Implementering av samverkansprojekt

Transkript

1 Implementering av samverkansprojekt En fallstudie av sociala investeringsfonden och Alla barn i skolan i Norrköpings kommun Implementing interacting projects A Case Study of the Social Investment Fund and "Alla barn i skolan" in Norrköping Masteruppsats i statsvetenskap, 30 hp Vårterminen 2014 Master s thesis in political science, 30 ECTS credits Spring semester 2014 Författad av / Authored by: Elin Lundin & Ida Åberg Antal ord / Word count: Handledare / Supervisor: Mikael Rundqvist ISRN: LIU-IEI-FIL-A--14/ SE Faculty of Arts and Sciences LINKÖPING UNIVERSITY SWEDEN

2 Abstract The aim of this study is to investigate the project organization as a policy tool in the context of a Social Investment Fund; is the new context better suited to transfer knowledge from a project into the regular activities of interacting organizations? The article is based on a theoretical framework of organization culture, street-level bureaucracy and theories of organizations and their borders. The framework is illustrated with the case of the Social Investment Fund in the Swedish municipality of Norrköping and the project organization Alla barn i skolan. The project aims to enhance the interaction between the school and the social services in the case of absence from school. The method being used is qualitative; with a empirical triangulation of observations, interviews and documents. The case study and the analysis show that the new context has the same difficulties as any other context to implement knowledge from the project organization to the home organizations regular activities. The interacting organizations have an asymmetrical relation to the project which can risk a successful implementation in both organizations. So far the project started a process of structural change with the street-level bureaucrats in the school organization, where the change in the social services only can be detected in individual cases. To successfully implement the methods from the project to the regular activities the owners of the project needs to form a strategy of implementation. Keywords: Social change via the public sector, Social Investment Fund, project, interacting organizations, implementation, street-level bureaucracy, organizational boarders, case study.

3 1 Förnyelse av de svenska kommunerna Syfte Framväxten av sociala investeringsfonder social innovation Fallet: Sociala investeringsfonden i Norrköping Disposition Teoretisk referensram Tidigare forskning Projekt som organisation Teori Gränser och samverkan Operationalisering av teori Samverkan och gränser Utvecklingsinriktat lärande Aktivt ägarskap Metod Fallstudie Empiri och urval Intervjuer Deltagande observation och dokumentstudier Metoddiskussion Norrköpings arbete med den sociala investeringsfonden Sociala investeringsfonden som kontextuellt sammanhang Tankar om samverkan på ledningsnivå Tankar om samverkan på verksamhetsnivå Relationen mellan projekt och ordinarie verksamhet Det vardagliga handlandet Tankar om framtiden... 47

4 6 Analys Sociala investeringsfonden som kontextuellt sammanhang Samverkan och gränser Aktivt ägarskap Slutsats Projektets inverkan på den ordinarie verksamheten Etablering av samverkan Kontextens inverkan på implementeringen Utvecklingsinriktat lärande Referenser Muntliga källor Intervjuguider Projektet: Alla barn i skolan Sociala investeringsfondens ledningsgrupp Närvaroansvariga Kommunstyrelsens ordförande... 77

5 1 Förnyelse av de svenska kommunerna Utgångspunkten för denna studie är intresset för social förändring och hur denna kan åstadkommas via den svenska kommunalförvaltningen. Den offentliga sektorn står ständigt inför nya utmaningar och ökad ungdomsarbetslöshet, grov brottslighet, långsiktig finansiering och integration är bara några exempel på de samhällsproblem som ska lösas. För att möta de ökande behoven som finns efterfrågas från flera håll en ökad innovationsförmåga inom den offentliga sektorn för att utveckla och höja kvaliteten (Vinnova rapport VR 2013:01). Att den offentliga sektorn behöver vara innovativ för att möta komplexa samhällsproblem beskrivs även i SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta. I utredningen beskrivs det att innovationer i den offentliga verksamheten är ett uttryck för en frustration över att politiken och samhällsinstitutionerna inte i tillräckligt hög grad förmår att leverera det som eftersträvas, men också för en tilltro till människors inneboende förmåga att se nya lösningar och förverkliga dessa (SOU 2013:40:39). För att utveckla och effektivisera servicen till medborgarna har det i offentlig sektor framförallt blivit allt vanligare med samverkansprojekt. De senaste tio åren har det publicerats en mängd utredningar som pekar på behovet och nyttan av att samverka för att möta komplexa samhällsproblem (SOU 1995:142; SOU 1996:175; SOU 2013:74). I utredningarna återfinns tre olika anledningar till varför organisationer bör samverka, det kan handla om effektivare resursanvändning, att svara upp mot ett behov som finns hos allmänheten eller att öka inflytandet för såväl lokala aktörer som medborgare (Löfström, 2001:70). Ofta syftar samverkansprojekten i offentlig sektor till att öka individers möjligheter att komma in på arbetsmarknaden (Löfström, 2010b:140). För att skapa en innovativ offentlig sektor lyfts de offentligt anställda upp som möjliga innovatörer. De anställdas kunskap och idérikedom tillsammans med möjligheten att pröva sig fram i en försöksverksamhet pekas ut som ett sätt att skapa en förbättrad offentlig sektor, detta för att lära innan idén skalas upp till en större verksamhet (SOU 2013:40:14). De anställdas betydelse för den offentliga verksamheten poängteras ofta, dels då det gäller deras yrkeskunskaper och dels då nya beslut ska implementeras. Vid implementering av en ny metod eller rutin är det viktigt att närbyråkraterna har förmåga och vilja att understödja implementeringsprocessen (jmf. Lipsky 1980). Närbyråkraten är en tjänsteman som arbetar på offentliga förvaltningar som skolor, socialkontor, polisstationer, försäkringskassor och 1

6 arbetsförmedlingar (Hysing & Olsson, 2012:70). Vanligen verkar närbyråkraten inom verksamhet som ansvarar för medborgarnas sociala välfärd (Johansson, 1992:13). Närbyråkraterna som besitter prioriteringsmakt är de som fattar beslut om vad som ska prioriteras när resurser är bristfälliga. Det kan vara små beslut, men dessa beslut kan vara avgörande för hur medborgare upplever dem offentliga servicen. Tjänstemännen är utförare av politiska beslut och har därmed makt över hur politiska intentioner verkställs. (Hysing & Olsson, 2012:20ff). Närbyråkraterna har således även makt då nya rutiner eller arbetsmetoder ska införas i en organisation Problembild Våra svenska kommuner har under de senaste decennierna tilldelats ett utökat ansvar för medborgarnas välfärd, vilket har skapat ett behov att utveckla och effektivisera servicen. För att möta lokala utmaningar har bland annat samverkan pekats ut som en möjlig väg att gå. Samverkan sker idag både internt mellan olika förvaltningar och externt med exempelvis det lokala näringslivet och det civila samhället. I utvecklingsarbetet har offentligt anställda en central roll då de anses vara en viktig kunskapsskälla för förnyelse. För att åstadkomma en förändring krävs innovativa idéer och arenor att prova dessa idéer, en vanlig arena för exempelvis metodprövning är projektformen. Projektorganisationens stora utmaning ligger dock i kunskapsöverföringen från projekt till ordinarie verksamhet. Trots att syftet med att arbeta med projekt många gånger är att åstadkomma en permanent förändring i ordinarie verksamhet blir resultaten av utvecklingsarbete i projektform många gånger temporära. Att förändringen inte blir hållbar beror enligt Brulin och Svensson (2011) på, vad de kallar för, projektlogiken. Projektlogik innebär att fokus i projektet läggs på planering, aktiviteter och redovisning av kortsiktiga resultat, detta på grund av att projektet finns under en begränsad tid (Brulin & Svensson, 2011:14f). På grund av projektorganisationens popularitet i den offentliga verksamheten bör fler studier på projektorganisationen som ett policyverktyg utföras (Jensen m.fl., 2013:125). Att studera implementering av välfungerande projekt i den ordinarie verksamheten blir centralt för att öka förståelsen för hur projekt kan användas för att förändra den offentliga verksamheten långsiktigt. Uppsatsens ämnesval och problem är således hur den kommunala organisationen arbetar för att möta lokala behov och skapa bestående förändringar genom projektorganisationen. 2

7 1.2 Syfte Studiens syfte är att analysera hur projektformen som verktyg kan användas för att skapa en bestående förändring i en kommunal verksamhet. I fokus står Norrköpings kommun och mer specifikt, kommunens sociala investeringsfond, kontexten. Detta då målet med den sociala investeringsfonden är att skapa långsiktighet genom metoder som prövas i projektform. Föreliggande studie ämnar belysa huruvida den sociala investeringsfonden har möjlighet att motverka projektlogiken. En beskrivning till varför den sociala investeringsfonden kan klassas som unik ges under rubriken fallstudie. Genom att observera möten och intervjua nyckelpersoner i Norrköpings kommunala organisation ämnar vi dra slutsatser utifrån fallet Sociala investeringsfonden och samverkansprojektet Alla barn i skolan. Ambitionen är att identifiera faktorer som är viktiga för att skapa en förändring i ordinarie verksamhet utifrån ovan angiven kontext. Studien belyser områden som; Om det går att förändra organisatoriska gränser för att åstadkomma samverkan, vilka förutsättningar finns för en framgångsrik implementering av projektet samt vad man bör tänka på när det är ett år kvar av projektet. Nedan presenteras studiens övergripande frågeställningar Frågeställningar - Hur påverkar kontexten, sociala investeringsfonden, implementering av resultaten från ett framgångsrikt projekt i ordinarie verksamhet? - I vilken omfattning och på vilket sätt har samverkan etablerats mellan de samverkande parterna? - På vilket sätt förändrar ett framgångsrikt samverkansprojekt den ordinarie verksamhetens rutiner och ansvarsfördelning? 1.3 Framväxten av sociala investeringsfonder social innovation En social investeringsfond är en ny finansieringsform för sociala innovationer eller samhällsentreprenörskap. En social innovation definieras enligt organisationen Mötesplats social innovation som ett initiativ som strävar efter att möta samhällets utmaningar, och som innefattar innovativa idéer och metoder för hur vi ska lösa samhällsproblem på nya sätt (Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering, 2012:5). Sociala innovationer återfinns oftast inom den ideella sektorn och i det nya näringslivet där sociala, humanitära eller ekologiska idéer finns som grund. I kalkylerna för sociala innovationer behöver ekonomerna således ta hänsyn till innovationens samhällsnytta och den ofta tvärsektoriella 3

8 utformningen. Då dessa initiativ har en annan logik än vanliga företag och organisationer behövs nya finansieringsformer, där arbetet med en social och ekologisk hållbar livsstil går före hög avkastning. Några utav dessa finansieringsformer är mikrolån, social banking och sociala investeringsfonder (Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering, 2012:17f). En social investeringsfond är således en fond som investerar i innovativa lösningar på olika typer av utmaningar i samhället. Sociala investeringsfonder har etablerats över hela världen och 2010 startade den första europeiska fonden, The social venture fund, som investerar i sociala företag. Bakom fonderna finns privatpersoner, banker, stiftelser och kapitalförvaltare. Men det har även börjat komma offentligt finansierade fonder, i Storbritannien startades den första statliga fonden 2011, Big Society Capital, med resurser på omkring 600 miljoner pund (Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering, 2012:21). Sociala investeringar har även spridit sig till Sverige och ett flertal kommuner har idag upprättat en social investeringsfond. För att stödja de svenska kommunerna startade Sveriges kommuner och landsting (SKL) tillsammans med socialdepartementet, år 2012 tema tidiga insatser/sociala investeringar, inom ramen för projektet Psynk psykisk hälsa, barn och unga. Psynk är ett projekt som arbetar för att synkronisera samhällets insatser för barn och unga som har drabbats av psykisk ohälsa, eller som riskerar att drabbas av psykisk ohälsa. Tema tidiga insatser/sociala investeringar bygger på tankar kring förebyggande arbete för att undvika de kostnader som ett framtida utanförskap kostar. Genom att mäta effekterna av olika investeringar vill SKL skapa möjligheter för kommuner och landsting att göra kloka investeringar i barn och unga (SKL, sociala investeringar). I nuläget arbetar flera kommuner med tema tidig insatser/sociala investeringar på olika nivåer: allmän, grund, intensiv och avancerad. Ale, Norrköping, Hedemora och Umeå kommun arbetar med sociala investeringar på intensiv nivå. Att delta på intensiv nivå i Psynkprojektet innebär att arbetet i kommunen ska ha kommit så pass långt att de är redo att börja mäta resultat. De erfarenheter som återfinns på den intensiva nivån kommer sedan att spridas till de lägre nivåerna, allmän och grund. Den avancerade nivån innebär att resultatet av lokala utvärderingarna prövas under vetenskapliga förhållanden (SKL, Psynkprojektet nivåer). 4

9 1.4 Fallet: Sociala investeringsfonden i Norrköping Norrköpings kommun har de senaste åren haft en arbetslöshet som ligger cirka fyra procentenheter över riksnittet (Norrköpings kommun, Arbetslöshetsstatistik). För att skapa en förändring och sänka arbetslösheten i kommunen har beslutet att arbeta förebyggande mot arbetslöshet i form av en social investeringsfond tagits. Beslutet fattades av kommunfullmäktige i december år 2010 och sedan 2011 har kommunen arbetat med sociala investeringar (Norrköpings kommun, Kommunfullmäktige Sammanträdesprotokoll). Utgångspunkten för sociala investeringsfondens arbete är att hitta de kommuninvånare som av olika anledningar löper större risk att i framtiden hamna utanför samhället och fastna i långtidsarbetslöshet. För att säkra att invånare ges tidiga insatser efter behov, samt att insatserna ger önskad effekt arbetar Norrköpings kommun tillsammans med SKL med detta i form av en social investeringsfond och en ekonomisk modell kallas Återföringsmodellen. Kommuners kostnader beräknas exempelvis minska i samband med att HVB-placeringar av barn och unga minskar, insatserna från den samlade elevhälsan blir färre eller i samband med att antalet psykologutredningar sjunker. Investeringstänkandet i ekonomiska termer förväntas fungera som ett incitament för långsiktighet i kommunen och dess förvaltningar. Den sociala investeringsfonden förväntas också resultera i ett ökat samarbete och synkronisering mellan förvaltningar och andra externa parter såsom landstinget och civila samhället (SKL, Tidiga insatser/sociala investeringar). I Norrköping bygger den sociala investeringsfonden på något de kallar för Återföringsmodellen. Återföringsmodellen är unik för Norrköping och bygger på ett investeringstänkande där öronmärkta pengar investeras i olika projekt som vid ett gott utfall förväntas minska de kommunala kostnaderna. När effekterna från en investering framträder minskas nämndens/förvaltningens ekonomiska ramar med motsvarande belopp. På detta sätt kan de investerade pengarna återföras till fonden och nya projekt kan finansieras. Om insatsen inte resulterar i förväntade effekter finns inga krav på återföring av ekonomiska medel till sociala investeringsfonden (SKL, Norrköpings sociala investeringsfond). Fondens investeringar syftar till metodutveckling för förebyggande insatser, insatserna startas upp med hjälp av fonden i projektform för att testa metoden. Om insatsen resulterar i önskade resultat och effekter ska arbetsmetoden implementeras i ordinarie verksamhet (Norrköpings kommun, Från arbetslöshet till framtidstro). För att kunna utvärdera vilka metoder som ger 5

10 önskade resultat och effekter blir uppföljning och utvärdering av ekonomiska och mänskliga vinster centrala instrument för arbetet. Idag kräver investeringsfonden god utvärdering av metoder och en aktiv styrning och ledning. Implementeringen av metoderna sociala investeringsfonden testar är beroende av att syftet med metoderna uppfylls och önskade effekter går att mäta (SKL, Tidiga insatser/sociala investeringar). De ekonomiska medel som fonden förfogar över och som används till att pröva metoder för att arbeta med förebyggande insatser, består av tidigare års överskott. De nämnder som beviljats medel från fonden till förmån för ett specifikt projekt erhåller dessa resurser utöver de redan tilldelade. När effekter i form av minskade kostnader framträder i kommunen, minskas nämndernas ekonomiska tillgångar med motsvarande belopp som de tillhandahållit från fonden. Överskottet dokumenteras i bokslutet och används sedan för att finansiera nya sociala investeringar. På så sätt fylls fonden kontinuerligt på med ekonomiska medel och nya sociala investeringar kan göras (Norrköping kommun, Från arbetslöshet till framtidstro). En av representanterna från ledningsgruppen berättade under en intervju att pengarna inte behöver återföras om projektet inte skulle resultera i beräknade ekonomiska vinster. Den sociala investeringsfonden i Norrköping kommun har idag 40 miljoner kronor att fördela och 33,5 miljoner av dessa har investerats i fem olika satsningar: Alla barn i skolan, Center för ungdomar med neuropsykologisk problematik, Servicetrainee, SkolFam och Solid återkomst. På sikt förväntas arbetslösheten att minska i Norrköping kommun till följd av sociala investeringar och förebyggande arbete. De pågående projekten är alla samverkansprojekt mellan olika förvaltningar samt civila samhället. Socialkontoret, Utbildningskontoret, Arbetsmarknadskontoret, Vård- och omsorgskontoret, Personalkontoret, samt organisationen Unga Kris samverkar inom minst en utav investeringarna med en eller flera av de andra förvaltningarna (Norrköping kommun, Norrköpings sociala investeringsfond). För att studera om samverkansprojekten organiseras för att överföras till ordinarie verksamhet kommer Lövströms (2010) teori om gränser att användas. Gränserna definierar en organisations identitet, uppgift och hanteringen av dessa gränser kan vara utslagsgivande för huruvida ett projekts erfarenheter kommer att implementeras i den ordinarie verksamheten. För att studera implementeringsprocessen inom ramen för sociala investeringsfonden kommer studien utgå från projektet Alla barn i skolan. Alla barn i skolan är ett samverkansprojekt mellan Utbildningskontoret och socialkontoret. I projektet arbetar man med att säkerställa att 6

11 det finns goda rutiner när det gäller elever som är av någon anledning är frånvarande från undervisningen. Genom att säkerställa elevers närvaro beräknas antalet elever med godkända betyg i nian öka, något som är en stark skyddsfaktor mot framtida arbetslöshet (Socialstyrelsen, Samverka för barns hälsa, 2013:19). Genom att fokusera på de elever med oroande frånvaro hoppas man kunna bryta negativa händelseförlopp för individen som kan leda till långtidsarbetslöshet. Projektet påverkar således alla kommunala grundskolor och alla anställda under Utbildningskontoret på olika sätt. Projektet Alla barn i skolan valdes dels på grund av sin genomgripande karaktär i den kommunala skolverksamheten, men även på grund av att det omtalas som ett projekt med goda resultat. Projektet arbetar exempelvis på olika nivåer för att säkerställa rutinerna kring frånvaro, både horisontellt och vertikalt, samt utgår ifrån att lärandet i ordinarie verksamhet är av stor vikt. På grund av projektets genomgripande karaktär kommer projektet Alla barn i skolans implementering studeras i ljuset av Lipskys (1980) resonemang om närbyråkrater som policyskapare. I nedmonteringen av projekt och överföringen av lärdomar från projektet till ordinarie verksamhet har närbyråkraten i egenskap av genomförare en central funktion. Lennart Lundqvist (1987) anger tre frågor som är relaterade till policyprocessen: Kan tillämparen genomföra beslutet? Förstår tillämparen vad som ska genomföras? Vill tillämparen genomföra beslutet? Då dessa frågor är avgörande för implementeringsprocessen i ett projekt vill vi med denna studie belysa närbyråkraternas roll i arbetet med implementeringen av projektet Alla barn i skolan i skolans ordinarie verksamhet. 1.5 Disposition Uppsatsen är disponerad på följande sätt: Kapitel 1Inledning har presenterat studiens problemformulering och syfte. Kapitlet har gett en introduktion till begreppet social innovation och fallet den sociala investeringsfonden i Norrköping samt samverkansprojektet Alla barn i skolan. Kapitel 2 Teoretisk referensram introducerar de teoretiska utgångspunkterna för studien. Kapitlet inleds med en forskningsöversikt med fokus på projekt som organisation och de faktorer som enligt forskning definierar ett framgångsrikt projekt. Forskningsöversikten följs av ett teoriavsnitt, där vi tar avstamp i Lipskys teorier om närbyråkrater som avgörande för implementeringsprocessen. I ljuset av Lipsky diskuteras organisatoriska gränser som analysverktyg, där olika typer av gränser diskuteras i relation till hur olika strukturer och aktörer påverkar implementeringen av ett projekts lärdomar. 7

12 Kapitel 3 Operationalisering av teori preciserar hur den teoretiska referensramen kommer att användas för att analysera det empiriska materialet. Kapitel 4 Metod presenterar och motiverar val av metod, urval och tillvägagångssätt för studien. I kapitlet resonerar vi exempelvis kring validitet och etiska aspekter i relation till genomförda intervjuer och observationer. Kapitel 5 Empirisk presentation ger en beskrivning av det empiriska underlaget som utgörs av intervjupersonernas utsagor av deras upplevelser kring implementeringsprocessen av Alla barn i skolan. Materialet innehåller även observationer och dokument där relationen mellan sociala investeringsfonden och samverkansprojektet Alla barn i skolan tydliggörs. Kapitel 6 Analys empirin analyseras utifrån de tidigare operationaliserade teoretiska utgångspunkterna. Kapitel 7 Slutsats sammanfattar analysens resultat och knyter an till studiens syfte och frågeställningar. 8

13 2 Teoretisk referensram I följande kapitel presenteras tidigare forskning och teori kring projekt som organisation, organisatoriska gränser och närbyråkrati. Den tidigare forskningen lyfter fram studier som behandlar projekt som verktyg för organisationsförändring och kommer delvis att användas för att rama in de teoretiska ingångarna. Den tidigare forskningen kan tillsammans med teorin betraktas som en del av de teoretiska utgångspunkterna. 2.1 Tidigare forskning Projekt som organisation Avsnittet kommer att diskutera projekt som organisationsform för att skapa arenor för samverkan och förändring. Den tidigare forskningen som presenteras nedan kommer att representeras av den skandinaviska skolan inom projektforskning (jmf. Lundin m.fl., 1995; Sahlin-Andersson m.fl., 2002; Söderlund, 2005) Denna inriktning har breddat analysen från forskning om projektledning i enskilda projekt och tar istället sin utgångspunkt i organisationsteori. Syftet med avsnittet är bl.a. att förstå hur projekt kontextualiseras gentemot sin hemorganisation, samt hur lärandet från projekten organiseras. Den skandinaviska skolan är teoriutvecklande och är empirisk grundad i kvalitativa studier, studierna utgår ofta från begrepp som förändring, innovation, tillfällig (och permanent), gränser och engagemang (Sahlin-Andersson & Söderholm, 2002:13) Permanenta och tillfälliga organisationer En organisation kan beskrivas som en sammanslutning för att nå gemensamma mål eller intressen. För att underlätta och legitimera beslutsfattande bygger varje organisation en egen identitet, hierarki och rationalitet (Brunsson & Sahlin-Andersson, 2000:722f). Varje organisation bygger upp en identitet för att betona sina gränser, sina resurser och sin autonomi från andra organisationer. En organisation antas även ha en rationalitet, då de har en intention och arbetar mot ett mål eller för att lösa en uppgift (Brunsson & Sahlin-Andersson, 2000:722ff). I projektforskningen särskiljs den tillfälliga från den permanenta organisationen genom begrepp som tid, uppdrag, team och övergång. Den avgörande skillnaden mellan tillfälliga och permanenta organisationen är att den senare är avsedd att finnas för en odefinierad tidsperiod, medan den tillfälliga organisationen har en bestämd början och slut. Den permanenta organisationen anses vara rutinbaserad medan den tillfälliga organisationen har en specifik uppgift (Anell & Wilson, 2002:170f). I den tillfälliga organisationen arbetar medarbetarna i team, vilket gör att en tillfällig organisation är beroende av medarbetarnas 9

14 vilja och engagemang för organisationens bildande, utveckling och avslut. Även övergången och kunskapsöverföringen från tillfällig till permanent organisation är central i den tillfälliga organisationen (Lundin & Söderholm, 1995:439ff). Den permanenta organisationen är i stället definierad utifrån mål (inte uppgifter), överlevnad (inte tid), arbetsformer (inte team) och kontinuerlig utveckling (inte övergångar). En tillfällig organisation förväntas fungera separat från andra organisationer men måste även interagera med andra permanenta och tillfälliga organisationer för att få resurser så projekten kan uppfylla sitt syfte. När projektets uppgift är uppfyllt ska projektet avslutas och de gränser som skapats ska lösas upp för att projektets lärdomar ska kunna överföras till den ordinarie verksamheten. Från den ordinarie verksamhetens perspektiv är det viktigt att ta vara på erfarenheter och kunskaper från projektet, för att omforma sin verksamhet efter projektets lärdomar (Jensen mfl., 2013:127) Att skapa förändring i projektform Projektform som policyverktyg har blivit ett allt mer uppmärksammat verktyg för att lösa uppgifter som står utanför den ordinarie verksamheten. Ökningen av organisation i projektform kan delvis förklaras genom att stadsbidraget och EU:s finansiering till bl.a. kommuner och föreningar har omvandlats till projektbidrag (Sahlin, 1995:13). Projektformens popularitet kan även förklaras genom att konceptet projekt är tätt sammankopplat med begrepp som innovation och entreprenörskap, samtidigt som projektet utlovar en viss ordning och kontroll med en tydlig uppgift och mål. Projekt som organisationsform kan även uppfattas som modern och mindre byråkratisk i den offentliga sektorn, vilket kan möjliggöra insatser som inte skulle accepteras i annan ordinarie verksamhet (Sahlin-Andersson, 2002:16). Att använda projekt som organisationsform kan vara effektivt då nya metoder eller samarbeten testas, detta eftersom ett projekt förväntas vara avgränsat från annan ordinarie verksamhet, både organisatoriskt och finansiellt. Löfström (2010a: 94f) diskuterar i sin avhandling Samverkan och gränser hur denna avgränsning kan möjliggöra andra typer av krafttag och är nödvändig för att projektet ska uppnå sitt mål. Men även att avgränsningen kan skapa stora problem då det tillfälliga projektet ska överföras till den ordinarie verksamheten (Löfström, 2010b:151ff). För trots projektformens popularitet visar Whittington (2006:621) att två tredjedelar av strategiska förändringsprojekt misslyckas med bristfällig styrning som en betydande orsak. Den höga skattningen av misslyckade projekt kräver mer empirisk analys av förändringsprojekt, då förändring allt oftare organiseras i projektform och är en god möjlighet till metodprövning eller organisatorisk förnyelse (Söderholm, 2010:130f; Jensen m.fl., 10

15 2013:126; Söderlund, 2013:130). Abrahamsson och Möller (2009: 24) har identifierat fyra kriterier som behöver uppfyllas för att en optimal implementering ska ske: det bör finnas implementeringsmål som väl beskriver hela implementeringsprocessen, ansvariga som kan driva implementeringsprocessen, lagmässigt utrymme för att kunna driva metoden vidare i ordinarie verksamhet efter projektets slut, samt ett budgetmässigt utrymme för att kunna driva projektmetoden vidare. Brulin och Svensson (2011:14f) menar att en förklaring bakom att utvecklingsarbete i projektform sällan blir hållbart beror på kortsiktighet och något de väljer att kalla projektlogiken. I projektlogiken hamnar fokus ofta på planering, aktiviteter och redovisning av utfall för att redovisa kortsiktiga resultat. Ett projekt med en begränsad tid och uppgift kan lätt fastna i kortsiktigheten på grund av exempelvis budgetkrav som tar över och långsiktiga effekter glöms bort. Istället för att fokusera på de kortsiktiga resultaten förespråkar Brulin och Svensson (2011:11) ett hållbart utvecklingsarbete. I ett hållbart utvecklingsarbete finns en åtskillnad mellan aktiviteter, resultat och effekter då en bedömning av nyttan med arbetet görs. Aktiviteter bedöms efter hur många och vilken typ av aktivitet som genomförts och vilka utfallet av dessa är. Resultatet av ett arbete handlar om de kortsiktiga resultaten (att deltagarna har lärt sig något) och effekter är de långsiktiga effekterna. För att ett projekt ska leva vidare krävs det att resultaten eller lärdomarna från projektet blir en integrerad del av den ordinarie verksamheten för att åstadkomma långsiktiga effekter eller multiplikatoreffekter. En multiplikatoreffekt bildas när ett resultat bidrar till att utveckla verksamheten dvs. kunskap som förmedlas, förädlas och förstoras (Brulin & Svensson, 2011:11ff). Något som är av vikt vid en social investering där konkreta effekter och metodutveckling står i centrum Vikten av ett aktivt ägarskap I samband med utvecklings- eller förändringsprojekt poängteras ofta vikten av en drivande projektledare eller eldsjäl som arbetar för att utveckla projektet (Palm, 2008: 60f). En eldsjäl kan beskrivas som en person med en stark övertygelse, som inte är rädd för att ta risker eller misslyckas. En eldsjäl har visioner och kan bygga starka nätverk mellan olika organisationer (Henton, Melville & Walesh, 1997:33). Men för att ett projekt ska leva vidare efter projekttidens slut finns ett behov av tydliga strukturer i form av ett aktivt ägandeskap. Brännberg (1996:150, 155) beskriver exempelvis hur projektmakare eller eldsjälar är viktiga i en igångsättningsfas eftersom projektet behöver någon som kan föra dess talan. Risken med en allt för involverad projektledare är dock att projektet blir beroende av ledaren för sin fortlevnad. Om detta inträffar blir det svårare att se hur projektet skulle överleva i ett längre 11

16 perspektiv utan projektledaren närvarande. Brulin och Svensson (2011:47) poängterar i likhet med Brännberg att det krävs ett aktivt ägandeskap från hemorganisationen för att de långsiktiga multiplikatoreffekterna ska komma till stånd. För ett hållbart utvecklingsarbete är det viktigt att projektägarna är med i genomförandet, lärprocesserna och kunskapsbildningen. Utan aktiva ägare kan ansvaret för projektet istället hamna hos projektledningen och på detta sätt riskerar projekts ansvarsområde och uppdrag att vidgas utanför projektets ursprungliga syfte (Brulin & Svensson, 2011:47). En utvidgning som saknar reellt mandat, vilket ökar risken för att ett projekt ställs utanför den strategiska utvecklingen av organisationen. En projektledare har endast formell makt över projektet vilket innebär att det inte finns utrymme att faktiskt påverka den övergripande verksamheten (Palm, 2008:185) För att ett projekt ska generera långsiktiga resultat och effekter krävs mandat att påverka verksamheten strategiskt. Som tidigare nämnts visade Whittington (2006:621) att två tredjedelar av strategiska förändringsprojekt misslyckas med just bristfällig styrning som en betydande orsak. Hoing (2004:555) visar liknande resultat i en studie om bottom-up styrning, där beslutsfattares bristande erfarenhet att styra nerifrån och upp påverkar dessa satsningar negativt. Bottom-up är i likhet med projektformen ett försök till organisatorisk förändring, där man vill ta vara på erfarenheter från golvet för att sprida goda erfarenheter och fatta bättre beslut. Trots den goda intentionen visar Hoing (2004:551) att beslutsfattarna använder sig av en top-down styrning när besluts ska fattas. För att bättre förstå vad som händer i en organisation då nya idéer ska införas lyfter Weick och Quinn (1999:373) forskning om vad som händer när människor blir inblandade i en förändringsprocess. För att förstå hur en förändringsprocess går till kan fyra steg identifieras: Förnekelse, begrundande, handling och underhåll. De två första stegen innebär att en person går från förnekelse till att begrunda den nya informationen, dock förändras inte beteendet förrän personen går till handlingsfasen. När en organisation startar en förändringsprocess befinner sig sällan personerna i handlingsfasen, vilket innebär att flera återfall kan observeras innan förändringen kan nå underhållsfasen. Vid bakslag har det visat sig att personen inte halkar tillbaka till förnekelsefasen utan stannar vid begrundande fasen. Denna typ av forskning föreslår att interventioner kan ha ett värde även när ingen direkt förändring är observerad, då personen står närmare handlingsfasen vid en ny intervention. Det visar även att ett förändringsarbete tar tid och måste hållas igång för att få effekt i ett större sammanhang. Brulin och Svensson (2011:11) menar att ett lärande är beroende av huruvida den ordinarie verksamheten fungerar, om inte personalen får omsätta teori till handling kommer de 12

17 långsiktiga effekterna att avta. En hållbar implementering av ett projekt kräver beredskap och mottaglighet från ordinarie verksamhets sida. Finns en väl utvecklad beredskap och mottaglighet för implementeringen av projektet så tyder det på ett aktivt ägarskap (Rundqvist, 2011: 60). I projektlogiken finns således en inneboende risk då fokus ofta hamnar på handling eller aktiviteter under projektets gång, då projektets uppgift är att visa på konkreta resultat i form av en förändring. En sådan handlingsorientering kan åsidosätta långsiktighet och projekts multiplikatoreffekter (Brulin & Svensson, 2009:21) Ett framgångsrikt projekt och implementering - sammanfattning Den tidigare forskningen visar att det finns en motsättning mellan projektorganisationens logik och ambitionen att ett projekt ska bidra med en långsiktig förändring i offentlig verksamhet. Studier om projekt visar att organisationens identitetsskapande bygger upp gränser gentemot den ordinarie verksamheten för att avgränsa sitt uppdrag och fullfölja uppdraget inom utsatt tid. För att överbrygga motsättningen och skapa en bestående förändring från projekt till den ordinarie verksamheten krävs ett framgångsrikt projekt, tillika en framgångsrik implementering av projektet i den ordinarie verksamheten. Ett framgångsrikt projekt förvärvar resurser genom interaktion och samverkan med andra organisationer. Det testar den metod som det åsyftades på ett effektivt sätt. Vid bedömningen av nyttan med projektets metoder görs åtskillnad mellan aktiviteter, resultat och effekter. Projekts inledningsfas präglas ofta av eldsjälar med förmåga att föra projektets talan. Projekt drivs och utvecklas av en projektledare och en eldsjäl med visioner och förmåga att bygga starka nätverk. I ett framgångsrikt projekt finns också ett aktivt ägarskap genom genomförandet, lärprocesserna och kunskapsbildningen. Ett aktivt ägarskap krävs för att strategiskt kunna påverka verksamheten samt möjligheten att omsätta teori till praktik för att skapa multiplikatoreffekter. För att ett projekt ska resultera i en hållbar förändring är det av vikt att de människor som berörs av projektet övertygas om dess nytta. Syftet är att de berörda personerna, exempelvis närbyråkrater inom skola och socialtjänst, ska nå handlingsfasen och börja handla enligt den nya metoden. Målet är att de slutligen efter implementeringen av projektet ska nå underhållningsfasen, vilket innebär en bestående förändring i den ordinarie verksamheten. För att skapa bestående förändring och multiplikatoreffekter krävs att projektets framgångsrika resultat i form av metoder och rutiner implementeras i den ordinarie verksamheten på ett hållbart sätt. Projektets avgränsning riskerar dock att skapa problem då det tillfälliga projektet ska överföras till den ordinarie verksamheten. För att en framgångsrik 13

18 implementering ska ske krävs det att resultaten eller lärdomarna från projektet blir en integrerad del av den ordinarie verksamheten. För att skapa förutsättningar krävs enligt Abrahamsson och Möller (2009: 24) följande: 1. Implementeringsmål som väl beskriver hela implementeringsprocessen. 2. Ansvariga som kan driva implementeringsprocessen, från det att man börjar skriva fram projektet, tills det att projektmetoden ska föras över till ordinarie verksamhet. 3. Ett lagmässigt utrymme för att kunna driva metoden vidare i ordinarie verksamhet efter projektets slut. 4. Ett budgetmässigt utrymme att driva projektmetoden vidare. I analysen kommer vi att återkomma till förutsättningarna för implementering av projektet Alla barn i skolan i den ordinarie verksamheten. 2.2 Teori Gränser och samverkan Studien utgår från Lipskys (1980) teorier om närbyråkraten, då implementeringen av en politisk intention vilar bland annat på hur ledningen understödjer och uppmuntrar närbyråkratens förmåga och vilja att tillämpa den nya policyn. Policyprocessen avstannar således inte efter ett politiskt beslut utan policy påverkas även av organisationskultur, ledning och närbyråkraten. Ambitionen med studien är att utifrån det empiriska materialet identifiera faktorer som påverkar utfallet av implementeringen, det vill säga faktorer som skapar förutsättningar för att en förändring ska ske då ett framgångsrikt samverkansprojekt integreras i ordinarie verksamhet. För att identifiera faktorer som påverkar utfallet av implementeringen har vi valt att använda oss av organisationsteori där gränsbegreppet kan förklara varför lärdomar från projekt sällan blir hållbara Konstruerandet av gränser Mikael Löfström (2010a) studerar i avhandlingen Samverkan och gränser hur gränser konstrueras, tydliggörs och överskrids i samverkansprojekt inom offentlig sektor. En gräns är en tänkt skiljelinje som är socialt konstruerad för att skänka mening och förklara eller beskriva vad som är innanför och utanför skiljelinjen. En gräns är formad av mänskliga handlingar eller tankar och kan därför konstrueras och rekonstrueras. Precis som en geografisk gräns mellan två kommuner kan flyttas, genom en sammanslagning eller uppdelning för effektivare resursanvändning, kan en organisatorisk gräns förändras (Sahlin- Andersson, 2002:243). Vad som ska vara innanför eller utanför en gräns är inte alltid självklart utan vid skapandet av en organisation måste olika nyckelbegrepp definieras 14

19 (Löfström, 2002:74). För att kunna jobba med skolfrånvaro, som är syftet i den här studien, krävs en definition på vad skolfrånvaro är, vem som har ansvar för vad vid skolfrånvaro och när samverkan mellan olika organisationer är aktuell. En organisation skapar dessa gränser genom att bygga upp en identitet och rationalitet kring sin specifika uppgift för att avskilja sig från andra organisationer och kan på så sätt legitimera sin existens. När olika organisationer skapar ett samverkansprojekt möts företrädare från olika organisationer med syftet att skapa ett samarbete eller en gemensam verksamhet. För att möjliggöra en gemensam verksamhet finns ett behov av att se på vilka gränser som finns mellan de olika organisationerna, vart olika ansvarsområden ligger och vem som egentligen ska göra vad. Gränserna runt ett projekt definierar vilka aktiviteter, idéer, regler och kostnader som ingår i projektet och vad som exkluderas från projektets uppdrag (Sahlin-Andersson, 2002:245). Löfström (2010a:39) målar i sin avhandling upp en modell för två typer av gränser: strukturella och konceptuella. Där den strukturella gränsen behandlar det rent fysiska, exempelvis samlokalisering eller gruppen som ska utföra arbetet. Den konceptuella gränsen påvisar istället den symboliska betydelsen där beskrivningar eller centrala begrepp lyfter fram projektets uppdrag. Löfström (2010a:15) menar att förståelsen för dessa gränser kan hjälpa till att förstå varför samverkansprojekt har svårt att nå utanför projektets gränser och integreras i den ordinarie verksamheten. Ett samverkansprojekt förväntas vara en del av hemorganisationen samtidigt som projektet ska utveckla samverkan för att skapa någon typ av förändring i verksamheterna. I samverkansprojekt bör därför gränser betraktas som initial problematik och utgångspunkt för samverkan. I samverkan kan en organisation gå över sina gränser eller tillåta någon annan korsa de egna gränserna, samverkansprojekten kan därmed inta en medlande roll för att utmana och överskrida gränser (Löfström, 2010a: 39). I studier om samverkan diskuteras gränsobjekt, ett gränsobjekt kan vara ett fenomen eller idé som aktörerna kan diskutera, genomlysa och förhandla om. Syftet med att skapa gränsobjekt är att hitta vägar för att bidra till samverkan i projektet, genom att fokusera på gränsobjekt tydliggörs de olika organisationernas ansvar och uppdrag (Löfström, 2010a:34). Då ett projekt formas är det viktigt att det finns en medvetenhet för de samverkande organisationernas gränser för att hitta gränsobjekt att samlas kring, gränsobjekt i föreliggande studie representeras av skolfrånvaro. 15

20 Löfström (2010a:54) menar att hanteringen av en organisations gränser och dessa gränsobjekt blir avgörande för huruvida ett projekt får kraft att leva vidare i den ordinarie verksamheten. Då olika organisationer ska samordna sig för att implementera politiska beslut identifieras strukturer i form regler och lagar som ofta måste tolkas och situationsanpassas för att tillämpas. Dessa strukturer tillsammans med organisationens kultur bygger upp organisationernas identitet, rutiner och ansvarsområde. Sammantaget bildar ovanstående faktorer organisationens gränser. Nedan kommer gränsbegreppet diskuteras i relation till närbyråkraten för att skapa en förståelse för varför samverkan i praktiken ofta blir problematisk. Löfström (2010a: 15) menar att förståelsen för dessa gränser kan hjälpa till att förstå varför samverkansprojekt har svårt att nå utanför projektets gränser och integreras i den ordinarie verksamheten Organisatoriska gränser De organisatoriska gränserna definierar en organisations uppdrag och syfte (Löfström, 2010a:43). Organisationer inom offentlig sektor är lagstyrda och uppdraget regleras därmed utifrån nationella lagar med utrymme för lokal anpassning. Organisationens gränser utgörs därför även av den lokala anpassningen som ger närbyråkraten möjlighet att i sitt arbete gentemot klienterna, som i detta fall utgörs av elever, situationsanpassa regelverket. I närbyråkraternas arbete med enskilda elever finns således ett visst utrymme att på egen hand påverka hur lagar, regler och policy tillämpas i enskilda situationer och fall (Hysing & Olsson, 2012:70). Närbyråkratens handlingsutrymme legitimeras genom det faktum att de situationer som närbyråkrater ställs inför är för komplicerade för att en lagstiftning ska kunna behandla varje situation. Lagen behöver vara utformad på så sätt att hänsyn kan tas till individuell bedömning då varje individ inte passar in i förprogrammerade format. Handlingsutrymmet uppmuntrar till att närbyråkraten tänker själv, något som antas öka medborgares förtroende och tillit till att närbyråkraten handlar utifrån relevant lagstiftning men samtidigt eftersträvar medborgarens bästa (Lipsky, 1980:15). Med anledning av det behov av individuella bedömningar är det viktigt att organisationer och myndigheter som skola och socialtjänst kan situationsanpassas. Då myndigheterna är situationsanpassade krävs också uppdrag och lagstiftning som tillåter handlingsutrymme (Schierenbeck, 2003:18f). Johansson menar att det under 1900-talet går att urskilja en förändring; tyngdpunkten har mer och mer flyttats från rättsprövning och strikt lagtillämpning till individuell bedömning. Ramlagar har därmed blivit en vanligare form av lagstiftning inom 16

21 den offentliga sektorn, detta är en utveckling som har ökat förvaltningens självständighet och närbyråkratens handlingsutrymme (Johansson, 1992:19). Det finns dock olika intressen som påverkar handlingsutrymmet. Ett exempel på olika intressen gällande närbyråkraters handlingsutrymme är det ökande inslaget av mål- och resultatstyrning inom offentlig sektor. För att specifika resultat ska kunna konstateras vara uppnådda krävs en viss mätbarhet och förutsägbarhet varför det finns ett intresse av styrning av närbyråkraters handlande (Lipsky, 1980:19). Schierenbeck (2003:21f) uttrycker att det i samband med en ökad resultatmätning finns en risk att lagföljandet i sig blir ett mål som ges större utrymme än medborgarnas bästa. Även informella regler har inverkan på närbyråkraters handlingar. Enligt struktureringsteorin existerar ett samband mellan sociala strukturer och mänsklig handling. En social regel kan omfatta en viss grupp aktörer över en tidsrymd (Englund, 2005:30). Sociala regler präglar därmed en organisation, såväl permanent som tillfällig. Strukturer innefattar en uppsättning regler och resurser som vägleder och begränsar aktörers, handlingar. Organisationer kan vara olika mottagliga för förändringar, vilket vanligtvis beror på hur strukturer, samt kontexten för verksamheten ser ut. Organisationskultur, förväntningar från omgivningen, mål och prioriteringsordningar är alla exempel på inverkande faktorer på en organisations mottaglighet för förändringsarbete. I implementeringen av ett framgångsrikt projekt kan det därmed vara avgörande att medarbetarna ser behovet och nyttan av förändring (Englund, 2005:291). I ett kommunalt förändringsarbete blir det därmed centralt att förstå vilka strukturer som vägleder och begränsar individernas sätt att agera i förändringsarbetet (Englund, 2005:23ff). Det är större chans att förändringar är genomförbara, samt får bestående effekter i de fall då förslagen om förändringar går i linje med de normer och värden som präglar den ordinarie verksamhetens organisation. Det är betydligt svårare att genomföra förändringar som strider mot etablerade normer och värderingar (Englund, 2005: 45). Reglerna som finns på en organisation är ofta av normativ karaktär, och legitimerar ett visst sorts handlande utifrån position och situation. Reproduceringen av de sociala reglerna rättfärdigar enskildas rätt att agera på ett visst sätt i en viss situation, det kan handla om rätt att ställa krav på andra, eller rätt att delta i vissa sammanhang. Sociala regler kan exempelvis legitimera en chefs makt och inflytande över underordnade, samt illegitimera att en underordnad kräver samma inflytande på övrigas arbetsuppgifter och funktion i 17

22 organisationen. I en verksamhet kan vissa regler omfatta en specifik grupp människor, medan andra grupper berörs av andra regler och verksamhetslogiker (Englund, 2005:29f). Då förvaltningen och dess medarbetare har större utrymme att påverka den servicen som erbjuds får den sociala strukturen på varje specifik förvaltning en större betydelse för hur gränserna gentemot andra organisationer ritas. Den sociala strukturen skapar en kontinuitet och mönster genom återkommande handlingar, det vill säga ett socialt system med strukturella egenskaper. Den existerande sociala strukturen utgör en social logik, eller ett abstrakt vägledande ramverk för berörda aktörer (Englund, 2005:23ff). Då sociala regler utgör den vägledande normen inom verksamheten skapar den föreställningar om organisationens policy; vad den är och vad den bör vara. Uppsättningen av regler representerar delade värden och ideal inom verksamheten och vad som anses vara rätt och fel. Reglerna påverkar aktörernas sätt att se på verksamhetens mål, samt medel och metoder för att uppnå dem. Det är dessa regler som tillsammans med det lagstyrda uppdraget utgör organisationens gränser Praktikens gränser Praktikens gränser beskriver enligt Löfström (2010a:87f) aktörernas vardagliga handlande, dessa gränser åskådliggörs i vilken funktion aktörerna har och vilken service de erbjuder. Aktörerna i det vardagliga handlandet förkroppsligas i vår studie av närbyråkraten. Närbyråkraten verkar inom de nedre skikten i hierarkin, inom ramen för ett mer eller mindre tydligt regelverk och är expert inom en avgränsad del av förvaltningens verksamhetsområde (Hysing & Olsson, 2012:40f; Johansson, 1992:41). Praktikens gränser kan beskriva hur olika professioner möts och jämkar samman sin kunskap kring ett gränsobjekt, under förutsättning att aktörerna bedömer att de har något att bidra med (Löfström, 2010a:43, 63). Samverkansprojektet skulle kunna vara den arena där närbyråkraterna kan få till stånd dessa möten mellan olika professioner och verksamheter för att utveckla verksamheten (Löfström, 2010a:40). Löfström (2010a:76) påpekar dock att även samverkansprojekt som permanenteras har svårt att skapa stabila relationer till den ordinarie verksamheten, något som kan bero på allt för rigida gränser kring projektorganisationen. I arbetet med att integrera kunskap kring gränsobjektet skolfrånvaro blir det således väldigt viktigt att utveckla stabila relationer till hemorganisationen. Detta då det är närbyråkraterna som tar beslut som skapar möjligheter eller begränsningar i individers vardag och levnadsförhållanden. Ju mer utsatt medborgarens sociala situation är, desto mer betydande inverkan får närbyråkraten på den enskildas liv (Lipsky, 1980:3ff, 9ff). Det är även viktigt att poängtera att mötet mellan olika professioner 18

23 ofta betyder att de som samverkar går in med skilda auktoriteter, vilket visar att samverkan ofta är asymmetrisk (Löfström, 2010a:43). Genom att skapa stabila relationer till hemorganisationen kan projektet tillsammans med närbyråkraten förhålla sig till implementeringsproblematikens tre frågor: Kan tillämparen genomföra beslutet? Förstår tillämparen vad som ska genomföras? Vill tillämparen genomföra beslutet? (Lundqvist, 1987). På grund av närbyråkratens direktkontakt med medborgarna och sakkunnighet inom ett specifikt område kan de hjälpa till att lyfta frågor om aktuella problem och belysa behov av förändring i policy eller lagstiftning, vilket innebär initiativmakt. Enligt de studier som lyfts upp i avsnittet tidigare forskning kan inte ansvaret för implementering av nya metoder eller rutiner läggas på enskilda individer för att skapa en hållbar förändring (Brulin & Svensson, 2011:47). För att underlätta närbyråkratens förmåga att ta till sig nya rutiner måste ledningen ta sitt ansvar och tydliggöra uppdraget och aktivt delta i planeringen och genomförandet av projektet Byråkratins gränser Byråkratins gränser behandlar relationen till brukarna och hur föreställningen om brukarna hanteras när de möter en viss organisation och dess närbyråkrater (Löfström, 2010a:43). Brukaren, i föreliggande studie eleven, reduceras ofta till en rad olika egenskaper eller behov för att lättare se vilka lösningar den egna organisationen kan erbjuda. Föreställningen om eleven påverkas av faktorer som hög arbetsbelastning och osäkerhet kring vilka mål och metoder som ska prioriteras och tillämpas. I mötet mellan socialtjänsten och skolan när det gäller just skolfrånvaro blir de organisatoriska gränserna tongivande då uppdragen organisationerna emellan skiljer sig väldigt mycket åt. Utöver de skilda uppdragen präglas inte sällan närbyråkratens uppdrag av bristande resurser i relation till vad som krävs för att kunna möta medborgares efterfrågan och behov. När tillgången till resurser inte klarar av att möta de identifierade behoven finns risk att vissa grupper människor behandlas annorlunda jämfört med andra. Det finns exempelvis en risk att resurserna fördelas till individer med större behov av kommunens service på bekostnad på de övriga. Det blir en fråga om behovsorientering och myndighetsutövning (Hysing & Olsson, 2012: 76). Närbyråkratens uppdrag i relation till brukaren genomsyras av en värdekomplexitet, där flera mål och värden ska beaktas i arbetet. Dessa värden kan exempelvis bestå av demokratiska värden som transparens, deltagande och rättssäkerhet, men också värden som kostnadseffektivitet, produktivitet och övriga politiska mål som röstats fram (Hysing & Olsson, 2012:9ff). Ibland stämmer inte politiska mål överens med praxis inom förvaltningen, 19

24 eller med närbyråkratens uppfattning av vad som är klientens bästa. (Hysing & Olsson, 2012:75ff). Utövandet av närbyråkraternas handlingsutrymme kräver medkänsla och flexibilitet, samtidigt som opartiskhet och lagtillämpning är centralt för välfärdens legitimitet (Lipsky, 1980:15f). Enligt studier om närbyråkrater finns det en avgörande skillnad mellan hur närbyråkrater vill sköta sitt arbete gentemot eleven och hur de faktiskt kan bedriva sitt arbete (Hysing & Olsson, 2012:75ff). Byråkratins gränser visar komplexiteten närbyråkraten möter i sin vardag då de ska följa regelverket, vara lojala mot organisationen, samt ta hänsyn till enskilda individers särskilda behov (Schierenbeck, 2003:29). I arbetet med samverkansprojekt ska denna komplexitet i den bästa utav världar förtydligas och rekonstrueras på ett sådant sätt att det blir lättare för närbyråkraten att se den enskilda individen och samtidigt följa regelverket. Genom samverkan kan de befintliga gränserna belysas för att se om föreställningen av skolfrånvaron som gränsobjekt stämmer överens med de värden som de båda organisationerna har som uppdrag att följa Överföring och lärandets dilemma En utav projektformens största dilemman handlar om hur erfarenheter och lärdomar från projekt överförs till den ordinarie verksamheten, med andra ord hur gränserna byggs upp och monteras ner. Studier har visat att lärdomarna från projekt har svårt att överskrida projektets gränser och få fäste i hemorganisationen då projektets gränser är allt för rigida (Linderoth, 2002: ). Detta blir ett problem då projektets främsta syfte ofta är att skapa en förändring i andra organisationer, så som i hemorganisationen och i samverkansorganisationer (Johansson, 2007:457). Ett projekt förväntas vara separerat från den ordinarie verksamheten under tiden för projektet för att sedan sammanstråla med den ordinarieverksamheten efter projekttidens slut (jmf. figur 1). En modell över denna process visas nedan: Figur 1. Modell över relationen mellan utvecklingsprojekt och permanent organisation (Johansson m.fl. 2007:459). Johansson m.fl. (2007:459f) operationaliserar modellen med hjälp av Brunsson och Sahlin- Anderssons resonemang om organisationers identitet, hierarki och rationalitet (jmf 20