidrar till att öka koldioxidhalten i luften. Skogsmark kan även avge metan och lustgas, som båda är kraftfulla växthusgaser. Till följd av mänskliga aktiviteter har världens skogar minskat kraftigt under lång tid. Det handlar inte bara om att skogar helt avverkas och marken används till annat. Skogar kan utarmas även så att de innehåller mindre biomassa (och därmed kol) eller blir mer ensidiga och artfattiga. Enligt FN:s klimatpanel, IPCC, svarar avverkning och utarmning av skog idag för 17,4 procent av de globala utsläppen av växthusgaser. Jordbrukets expansion är den enskilt viktigaste direkta drivkraften bakom avskogningen. (Termen avskogning används fortsättningsvis som ett samlingsnamn för avskogning och utarmning av skog, när inget annat anges). Skogar är mer än kol Men världens skogar är inte bara till för att lagra kol. Skogar hyser 80 procent av världens landbaserade biologiska mångfald. De bidrar också med en rad viktiga ekosystemtjänster, vars betydelse för mänsklighetens välmående har dokumenterats väl i FN:s Millennium Ecosystem Assessment Hit hör bland annat skydd mot jorderosion, vattenrening, reglering av vattenflöden och lokalt klimat, och möjligheter till rekreation eller estetiska upplevelser. Samt, förstås, förmågan att ta upp atmosfärens koldioxid och lagra kolet i skogens växter, djur och mark. Skogens ekonomiska betydelse kan knappt överskattas. Globalt får omkring var fjärde människa 1,6 miljarder åtminstone en del av sin försörjning från skogen. Världens skogar är också hemmet för hundratals miljoner människor, varav 60 miljoner tillhör något av de skogsområdenas många ursprungsfolk. Många av dessa människor får nästan allt de behöver från skogen: mat, vatten, djurfoder, bränsle, byggmaterial, råvaror för hantverk, mediciner och mycket annat. Så länge skogarna förvaltas på ett sätt som tillåter att lokalbefolkningarna kan fortsätta sitt traditionella nyttjande så kan miljoner människor, som har få eller inga andra möjligheter till försörjning, leva ett ofta fattigt men ändå någotsånär drägligt liv. Om förutsättningarna däremot ändras, till exempel genom att centralmakten eller andra yttre intressenter gör anspråk på skogsresurserna, kan den lokala ekonomin däremot snabbt kollapsa helt i extrem fattigdom och svält. REDD och REDD+ Hittills har skogarnas roll som källa till växthusgaser inte ägnats särskilt mycket uppmärksamhet i arbetet inom FN:s Klimatkonvention. I själva konventionen finns ett allmänt åtagande om att samarbeta för att bevara och utöka kolsänkor och reservoarer i skogar och andra ekosystem. Kyotoprotokollet reglerar hur industriländerna ska rap 3. Millennium Ecosystems Assessment, Ch 21: Forest Systems

9 De tropiska skogarna förvaltas och brukas i stor utsträckning av lokalsamhällen och ursprungsfolk som därför också måste ges inflytande i de beslut som rör skogsresurserna. portera nettoeffekten av skogarnas upptag och utsläpp av växthusgaser, men eftersom få industriländer har några betydande nettoutsläpp så har det liten betydelse för att minska de globala utsläppen. Kyotoprotokollet gör det även möjligt för industriländer att i begränsad utsträckning köpa utsläppsrätter i utbyte mot investeringar inom ramen för protokollets Clean Development Mechanism (CDM) i projekt för beskogning och återbeskogning i utvecklingsländer, men inte för att minska förlusten av skog. Mycket få sådana projekt har dessutom sjösatts föreslog Papua Nya Guinea och Costa Rica, som representanter för Koalitionen för regnskogsländer, att möjligheten till ersättning även för åtgärder för att minska avskogningen och utarmning av skog i utvecklingsländer skulle undersökas. Sedan dess har flera olika förslag till lösningar diskuterats för det som kommit att kallas REDD (reducing emissions from deforestation and forest degradation). Vid Klimatkonventionens möte i Bali i december 2007 fattades det beslut som officiellt satte REDD på agendan för klimatförhandlingarna inför Köpenhamn. Samtidigt breddades frågan något genom att förhandlingarna inte bara ska handla om avskogning och utarmning av skog, utan även beakta skydd av skogar, hållbar förvaltning av skogar och förstärkning av skogars kollager. REDD med detta tillägg kallas för REDD+. (I diskussionerna förekommer även begreppet REDD++ för åtgärder som påverkar kolbalansen även på mark som inte definieras som skog. I denna rapport används termen REDD som övergripande begrepp, när inget annat anges.) REDD+ är kanske det område där förhandlingarna inom Klimatkonventionen kommit längst åtminstone ytligt sett. Redan i Köpenhamn fanns ett förslag till beslut från förhandlingsgruppen om långsiktigt samarbete (LCA), som kanske skulle ha kunnat antas om inte hela mötet hade kollapsat. Förslaget fanns även inkorporerat i den nya text som ordföranden för LCA i juli 2010 lade fram som underlag för de fortsatta förhandlingarna. Därmed inte sagt att REDD+ skulle vara klart att köra igång om förslaget skulle antas. Det man kunnat enas om kan snarast liknas vid karossen på en bil. Innan den är redo att rullas ut från fabriken måste detaljer som underrede, motor, kylning, styrsystem och säkerhetsanordningar först designas och sedan installeras. Först när det är gjort är det meningsfullt att diskutera färgen på lacken. REDD idé, process eller mekanism? Reducing emissions from deforestation and forest degradation, eller REDD, kan förstås i flera olika bemärkelser: Som idé handlar REDD helt enkelt om att minskad avskogning och utarmning av skog orsakar mindre utsläpp av växthusgaser. Som process är REDD alla de program och åtgärder som leder till att dessa utsläpp minskar. Som mekanism bör REDD däremot förstås som de specifika arrangemang och institutioner som kan komma att upprättas som ett resultat av klimatförhandlingarna. 5. and the role of conservation, sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks in developing countries. Bali Action Plan. UNFCCC, paragraf 1(b)(iii). Decision -/CP Efter Bali förs förhandlingarna dels i en grupp som diskuterar det fortsatta arbetet under Kyotoprotokollet, dels i LCA, som diskuterar alla andra frågor. 7. Köpenhamnsmötet fattade dock beslut om några allmänt hållna riktlinjer för framförallt det fortsatta arbetet med att kartläggning, institutionsbyggande och kapacitetsutveckling inom skogssektorn. Decision 4/CP.15, i FCCC/CP/2009/11/Add Under förhandlingarna i augusti 2010 presenterade tre länder förslag till tillägg och strykningar i ordförandens förslag, med resultatet att det efter mötet fanns två alternativa förslag till hela textavsnittet om REDD. Ordförandens förslag från juli presenteras nu som Option 2 (s 56-59) i den nya förhandlingstexten. Negotiating text. Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention, 13 August FCCC/AWGLCA/2010/14. eng/14.pdf 5

10 Vad förhandlarna enats om I princip råder det enighet i förhandlingsgruppen om att besluta följande: att utvecklingsländer ska bidra till att minska utsläppen från avskogning och utarmning av skog, skydda och förstärka skogarnas kollager, och bedriva ett hållbart skogsbruk (det vill säga de grundstenar för REDD+ som slogs fast redan i Bali) att utvecklingsländer ska utarbeta planer för hur utsläppen av växthusgaser från skogarna ska minska, definiera referensnivåer för sådana utsläpp, och upprätta system för övervakning och rapportering att genomförandet av REDD+ ska ske i tre steg, som i huvudsak innebär: 1) utveckling av strategier och policies, samt kapacitetsbyggande insatser; 2) genomförande av nationella planer och åtgärder, resultatbaserade demonstrationsprojekt, utveckling och överföring av teknik; samt 3) genomförande av mätbara resultatbaserade program. Förhandlarna är även i stort sett överens om en vagare formulerad ambition för vissa principer som ska främjas och stödjas i genomförandet av REDD-aktiviteter. Det gäller bland annat att skogsförvaltningen ska präglas av öppenhet och effektivitet; att ursprungsfolks och lokalbefolkningars kunskap och rättigheter ska respekteras; att alla intressenter ska ha möjlighet att delta; att programmen ska bidra till att skydda naturskogar och biologisk mångfald; och att förhindra att utsläppen bara flyttar någon annanstans. Utöver en del allmänt hållna konstateranden om behoven av finansiering innebär det föreslagna beslutet annars främst ett mycket omfattande uppdrag till Klimatkonventionens tekniska kommitté (SBSTA) att arbeta vidare med att ta fram en rad planer, faktaunderlag, analyser och metoder inte minst för att beräkna omfattningen av skogarnas kolinnehåll och mäta de utsläppsminskningar som REDD-programmen ska resultera i. och vad som återstår Samförståndet i förhandlingsprocessen är blygsamt i förhållande till de frågor som måste lösas, dels för att REDD alls ska fungera som en mekanism för att finansiera minskad avskogning, men även för att kunna hantera hänsyn till biologisk mångfald, mänskliga rättigheter och rättvisefrågor. För flera sådana frågor har inga egentliga förhandlingar ens startat. Till de mest betydande luckorna i den första kategorin hör: priniciper för fastställande av baselines, det vill säga de utgångsvärden mot vilka en minskad avskogning ska mätas läckage, eller hur man undviker att avskogningen bara flyttas från en plats (eller ett land) till en annan permanens, eller hur man kan säkerställa att avskogningen inte bara skjuts på framtiden principer och mekanismer för finansiering, inte minst för att säkerställa att utsläppsminskningar från REDD inte tillintetgörs genom tilldelning av utsläppsrätter för ökade fossila utsläpp i industriländerna. I den andra kategorin finns bland annat frågorna om att REDD måste angripa de bakomliggande orsakerna till avskogningen, frågorna om en effektiv skogsförvaltning som respekterar lokalbefolkningars rättigheter och deltagande, och mekanismer för att säkerställa att programmen inte enbart fokuserar på skogarnas förmåga att lagra kol ur atmosfären. Dessa luckor diskuteras mer ingående på sidorna Pågående aktiviteter Förutom mandatet att inleda förhandlingar om REDD innehöll Balibeslutet även en uppmaning till Klimatkonventionens parter att stödja kapacitetsuppbyggnad, metodutveckling, pilotprojekt och andra initiativ för att minska avskogningen och lägga grunden för framtida REDD-program. Flera sådana initiativ låg då redan i startgroparna. 6

11 Världsbankens FCPF och FIP Världsbanken erbjuder redan finansiering för alla de tre tänkta faserna av REDD. Redan på Balimötet lanserade Världsbanken sin Forest Carbon Partnership Facility, FCPF, den elfte i raden av bankens fonder för investeringar i och handel med utsläppsrätter. Fondens verksamhet startade endast sex månader senare. FCPF ska stödja utvecklingsländer i att utveckla system och verktyg för REDD+, och även betala dem för uppnådda utsläppsminskningar. 9 I maj 2010 finansierade FCPF redan program i 37 länder. 10 I juli 2009 lanserades även Forest Investment Program, FIP, som ett separat program under Världsbankens Strategic Climate Fund, SCF. SCF har som mål att utveckla och finansiera nya arbetsmetoder och skala upp aktiviteter gentemot specifika klimatutmaningar eller sektorer. FIP ska utöver kapacitetsuppbyggnad, skogsförvaltning och information kunna finansiera investeringar i specifika projekt, och även i aktiviteter som syftar till att minska trycket på världens skogar. FIP har hittills beviljat stöd till pilotprogram i åtta länder. 11 Världsbanken är dessutom engagerad i Globala miljöfondens, GEF, REDD-program för hållbart skogsbruk, och fungerar som fondförvaltare åt flera bilaterala REDD-initiativ. UN-REDD FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO, utvecklingsprogrammet UNDP och miljöprogrammet UNEP står bakom programmet UN-REDD, som startade i september UN- REDD ska stödja utvecklingsländers arbete med att utarbeta och genomföra sina nationella REDD-strategier. Norge spelade stor roll för att lansera UN-REDD, med ett första anslag på 52 miljoner dollar 2009 och ytterligare 30 miljoner UN- REDD har hittills beviljat stöd till program i nio länder. 12 Enskilda länder och ideella organisationer Ett dussintal enskilda givarländer och flera internationella miljöorganisationer har startat egna REDD-program. Norge är i särklass störst i pengar räknat enbart till Indonesien har Norge utlovat en miljard dollar i stöd och landet har varit pådrivande bakom flera internationella initiativ. Länder som Japan och Tyskland har anslagit betydligt mindre pengar, men har redan etablerat programsamarbeten med ett tjugotal skogsländer vardera. Bland de ideella organisationerna bedriver bland andra Conservation International, Environmental Defense, The Nature Conservancy och Wildlife Conservation Society samtliga baserade i USA egna REDD-program. Brasiliens Fundo Amazônia och Congo Basin Forest Fund, där Afrikanska utvecklingsbanken och länderna i Kongobäckenet medverkar, är några av de större initiativen med förankring i skogsländerna. Interim REDD+ Partnership I maj 2010 lanserades Interim REDD+ Partnership, på initiativ av Norge och Frankrike. Partnerskapet vill fungera som en plattform för samarbete och samordning, i syfte att utöka arbetet med konreta aktiviteter och mobilisera mer pengar till REDD-program. 58 länder, däribland Sverige, anslöt sig till plattformen när den bildades. Japan och Papua Nya Guinea delar ordförandeskapet under 2010, men lämnar över till Brasilien och Frankrike FCPF och UN- REDD svarar gemensamt för initiativets sekretariat. Interim i namnet antyder att partnerskapet är en tillfällig struktur som ska fungera till dess det finns en varaktig samordning under konventionen. Initiativet har dock fått kritik för att det inte finns något överenskommet om under vilka förutsättningar det ska avvecklas, och det finns Synthesis Report: REDD+ financing and activities survey. Prepared by an intergovernmental task force. 27 May =Doc&pAction=View&pDocumentId= den 1 september den 1 september

12 Finansflöden för REDD genom globala mekanismer Källa: Westholm, L., Getting ready for REDD+, Gothenburg, Focali Report No 2010:01. 8

13 farhågor för att initiativet banar väg för särlösningar utanför Klimatkonventionens ramar på flera områden. Initiativet kritiseras även för allvarliga brister i sina kontakter med civilsamhällets och ursprungsfolkens organisationer. Överenskommelsen nämner heller inte ursprungsfolkens rättigheter, och ställer inga krav på att några riktlinjer om bland annat sociala hänsyn ska följas. Finansiering och trender till 2012 En mångfald av initiativ och fonder har alltså etablerats på bara två år. Men ännu har inte mycket pengar hunnit spenderas. Fram till 2010 har knappt 70 miljoner dollar fördelats från de multilaterala fonderna. I samband med att Interim REDD+ Partnership etablerades i maj stod det dock klart att olika givare utlovat sammanlagt 4 miljarder dollar i finansiering för perioden Det är drygt 13 procent av de löften om snabbstart för klimatfinansiering som gavs vid Köpenhamnsmötet. Det råder dessutom stora frågetecken om hur mycket av dessa pengar som är nya och additionella. En jämförelse mellan utbetalningarna hittills och de utlovade pengarna visar radikal förändring. Av de 70 miljoner som fördelats via de multilaterala initiativen har UN-REDD svarat för 80 procent, och Världsbankens FCPF för resterande 20 procent. Av de snabbstartspengar som utlovats till de multilaterala kanalerna 765 miljarder går däremot 71 procent till Världsbankens FIP, 23 procent via FCPF och bara 6 procent genom FN-initiativet. Trots att REDD är del i en FN-process har alltså Världsbanken redan kopplat ett starkt grepp över finansflödena. Översikten visar också att bara fem procent av pengarna är avsedda för att utarbeta nationella strategier och planer, inklusive konsultationer. 28 procent är tänkta att gå till betalningar för genomförda utsläppsminskningar, det vill säga steg tre i den tänkta utvecklingen av REDD. Trenden tyder på att finansiärerna alltför ivriga att få fram mätbara resultat som kan användas för offsets eller handel med utsläppsrätter, och inte lägger tillnärmelsevis tillräcklig vikt vid att först bygga solida förutsättningar för REDD. REDD har inneburit tillströmning av medel från en rad olika initiativ och fonder men mycket lite har hitintills betalats ut. Ännu viktigare är att tillgången på medel inte leder till förhastade beslut och åtgärder. 9

14 Slutsatser Det är viktigt att minska avskogningen, men naivt och farligt att tro att det kan gå lätt eller snabbt Det kan inte råda något tvivel om att åtgärder för att minska avskogningen och utarmningen av världens skogar är en akut nödvändighet. Att minska de utsläpp av växthusgaser som avskogningen leder till är ett viktigt skäl till att det är angeläget men inte det enda skälet. REDD och REDD+ måste därför ses i ett större sammanhang. Naturskyddsföreningen menar att det behövs omfattande nya insatser för skogsskydd och hållbart nyttjande av skogens resurser som integrerar skogens roll som kolsänka med bevarandet av andra ekosystemtjänster och den biologiska mångfalden, utveckling av den lokala ekonomin och respekt för mänskliga rättigheter. Samtidigt är det oroande att minskad avskogning under de senaste åren alltmer kommit att ses som ett snabbt och billigt sätt att minska utsläppen av växthusgaser. Skogsfrågorna är komplexa, och erfarenheterna av det internationella skogssamarbetet hittills allt annat än uppmuntrande. REDD måste därför utvecklas med stor varsamhet, annars riskerar insatserna inte bara att bli verkningslösa. Elinor Ostrom, som vann 2009 års Nobelpris i ekonomi för sitt arbete kring lokalsamhällens roll för en hållbar naturresursförvaltning, förklarade under förhandlingarna i Köpenhamn även om hon är positiv till tanken bakom REDD så finns risken att det genomförs på ett sätt som gör mer skada än nytta. 13 Billigt, snabbt eller enkelt? Uppfattningen att det skulle vara billigt att stoppa avskogningen har fått spridning inte minst genom den så kallade Sternrapporten 14 om klimatförändringens ekonomi och Eliasch-rapporten 15 om klimatfinansiering för skogen, som båda beställts av den brittiska regeringen. Om avskogningen helt skulle stoppas i åtta länder som tillsammans svarar för 70 procent av avskogningen globalt skulle bortfallet av inkomster enligt Stern bli mellan 5 och 10 miljarder dollar per år. Till detta måste sedan läggas kostnaderna för att administrera, genomföra och övervaka programmen. Eliasch menar att avskogningen skulle kunna halveras till en kostnad av miljarder dollar per år fram till Båda rapporterna bygger mer på teoretiska modeller än på praktisk erfarenhet, och de teoretiska grundvalarna har blivit starkt ifrågasatta. Grundbulten i resonemangen är de så kallade marginalkostnaden för att skydda skogen. Med det menas kostnaden för att ersätta olika aktörer för de inkomster de går miste om genom att inte avverka skog. Rights and Resources Initiative (se Bilaga 1) invänder bland annat att betalningar av sådana ersättningar aldrig kan komma åt den mycket omfattande illegala avverkningen, och att avskogningen ibland drivs mer av politiska än av ekonomiska faktorer. 16 Svenska forskare har också visat att ersättningarna för att avstå från att konvertera skog till exempelvis oljepalmsplantager aldrig kommer att kunna nå en nivå där det alternativet blir lönsammast. 17 Antagandet att det skulle vara snabbt eller enkelt att minska avskogningen kan knappast bygga på något annat än okunnighet. Att bekämpa skogsskövlingen har stått på det internationella samfundets agenda under de tre senaste decennierna, konstaterar Världsbankens FCPF. Men än så länge har lite framsteg gjorts i att vända avskogningstrenden i de flesta tropiska och subtropiska länder. 18 Anledningarna till misslyckandena är många, men har vanligen det gemensamt att de byggt på en bristande förståelse för drivkrafterna bakom avskogningen. I många fall har lokalbefolkningarnas tillgång till skogens resurser begränsats, även om det inte funnits några belägg för att dessa 13. Ostrom for forest advocates: Sounding good is not enough. Indiana University News Room, December 14, html 14. Stern (2006): The Economics of Climate Change the Stern Review. hm-treasury.gov.uk/sternreview_index.htm. En sammanfattning på svenska finns på Eliash (2008): Climate Change: Financing Global Forests. The Eliasch Review Does the Opportunity Cost Approach Indicate the Real Cost of REDD+? Gregersen, Lankany, Karsenty och White. Rights and Resources Initiative och CIRAD, Preserving the World s Tropical Forests. A Price on Carbon May Not Do. Martin Persson and Christian Azar. Environ. Sci. Technol. 2010, 44,

15 Den ökande efterfrågan på palmolja leder till att naturskogsområden får ge plats för oljepalmsplantager, bl a i Indonesien. människors nyttjande som är problemet. Särskilt ofta har insatserna inriktat sig på att stoppa ursprungsfolk från att fortsätta praktisera rotationsjordbruk, också där den historiska erfarenheten visar att de traditionella metoderna har fungerat i hundratals år. Samtidigt har bakomliggande orsaker som en svag eller korrumperad skogsförvaltning, oklara ägande- och brukningsrätter, och en ständigt växande efterfrågan på produkter från skogsmark alltifrån timmer till kött, soja, biobränslen ägnats liten eller ingen uppmärksamhet. Många program har även byggt på antagandet om att trycket på naturskogarna kan minskas genom satsningar på ett intensivare plantageskogsbruk på begränsade arealer. Inte sällan har dock effekten blivit att plantagerna expanderar på naturskogens bekostnad, i takt med att den internationella efterfrågan på papper, virke och palmolja ökar. Några av de slutsatser som måste dras av dessa erfarenheter diskuteras vidare på sidan 15 och i bilaga 3. Väldigt många om Många av de studier och förslag om REDD som har presenterats under de senaste åren innehåller långa listor på förutsättningar som författarna anser måste vara uppfyllda för att REDD ska kunna bidra till bevarandet av skogarnas biologiska och kulturella mångfald, gynna fattiga människor och tillgodose krav på respekt för mänskliga rättigheter. Förhandlingarna om REDD är idag inte i närheten av att säkerställa ens ett fåtal av dessa förutsättningar. Bilaga 5 är ett exempel på en sådan lista, med fokus på fattigdomsfrågorna. Frågor kring behovet av att lösa problem kring markrättigheter och svag skogsförvaltning har en framträdande roll i många andra analyser och förslag för exempel se Bilaga 2, 4, 6 och 7. Naturvårdsverket skriver om markfrågorna: Det är nödvändigt att det finns en fungerande statsmakt som har viljan att komma tillrätta med problemet i de länder som ska kunna tillgodogöra sig REDD-medel. Det behövs klara ägandeformer och en fungerande icke-korrumperad skogsförvaltning på lokal och central nivå som har förmåga att kontrollera vad som händer med skogsresurserna. Detta kan ta lång tid att bygga upp och kräver stora resurser. 19 Att detta kan ta lång tid får närmast ses som ett understatement. Därtill finns även frågor som är helt avgörande för att systemet alls ska kunna fungera, men som antingen skjutits på framtiden (genom att konventionens tekniska panel får i uppdrag att utreda dem), eller helt har trillat av dagordningen. Några av de mest centrala frågor som fortfarande väntar på svar är: Vem ska få betalt? För vad? Och hur ska resultat alls kunna mätas? Förhastade beslut ger problem Om beslut skulle fattas om att inrätta en REDD-mekanism utifrån det samförstånd som växt fram i klimatförhandlingarna skulle resultatet därför inte vara mycket mer än ett tomt skal. Detta är också vad som hände med programmet för klimatinvesteringar i utvecklingsländer, CDM, vid konventionens möte i Kyoto När knäckfrågorna väl skulle lösas i de fortsatta förhandlingarna ledde det till ett resultat som få är nöjda med idag. Det är därför av största vikt att det är grundligt utrett hur en REDD-mekanism ska fungera i praktiken innan man låser fast ramarna. REDD framställs ibland som ett system där det internationella samfundet betalar för de ekosystemtjänster (och i 19. Minskad avskogning i utvecklingsländer. Tänkbara incitament i en ny klimatöverenskommelse. Rapport 5993, oktober Naturvårdsverket. 11

16 synnerhet lagringen av atmosfäriskt kol) som skogarna i utvecklingsländer tillhandahåller. Länder med mycket skog skulle då få mycket pengar, så länge skogen inte utarmas eller försvinner. Men REDD är bara tänkt att betala för att sådana tjänster inte går förlorade. Och närmare bestämt bara för de tjänster som skulle ha gått förlorade om inga åtgärder vidtagits. Länder med mycket skog kan därför inte vänta sig några REDD-pengar alls, såvida de inte kan visa att en mindre skog har försvunnit än vad som skulle ha varit fallet om utvecklingen bara hade fått ha sin gång. Att betala för all skog som står kvar skulle onekligen bli mycket dyrt, att bara betala för utebliven avskogning framstår i jämförelse som kostnadseffektivt. Men inte minst utvecklingsländer med en redan låg avverkningstakt har frågat varför ska bara the bad guys få betalt för att stoppa sin avskogning, medan de som redan sköter sig bli utan ersättning? Godtyckliga referensvärden Men bortsett från detta moraliska dilemma är det svårt kanske till och med omöjligt att på ett trovärdigt sätt fastställa att avskogning har undvikits. Det räcker inte med att bara konstatera att skogen står kvar. Först måste man fastställa någon sorts referens- eller utgångsvärde, baseline, att jämföra med. Enklast är att bara skriva fram den historiska trenden, och till exempel anta ett land som årligen har förlorat en procent av sin skogsareal kommer att fortsätta förlora en procent per år. Men så ser sällan verkligheten ut. Erfarenheten visar att avskogningen i länder med mycket skog ofta först accelererar när den väl tagit fart, men sedan saktar av när skogsarealen har minskat. Om man antar att takten är konstant är det därför troligt att man underskattar avskogningen i den första fasen, men överskattar den i den andra. 20 Det är också tvivelaktigt att utgå från att skogsländerna, i ljuset av de växande klimathoten, inte själva kommer att öka sina ansträngningar för att hejda avskogningen även om REDD inte finns. Visserligen utvecklas andra modeller 21 för att bättre bedöma de mest sannolika scenarierna, men resultaten kommer alltid att vara i någon mån godtyckliga. Osäkerhet och läckage Nästa svårighet är att alls veta hur stora utsläppen av växthusgaser från avskogningen är såväl de historiska som de kommande. Detta är inte något problem som kan lösas med bättre analys av satellitbilder eller fältinventeringar, det handlar också om stora brister i den vetenskapliga förståelsen för hur kol och växthusgaser omsätts i olika skogsekosystem. Och om osäkerheten är stor kring växthusgasflödenas storlek även för industriländernas mycket mer enhetliga och bättre studerade skogar, 22 så är den mångdubbelt större vad gäller de tropiska skogarna. När man väl tror sig ha räknat ut hur mycket mindre utsläppen har blivit som resultatet av minskad avskogning i ett projekt uppkommer genast frågan om avskogningen inte bara flyttat någon annanstans. Problemet, som kallas läckage, är ett viktigt skäl till att minskad avskogning inte accepteras i Kyotoprotokollets program för investeringar i utsläppsminskningar i utvecklingsländer, CDM. Det finns ut klimatsynpunkt helt enkelt inte värde i att mäta förändringar i utsläppen från avskogningen på projektnivå. Om den alls ska kvantifieras så finns ingen annan lösning än att göra det i global skala. Slutsats Ingen av dessa svårigheter utgör någon invändning mot REDD i sig. Det är nödvändigt och angeläget att öka insatserna för att stoppa förlusten av skog i utvecklingsländerna genom insatser både inom ramen för Klimatkonventionen 20. Realising REDD+: National strategy and policy options. Angelsen et. al. CIFOR, Boreal Forests and Climate Change. Roger Olsson, reports/documents/apc23_borealforest.pdf 22. En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat. Regeringens proposition 2008/09:162, sid

17 MER PENGAR ÅT SKOGEN? och via andra kanaler. Vad svårigheterna istället understryker är nödvändighe ten av att lägga lika stor vikt vid alla de vinster som ett framgångsrikt arbete mot avskogningen kan ge: skydd för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (inklusive sko garnas funktion som kolsänkor), främjande av ursprungs folks och fattiga människors rättigheter, och bidrag till en hållbar ekonomisk och social utveckling. Det ligger i allas intresse att de pengar som investeras i REDD leder till faktiska resultat. Men det är bara om REDD är kopplat till industriländernas och näringslivets åtagan den om utsläppsminskningar (genom handeln med ut släppsrätter eller offsets se sid. 14) som det blir helt nöd vändigt att finna trovärdiga lösningar på frågorna om baselines, läckage och en exakt kvantifiering av utsläpps minskningarna inom varje land eller område. Annars blir den troliga nettoeffekten av en sådan koppling att utsläppen av växthusgaser faktiskt ökar. Utan kopplingar till utsläppshandeln eller offsets är det faktiskt inte lika noga att resultaten mätt i mängden mins kade utsläpp exakt kan kvantifieras, eftersom detta bara är en blanda många vinster med att mindre skog går förlorad. Ett bra REDD-program bör även kunna belägga resultat i form av bevarad mångfald och ekosystemtjänster, förbätt rad skogsförvaltning, ökad respekt för mänskliga rättighe ter och bättre levnadsvillkor för skogarnas folk. Transparency Internationals index över korruption i den offentliga sektorn Undersökningen visar att en övervägande del av de skogsrika nationerna i Syd har en mycket hög korruption. Det är viktigt att styrning och förvaltningsstrukturer förbättras. Detta för att ett ökat finansiellt tillskott i form av REDD-medel ska kunna förvaltas väl för att ge bästa resultat. Källa: Corruption Perceptions Index 2010, Transparency International 2010 CPI Score Very Clean Highly Corrupt No data COUNTRY/ RANK TERRITORY Denmark New Zealand Singapore Finland COUNTRY/ RANK TERRITORY SCORE Spain Portugal Botswana Puerto Rico Tunisia Croatia FYR Macedonia Ghana COUNTRY/ RANK TERRITORY SCORE Bosnia and Herzegovina Djibouti Gambia Mozambique Tanzania Vietnam Armenia 13 SCORE Libya Nepal Paraguay Yemen

18 Minskad avskogning kan inte ersätta kraftfulla utsläppsminskningar i industriländerna, och kan inte likställas med utsläpp från fossila bränslen Även om arbetet med att hejda avskogningen och minska utsläppen av växthusgaser skulle ta fart och bli framgångsrikt, så finns det fler avgörande skäl till att REDD aldrig kan bli mer än ett komplement till kraftfulla utsläppsminskningar i industriländerna. För det första svarar ändrad markanvändning, inklusive avskogning, bara för omkring en femtedel av de totala utsläppen av växthusgaser. Så även om avskogningen helt stoppas kommer det inte att kunna bidra med mer än en mindre andel av de utsläppsminskningar som krävs för att inte riskera mycket allvarliga klimatförändringar. Ur klimatsynpunkt är avskogningen helt enkelt inte det största problemet. Det är istället industriländernas utsläpp som är den i särklass främsta orsaken till att halten av växthusgaser i atmosfären närmar sig kritiska nivåer. Klimatkonventionen lägger därför ett särskilt ansvar på dessa länder för att åtgärda problemet. Industriländernas utsläpp är dessutom fortfarande mångdubbelt högre än vad som är långsiktigt hållbart. Om industriländer genom REDD får tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som kan uppnås till en billigare kostnad i fattigare länder, så medför det om inte utsläppsmålen samtidigt skärps betydligt bara att den nödvändiga omställningen av våra egna samhällen skjuts på framtiden. Det går heller inte att jämställa utsläpp av växthusgaser från avskogning och annan ändrad markanvändning med utsläpp av koldioxid från förbränningen av fossila bränslen. Medan de förra är del av ett kretslopp av framförallt kol i biosfären, så innebär de senare ett oåterkalleligt tillskott av kol som annars är bundet i geologiska formationer. Men till skillnad från utsläppen av koldioxid från fossila bränslen så är förändringar i mängden kol som lagras i skogar, marker och världshaven inte permanent. Det finns redan starka indikationer på att biosfärens förmåga att absorbera koldioxid att fungera som en kolsänka minskar. Och just den uppvärmning som till största delen beror på användningen av fossila bränslen är en av orsakerna till naturens minskade förmåga att buffra utsläppen. Det är inte bara inom REDD som allt detta skapar problem. De skogsprojekt (inklusive planteringar av industriella trädgrödor, som missvisande kallas för återbeskogning) som genomförs inom ramen för Kyotoprotokollets Mekanism för ren utveckling, CDM, gör det också möjligt för industriläder att fortsätta skjuta de viktigare utsläppsminskningarna på framtiden i utbyte mot krediter från osäkra sänkor. Även de regler för tillgodoräknande av ökad kollagring i skog och mark i industriländerna själva, som förhandlas under konventionen, hotar undergräva den nödvändiga omställningen i industriländernas energisystem. Faktum är att de, tillsammans med andra kryphål som industriländer vill utnyttja, helt kan tillintetgöra dessa länders åtaganden om minskade klimatutsläpp eller till och med leder till att de får öka. 23 För att verkligen påverka utsläppen av klimatgaser krävs kraftfulla utsläppsminskningar av industriländerna. Fossila bränslen är en starkt bidragande orsak till den kritiska ökningen av växthusgaser i atmosfären. 23. Addressing the credibility gap: A principled approach to setting Annex I aggregate reductions and closing loopholes in the Kyoto Protocol. Lim Li Lin. Third World Network Briefing Paper, augusti climate/bonn.briefings.7.htm The Integrity Gap: Copenhagen Pledges and Loopholes. Simon Terry

19 En bestående minskning av förlusten av skog kan bara uppnås genom insatser som också angriper avskogningens orsaker REDD-program som inte identifierar och angriper orsakerna till avskogningen kommer inte att leda till bestående resultat. Orsakerna till att skogar utarmas och försvinner kan vara både direkta och indirekta, och står att finna både inom och utanför skogssektorn. Den faktiska avskogningen som äger rum på varje enskild plats är vanligen resultatet av fler än en av dessa orsaker. De mest betydande direkta orsakerna är jordbrukets expansion, utbyggnaden av ny infrastruktur (särskilt vägar och de bosättningar som följer i deras spår), och skogsbrukets avverkningar. De viktigaste indirekta, eller bakomliggande, orsakerna är makroekonomiska faktorer. 24 Efterfrågan på skogsprodukter, och på produkter från avverkad skogsmark, är en omedelbar ekonomisk drivkraft. Sedan 1990-talet har bland annat den stigande efterfrågan på papper drivit på en kraftig utbyggnad av en exportinriktad pappers- och massaindustri i bland annat Indonesien och Brasilien. Efterfrågan på kött och djurfoder, palmolja och biobränslen, vattenkraft, olja, mineraler och flera andra varor med stor risk för en negativ påverkan på skogen ökar också stadigt. Den ökade efterfrågan både stimuleras och kompletteras av andra ekonomiska drivkrafter som subventioner, skatter och ekonomiska incitament, global och nationell handelspolitik, finansinstitutionernas strukturanpassning mm. I många av de mest skogsrika utvecklingsländerna medverkar också svagheter i samhällsstyrningen och skogsförvaltningen till att skogarna snabbt utarmas och försvinner. Bristande möjligheter till demokratisk insyn och deltagande, utbredd korruption bland tjänstemän, politiker och företagare, och illa definierade eller respekterade markrättigheter är viktiga faktorer. I exempelvis Indonesien är lokalbefolkningens rättighet till skogsmarken inte bara illa reglerad, efterlevnaden av reglerna är också svag. 25 Staten, där skogsförvaltningen är starkt knuten till kommersiella intressenter inom skogssektorn, har med lätthet delat ut koncessioner för avverkning eller omvandling av skog till plantager även på mark som nyttjas av ursprungs- och lokalbefolkningarna på grundval av sedvanerätten. En del av dessa koncessioner kommer att påverkas av Indonesiens överenskommelse med Norge, som innehåller ett tvåårigt moratorium (tillfälligt stopp) för att omvandla skogar och torvmarker till plantager. Men moratoriet träder i kraft först någon gång under programmets andra fas, vilket ger koncessionsägarna tid att avverka så mycket de hinner innan dess. Att Indonesien så sent som veckan innan överenskommelsen avskaffade mervärdesskatten på träprodukter säger också något om regeringens engagemang för skogsskyddet. 26 Utvecklingsländerna har både det främsta ansvaret och stora möjligheter att styra upp och stärka skogsförvaltning och markrättigheter, och att motverka korruptionen inom skogssektorn i sina länder (även om exempelvis internationella finansinstitutioner och utländska ekonomiska intressenter både kan hjälpa och stjälpa sådana försök). Men andra faktorer ligger till stora delar utanför deras kontroll. Det gäller inte minst den ständigt efterfrågan på de ovan nämnda produkterna från konsumenter i den rika världen, och effekterna av den handels-, energi- och jordbrukspolitik som bedrivs i Sverige och andra industriländer. REDD måste därför bygga på en insikt om att industriländernas ansvar är större än att bara bidra med finansiering till program för att begränsa avskogningen. Industriländernas politik på alla dessa områden måste revideras så att den blir samstämmig med målen för REDD, och de ohållbara konsumtionsmönstren bland världens bättre bemedlade måste förändras i grunden. 24. World Bank, Chomitz et al (2007): At Loggerheads? Agricultural Expansion, Poverty Reduction, and Environment in the Tropical Forests. tropicalforestreport Geist, H and Lambin, E (2002), Proximate Causes and Underlying Driving Forces of Tropical Deforestation. Bioscience 52(2): Cotula och Mayers (2009): Tenure in REDD Start-point or afterthought? Norway-Indonesia forest deal: US$1 billion dollars worth of continued deforestation? REDD-Monitor 28 maj Mixed messages on the 26. Norway- Indonesia billion dollar forest deal. REDD-Monitor 3 juni

20 Program för att skydda skogen måste ta hänsyn till fattiga människors behov, och deras intressen måste gynnas av programmen En stor del av de människor som bor i de tropiska skogarna hör till världens fattigaste. Nästan 90 procent av världens 1,2 miljarder extremt fattiga förlitar sig på skogen för åtminstone en del av sin försörjning. 27 Men så länge de har tillgång till resurser från skogen bidrar det till att även många av dessa fattiga kan leva någotsånär drägliga liv. Många av skogarnas ursprungsfolk och lokalsamhällen kan med rätta hävda att de under århundraden förvaltat skogarna utan att utarma eller förstöra dem, och fortsätter att göra så där politiska system och andra ekonomiska krafter tillåter det. Men skogsskydd är i många utvecklingsländer liktydigt med att stänga människor ute och inskränka deras rätt att nyttja skogarna. REDD skulle kunna drabba de människor som bor i och i anslutning till skogarna på flera olika sätt. Två exempel: Markanvändning som är av avgörande betydelse för fattiga människor klassas som avskogning eller utarmning av skog och begränsas, men utan att lokalbefolkningen får del av REDD-intäkter som kan kompensera dem för deras inkomstbortfall. Detta kommer med största säkerhet att drabba människor som på grund av fattigdom är engagerade i illegal skogsavverkning eller röjer skog för att bedriva svedjebruk. Det kan även komma att drabba grupper som bedriver ett traditionellt rotationsjordbruk, till följd av en bristande förståelse för hur deras markanvändning fungerar. Skogsmark får tack vare REDD ett ökat värde, vilket leder till att antingen staten eller lokala eliter vill stärka sin kontroll över skogarna och de intäkter de kan ge. Lokalbefolkningen kan då komma att stängas ute, alldeles oavsett om deras markanvändning har någon betydelse för bevarandet av skogen. I värsta fall sker det samtidigt som just de intressenter som annars skulle utgöra det främsta hotet mot skogarna kompenseras för sina uteblivna vinster. Effekterna kan även vara mer indirekta, och drabba fattiga människor som inte ens lever i anslutning till skogarna. Enligt Poverty Environment Partnership (PEP), 28 ett internationellt nätverk av biståndsorganisationer (däribland Sida) och miljöorganisationer, finns en utbredd uppfattning att REDD bara ska fokusera på klimatförändringarna. Tanken är att sociala hänsyn riskerar att göra insatserna för komplicerade och dyra, och därmed avskräcka investerare. PEP menar tvärtom att det finns både moraliska och mer resultatinriktade skäl för att REDD måste ta hänsyn till och hantera frågor om fattigdom och rättigheter. Förutom att fattiga människor är berättigade att också dra nytta av insatserna, så kan hänsyn till fattigdomsaspekter också vara till nytta för genomförandet av REDD. 29 Enligt PEP kan det bland annat kan bidra till: att den långsiktiga hållbarheten i REDD ökar, exempelvis i de fall där fattigdom är en drivkraft bakom avskogningen att riskerna för investerare minskas genom att programmen åtnjuter de fattigas stöd att REDD kan attrahera investeringar också från källor som främst vill främja fattigdomsbekämpning, och att det politiska stödet för REDD breddas, både internationellt och nationellt. Många års erfarenheter från naturvården stödjer också tesen skyddet av skogarna stärks när deras ofta fattiga innevånare engageras i att förvalta dem och får sin beskärda del av de olika fördelar som det ger. Dessa erfarenheter diskuteras mer ingående i avsnittet Skogsförvaltning, markrät Making REDD work for the poor. A Poverty Environment Partnership (PEP) Policy Brief. Based on the full report Making REDD Work for the Poor (Peskett et al., 2008). Bilaga 5 är ett utdrag ur denna briefing. Den fullständiga rapporten finns på archive.povertyenvironment.net/?q=filestore2/download/1852/making-redd-workfor-the-poor-final-draft-0110.pdf 16