Förhandla om klimatet. 12 år med klimatförhandlingarna

Transkript

1 Förhandla om klimatet 12 år med klimatförhandlingarna Anders Turesson Sveriges chefsförhandlare i klimatförhandlingarna åren

2 Omslagsfoto: Helena Davidsson ISBN:

3 Innehållsförteckning En förhandlares hemkomst...4 Tröghet och handling...5 Hur klimatförhandlingarna fungerar...7 Frågorna hopar sig i klimatförhandlingarna och problem uppstår kring Kyotoprotokollet Kyotoprotokollet - utsläppstak och utsläppshandel...13 Ordförande Chows trädgård EU fast i supplementaritet Slutfasen inför COP 6 i Haag, november Don t mention the Hague (med en jämförelse mellan konferenserna i Haag och Köpenhamn) Våren 2001 EU tar sig samman och ledningen...22 De långa resorna...23 Att förhandla om eller förhandla om...25 Relationen mellan USA och EU finner nya former i Göteborg...27 Genombrottet i andra Haag-rundan...27 Marrakech Kyotosystemet får sin slutliga form...30 Efterlevnad Kolsänkor och het luft - Kyotoprotokollets utsläppsminskningar omförhandlas i praktiken...34 Läget i klimatförhandlingarna efter Marrakech...35 Dramat om ratifikationen...36 Genomförandet av Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet finansiering och CDM...39 Hur ska klimatet räddas förhandlingarna om framtiden efter En vetenskapsdriven förhandling...44 En försiktig början...47 Grönlandsdialogen och mötet vid Riksgränsen...50 Har Kyotoprotokollet en framtid och i så fall varför?...54 Bali, äntligen en färdplan...57 Förhandlarnas roller och klimatförhandlingarnas personligheter...60 En förhandlares vardag...64 Två spår och två visioner...68 Sverige förbereder sig...71 Vägen från Bali till Köpenhamn Köpenhamn Efter Köpenhamn, vinden vänder och ett genombrott sker i Cancun...79 Efterord...82 Klimatprocessens terminologi

4 En förhandlares hemkomst En klimatförhandlare sitter och trycker i sin fönsterplats på flyget hem från Bonn. En lång och besvärlig förhandlingssession är äntligen slut. Förhandlaren är trött. Rödvinet som serverades var alltför kallt men börjar ändå få viss effekt. Osorterade tankar korsar varandra. Bort flyter en verklighet fylld av fraser, fönsterlösa sammanträdesrum, dokumenthögar på tygklädda bord, kristallampor och portföljer fyllda med dolda instruktioner. Jetmotorerna brusar sövande och förhandlaren betraktar från sin upphöjda position ett välmående Tyskland i ett rosa kvällsdis. Från denna utsiktsplats ter sig Europas största nation oskuldsfull och glömsk av ofärd och ondska. Där nere ligger prydliga byar. Ett legoland, eller kanske snarare märklinlandskap uppbyggt av romantiska modelltågsfantaster. Under städformade moln snurrar flockar av vindkraftverk. Från förhandlarens perspektiv verkar de gruppera sig till en armé. Nu syns Rügen. Förhandlaren längtar hem till den svenska sommaren, till häggdoft och sjungande rosenfinkar. Kanske prövar näktergalen sin första strof medan östersjön färgas rosa av den nedgående solen. En gång flög förhandlaren över Nya Guinea, lika klistrad vid flygplansfönstret som nu. I Tokyo mötte han Belgiens miljöminister och frågade honom om han genom att flyga över Nya Guinea hade varit där. Miljöministerns svarade; har du varit på månen? Efter veckor av arbete och ton av papper är frågan vad som åstadkommits och vad som misslyckats. Kanske skapades ett åtagande. Hur som helst flyttades ett komma. Försatte vi en chans? Under förhandlaren avtecknar sig Skånes sydkust. Någonstans i ett rosa kvällsdis skönjs Falsterbohalvöns konturer. En arme av dokumentbärare är nu på väg hem. Rapporter ska skrivas vad har åstadkommits? Till höger blinkar Landsort i sommarnatten. Nu kanske gräshoppsångaren har börjat surra bland daggblöt starr. I hundra huvudstäder väntar hundra genomgångar och förklaringar. Men när jetflygplanet sänker sin nos någonstans över Stockholms södra förorter sover en förhandlare. 4

5 Tröghet och handling Klimatförändringarna kräver handling, nu. Hur har du tålamod att arbeta i denna tröga process där nästan ingenting händer? Jag undrar hur många gånger jag fått den frågan under de 11 år jag varit verksam inom den stora internationella förhandlingsprocess som pågår under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Frågan har ofta överrumplat mig. Inte sällan har jag fått den efter en förhandling som jag själv upplevt som dynamisk och rentav dramatisk, med potentiellt historisk betydelse. Jag har uppenbarligen sett och upplevt något helt annat än frågeställaren. Skillnaden bottnar antagligen i olika perspektiv och förväntningar. Det kan inte hjälpas att en process som omfattar alla världens 193 länder och som bara kan nå resultat när dessa länder är nästan eniga, blir omfattande, komplex och trög. Som jag ser det är det slående att klimatförhandlingarna trots allt har åstadkommit en hel del inom en tidsrymd som, med ett historiskt perspektiv, rimligen måste beskrivas som kort. Världens länder tog stora steg mot ett världsomspännande och successivt allt mer utvecklat och detaljerat regelverk för att hantera klimatfrågan i Rio de Janeiro när de år 1992 antog Klimatkonventionen och i Kyoto år 1997 när de antog ett protokoll under Konventionen, ett protokoll som fick konferensstadens namn. I Marrakech 2001 uppnådde de en överenskommelse som var så preciserad och detaljerad att det var möjligt för industriländerna att ratificera Kyotoprotokollet. År 2005 trädde protokollet i kraft och samma år började EU på allvar genomföra det i och med att utsläppshandeln påbörjades. Åren därefter har präglats av förhandlingar om hur det internationella systemet ska gestalta sig när Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december Dessa förhandlingar är inte slut men vissa grundläggande drag utmejslades i Köpenhamn år 2009 och fick en del kött på benen i Cancun år Inom en tjugoårsperiod har således ett avancerat internationellt samarbete för att tackla klimatproblemet sett dagens ljus. Samarbetet är understött av ett komplext och omfattande regelverk med en rad innovativa instrument och institutioner. Har då klimatförhandlingarna, och det system som dessa resulterat i, åstadkommit några minskade utsläpp? Jag skulle vilja hävda att världens utsläpp med stor sannolikhet hade varit väsentligt högre idag om vi inte hade haft denna process. Sant är visserligen att regelverken och institutionerna antagligen inte åstadkommit så stora utsläppsminskningar utanför EU och ett fåtal andra länder. Dock är EU ett viktigt undantag. Unionen kommer förhoppningsvis i framtiden vara ett exempel för andra att följa. Hur EU tog ledningen i klimatarbetet är en fascinerande historia där Sverige spelat en betydelsefull roll. 5

6 Till detta kommer att det är mycket troligt att klimatförhandlingarna som sådana placerat klimatproblemet på den politiska, internationella agendan och därutöver höjt medvetenheten om klimatproblemet i så hög grad att detta verkligen haft en effekt på utsläppen i flera viktiga länder. Processen som sådan påverkar länders opinion och politik. Alla världens länder måste idag förhålla sig till klimatproblemet. Deras delegater måste kunna hålla tal om problemet baserade på en nationell politik. Detta har betydelse, även om en mer cynisk person än jag nog skulle, dessvärre med viss rätt, konstatera att många länder anser att problemet helst ska åtgärdas av andra. Mycket talar också för att förhandlingarna under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, i förening med den vetenskapliga processen, kommer att få en fundamental betydelse inför framtidens internationella ansträngningar att hantera klimatfrågorna. Klimatförhandlingarna drivs av vetenskapen, vars signaler tolkas och förmedlas av FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar (IPCC). Det är i skärningspunkten mellan förhandlingar och vetenskap problemen identifieras och beskrivs, målen formuleras, lösningarna utmejslas och instrumenten för att åstadkomma lösningarna skapas. Samtidigt står det helt klart att det går för långsamt i klimatförhandlingarna när takten i dessa ställs mot problemets omfattning och behovet av snara och kraftfulla åtgärder. Utgår man från klimatproblemet är det frustrerande att följa förhandlingsprocessen. Det måste även den mest tålmodiga förhandlare erkänna. Till detta kommer att en del av det som normalt hör samman med klimatförhandlingarna, liksom f.ö. de flesta förhandlingar under FN:s regi, är svårt att stå ut med. Det kan handla om det odrägliga i att höra västländerna ständigt bli uppläxade av företrädare för diktaturer och terrorregimer. Det kan handla om det svåra i att vara borta långa perioder från familj, vänner och vara instängd i artificiella konferenslokaler. Inte desto mindre har 11 års deltagande i förhandlingarna känts djupt meningsfullt. Dessutom har deltagandet under denna tid bjudit på upplevelser och händelser som känts svindlande och mycket betydelsefulla. Jag är tacksam för att ha fått vara med en tid och vill med denna bok försöka återge en del skeenden och dela med mig av mina funderingar och slutsatser. 6

7 Hur klimatförhandlingarna fungerar Ska man berätta om klimatförhandlingarna kommer man snart till en punkt där mångfalden av grupper och processer, nästan alla med varsin bokstavsförkortning, blir helt oöverskådlig. De som deltar i processen har en fallenhet för att producera nya begrepp och det språk de talar är knappast begripligt för utomstående. Jag ska här göra ett försök att beskriva de stora dragen ifråga om förhandlingarnas historia och organisation. Grunden för klimatförhandlingarna utgörs av Klimatkonventionen (UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change). Konventionen är en av de tre konventioner som tillkom vid den stora miljökonferensen i Rio de Janeiro år Ratifikationen av Konventionen gick fort och den kunde träda i kraft Konventionens högsta beslutande organ benämns COP som står för Conference of the Parties. Detta sammanträder normalt en gång om året i november eller december. Dess första möte ägde rum i Berlin Därefter har COP träffats vid 16 ordinarie tillfällen och vid ett extraordinärt möte, det s.k. COP 6 bis i juli Ofta kommer man ihåg konferenserna efter de orter där de äger rum. Några av de viktigaste konferenserna var COP 1 i Berlin, COP 3 i Kyoto, COP 6 i Haag, COP 7 i Marrakech, COP 15 i Köpenhamn och COP 16 i Cancun. Värdskapet roterar mellan olika regioner och bygger på att något land inom den grupp som turen kommit till ställer upp frivilligt och arrangerar en konferens. Om inget land träder fram som värd förläggs konferensen till Bonn, där klimatkonventionens sekretariat är placerat. Detta har bara skett en gång, nämligen vid COP 5. Det land som står värd för konferensen fungerar också som dess ordförande, dels under konferensen men också under det följande året fram till nästa konferens. Det är därför t.ex. Danmark var både värdland och ordförandeland för Konferensen i Köpenhamn. Klimatkonventionen innehåller framförallt generella utgångspunkter, principer och institutionella strukturer. Vid COP 1 i Berlin 1995 ansåg parterna till konventionen, d.v.s. de länder som ratificerat den, att detta inte räcker och att konventionen behövde kompletteras med ett mer detaljerat regelverk som bygger på tydliga åtaganden om utsläppsbegränsningar. De kom därför överens om ett mandat att förhandla fram ett protokoll under konventionen. Så skede och efter mycket dramatik kunde världens länder anta Kyotoprotokollet (KP) vid COP 3 i Kyoto år Det tog tid innan Kyotoprotokollet kunde träda i kraft. Den långa vandringen mot Protokollets ratifikation och ikraftträdande skildras i andra kapitel i denna 7

8 bok. Först den 16 februari år 2005 trädde Protokollet i kraft. Därmed kunde protokollets högsta beslutande organ träffas, det s.k. CMP (Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol). Det beslutades då att COP och CMP skulle träffas samtidigt. Detta var inte självklart eftersom en part till Konventionen, USA, inte var part till Protokollet. Att de bägge mötena tidsmässigt tillåts sammanfalla får nog betraktas som en seger för ländernas förmåga och vilja att hitta praktiska och rationella lösningar. Efter 2005 är konferenserna således konferenser för såväl Konventionen som dess Protokoll. Köpenhamnskonferensens officiella beteckning var därför COP15/CMP5. Varje COP/CMP brukar innehålla ett s.k. ministersegment då ministrar deltar. Hittills har dessa segment alltid legat i slutet av Konferensen eftersom det anses lämpligt att de slutliga överenskommelserna och besluten träffas respektive fattas på ministernivå. De högsta beslutande organen COP och CMP har inrättat ett antal undergrupper för att underlätta hanteringen av den stora mängden frågor. Fram till konferensen i Montreal i december 2005 fanns det två undergrupper: SBSTA (Subsidiary body för Scientific and Technological Advice) och SBI (Subsidiary Body for Implementation). Som namnen anger är tanken att den förstnämnda gruppen ska diskutera mer tekniska och vetenskapliga frågor medan den andra ska hantera genomförandefrågor, ofta av mer politisk karaktär. Vid CMP 1 i Montreal beslöt parterna att börja diskutera vilka ytterligare utsläppsminskningar industriländerna, förtecknade i Konventionens Annex 1, ska åta sig när Protokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december En ny undergrupp bildades då med det komplicerade namnet Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex 1 Parties under the Kyoto Protocol. Lyckligtvis hittade man en lämplig bokstavsförkortning för det namnet nämligen AWG-KP. Ytterligare ett par år fram i tiden, vid COP 13 i Bali 2007, lyckades parterna bredda förhandlingarna om framtiden efter 2012 till att omfatta alla parter till konventionen (alltså även USA) och alla frågor som är relevanta för denna (alltså även u-länders utsläpp och frågor som t.ex. handlar om hur ofrånkomliga klimatförändringar ska hanteras). För detta bildades ännu en arbetsgrupp som fick namnet Long Term Cooperative Action och bokstavsförkortningen AWG-LCA. I Bali lyckades parterna också komma överens om en färdplan för de fortsatta framtidsförhandlingarna, den s.k. Bali Road Map. Idag finns det således fyra undergrupper varav två är bildade för att hantera diskussionerna om framtiden efter Undergrupperna träffas dels samtidigt med 8

9 COP och CMP, dels vid ett ordinarie möte i Bonn i maj eller juni, dels vid andra tillfällen som parterna finner lämpliga. Mötesrekordet slogs i förhandlingarna inför Köpenhamnskonferensen år Det året genomfördes inte mindre än sex konferenser, varav fyra under hösten d.v.s. under det svenska ordförandeskapet. Förhandlingarna omfattar världens alla länder och blir därmed stora och komplexa. Under konferenserna sker förhandlandet av praktiska skäl i mindre grupper, s.k. kontaktgrupper eller andra typer av begränsade konstellationer. Sådana grupper brukar oftast ledas av en ordförande från Annex 1 länderna (industriländerna) och en från övriga världen (icke Annex 1 länder d.v.s. länder som brukar kallas u-länder). Tillsammans utgör dessa ett ordförandepar som oftast benämns co-chairs. Ibland får ordförandena andra benämningar, t.ex. facilitator. Av praktiska skäl är dessutom länderna sammanslutna i olika s.k. förhandlingsgrupper som oftast företräds av ett land i gruppen. Den i särklass största gruppen är den s.k. G77 and China som innefattar alla u-länder, idag ca 135. Den gruppen har dessutom ett antal undergrupper (t.ex. Afrika, de minst utvecklade länderna etc.). G77 och Kina består av länder med mycket olika förutsättningar och intressen. Det sammanhållande kittet har trots detta vanligtvis varit starkt och gruppen någorlunda sammanhållen. Gruppen har ett ordförandeland som försöker koordinera gruppen och tala för den åtminstone vid tillfällen när gruppens gemensamma uppfattning (position) ska uttalas. Industriländerna återfinns i huvudsak inom två grupper: Den s.k. paraplygruppen och EU. Paraplygruppen är en löst sammansatt grupp med mycket olika utgångspunkter. Det säger sig ju självt att länder som Norge, USA och Ryssland inte är överens om allt, särskilt inte ifråga om Kyotoprotokollet. Den i särklass mest sammansvetsade gruppen är EU, som i klimatförhandlingarna agerar koordinerat under ordförandeskapets ledning. För att åstadkomma den nödvändiga koordineringen inom EU finns en omfattande organisation. Unionens övergripande ståndpunkter beskrivs i s.k. rådslutsatser. Normalt antar miljöministrarna, det s.k. Miljörådet, två rådslutsatser om året en omgång under varje ordförandeskap. Under senare år har rådslutsatser på klimatområdet antagits också av andra ministergrupper, såsom utrikes-, finans- och statsministrar. Det normala är att miljöministrarna i Miljörådet innehar den högsta ledningen av EU:s agerande i klimatförhandlingarna. Det enda undantaget från den regeln skedde i Köpenhamn, när stats-och regeringscheferna tog över under den sista natten. Till sin hjälp har Miljörådet en arbetsgrupp som går under beteckningen WPIEI/ CC (Working Party on International Environmental Issues / Climate Change). Denna bedriver i sin tur mycket av det tekniska och praktiska arbetet i ca 10 ex- 9

10 pertgrupper. När inte ministrarna är närvarande leds EU:s förhandlingsarbete av WPIEI/CC där det sitter företrädare för unionens alla 27 medlemsländer. Jag berättar mer om EU:s interna organisation längre fram i denna bok, bl.a. i kapitlet En förhandlares vardag Frågorna hopar sig i klimatförhandlingarna och problem uppstår kring Kyotoprotokollet När denna historia börjar har nästan två år förflutit efter att parterna till Klimatkonventionen i Kyoto kom överens om och undertecknade det protokoll till Konventionen som fick namnet Kyotoprotokollet. Detta protokoll var i många avseenden banbrytande och var ett viktigt steg på vägen att precisera hur Klimatkonventionen skulle genomföras. Tveklöst innebar det också en långtgående utveckling i förhållande till denna konvention. Dock insåg man redan i Kyoto att det protokoll man just upprättat var alltför allmänt hållet för att kunna tillämpas direkt. Det var inte klart hur Protokollet skulle fungera. För detta krävdes ett mycket mer detaljerat regelverk. De industrialiserade länderna, som i protokollet binder sig vid att genomföra kvantifierade utsläppsbegränsningar, kunde inte ratificera protokollet utan ett detaljerat regelverk som gör det möjligt att bedöma hur det ska genomföras. Världens länder beslöt därför i Kyoto att fortsätta förhandlingarna om regelverket och slutföra dem vid nästa stora partsmöte (COP 4) i Buenos Aires. Trots stora ansträngningar misslyckades detta. Det visade sig att komplexiteten var mycket stor i de system som skulle skapas. Dessutom visade det sig att det knappast finns några detaljer, hur tekniska de än kan te sig, som inte inrymmer viktiga politiska aspekter. Med denna insikt i bagaget kom länderna överens om att fortsätta förhandla om det detaljerade regelverket i ytterligare två år. Överenskommelsen kallades Buenos Aires Plan of Action. Siktet var nu inställt på en överenskommelse vid COP 6 i Haag i december Det stod också klart från första början att protokollet var behäftat med allvarliga problem. Det var till att börja med inte tillräckligt politiskt förankrat i ett antal viktiga länder, framför allt USA och, som det skulle visa sig, Ryssland och Japan. USA har självklart en särställning. Med sin stora andel av världens utsläpp, sitt inflytande som supermakt och sina teknologiska och ekonomiska resurser är USA:s medverkan på sikt nödvändigt för varje försök att hantera klimatproble- 10

11 men. I Kyoto deltog USA i överenskommelsen om Kyotoprotokollet. Dessvärre var dock inte USA:s kongress välvilligt inställd och utan två tredjedels majoritet i senaten kan USA inte ratificera en internationell traktat. I den s.k. Byrd-Hagel resolutionen från 1997 fastslog Senaten att USA inte kan ingå något avtal som medför åtaganden om att i-länder ska begränsa eller minska sina utsläpp om inte också u-länder påförs sådana åtaganden. I resolutionen klargör senaten vidare att avtalet inte får medföra allvarliga negativa ekonomiska konsekvenser för USA:s ekonomi. USA:s senat uttryckte genom denna resolution sitt missnöje med att President Bill Clinton, enligt senatens uppfattning, gått för långt i klimatfrågan och inte förankrat sitt agerande i Kongressen. Erfarenheterna från denna konflikt mellan senaten och administrationen har därefter i hög grad påverkat USA:s agerande. För President Obama har det varit en fundamental utgångspunkt att ha med sig kongressen i de internationella förhandlingarna. Ett annat problem bestod i att de länder som genom Kyotoprotokollet fick bindande åtaganden om att begränsa sina utsläpp tillsammans, år 1997 bara svarade för knappt 60 % av de samlade utsläppen, en siffra som dessutom var i sjunkande. När USA föll ifrån blev andelen bara ca 35 %. De stora snabbt växande u-länderna, vars utsläpp bara ett årtionde senare skulle överstiga utsläppen från den del av världen som år 1997 betecknades som industrialiserad, har inga bindande utsläppsbegränsningar i Kyotoprotokollet. Detta var avsiktligt. U-ländernas har, precis som alla länder, allmänt formulerade åtaganden om utsläppsbegränsningar i Klimatkonventionen. Det ansågs inte skäligt belasta u-länderna med strängare krav än så. Dessutom föreställde sig säkert många parter vid tiden för Kyotoprotokollets undertecknande att u-länder successivt skulle anslutas till mer bindande utsläppsregleringar allteftersom de uppnådde en högre utvecklingsnivå. Ett uppenbart tillfälle då detta skulle kunna ske är då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december Att u-länderna inte från början omfattas av Kyotoprotokollets utsläppstak skulle således inte behöva vara ett stort problem. Dock visade det sig att motsättningarna mellan i-länder och u-länder gjorde denna fråga inflammerad och mycket svår att hantera i de kommande årens förhandlingar. Det finns i alla diskussioner om hur klimatförändringarna ska tacklas en generell och grundläggande fråga om ansvar och rättvisa. Annex 1 länderna har under sin industriella utveckling orsakat ständigt stigande utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. U-länderna hävdar sin rätt till utveckling och till att prioritera fattigdomsbekämpning. De kräver därför rätten till de utsläpp detta medför. Av uppenbara skäl hävdar de också att det är industriländerna som besitter den teknologi och de ekonomiska resurser som krävs för att begränsa utsläppen. I allt detta kan de åberopa principer som lagts fast i Klimatkonventionen. Den viktigaste av 11

12 dessa principer innebär att parterna ska vidta åtgärder mot klimatförändringar i enlighet med deras gemensamma men differentierade ansvar och förmåga. Dessutom står det klart att det är i u-länderna man finner de befolkningar som drabbas hårdast av klimatförändringarna. Ansträngningarna att minska utsläppen måste därför paras med åtgärder för att mildra effekterna av de klimatförändringar som är ofrånkomliga. Denna anpassning kostar pengar. Således uppstår ett krav gentemot Annex 1 länderna att täcka denna kostnad. Till dessa problem kan läggas den avgörande svagheten hos Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet att de inte är ett tillräckligt svar på klimatförändringarna. I dagens tappning leder de helt enkelt inte till tillräckligt stora utsläppsminskningar i tillräckligt snabb takt. Den samlade effekten av Kyotoprotokollet skulle, om USA hade stått kvar, ha blivit att Annex 1 ländernas sammantagna utsläpp skulle ha minskat med ca 5 %. Eftersom u-ländernas utsläpp ökar snabbt kommer de totala globala utsläppen således öka fram till och med år Det stod klart redan 1997 att detta var alldeles otillräckligt. Det kommande årtiondets klimatforskning, uttolkad i den internationella klimatpanelens (IPCC) rapporter, kom att successivt förstärka denna bild och skärpa kravet på långtgående och globala utsläppsminskningar. Dessvärre är dock situationen värre än så. Klimatkonventionens och Kyotoprotokollets otillräcklighet förstärks av att ett överskott av utsläppsrätter följer med som ett ovälkommet bagage i spåren efter kommunismens fall och rekonstruktionen av östekonomierna. Därtill gjorde man i Kyoto misstaget att etablera kvantitativa åtaganden för annex 1 länderna innan man hade utvecklat regelsystemen för sänkor och de s.k. flexibla mekanismerna. Detta gjorde det möjligt för flera länder att vid utmejslandet av dessa regelsystem åstadkomma en betydande urholkning av åtagandena (se kapitlet Kolsänkor och het luft ). Med dessa problem och motsättningar som grund var scenen riggad för en av de mest omfattande, komplexa, multilaterala och konfliktfyllda förhandlingsprocesser som världens nationer någonsin engagerat sig i. 12

13 Kyotoprotokollet - utsläppstak och utsläppshandel Grunden för Kyotoprotokollet är juridiskt bindande utfästelser, som i internationell juridik benämns åtaganden, om utsläppsbegränsningar för alla länder som finns upptecknade i Klimatkonventionens Annex 1. I detta annex återfinns flertalet industriländer. Rent tekniskt uttrycks åtagandena genom att vart och ett av dessa s.k. Annex 1 länder tilldelas en bestämd mängd utsläppsrätter som motsvarar den totala mängd växthusgaser landet får släppa ut under en åtagandeperiod. Den första åtagandeperioden utgörs av de fem åren mellan 2007 till För att Annex 1 länderna ska kunna begränsa sina utsläpp och nå sina åtaganden på ett så rationellt och kostnadseffektivt sätt som möjligt tillskapades s.k. flexibla mekanismer som inkluderar ett system för handel med utsläppsrätter. Detta handelssystem gör det möjligt att inom vissa ramar och på vissa villkor, vidta utsläppsbegränsande åtgärder där de är billigast, oavsett var på jorden de äger rum. Utgångspunkten är att det inte spelar någon roll var utsläpp av växthusgaser sker. De begränsade resurser som finns för utsläppsreduktioner bör därför sättas in där de ger största möjliga reduktion av utsläpp. Kyotoprotokollet ger möjlighet till utsläppshandel mellan länder. De länder som ingår i utsläppshandeln kan sedan genomföra nationella handelssystem för de företag som svarar för utsläppen. Detta har skett inom EU, och embryon till sådana handelssystem finns i några andra länder, t.ex. Nya Zeeland. Utsläppshandeln mellan I-länder kan antingen ske genom köp och försäljning av utsläppsrätter eller genom en mekanism som kallas JI (Gemensamt genomförande, Joint Implementation). Denna mekanism ger möjlighet till ett byteshandelsliknande samarbete där ett i-land kan investera direkt i utsläppsbegränsande åtgärder i ett annat och därigenom förvärva en mängd utsläppsrätter som motsvarar den utsläppsminskning investeringen gav upphov till. Utsläppshandeln och JI innebär bara att utsläppsrätter byter ägare under ett för Annex 1 länderna gemensamt s.k. utsläppstak. Annex 1 länderna har dock dessutom en möjlighet att genom en särskild mekanism med beteckningen CDM, (Mekanismen för ren utveckling, Clean Development Mechanism) förvärva ytterligare utsläppsrätter genom att vidta utsläppsbegränsande åtgärder i länder som inte har åtaganden enligt Kyotoprotokollet, d.v.s. u-länderna. Denna mekanism är ett uttryck för ett mer globalt tänkande och ska innebära att de globala utsläppen minskar trots att utsläppen i industriländerna kan öka. Syftet med CDM är att alstra miljövänliga investeringar i u-länder och att därigenom skapa ett flöde av teknik och kapacitet till dessa länder. Därigenom kommer förhoppningsvis u-länderna att engageras i Kyotoprotokollet och dess utveckling. 13

14 Halten av växthusgaser i atmosfären påverkas dock inte bara genom utsläppen utan i hög grad också av vad som händer med jordens samlade förråd av kol i levande och döda växter och djur. För att även inkludera detta förråd i utsläppsredovisningen skapades i Kyotoprotokollet ett system som gör det möjligt att tillgodoräkna sig åtgärder som leder till ökad inbindning av kol i växande material, s.k. kolsänkor. För att alla dessa funktioner ska fungera krävs ett rapporterings- och övervakningssystem. En grund lades för detta i protokollet tillsammans med ett embryo till en efterlevnadsmekanism, d.v.s. ett system för påföljder vid regelbrott. Dessa olika delar utgör tillsammans en bas för ett s.k. cap and trade system för den rika världen. Ett tak skulle läggas över Annex 1 ländernas utsläpp och under detta skulle handel med utsläpp tillåtas inom ett strikt reglerat och internationellt övervakat system. Ordförande Chows trädgård Förhandlingarna efter Buenos Aires fram till COP 6 i Haag i november 2000 var ofta ett mödosamt tragglande genom en snårskog av mestadels mycket tekniska detaljer. Man ska ha i minnet att de system och mekanismer som etablerats i Klimatkonventionen och i ännu högre grad Kyotoprotokollet var nya och till stor del saknade förlagor. Det handlade alltså, som så ofta i klimatförhandlingarna, om att i stora förhandlingssalar med representanter från över 180 länder med mycket olika utgångspunkter och intressen, diskutera sig fram till tekniska och detaljrika system för helt nya företeelser. Sannolikt hade flertalet av de närvarande delegaterna bara vaga och abstrakta föreställningar om de kommande mekanismer vars utformning de diskuterade. Detta gällde nog särskilt utvecklingen av utsläppshandeln och de andra marknadsmekanismerna, som kom att utgöra föremålet för en mycket omfattande förhandling. Ordföranden för den processen, Kok Kee Chow, som kom från Malaysia, lyckades trots svårigheterna åstadkomma en ganska god stämning i förhandlingarna med sitt lite blommiga och vänliga språkbruk. Han liknade förhandlingsmaterien vid en trädgård och menade att den exercis parterna genomled var en promenad genom denna överdådigt prunkande trädgård. Frustration och skratt låg nära för förhandlarna. Flera andra förhandlingsområden kännetecknades också av en teknisk detaljrikedom som ofta var svår att förstå. Detta gällde inte minst utvecklingen av kolsän- 14

15 kor som handlade om att skapa ett system för redovisning av det kol som binds i mark och vegetation. Svårigheten var att konstruera systemet så att kolsänkorna blir verkliga, säkra och varaktiga. Ett annat omfattande och komplicerat förhandlingsområde rörde efterlevnadssystemet (se kapitlet Efterlevnad ). Komplicerade förhandlingar utspann sig vidare i frågor som var typiskt u-landsrelaterade. Dessa diskussioner baserades på Klimatkonventionens åtaganden om stöd till u-länder. I-länderna ska enligt Konventionen stödja u-ländernas arbete med att begränsa sina utsläpp och med att hantera effekterna av klimatförändringar. Särskild uppmärksamhet ska ägnas de minst utvecklade och mest sårbara u-ländernas behov av finansiering, kapacitetsutveckling och teknologiöverföring. Det stod klart för alla inblandade att en lösning på dessa frågor skulle bli avgörande för en framgång vid COP 6. Dessutom ska i-länderna begränsa eventuella negativa effekter i u-länder av de åtgärder de vidtar för att minska utsläppen. Det sistnämnda åtagandet har hela tiden varit en hjärtefråga för OPEC länderna, oftast företrädda av Saudi Arabien. Detta har genom åren varit en kontroversiell fråga som inte bara har haft en nordsyd dimension utan också splittrat u-landsgruppen G77 och Kina. Förhandlingsmaskineriet fick efter ett tag svårigheter att hantera denna stora mängd av tekniskt och politiskt komplexa frågor. Tiden gick och vid COP 5 i Bonn, november 1999, stod det klart att processen började hamna i allvarlig tidsnöd. Man beslutade därför om en ambitiös agenda av olika slags möten under år 2000, fram till COP 6. Ett extra förhandlingsmöte om två veckor lades in i september 2000 och förlades till Lyon. Många länder, även EU, skärpte dessutom insatserna genom att uttala målet att Kyotoprotokollet skulle kunna träda i kraft år Det året skulle vara ett symbolladdat år eftersom det var jämnt 10 år efter den stora konferensen i Rio de Janeiro. Förutsättningarna för en sådan ratifikation började därmed komma i förgrunden. I det sammanhanget var inte minst USA:s möjligheter av kritisk betydelse. Den politiska spänningen började på allvar byggas upp inför det stora, enligt mångas förhoppningar avgörande, mötet (COP 6) i Haag i november

16 EU fast i supplementaritet Utsläppshandeln är en av Kyotoprotokollets bärande delar. Samtidigt uttrycker protokollet en nyansering av utsläppshandelns roll i den s.k. supplementaritetsprincipen. Denna innebär att inhemska åtgärder ska utgöra en stomme i varje lands begränsningar av sina utsläpp. Förvärv av utsläppsrätter från andra länder genom utsläppshandel får bara vara ett komplement (supplement) till inhemska åtgärder. EU ansåg att denna allmänna princip behövde preciseras och kastade sig därför över uppgiften att föreslå ett mer detaljerat regelverk för den. Särskilt under Tysklands ordförandeskap våren 1999 ledde dessa diskussioner till ett stort antal formelförslag som skulle precisera hur stor andel av utsläppen som skulle få utgöras av upphandlade utsläppsrätter. Dessa formler hade dock det gemensamt att de var så komplicerade att de krävde stor ansträngning och helst en teknisk/matematisk utbildning parad med praktik inom tysk byråkrati för att fullt ut förstå. Samtidigt var tillämpningen av principen politiskt sprängstoff som delade EU. Ministrarna behövde föra en principiell diskussion om utsläppshandelns roll i den framtida internationella klimatregimen alltmedan deras tjänstemän matade dem med teoretiska formler som var mycket svåra att förklara. Allt detta ledde till interna spänningar som gjorde att unionen blev mer och mer inåtvänd. EU:s förhandlare blev ofta sittande i interna koordineringar medan de internationella förhandlingarna fortskred. EU:s olika förslag och inre motsättningar oroade många andra länder. Detta gällde särskilt de industriländer som bedömde att de hade ett stort behov av utsläppshandel för att nå sina åtaganden. Inte minst USA menade att ett preciserat tak för utsläppshandeln var oacceptabelt. Supplementariteten, tillsammans med ganska likartade men inte lika intrikata och konfliktfyllda, diskussioner om kolsänkorna, orsakade därför vid denna tid en spricka inom Annex 1 gruppen. EU uppfattades som negativt till utsläppshandeln och misstanken florerade att EU var ute efter att riva upp den mödosamt framförhandlade överenskommelsen på detta område i Kyoto. Det finns mycket att säga om EU:s hantering av supplementaritetsprincipen under denna period. I slutänden fick principen bara den mycket allmänna preciseringen att inhemska åtgärder skulle svara för en signifikant del av utsläppsminskningarna. Vän av ordning kan hävda att detta resultat var förutsebart redan från början eftersom EU:s förslag helt saknade resonans inom världssamfundet i övrigt. EU hade därför kunnat bespara sig den interna mödan och mer aktivt delta i förhandlingarna istället. Förhandlare från andra länder torde mest ha skakat 16

17 på huvudet åt EU:s ansträngningar och interna diskussioner när de passerade de stängda dörrarna till EU:s koordineringsrum. Omvärldens reaktion baserades dock till en del på ett missförstånd. EU var inte motståndare till utsläppshandel. Däremot var unionen mycket angelägen om att regelsystemen för handeln utformades så att inte åtagandena om utsläppsreduktioner undermineras. Samtidigt var EU:s avsikt hela tiden att verkligen genomföra handeln. Detta förklarar delvis varför EU nog var den part som mer än andra var angelägen om att regelverket skulle vara möjligt att tillämpa. Idag kan vi konstatera att det är EU som genomför och utvecklar utsläppshandeln. USA, som ursprungligen förde fram och förespråkade idén, har misslyckats med att åstadkomma ett nationellt system för den. Det förefaller som om vi paradoxalt nog har hamnat i en situation där EU skapar marknadslösningar för att hantera utsläppen medan USA går mot statlig styrning. Slutfasen inför COP 6 i Haag, november 2000 Året 2000 blev således mödosamt för klimatförhandlarna och världens miljöministrar. Framstegen var få, förhandlingssubstansen överväldigande, mötena många och motsättningarna stora. Till detta kom den fundamentala osäkerheten kring USA:s roll, en osäkerhet som bara ökade ju närmare presidentvalet i november kom. Republikanernas kandidat, George Bush, var ju öppet skeptisk till klimatforskarnas rön och direkt negativ till den internationella processen i allmänhet och Kyotoprotokollet i synnerhet. För Sveriges vidkommande handlade detta år i hög grad om att förbereda sig inför ordförandeskapet för EU, som skulle äga rum under våren Den 1 juli år 2000 trädde Sverige in i EU trojkan, som består av ordförandelandet, det nästföljande ordförandelandet och Kommissionen. Trojkan utgör något av en inre exekutiv krets i EU-arbetet som leds av ordförandelandet. Dess roll varierar något i olika sammanhang men i de internationella klimatförhandlingarna har Trojkan en viktig roll. Såsom medlem av Trojkan kom Sverige således att under hösten hamna i händelsernas centrum. Vi fick dessutom ägna mycket kraft åt att bygga upp en delegation som skulle klara av att driva EU under ordförandeskapet samtidigt som osäkerheten om vad som väntade efter COP 6 var fundamental. Det faktum att detta var Sveriges första ordförandeskap ökade anspänningen. 17

18 Samtidigt fungerade samarbetet i Trojkan relativt väl före Haag. I Haag uppstod stora svårigheter i EU-arbetet, men jag återkommer till det i senare kapitel. Frankrike var ordförandeland och ledde arbetet under större delen av hösten på ett kompetent och generöst sätt. Dessutom stod Frankrike värd för den extrainsatta konferensen i Lyon i september. Samarbetet mellan Sverige och Frankrike fungerade vid den tiden mycket väl och våra franska kollegor, med ordföranden för rådsarbetsgruppen för internationella klimatfrågor (WPIEI/CC) Michel Mousel i spetsen, fungerade som något av mentorer för den svenska delegationen i den läroprocess som vi genomgick. Frankrike var en generös värd i Lyon. Utanför EU:s koordineringsrum dukades vid lunchtid en rätt hyfsad buffé upp åt EU:s förhandlare. Dessvärre var dessa förhandlare normalt sett upptagna av att försöka lösa svåra förhandlingsfrågor och interna problem. Dörren till EU:s koordineringsrum förblev därför alltsomoftast stängd under lunchtiden. Förbipasserande, inte minst från den församlade journalistkåren, tyckte väl att det var synd att bordets läckerheter skulle förfaras och brukade ta för sig. När EU:s förhandlare till slut vinglade ut från sin koordinering låg därför mestadels bara smulor kvar. Klimatförhandlare är dock ett härdat släkte som kan hålla till godo med lite. I substans gjordes få framsteg i Lyon. Förhandlingstexter var dock framtagna på flertalet områden, med ett viktigt undantag för de flexibla mekanismerna. Ordförande Chows trädgård var vid mötets slut fortfarande mycket vildvuxen. Don t mention the Hague (med en jämförelse mellan konferenserna i Haag och Köpenhamn) Femton miljöministrar från EU:s femton medlemsländer har bänkat sig runt ett enkelt och rektangulärt bord i EU:s rum för Koordinering. Rummet är avskalat och fönsterlöst. Ventilationen dånar i den jättelika konferensanläggning där rummet är beläget och ministrarna måste tala i mikrofoner för att höra varandra. Stämningen är allvarlig, närmast förtätad. Flera ministrar är askgrå av trötthet. Andra har istället fått en högröd ansiktsfärg av ilsken upphetsning. Framför ministrarna ligger ett dokument som utgör COP-ordförandens försök att fånga och beskriva en kompromiss. En lång process börjar definitivt närma sig sitt slut och sin minut av sanning - den magiska stund som kallas at the end of the day. 18

19 Tysklands miljöminister Jürgen Trittin begär ordet. Han är en lång, gänglig och elegant klädd man med stor demagogisk talang. För att komma från det gröna partiet skulle många betrakta hans uppenbarelse som närmast osannolik. Idag är det Thanks Giving konstaterar han, och fortsätter. Alla har bänkat sig kring det härligt dukade bordet. I mitten står kalkonen, gyllenbrun och fet. Den doftar ljuvligt och det vattnas i munnarna. Det är dags att skära upp kalkonen och fördela godbitarna. Runt bordet sitter USA, Kina, oljestaterna och många andra. Och kalkonen Det är EU. Den stora konferensen i Haag (COP 6) i november 2000 är klimatförhandlingarnas absoluta nollpunkt. Efter i praktiken tre veckors förhandlingsmödor lämnade ministrar och delegater Haag utan en överenskommelse och med en process i ett mycket svårt, oöverskådligt och konfliktfyllt tillstånd. Många förhandlare upplevde nog konferensen som en lång vandring genom en mörk gruva utan ljuspunkter. Tempot i förhandlingarna var högt från första början med möten nästan dygnet runt. Det fanns flera personer i den svenska delegationen som arbetade alla vakna timmar under ett tjugotal dagar i rad. Till detta kom besvärliga fysiska förutsättningar med fönsterlösa mötesrum som dränks i ventilationsbuller, svårigheter att få anständig mat och annat sådant som tenderar att sänka humöret hos dem som ska utföra ett arbete. Slutet blev ett crescendo i moll. Bland förhandlarveteranerna från Haag brukar man ännu idag skämta om konferensen med orden don t mention the Hague - anspelande på en sketch från serien Fawlty Tower där uppmaningen don t mention the war har blivit en klassiker. Konferensen i Haag var kanske också klimatförhandlingarnas bottennapp för EU. Som jag beskrivit i tidigare kapitel var EU oenigt i frågor som supplementaritet och kolsänkor. De interna diskussionerna i dessa frågor tog mycket kraft och ledde också till viss misstro mellan flera av EU:s länder. Till detta kom att det franska ordförandeskapet, som fungerat väl fram till Haag, var oorganiserat. Det som hände var att den grupp som lett EU:s arbete fram till och med Haagmötets första vecka, och som kom från en enhet direkt underställd Frankrikes premiärminister, under andra veckan byttes ut med folk som kom från Miljöministerns kansli. Detta bidrog säkert till att samarbetet i Trojkan gick på kryckor och att EU i sin helhet krackelerade. Särskilt Storbritannien och Tyskland började spela egna roller och följa sina egna agendor. Men varför fick konferensen i Haag den karaktär, det förlopp och det slut den fick? Vid en analys av detta kan det vara intressant och instruktivt att jämföra COP 6 med en annan klimatkonferens som den har påtagliga likheter med, nämligen COP 15 i Köpenhamn, december

20 Bägge dessa konferenser föregicks av stor politisk mobilisering. Köpenhamn fick en avslutning där hundratalet stats- och regeringschefer deltog. I Haag stannade ministersegmentet på miljöministernivån men det politiska trycket var inte desto mindre stort och kändes helt säkert mycket pressande för alla som deltog. Bägge konferenserna föregicks av stor nervositet och försök att i sista stund dämpa förväntningarna, allteftersom de inblandade började inse att det skulle bli svårt att leverera det som krävdes för att konferenserna skulle kunna beskrivas som framgångar. Bägge konferenserna leddes av små, progressiva europeiska länder och EU-medlemmar, nämligen Nederländerna och Danmark. I bägge fallen var ordföranden dynamiska miljöministrar. I Haag hette han Jan Pronk, i Köpenhamn hette hon Connie Hedegaard. I både Haag och Köpenhamn leddes den förhandlingsgrupp som samlar u-länderna, nämligen G77 och Kina, av mindre konstruktiva länder. Nigeria i Haag och Sudan i Köpenhamn gjorde sitt bästa för att öka konfliktnivån ofta med eldande antivästliga anföranden. I Köpenhamn gick en sudanesisk förhandlare t.o.m. så långt under den sista natten att han jämförde västländernas agerande i klimatfrågan med förintelsen av judar under andra världskriget. En generell slutsats som jag kommit fram till att det är svårt att nå framgångar i klimatförhandlingarna om inte G77 och Kina leds av ett konstruktivt land som försöker bygga broar mellan nord och syd. Bägge konferenserna bågnade under den oerhört omfattande och komplexa förhandlingsmaterien. Den samlade textmassan från de många olika förhandlingsområdena var ogenomtränglig och helt täckt av s.k. hakparenteser, som i förhandlingssammanhang markerar ett det inte råder enighet. Det stod i bägge fallen klart att en överenskommelse bara kunde nås om ordföranden kunde skapa en ny och kondenserad text som täcker hela förhandlingsfältet och representerar en samlad kompromiss där alla förhandlingsfrågor är avvägda och balanserade mot varandra. I bägge fallen uppstod därför en stor dramatik kring ordförandenas texter. Ifråga om ordförandetexternas framtagande och behandling finns dock vissa skillnader. Jan Pronk lade i slutskedet fram en text och fick verkligen till stånd en förhandling i mindre rum med representanter för alla regionala grupper, baserad på sin text. Detta hjälpte dock inte. Texten kom sent, stämningen var dålig och parterna stod för långt från varandra. Parterna hann inte på den korta tid som stod till buds smälta och värdera ordförandetexten, trots att denna utgjorde ett betydande kondensat av förhandlingsmaterien. Pronks upplägg innebar dess- 20