MSB:s kontaktpersoner: Petter Nelin, Carin Kaunitz, Emelie Danielsson, Diarienummer

Transkript

1

2 MSB:s kontaktpersoner: Petter Nelin, Carin Kaunitz, Emelie Danielsson, Diarienummer

3 i Terminologi Akronymer INAFS KBM NAFS NRFB SI SKL SO SPF SRV UB US VS Internt nationellt forum för inriktning och samordning av övningar Krisberedskapsmyndigheten. Svensk myndighet mellan åren 2002 och Nationellt forum för inriktning och samordning av övningar Nationell risk- och förmågebedömning Avdelningen för samordning och insats Sveriges kommuner och landsting Samverkansområde Styrelsen för psykologiskt försvar. Svensk myndighet mellan åren 1985 och Statens räddningsverk, känt som Räddningsverket. Svensk myndighet mellan åren 1986 och Avdelningen för utveckling av beredskap Avdelningen för utveckling av samhällsskydd Avdelningen för verksamhetsstöd

4 ii Termer och definitioner Behov respektive efterfrågan Utredningen har använt utbildningsbehov för att beskriva den utbildning som en aktör behöver för att nå önskvärd förmåga. Efterfrågan identifieras däremot genom konkret söktryck. Det motsvarar det antal som söker en viss kurs eller utbildning. Efterfrågan kan också bestå i efterfrågan på att en kurs skapas. En aktör kan således ha ett behov av utbildning för att kunna nå en önskvärd förmåga, men välja att inte omsätta detta i efterfrågan. Civilt försvar Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Civilt försvar är den civila delen av totalförsvaret. Jämför TOTALFÖRSVAR. Extraordinär händelse - Definieras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Kommentar: Definitionerna av kris och extraordinär händelse skiljer sig något åt. För att inte göra rapporten alltför tung att läsa används i utredningen om inte något annat sägs, ordet kris så att det även omfattar extraordinära händelser. På motsvarande sätt används begreppet krisberedskap så att det även omfattar förberedelser som behövs för att kunna hantera extraordinära händelser. Rapporten skulle annars ha ett antal meningar av typen krisberedskap och åtgärder som behövs för att kunna förebygga och hantera extraordinära händelser. Jämför KRIS. Forum Samlingsbegrepp för platser för diskussion, t.ex. råd och nätverk. Intern uppdragsutbildning - Utbildning som utvecklas, genomförs och utvärderas av MSB:s utbildningsverksamhet efter intern uppdragsbeställning. Detta sker efter fastställd rutin och mall. Utbildningens målgrupp är vanligen MSB:s resursbas, men kan också gälla annan MSB-personal eller i förekommande fall externa målgrupper. Ansvar för att beställa interna uppdragsutbildningar är Avdelningen för samordning och insats. Intern uppdragsutbildning följer MSB:s befintliga utbildningsprocess. Jämför INTERNUTBILDNING. Internutbildning - Avser utbildning för MSB-anställd personal som utgår från myndighetens kompetensbehov. HR-enheten vid Avdelningen för verksamhetsstöd (VS-HR) är ansvarig enhet och har tagit fram MSB:s gällande rutin för internutbildning. Jämför INTERN UPPDRAGSUTBILDNING.

5 iii Kris - Definieras i regeringens proposition Stärkt krisberedskap för säkerhets skull (prop. 2007/2008:92) som en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Kommentar: I dokumentet används kris så att det även omfattar extraordinär händelse. Jämför EXTRAORDINÄR HÄNDELSE. Krisberedskap I 4, förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, definieras krisberedskap som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. Kommentar: I dokumentet används krisberedskap så att det även omfattar sådana förberedelser som krävs för att kunna hantera extraordinära händelser. Jämför EXTRAORDINÄR HÄNDELSE. Krisberedskapsutbildning/Utbildning inom krisberedskap - Med krisberedskapsutbildning och utbildning inom krisberedskap avses all utbildning som syftar till förmågan att förebygga och hantera kriser. Utbildning inom krisberedskap kan även komma till nytta vid andra händelser än de som definieras som kris. Den stabschefsutbildning som MSB tillhandahåller kan t.ex. komma till nytta vid andra händelser än kriser, men omfattas ändå av definitionen av utbildning inom krisberedskap. På samma sätt innefattas MSB:s utbildning i informationssäkerhet i definitionen av krisberedskapsutbildning, även om den också används för att stärka vardagsförmågan inom ett område. Kurs och utbildning. Utbildning används i bred bemärkelse för att beskriva all sorts utbildningsverksamhet, oavsett utformning och tillhandahållande. Kurs används för att beskriva konkreta kurser i MSB:s kursutbudsplan. Kommentar: Utredningen föreslår att MSB antar en definition av utbildning och utredningen lämnar också förslag till en sådan definition. Detta är dock ett förslag för hur utbildning kan användas inom MSB i framtiden. Omvärldsanalys I denna rapport avser begreppet den analys som görs av data och information som insamlas genom OMVÄRLDSBEVAKNING. Omvärldsbevakning - I denna rapport avser begreppet ett insamlande av data och information. Jämför OMVÄRLDSANALYS. Räddningstjänst - Definieras i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Samhällsskydd och beredskap - Består av skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

6 iv Totalförsvar Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvar innefattar även verksamhet under krig och höjd beredskap. Höjd beredskap kan vara skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Jämför CIVILT FÖRSVAR.

7 v Sammanfattning av utredningens förslag Uppdraget Chefen för Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) fattade i mars 2016 beslut om att tillsätta en utredning för att se över MSB:s arbete med utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Myndighetens utbildningsverksamhet inom skydd mot olyckor hade utretts året innan och har därför inte omfattats av utredningens uppdrag. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning i ett antal strategiska frågor inom utbildning i krisberedskap och civilt försvar. Uppdraget har inte varit att utreda enskilda utbildningar eller att analysera dagsaktuella utbildningsbehov. I uppdraget har ingått att kartlägga författningsmässiga förutsättningar för MSB:s utbildningsverksamhet, ta fram förslag till process för att bedöma samhällets behov och efterfrågan av utbildning samt en process för att möta identifierade utbildningsbehov. Utredningen har även haft i uppdrag att lämna förslag till hur MSB:s utbildningsverksamhet kan bedrivas ur ett målgruppsperspektiv samt ange utgångspunkter för när MSB ska stå för utbildning i krisberedskap och civilt försvar samt när andra leverantörer ska göra det. Utredningen har även haft i uppdrag att ange utgångspunkter för när MSB bör anslagsfinansiera utbildning. Vidare ska utredningen analysera synergier mellan myndighetens övnings- och utbildningsarbete och lämna förslag kring MSB:s interna uppdragsutbildningar. Utgångspunkten har varit att de förslag som utredningen ger ska kunna användas både för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Om utbildning inom civilt försvar kräver särskilda lösningar ska detta anges. Utredningen har utgått från att ansvaret för att personalen har utbildning för att hantera en kris vilar på respektive aktör. De har även ett ansvar för att bedriva en planlagd utbildningsverksamhet. Bevakningsansvariga myndigheter har vidare ett ansvar för att utbilda personalen i civilt försvar. Utbildning i krisberedskap och civilt försvar i dag MSB:s utbildningsuppdrag inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar ser något olika ut. Myndigheten har en allmän skyldighet att se till att utbildning kommer till stånd inom sitt ansvarsområde. Detta innefattar skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Inom skydd mot olyckor är MSB:s utbildningsuppdrag mer specificerat. Myndigheten är ålagd att tillhandahålla ett antal utpekade utbildningar inom området. Vad gäller krisberedskap anges endast att MSB ska se till att utbildning tillhandahålls. Detta gör att MSB har ett brett utrymme att välja vilka utbildningar man tillhandahåller och på vilket sätt. MSB kan också välja mellan att tillhandahålla utbildning i egen regi eller köpa utbildning.

8 vi Utbildningsverksamheten vid MSB är omfattande. Den sysselsätter drygt 200 personer och omsätter över 250 miljoner kronor. Utöver de utbildningar som riktar sig till externa aktörer tillkommer interna uppdragsutbildningar, främst för MSB:s operativa personal och internutbildning av MSB:s personal. Kostnaderna för de sistnämnda typerna av utbildning är inte inkluderad i siffrorna ovan. De utbildningar som MSB tillhandahåller och som externa aktörer kan söka, samlas i vad MSB benämner det öppna nationella kursutbudet. Dessa redovisas i en kursutbudsplan. De kurser som finns i kursutbudsplanen delas in under de olika förmågor som MSB:s verksamhetsplanering utgår ifrån. Kurser inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar kan därför samgrupperas under en övergripande förmåga. Utredningens uppdrag har emellertid varit att utreda utbildningsverksamheten inom krisberedskap och civilt försvar. Därför har utredningen valt att dela in MSB:s utbildningar i skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Det totala utbudet i MSB:s kursutbudsplan omfattar ett 60-tal kurser. Enligt den indelning som utredningen har gjort är cirka hälften av dessa utbildningar i skydd mot olyckor och hälften utbildningar i krisberedskap och civilt försvar. MSB:s resurser inom utbildningsområdet är dock i mycket hög grad koncentrerade till skydd mot olyckor. Detta är en följd av att MSB enligt förordning är ålagt att tillhandahålla ett antal utbildningar inom skydd mot olyckor, vissa av dem avgiftsfritt. Detta gör att cirka 90 procent av MSB:s kurskostander kan knytas till utbildningar inom skydd mot olyckor. De kurser som MSB ger inom skydd mot olyckor är också ofta relativt långa. Detta gör även att antalet utbildningsdagar som MSB tillhandahåller till övervägande del upptas av skydd mot olyckor. Att MSB:s utbildningsverksamhet i så hög utsträckning koncentreras till skydd mot olyckor får påverkan på myndighetens möjlighet att bedriva utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Så länge endast utbildningsverksamhetens resurser används inom utbildningsområdet kommer den absoluta majoriteten av resurserna att vara bundna till skydd mot olyckor. Utrymmet för MSB att bedriva kursverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar blir då begränsat. Utredningen ser inte att dessa förhållanden kommer att ändras. Utredningens analys MSB:s utbildningsverksamhet syftar till att öka aktörernas förmåga. En viktig fråga för utredningen att svara på har därför varit i vilken utsträckning MSB:s utbildningar svarar mot aktörernas behov. Utredningen har kunnat konstatera att det är svårt att få en heltäckande bild av utbildningsbehovet inom krisberedskap och civilt försvar. Detta har flera orsaker. Krisberedskap och civilt försvar är breda områden där det finns många aktörer med olika utbildningsbehov och även ett stort antal utbildningsleverantörer. MSB genomför inte heller samma materialinhämtning och analys av utbildningsbehov inom krisberedskap och civilt försvar som man gör inom skydd mot olyckor.

9 vii MSB ska tillhandahålla utbildning där sådan saknas. För att kunna svara på frågan om MSB:s utbildningar möter aktörernas behov, måste först en analys göras av i vilken utsträckning dessa behov redan möts på andra sätt och genom andra utbildningar. Utredningen har konstaterat att mycket av den utbildning som sker i krisberedskap och civilt försvar, bedrivs på annat sätt än genom MSB:s regi. Aktörerna genomför mycket utbildning själva och det finns även flera andra utbildningsleverantörer inom området. Kombinationen av att det inte finns en heltäckande bild av behoven och inte heller en bild av i vilken utsträckning dessa behov möts av andra utbildningsleverantörer eller av aktörernas egna utbildningar, gör det sammanfattningsvis svårt att bedöma om MSB:s utbildningar svarar mot aktöreras behov. Utredningen vill dock påpeka att det inte saknas ingångsvärden. Bland annat ger söktrycket på MSB:s utbildningar en viss bild. Utredningen vill också lyfta fram att UB:s Lägesanalys har pekat på flera områden där kunskapsbrister har identifierats hos aktörerna. Detta kan i förlängningen peka på utbildningsbehov. Utredningens genomgång av MSB:s utbildningsverksamhet visar att myndigheten bedriver ett både systematiskt och strukturerat arbete. Den utbildningsprocess som redan finns och som ligger till grund för verksamheten är välstrukturerad, bra beskriven och utvecklas kontinuerligt. De utbildningar som MSB tillhandahåller inom krisberedkap och civilt försvar är också i allmänhet uppskattade av de som går dem. En oroväckande faktor är dock att en relativt stor del av MSB:s kurser ställs in på grund av för få deltagare. Även om utbildningsarbetet är välstrukturerat har det även viss förbättringspotential. Detta gäller olika delar i utbildningsprocessen men också hur MSB arbetar sammanhållet med utbildning och hur myndighetens utbildningsverksamhet kombineras med andra kunskapshöjande verktyg. Utredningen framhåller bl.a. att omvärldsanalysarbetet inom utbildningsområdet kan förstärkas så att behovsbilden har en möjlighet att förtydligas. Vidare anser utredningen att det är en brist att inte all utbildning inom MSB finns med i myndighetens kursutbudsplan och att all utbildning inte tas fram och tillhandahålls utifrån samma principer. Det är också en brist att inte finns någon tydlig definition av utbildning i myndigheten. Detta gör att det blir oklart vad som är utbildning och vad som därmed bör hanteras i utbildningsprocessen. Utredningen konstaterar också att utbildningsprocessen i dag är allt för knuten till avdelningen UB och är dåligt känd i övriga myndigheten.

10 viii Utredningen anser också att det finns förbättringspotential i hur olika verktyg för kunskapsstyrning används. Vid de interna workshopar som utredningen har ordnat har det uttryckts en stark vilja att öka samordningen i användandet av olika kunskapsstyrande verktyg. Samtidigt uttrycks att det saknas fullgoda strukturer för detta. Utredningen konstaterar vidare att MSB utöver den egna kursverksamheten arbetar lite med utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Myndigheten verkar i begränsad utsträckning för att samordna det samlade utbildningsarbetet inom områdena och lämnar inte heller särskilt mycket stöd till aktörernas egna utbildningssatsningar. MSB har visserligen inget utpekat uppdrag kring detta. Utredningen anser likväl att det är en brist att MSB inte arbetar mer på dessa sätt. Till skillnad från utbildningar i skydd mot olyckor sker mycket av utbildning i krisberedskap och civilt försvar via andra utbildningsleverantörer än MSB eller i aktörernas egen regi. Kraften i utbildningssystemet är med andra ord inte koncentrerad till MSB, utan decentraliserad. Samtidigt finns det i dag inte någon samordning eller stöd för hur utbildningssatsningar i samhället kan riktas mot samma mål. Här finns ett outnyttjat utrymme. Erfarenheter från MSB:s övningsverksamhet visar vidare att det finns stora vinster för myndigheten i att arbeta med samordning och stöd av andra aktörers kunskapshöjande arbete. Utredningens förslag Utredningens förslag har haft ett antal utgångspunkter. Till dessa hör att MSB:s utbildningsuppdrag och ekonomiska ram kommer att förbli oförändrade samt att behovet av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar kommer att vara fortsatt stort och inom civilt försvar ökande. Utredningen har utgått från att MSB måste ha en tydlig roll inom utbildningsområdet. Detta är också en förutsättning för att kunna lämna förslag kring hur utbildningsverksamheten inom myndigheten bör utformas. Utredningen har tagit ställning till fyra alternativa roller för MSB när det gäller utbildning inom krisberedskap och civilt försvar: - MSB fortsätter att ta den roll man har i dag, det vill säga att tillhandahålla kurser inom krisberedskap och civilt försvar. - MSB prioriterar ner utbildning inom krisberedskap och civilt försvar och helt koncentrerar sig på utbildning inom skydd mot olyckor. - MSB slutar tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt och går över till att stödja aktörernas utbildningssatsningar. - MSB fortsätter att tillhandahålla viss utbildning i krisberedskap och civilt försvar, men kombinerar detta med en systempåverkande roll.

11 ix Utredningen förordar det sistnämnda alternativet. Anledningen är att utredningen anser att det är viktigt att MSB står för en kärna av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar, i egen regi eller genom att MSB beställer utbildning av andra. MSB:s resurser för egen utbildning inom krisberedskap och civilt försvar räcker dock inte för att myndigheten ska kunna ha tillräckligt strategisk påverkan eller kunna ta en drivande roll. Däremot är den samlade kraften som samhället i stort lägger på utbildning inom dessa områden stor. Samtidigt finns ingen övergripande samordning av olika utbildningar och synergier mellan olika utbildningssatsningar riskerar därför att utebli. Aktörerna får vidare lite stöd i de egna utbildningssatsningar som de genomför. I förlängningen betyder det att aktörerna därför också får lite stöd i hur de ska uppfylla sitt ansvar i att hålla den egna personalen ändamålsenligt utbildad. Denna analys bekräftades vid de workshopar som utredningen genomfört med externa aktörer. Under dessa efterlyste aktörerna just stöd för sina egna utbildningar samt stöd för att öka samordningen när det gäller utbildning. Utredningen har valt att använda ordet systempåverkande för att beskriva den roll som MSB bör ta inom utbildningsområdet. Med detta menas att MSB använder alla de verktyg som myndigheten har för att driva kunskapsutvecklingen och utbildningsarbetet i samhället i rätt riktning. Detta innefattar att arbeta med övergripande samordning av utbildningsinsatser inom krisberedskap och att stödja aktörernas utbildningsarbete. Exempel på systempåverkande arbete kan vara att MSB tar fram handböcker, vägledningar och utbildningsmaterial som aktörerna kan använda i egen utbildning eller att MSB i samverkan med andra tar fram aktörsgemensamma utbildningsblock som tas in i existerande utbildningar. MSB kan även använda regelstyrning och ekonomisk styrning för att påverka utbildningsarbetet inom krisberedskap och civilt försvar. MSB kan stödja samverkan genom att t.ex. ordna seminarium i utbildningsfrågor. Utredningen har identifierat ett antal ytterligare strategiskt viktiga frågor för MSB:s framtida utbildningsverssamhet: - MSB bör arbeta med kunskapsstyrning ur ett helhetsperspektiv. - MSB:s utbildningsarbete bör utgå från ett målgruppsperspektiv. - MSB bör i ökad grad använda externa forum för att diskutera utbildning i krisberedskap och civilt försvar med aktörerna. - MSB bör ha ett internt utbildningsforum. - MSB bör ta fram ett koncept för hur myndigheten kan arbeta med stöd till aktörernas utbildning. - MSB bör ha en samlad kompetensutvecklingssportal där alla kunskapsstödjande erbjudande från MSB samlas. - MSB bör öka samverkan med akademien. - MSB bör arbeta med övergripande samordning inom utbildningsområdet

12 x Utredningen lämnar även förslag till ett antal utgångspunkter för MSB:s tillhandahållande av utbildning. Detta innefattar bl.a. förslag till utgångspunkter för när MSB ska tillhandahålla utbildning, utgångspunkter för när MSB kan finansiera utbildning över förvaltningsanslaget och utgångspunkter för utbildningsplanering. Utredningen föreslår också att det ska finnas en MSB-gemensam definition av utbildning. Utredningen föreslår vidare att det ska finnas en myndighetsgemensam utbildningsprocess. I denna ska all utbildning som MSB tillhandahåller skötas. Utredningens förslag grundar sig i den utbildningsprocess som finns vid UB, men har utvecklats och gjorts mer tydligt myndighetsgemensam. Slutligen lämnar utredningen förslag kring hur synergier mellan övning och utbildning kan stärkas inom MSB. Utredningen lämnar även ett antal förslag om internutbildning inom MSB. Utredningen föreslår att utredningens rapport blir föremål för ett genomförandebeslut där det tydliggörs vilka av utredningens förslag som ska genomföras och hur. Utredningen föreslår vidare att det bildas en genomförandegrupp som ansvarar för implementeringen av utredningens förslag. Gruppen bör ha representanter från alla MSB:s avdelningar och arbeta efter en fastställd plan. Genomförandet av utredningens förslag kommer att ta tid. Vissa delar kan implementeras relativt snabbt, medan andra kräver mer arbete. Utredningen framhåller att det viktiga inte är när olika förslag genomförs utan att implementeringen bedrivs målmedvetet och systematiskt. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen anser det vore en fördel för alla berörda om MSB intog en mer systempåverkande roll inom utbildningsområdet. För aktörerna skulle det leda till att de fick stöd med övergripande samordning och med samverkan som de kan ha svårt att åstadkomma på egen hand. Det skulle även leda till att de fick stöd i sitt utbildningsarbete, t.ex. med standardiserat utbildningsmaterial. Detta skulle även gynna samverkan eftersom flera aktörer skulle utgå från samma material även om man utbildar på egen hand. För MSB skulle en mer systempåverkande roll innebära en ökad flexibilitet i arbetet samt att myndigheten kan ta en mer drivande roll. Det skulle också göra att fler av MSB:s resurser än utbildningsverksamhetens skulle kunna användas för att stärka utbildningsområdet i stort. Utredningen anser även att förslaget om myndighetsgemensam utbildningsprocess kommer att öka effektiviteten i MSB:s arbete och i förlängningen gynna aktörerna. Detsamma gäller förslaget om att förbättra samordningen mellan utbildning och andra kunskapsstyrande verktyg.

13 xi Vad ett mer systempåverkande arbetssätt får för konsekvenser i kostnader beror på hur det genomförs och med vilken ambition. Av utredningens förslag till åtgärder bedöms ett antal inte få några kostnadsmässiga konsekvenser alls. Det gäller t.ex. förslagen till utgångspunkter för MSB:s tillhandahållande av utbildning. Andra kommer att ställa krav på arbetstid, men bedöms samtidigt öka effektiviteten i arbetet. Detta gäller t.ex. förslagen om att det ska finnas ett utbildningsforum inom MSB. Några av utredningens förslag kommer att leda till kostnader, bl.a. förslaget om en portal för kompetensutveckling. Även förslaget om att MSB bör stödja aktörerna med utbildningsmaterial kommer att leda till vissa kostnader. Hur mycket beror på med vilken ambition det genomförs. Utredningen har tagit fram beräkningsexempel för detta. Kostnaderna för att ta fram utbildningsmaterial bör delas mellan berörda sakenheter och utbildningsverksamheten. Utredningen föreslår även att en mer systempåverkande roll för MSB bör kombineras med en minskad ambition i det egna kursutbudet inom krisberedskap och civilt försvar. Detta gäller särskilt kurser med få eller inga deltagare. Utredningen lämnar inga egna förslag till organisatoriska förändringar. Utredningen har inte heller lämnat några författningsförslag. Däremot föreslås ett par förtydliganden i MSB:s arbetsordning.

14 xii Läsanvisningar Kapitel 1-3 är bakgrundskapitel och deskriptiva delar. Här beskrivs uppdraget, utredningens arbete, historiken bakom dagens utbildningssystem och hur utbildningsverksamheten inom krisberedskap och civilt försvar bedrivs i dag. Dessa kapitel innehåller inga analyser eller förslag. Kapitel 4-5 är analyskapitel. Kapitel 4 är koncentrerat till analys av aktörernas arbete och kapitel 5 till analys av MSB:s verksamhet inom utbildningsområdet. Kapitlen innehåller inga förslag utan endast analyser. Kapitel 6-11 innehåller utredningens förslag. I kapitel 6 redogörs för vilka utgångspunkter utredningen har haft för sina förslag. I kapitel 7 lämnar utredningen förslag till framtida roll för MSB inom utbildningsområdet, kapitel 8 innehåller ett antal strategiska ställningstaganden och kapitel 9 utgångspunkter för MSB:s tillhandhållande och genomförande av utbildning. I kapitel 10 lämnar utredningen förslag till en myndighetsgemensam utbildningsprocess. Kapitel 11 innehåller utredningens övriga förslag. Kapitel 12 och 13 innehåller konsekvensbedömningar och författningsförslag. Rapporten har ett antal bilagor. I bilaga A finns utredningsdirektiven. Enligt direktiven ska utredningen kartlägga MSB:s och andra leverantörers utbildningar inom området. Detta redogörs för i bilaga B. Enligt direktiven ska utredningen även lämna förslag till process för att möta identifierade behov inom utbildningsområdet. Detta redovisas i kapitel 10. Särskild vikt läggs i direktiven på att det även finns en process för att analysera och bedöma aktörernas behov av utbildning. Detta redogörs också för i kapitel 10 men har utvecklats mer i bilaga C. Utredningen har haft två workshoptillfällen med externa aktörer. Dokumentationen från dessa finns i bilaga D. Utredningen har även haft två interna workshoptillfällen för medarbetare vid MSB. Dokumentationen från dessa finns i bilaga E.

15 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Uppdraget Tolkning, utgångspunkter och avgränsningar Tolkning av uppdraget Utgångspunkter Avgränsningar Projektets arbete Projektorganisation Arbetet Metod Terminologi Historik Utbildningen fram till Utbildning inom civilt försvar Krisberedskap Utvecklingen sedan Utbildning inom samhällsskydd och beredskap Övergripande om utbildning inom området Aktörernas ansvar för utbildning inom samhällsskydd och beredskap Skydd mot olyckor Krisberedskap Civilt försvar MSB:s ansvar inom utbildningsområdet Uppdrag för MSB inom utbildningsområdet Ansvarsfördelningen inom MSB Finansiering av utbildning Utbildning som bedrivs inom området Utbildningsleverantörer inom området Särskilt om utbildningar som MSB tillhandahåller MSB:s öppna nationella kursutbud Utbildningar som MSB tillhandahåller utanför det öppna nationella utbudet i kursutbudsplanen... 23

16 3.5.3 Uppdragsutbildning Tjänsteexport Interna utbildningar MSB:s utbildningsarbete ANALYSDEL Analys av aktörernas arbete och behov inom utbildningsområdet Om aktörernas behov Möjligheterna att identifiera utbildningsbehov Särskilt om civilt försvar Om aktörernas arbete Om kravet på att personalen ska ha erforderlig utbildning Om kravet på planering av utbildning och övning Övrigt om aktörernas arbete Analys av MSB:s utbildningsarbete inom krisberedskap och civilt försvar Författningsmässiga förutsättningar för MSB:s utbildning inom samhällsskydd och beredskap MSB:s utbildningsuppdrag Övriga författningsmässiga utgångspunkter MSB:s utbildningsverksamhet en del i en helhet Behovet av att arbeta med kunskapsstyrning utifrån ett helhetsperspektiv Behovet av en definition av utbildning inom MSB Utbildningsprocessen vid UB Övergripande om processen Processens olika delar Om MSB:s nuvarande utbildningar inom samhällsskydd och beredskap Kurser som tillhandahålls inom kursutbudsplanen Kurser som tillhandahålls utanför kursutbudsplanen Fördelning av MSB:s kostnader inom utbildningsområdet Behovet av en sammanhållen bild av MSB:s utbildningar MSB:s kontakter med externa aktörer när det gäller utbildning i krisberedskap och civilt försvar Intern samordning av utbildningsfrågor inom MSB... 51

17 5.8 Om genomförande av en beställar-utförarmodell inom utbildningsområdet Kopplingar mellan utbildning och övrigt arbete med kunskapsstyrning inom MSB Utbildning och övning Utbildning och forskning Utbildning och övriga kunskapsstyrande verksamhet Strategiskt arbete, samordning och stöd till aktörernas utbildningsverksamhet Kopplingar till övriga styrinstrument Möjligheter för MSB att möta aktörernas utbildningsbehov inom krisberedskap och civilt försvar Möjligheter för MSB att bidra till samordning av utbildning inom samhällsskydd och beredskap Utbildning inom skydd mot olyckor Utbildning inom krisberedskap och civilt försvar Om MSB:s interna uppdragsutbildningar Interna uppdragsutbildningar Om internutbildning i MSB Särskilt om civilt försvar FÖRSLAGSDEL Utgångspunkter för utredningens förslag MSB:s myndighetsuppgift och roll inom samhällsskydd och beredskap består Ekonomiska ramar Krav på MSB som förvaltningsmyndighet: effektivitet och långsiktig finansiell hållbarhet Överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner fortsätter att gälla Målgruppens krav, önskemål eller behov, så som de framkommit i utredningens genomförda workshoppar Utveckling inom civilt försvar fortsätter Utgångspunkter för en effektiv och framgångsrik organisation MSB:s framtida roll inom utbildningsområdet ett strategiskt vägval Bakgrund... 77

18 7.2 Alternativa roller för MSB inom utbildning i krisberedskap och civilt försvar MSB fortsätter att arbeta som i dag MSB nedprioriterar utbildning inom krisberedskap och civilt försvar till förmån för utbildning inom skydd mot olyckor MSB tillhandahåller ingen utbildning inom krisberedskap och civilt försvar utan går över till att endast lämna stöd till andras utbildningar MSB fortsätter att med anpassad ambitionsnivå tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt försvar, men antar även en systempåverkande roll inom utbildningsområdet Utredningens förslag; MSB bör fortsätta att tillhandahålla utbildning i krisberedskap och civilt försvar samt anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet Författningsmässiga förutsättningar för MSB att anta den roll som utredningen föreslår Ekonomiska förutsättningar Övriga förutsättningar Vad innebär en systempåverkande roll för MSB inom utbildningsområdet? Erbjuda utbildning Vägledningar och handböcker Utbildningsmaterial Aktörsgemensamma utbildningsblock Stöd i arbetet med utbildning inom samhällsskydd och beredskap Kunskapsmål Använda regelstyrning och ekonomisk styrning för att påverka hur utbildning används inom samhällsskydd och beredskap Säkerställa att strategier, handlingsplaner och andra styrande dokument får genomslag i utbildning Övergripande stöd till samordning Särskilt om civilt försvar Övriga strategiska ställningstaganden MSB bör arbeta med kunskapsstyrning utifrån ett helhetsperspektiv MSB:s utbildningsverksamhet bör utgå från ett målgruppsperspektiv... 97

19 8.3 All utbildning som MSB tillhandahåller bör ske i en myndighetsgemensam process MSB behöver använda forum för att diskutera utbildning med externa aktörer Befintliga forum Nya forum MSB bör ha ett utbildningsforum MSB bör ta fram ett koncept för att stödja andra aktörers utbildningar MSB bör ha en samlad kompetensutvecklingsportal MSB bör öka samverkan med akademien Särskilt om civilt försvar Utgångspunkter för när MBS tillhandahåller och genomför utbildning Förslag till utgångspunkter för hur utbildning kan tillhandahållas ur ett målgruppsperspektiv Målgruppernas behov ska vara i fokus för MSB:s utbildningsverksamhet MSB måste agera som en myndighet i utbildningsfrågor MSB:s utbildningar ska utformas med målgruppen i fokus MSB:s arbete bör utgå från en gemensam definition av utbildning Förslag till utgångspunkter för MSB:s övergripande planering inom utbildningsområdet Långsiktighet i utbildningsplaneringen Under utvecklingsarbeten bör utbildningsverksamheten involveras tidigt Förslag om att nya utbildningar alltid ska innehålla ett dokumenterat behov Förslag till bedömningsgrunder för när MSB bör svara för utbildning Kriterier för när MSB ska tillhandahålla utbildning Att MSB ska tillhandahålla utbildning ska alltid föregås av ett beslut där behovet dokumenteras Avveckling av en utbildning ska föregås av ett beslut där orsakerna dokumenteras Förslag till bedömningsgrunder för när utbildning bör finansieras över MSB:s förvaltningsanslag Bedömningsgrunder

20 9.5.2 Om MSB anslagsfinansierar utbildning ska det föregås av beslut beslutet ska omprövas årligen Särskilt om användning av anslaget 2:4 Krisberedskap Särskilt om utbildning som riktas till privata aktörer Utbildning av privata aktörer med ett viktigt samhällsansvar Privata aktörer som arbetar inom utbildningsområdet Förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess Utgångspunkter Övergripande om förslaget till myndighetsgemensam utbildningsprocess Delar i processen Ansvarsförhållanden Vad processen ska kunna åstadkomma Tidsförhållanden Förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess Delprocess för att bedöma och analysera behov och efterfrågan Delprocess för inriktning av utbildning Planering av utbildning Definition, utformning och tillhandahållande av utbildning Utvärdering och uppföljning av utbildning Särskilt om utbildningsbehov som uppmärksammas efter att inriktning är fastslagen Särskilt om stöd till andra aktörers utbildningar Särskilt om civilt försvar Övriga förslag Synergier mellan utbildning och övning Om MSB:s interna uppdragsutbildningar Om internutbildning MSB bör ta fram ett sammanhållet koncept för att kommunicera innehållet i utbildningsverksamheten Om certifiering av andra utbildningsleverantörer Genomförandet av utredningens förslag Övergripande om genomförandet Om tidsförhållanden Om genomförandet av utredningens förslag

21 12 Konsekvensbedömningar Kostnader med anledning av redovisade förslag En systempåverkande roll för MSB inom utbildningsområdet Övriga strategiska ställningstaganden Utgångspunkter för när MSB tillhandahåller och genomför utbildning Förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess Övriga förslag Särskilt om civilt försvar Sammanfattning Konsekvensbedömning av förslagen för MSB:s målgrupper och internt inom MSB En systempåverkande roll för MSB inom utbildningsområdet Övriga strategiska ställningstaganden Utgångspunkter för när MSB tillhandahåller och genomför utbildning En myndighetsgemensam utbildningsprocess Övriga förslag Övriga konsekvenser för MSB Eventuella miljömässiga konsekvenser Konsekvenser för jämställdhets- och mångfaldsintegrering Organisationsförslag Om MSB:s organisation Om MSB:s uppdrag Författningsförslag Referenser Författningar Övriga referenser

22 Tabellförteckning Tabell 1. Sammanställning av länsstyrelsernas utbildningsinsatser enligt årsredovisningar Tabell 2. Antal länsstyrelser som beviljats medel för RSK-kurser år Figurförteckning Figur 1. Kunskapsstyrning, ekonomistyrning och regelstyrning Figur 2. Fördelning av kostnader för utbildning Figur 3. Fördelning av kostnader för utbildningar, genomsnitt för åren Figur 4. Fördelning av utbildningsresurser inom MSB Figur 5. Fördelning av utbildningsresurser för övriga samhället är okänd Figur 6. Systempåverkan Figur 7. MSB stödjer med utbildningsmaterial Figur 8. Aktörsgemensamma utbildningsblock Figur 9. MSB-arrangerade seminarier om utbildning Figur 10. Övergripande samordningsarbete inom utbildning Figur 11. Modell för arbete med samhällsskydd och beredskap Figur 12. Kunskapsstyrningsfamiljen kan riktas mot gemensamma mål Figur 13. Användning av befintliga nätverk för att diskutera utbildning Figur 14. Användning av befintliga nätverk för att diskutera utbildning Figur 15. Användning av ämnesspecifika nätverk Figur 16. Utbildningsforum Figur 17. Sakkunskaper och forskning kan bli utbildningsmaterial Figur 18. Komptensutvecklingsportal Figur 19. Långsiktiget i utbildningsplanering Figur 20. Processmodell för utbildningsprocessen Figur 21. Tidsförhållanden i utbildningsplanering

23 Figur 22. Utbildningsprocessen integrerad i årshjul Figur 23. Delprocess för omvärldsanalys Figur 24. Delprocess för inriktning av utbildning Figur 25. Delprocess för planering av utbildning Figur 26. Delprocess för definition, utformning och tillhandahållande av utbildning Figur 27. Delprocess för utvärdering och uppföljning av utbildning Figur 28. Förslag till utökad utbildningsprocess inklusive koncept för snabbt framtagande av utbildning

24

25 1 1 Inledning Att säkerställa att Sverige har en god förmåga inom samhällsskydd och beredskap är ett ständigt pågående arbete. Det berör ett stort antal aktörer, offentliga såväl som privata, och kräver åtgärder på alla samhällsnivåer. För att upprätthålla förmågan inom området används många olika verktyg, t.ex. övning, metodutveckling och tekniska stödsystem. För att stödja och driva på förmågeutvecklingen i samhället har staten tillgång till ett antal styrmedel (se figur 1). Regelstyrning innebär att staten genom lagar, förordningar, föreskrifter, tillsyn och avtal styr vad olika aktörer måste göra inom samhällsskydd och beredskap. Ett exempel på regelstyrning är att regeringen har föreskrivit att statliga myndigheter ska ta fram risk- och sårbarhetsanalyser. Ekonomisk styrning betyder att staten påverkar aktörernas finansiella förutsättningar för att arbeta med samhällsskydd och beredskap. Ett exempel på ekonomisk styrning är att medel från anslaget 2:4 Krisberedskap tillförs områden där det bedöms att den svenska förmågan behöver öka. Kunskapsstyrning betyder att man försöker påverka aktörernas kunskap och förhållningssätt. Detta kan ske exempelvis genom övning, vägledningar, seminarier och metodstöd. Utbildning är ett av de viktigaste verktygen inom kunskapsstyrning. I princip alla aktörer som arbetar med samhällsskydd och beredskap använder utbildning i någon form för att öka sin förmåga. Staten har också framhållit betydelsen av utbildning inom området, bl.a. genom att föreskriva att kommuner, landsting och statliga myndigheter ska se till att dess personal får erforderlig utbildning. 1 Eftersom samhällsskydd och beredskap är ett brett område, är både utbildningsbehovet och utbildningsutbudet inom området stort. Antalet leverantör är många och det samlade antalet utbildningsdagar som varje år genereras inom området är betydande. Även i MSB:s verksamhet märks utbildningens vikt för samhällsskydd och beredskap. Av MSB:s anställda arbetar ungefär var fjärde med utbildning. Den största delen av myndighetens utbildningsverksamhet rör skydd mot olyckor där MSB är skyldigt att tillhandahålla ett antal utbildningar. Vissa av dessa ska MSB tillhandahålla utan avgift, vilket gör att verksamheten får en betydande påverkan på MSB:s ekonomi. Myndigheten har emellertid även ett viktigt utbildningsuppdrag inom krisberedskap och civilt försvar. 1 2 kap. 8 lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 4 förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap samt 3 kap 14 lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

26 Figur 1. Kunskapsstyrning, ekonomistyrning och regelstyrning. MSB kan använda många verktyg för att stödja förmågeutveckling. En viktig fråga är hur verktygen kan kombineras på bästa sätt. 2

27 3 1.1 Bakgrund Under 2015 var MSB:s utbildningsverksamhet inom skydd mot olyckor föremål för en översyn. Översynen avgränsades till skydd mot olyckor eftersom denna del av utbildningsverksamheten är så pass omfattande. Det ansågs därför lämpligast att se över dessa delar i en egen utredning. Översynen resulterade i rapporten Den framtida utbildningsverksamheten som presenterades i februari I rapporten lämnas ett antal förslag till hur utbildningsverksamheten inom skydd mot olyckor kan förbättras. Rapporten innehåller även alternativ för hur MSB:s utbildningsverksamhet kan fortsätta bedrivas på ett ekonomiskt hållbart sätt. De övriga delarna av MSB:s utbildningsverksamhet, dvs. de delar som rör krisberedskap och civilt försvar, har inte varit föremål för någon egen genomgripande utredning sedan myndigheten bildades. 3 I mars 2016 fattade chefen för Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) därför beslut om direktiv för en utredning för att även se över MSB:s utbildningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar. 1.2 Uppdraget Enligt direktiven ska utredaren föreslå processer samt organisatoriska, författningsmässiga och ekonomiska lösningar för att MSB:s utbildningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar ska ges förutsättningar att utvecklas i förhållande till myndighetens uppdrag och målgruppernas behov. Eftersom myndigetens utbildningsverksamhet inom skydd mot olyckor nyligen har utretts, har uppdraget avgränsats från denna typ av utbildningar. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren: - Kartlägga författningsmässiga förutsättningar för myndighetens utbildningsverksamhet inom samhällsskydd och beredskap. - Kartlägga MSB:s och övriga aktörers utbildningar inom området. - Ta fram förslag för en process för att bedöma och analysera samhällets behov och efterfrågan på utbildning inom samhällsskydd och beredskap. - Med utgångspunkt i myndighetens uppdrag föreslå en process för hur det analyserade utbildningsbehovet kan tillmötesgås. - Ange bedömningsgrunder för när MSB bör svara för utbildning inom området respektive när MSB bör låta andra aktörer svara för utbildning. - Ange kriterier för när utbildning inom samhållsskydd och beredskap kan finansieras över myndighetens förvaltningsanslag. 2 MSB (2016). Den framtida utbildningsverksamheten Redovisning av uppdrag den 17 februari Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr Tillsammans med övriga delar av avdelningens verksamhet sågs de dock över i samband med MSB:s omorganisation

28 4 - Beskriva hur utbildning kan tillhandahållas ur ett målgruppsperspektiv. - Beskriva hur utredningens förslag för utbildning inom samhällsskydd och beredskap även kan användas för utbilning inom civilt försvar inklusive psykologiskt försvar. - Redovisa kostnadsberäkningar och konsekvensbedömningar med anledning av de förslag som utredningen ställer. - Föreslå eventuella ändringar i eller kompletteringar av författningar. Utredaren ska även föreslå kriterier för när MSB bör ta fram egna utbildningar respektive när MSB bör låta andra aktörer göra det. Vidare ska utredaren föreslå kriterier för när utbildning bör finansieras över MSB:s förvaltningsanslag. Utredaren ska också analysera möjligheter till synergier mellan övning och utbildning samt utgångspunkter för intern uppdragsutbildning. Utredaren ska utgå från MSB:s uppdrag inom utbildningsområdet samt befintlig ekonomisk ram, men kan föreslå ändringar av författningar eller ekonomi om det anses lämpligt. Utredaren ska vidare redovisa konsekvenser av förslagen. Enligt utredningsdirektiven ska arbetet ske i projektform. Former för genomförandet har specificerats i projektdirektiv. Utredningsdirektivet återfinns i sin helhet som bilaga till rapporten (se bilaga A). 1.3 Tolkning, utgångspunkter och avgränsningar Tolkning av uppdraget Utredningen har tolkat direktivet så att uppdraget ska koncentreras till att svara på ett antal strategiska knäckfrågor inom utbildningsområdet, snarare än att utreda detaljer. Utifrån detta har utredningen allmänt sett avstått från att lämna förslag kring innehållet i enskilda kurser, liksom från att försöka identifiera vilka utbildningsbehov som finns i samhället just idag. Sådana bedömningar skulle vara kortlivade och utredningen har tolkat uppdraget så att arbetet istället ska koncentreras mot att skapa arbetssätt som möjliggör att behovsanalyser kan göras kontinuerligt och över tid. Utredningen har vidare tolkat direktiven så att avsikten är att uppnå en samlad utbildningsprocess som kan identifiera och möta utbildningsbehov inom både krisberedskap och civilt försvar. Ställer civilt försvar några särskilda krav inom utbildningsområdet redovisas detta.

29 Utgångspunkter Utredningen har utgått från att den utbildningsverksamhet som MSB bedriver inte kan ses isolerat, utan måste beaktas i det större sammanhang som arbetet inom samhällsskydd och beredskap utgör. Vidare har utredningen utgått från att MSB:s utbildningsverksamhet ska användas så att det bidrar till mesta möjliga effekt för den samlade förmågan inom samhällsskydd och beredskap. Utredningen har i sitt arbete även utgått från att arbetet med att stärka den svenska förmågan inom civilt försvar kommer att fortsätta och att det kommer att behövas utbildning på området under en överskådlig tid framöver. Under kapitel 6 redogörs närmare för ett antal utgångspunkter som har legat till grund för utredningens förslag Avgränsningar Enligt direktiven omfattar utredningsuppdraget MSB:s samlade utbildningsuppdrag, undantaget utbildning inom skydd mot olyckor. Anledningen är att denna del av utbildningsverksamheten nyligen har utretts. 4 Utredningen berör dock utbildning inom skydd mot olyckor i några fall när det har funnits kopplingar till utredningens förslag. Utredningen har inte närmare berört innehållet i utbildningar för MSB:s internationella insatsverksamhet. Däremot lämnar utbildningen förslag kring sättet som MSB:s interna uppdragsutbildningar bör tas fram på. Dessa utbildningar rör i hög grad insatsverksamheten. När det gäller svenskt deltagande i utbildningar inom ramen för EUsamarbetet har utredningen inte lämnat några särskilda förslag. Utredningen har utgått från att EU-aspekten ständigt bör beaktas i all utbildningsverksamhet. 1.4 Projektets arbete Projektorganisation Uppdraget har utförts i projektform inom avdelningen UB. Projektbeställare och projektägare har varit avdelningschef Cecilia Looström. Till projektledare har utsetts Petter Nelin vid ledningsstödet inom UB. Till biträdande projektledare har utsetts den strategiska rådgivaren Carin Kaunitz vid enheten för utbildningssamordning. Projektsekreterare har varit Emelie Danielsson. Projektgruppen har i övrigt bestått av Per Hulling från enheten från utbildningssamordning, Patrik Hjulström från enheten för samordning och ledning samt Tord Wahlbäck från övningsenheten. Under oktober 2016 ersattes Patrik Hjulström av Johan Gert vid samma 4 MSB (2016). Den framtida utbildningsverksamheten Redovisning av uppdrag den 17 februari Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

30 6 enhet. Lars-Erik Englund och Annette Danielsson från ledningsstödet vid UB samt Anna Trulsson från rättsenheten vid avdelningen för verksamhetsstöd har varit knutna som sakkunniga till utredningen. Projektets styrgrupp har bestått av avdelningschefen Cecilia Looström, chefen för verksamhetsställe Revinge Lena Gartmark, chefen för enheten för samordning och ledning Niklas Andrén, ställföreträdande chef för enheten för utbildningssamordning Rolf Nordengren samt chefen för UB:s ledningsstöd Niclas Karlsson. Chefen för verksamhetsställe Sandö, AnnKristin Elfvendal har varit ersättare för Lena Gartmark Arbetet Den 16 mars 2016 fastställde projektägaren, Cecilia Looström beslut om utredningsdirektiv för utredningen. Direktiven hade före detta internberetts inom UB och MSB. Enligt utredningsdirektiven skulle arbetet bedrivas i projektform och projektdirektiv antogs av chefen UB den 31 mars Utredningens projektetplan föredrogs sedan för styrgruppen i april och därefter fastställdes av chefen UB den 18 maj Projektgruppen har haft löpande möten varannan vecka. Styrgruppen hade konstituerande möte den 22 april. Efter detta har styrgruppen haft möte en gång i månaden, som regel den första fredagen i månaden, samt ett par extra möten. Referensgrupp till projektet har varit UB Ledningsgrupp samt avdelningschefskretsen inom MSB. Möten med referensgrupperna har hållits löpande under arbetet. Information har även lämnats till myndighetens ledning. Möten med projektets sakkunniga har hållits löpande under arbetet. Utredningen har även haft möte med myndighetens controllerfunktion, samt med företrädare för Avdelningen för samordning och insats (SI) och Avdelningen för utveckling av samhällsskydd (US). Utredningen har under arbetet arrangerat ett antal workshopar. I juni 2016 hölls två workshopar med externa aktörer. I slutet på augusti och början på september 2016 hölls två interna workshopar för MSB:s personal. I oktober hölls en workshop för chefer inom avdelningen UB. Workshoparnas genomförande beskrivs närmare under kapitel 1.5 nedan och resultat återfinns i bilaga D och E. Utredningens slutrapport har internberetts inom UB mellan den tredje och den sextonde november. Slutrapporten har därefter internberetts inom MSB mellan den 24 november och den 8 december. Utredningen överlämnas till projektägaren den 21 december.

31 7 1.5 Metod Utredningen har inlett sitt arbete med underlagsinventering. De utredningar, rapporter och annat material om utbildningsområdet som MSB har tagit fram har systematiserats. Till detta har lagts material som har tagits fram från andra aktörer, inklusive de nedlagda myndigheterna Statens räddningsverk (SRV), Krisberedskapsmyndigheten (KBM) och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), samt för organisationskommittén för MSB. Stora delar av materialet har inte funnits tillgängligt digitalt utan har beställts ifrån MSB:s och Regeringskansliets arkiv varpå de har digitaliserats. Uppgifter om aktuella utbildningsvolymer, kursutbud ekonomiskt utfall från utbildning inom MSB etc. har samlats in från utbildningsverksamheten vid UB, ledningsstödet vid UB, controllerfunktionen vid MSB samt från myndighetens ekonomienhet. Utredningen har haft två workshopar med externa aktörer. Syftet har varit att få en bild av hur aktörer inom samhällsskydd och beredskap arbetar och använder utbildning samt vilka behov de har. Utifrån det sammanställda materialet och resultatet av workshoparna med externa aktörer, har utredningen även ordnat två interna workshopar inom MSB. Syftet har varit att diskutera hur MSB på bästa sätt kan använda utbildning för att öka samhällets förmåga och att identifiera kopplingar mellan utbildning och andra delar av MSB:s verksamhet. De förslag som utredningen har tagit fram har även diskuterats vid en workshop med chefer inom avdelningen UB. 1.6 Terminologi För akronymlista samt termer och definitioner, se avsnittet Terminologi i rapportens början sidan i-iii.

32 8 2 Historik Samhällsskydd och beredskap innefattar skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Det är ett mycket brett område och de utbildningar som i dag finns inom samhällsskydd och beredskap är resultatet av flera olika historiska utvecklingslinjer. 2.1 Utbildningen fram till 2009 Utbildningar inom räddningstjänst och skydd mot olyckor har troligen funnits i någon form så länge det har funnits ett brandväsende. Till en början var utbildningen lokal och skedde inom respektive brandväsendes försorg. Under 1900-talet kompletterades detta med nationella utbildningar. Statens brandskola inrättades 1941, för att 1974 bli en utbildningsenhet vid Statens brandnämnd bildades Statens räddningsverk (SRV). Samtligt trädde den dåvarande räddningstjänstlagen (1986:1102) i kraft. Ett nytt utbildningssystem sjösattes, vilket bl.a. innebar ökade formella utbildningskrav på räddningstjänstens personal. Räddningsverket kom att bli den huvudsakliga leverantören av utbildning inom området. Nästa större förändring i utbildningssystemet kom 2003 då lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) trädde i kraft. Den nya lagen innebar en övergång från detaljstyrning till målstyrning och innebar att kommunerna fick ett större ansvar för den kommunala räddningstjänsten. Samma år instiftade SRV en tvåårig studiemedelsberättigad utbildning i skydd mot olyckor (SMO) som fortfarande finns kvar. Utbildningen ger en examen i säkerhets- och räddningsarbete och ska kunna ge en grund till flera olika yrkesspår. Påföljande år infördes även utbildning för räddningsinsats (även kallad RiB) som är en grundutbildning för deltidspersonal inom räddningstjänst. Samtidigt lanserades även ett nytt vidareutbildningskoncept för räddningstjänstpersonal. Utbildningssystemet bestod nu av grundutbildningar för hel- och deltidspersonal, vidareutbildningar som gav möjlighet till ny yrkesroll, samt fortbildningar som gav fördjupade kunskaper inom olika ämnesområde. Under hela perioden fanns en koppling mellan räddningstjänst och civilt försvar. Räddningstjänstlagen innehöll bestämmelser om räddningstjänst under höjd beredskap vilket även dagens lag om skydd mot olyckor gör Utbildning inom civilt försvar Organiserad utbildning inom civilt försvar såsom vi känner den i dag är i hög utsträckning en 1900-tals produkt, liksom utformningen av själva verksamheten för civilt försvar. Civilt försvar och utbildning inom området kan sägas ha utvecklats ur framförallt tre strömningar; behovet av ekonomiskt försvar, behovet av psykologiskt försvar samt behovet av civilförsvar (befolkningsskydd) och övrigt befolkningsskydd.

33 9 Det ekonomiska försvaret tog sin grund i första världskrigets erfarenheter som hade visat på ett behov av att planera landets försörjning i krig. Till följd av detta bildades 1928 Rikskommissionen för ekonomisk försvarsberedskap. Under 1930-talet uppmärksammades vidare behovet av luftskydd för civilbefolkningen under krig, vilket kom att bi utgångspunkten för civilförsvaret. En luftskyddslag, luftskyddsnämnder och en luftskyddsinspektion tillkom ersattes dessa av en civilförsvarslag, civilförsvarsnämnder och en civilförsvarsstyrelse. Vad gäller psykologiskt försvar fanns det under och 30-talen ett par olika organisationer som 1940 ersattes av Statens informationsstyrelse. Under efterkrigstiden kom planeringen av det civila försvaret att bli mycket omfattande. Verksamheten delades även fortsättningsvis huvudsakligen in i ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar samt civilförsvar (befolkningsskydd). Huvudansvaret för de olika områdena kom under åren att flyttas mellan olika myndigeter. Planeringen för det ekonomiska försvaret togs 1962 över av Överstyrelsen för ekonomiskt försvar för att 1986 föras över till Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och 2002 till Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Ansvar för civilförsvaret låg kvar hos Civilförsvarsstyrelsen till 1986 då ansvaret togs över av det då nyinrättade Räddningsverket. Vad gäller det psykologiska försvaret inrättades 1954 Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (som också hade till uppgift att i händelse av krig upprätta en upplysningscentral) och 1962 inrättades parallellt med detta Totalförsvarets upplysningsnämnd sammanfördes Beredskapsnämnden, upplysningscentralen och upplysningsnämnden och en ny myndighet, Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) tog över ansvaret för det psykologiska försvaret. Civilt försvar är inte en organisation, utan en verksamhet. Därför är det viktigt att ha i åtanke att verksamheten inom civilt försvar inte begränsades till de ovan nämnda myndigheterna. Tvärtom kom planeringsarbetet inom civilt försvar att omfatta kommuner, landsting, ett stort antal statliga myndigheter samt många privata aktörer. Många offentliga aktörer hade också personal eller hela enheter som arbetade enkom med frågan. Bemanningen av civilt försvar skedde till en början främst av frivilliga och av fast anställd personal vid de myndigheter som hade uppgifter inom civilt försvar. Behovet av utbildning blev alltmer påtagligt och den samlade utbildningsverksamheten inom civilt försvar kom under åren att bli betydande. Utbildning har bedrivits av statliga myndigheter, privata aktörer och av frivilliga försvarsorganisationer. De senares bidrag har under vissa perioder varit mycket omfattande. Huvudmannaskapet för utbildning följde till stor del ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter. ÖCB hade i uppdrag att samordna utbildning inom civilt försvar och summorna som avsattes för området var under vissa perioder mycket stora. Försvarshögskolan fick också under efterkrigstiden en viktig roll för totalförsvarsutbildning. En särskild form av utbildning kopplat till civilt försvar har varit utbildning genom civilplikt. Till en början användes civilplikten framförallt som en möjlighet att ianspråkta personal för tjänstgöring. Efter hand kom dock

34 10 personal även att utbildas genom plikt. Personal togs ut och utbildades med civilplikt för att i krig kunna bemanna ett antal olika statliga myndigheter. Efter det kalla krigets slut kom det territoriella försvaret att få lägre prioritet. En stor del av planeringen för civilt försvar upphörde, även om lagstiftningen bestod. Detta påverkade även omfattningen av utbildning inom området. Vid mitten av 2000-talet hade antalet kurser som t.ex. KBM och Räddningsverket anordnade inom civilt försvar sjunkit till ett fåtal. De medel som betalades ut för att andra aktörer skulle utbilda sin personal inom civilt försvar hade också minskat. Civilplikt med lång grundutbildning upphörde under De sista som utbildades på detta sätt var kraftledningsreparatörer för Svenska kraftnäts räkning. Efter detta uttryckte ingen statlig myndighet behov av sådan utbildning. Under ytterligare något år utbildades beredskapspoliser med civilplikt med kort grundutbildning. Efter att beredskapspolisen lades ner har ingen utbildning med civilplikt skett Krisberedskap Som har angivits under Terminologi (se sidan i. iii.) avses med krisberedskap i denna utredning förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. Utbildning inom krisberedskap har, även när det har benämnts på andra sätt pågått under en längre tid. Under det kalla kriget låg fokus på att vidmakthålla ett verksamt civilt försvar. De strukturer och den förmåga som byggdes upp för det civila försvaret kunde dock även få viss nytta vid fredstida katastrofer. 5 Försvarsbesluten i mitten på 1990-talet kom att framhålla ett vidgat säkerhetsbegrepp och totalförsvaret skulle nu utformas utifrån en helhetssyn för att hävda territoriell integritet, internationella insatser och för att kunna hantera svåra händelser i fred. Specifika utbildningar för krisberedskapsområdet blev också vanligare och 2008 tillhandahöll enbart KBM ett trettiotal olika utbildningar inom krisberedskap. 6 Utöver detta tillkom också utbildningar som tillhandahölls av andra statliga myndigheter. Det blev under 2000-talet också vanligare att universitet och högskolor erbjöd utbildningar med bäring på krisberedskap. Även antalet privata aktörer som helt eller delvis specialiserade sig på utbildning inom området har ökat. Utöver att tillhandahålla utbildningar i egen regi genomförde KBM även visst strategiskt arbete när det kom till utbildning inom krisberedskapsområdet. Myndigheten tog bland annat fram en modell för inriktning och en modell för planering av övning och utbildning. 5 Se t.ex. Försvarsbeslutet 1996 (Prop. 1995/96:12, bet. 1995/96 UFöU1, rskr. 1995/96:44, bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:45 46 samt prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:36). 6 SRV (2008). Fristående bilaga till rapporten Utbildningsverksamhet. Dnr Underlag till MSB-kommittén. Statens räddningsverk.

35 Utvecklingen sedan 2009 När MSB bildades 2009 bibehölls i stor utsträckning det kursutbud som hade funnits vid KBM och Räddningsverket. Samtidigt togs två av Räddningsverkets skolor, Skövde och Rosersberg, bort medan skolorna i Revinge och Sandö döptes om till verksamhetsställen. Detta ledde till budgetminskningar såväl som minskningar i utbildningsvolym. När MSB:s bildades uttrycktes också att utbildningen borde gå mot en beställarutförarmodell. Framförallt utbildningen i räddningsinsats kom också att upphandlas i viss utsträckning. Någon heltäckande marknad av utbildningsleverantörer inom området har dock inte uppstått. Ur ett utbildningsperspektiv innebar bildandet av MSB en ytterligare förändring. Den nya myndigheten hade ett ansvar inom hela sitt ansvarsområde, dvs. inom hela hotskalan. MSB har således ett ansvar för att tillhandahålla ett antal utbildningar inom skydd mot olyckor, ett ansvar för att se till att utbildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls samt ett ansvar för att se till att utbildning kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. Detta innefattar även civilt försvar. Sedan MSB bildades har utbildningsverksamheten genomgått vissa förändringar. Utveckling av existerande kurser sker kontinuerligt. Ett antal kurser som tidigare hade varit anslagsfinansierade gjordes vidare under 2013 och 2014 avgiftsfinansierade. Under 2014 slutfördes också projektet Effektiva räddningsinsatser som innehöll förslag inom utbildningsområdet, bl.a. införandet av en fortbildningsportal för skydd mot olyckor. Vissa av de utbildningar inom krisberedskapsområdet som KBM tillhandahöll, fortsatte i MSB:s regi. Några av dessa har sedan lagts ner, medan några nya utbildningar har tillkommit. Sammantaget är dock det utbildningsutbud som MSB i dag tillhandahåller inom krisberedskapsområdet snarlikt det som KBM tillhandahöll under sitt sista år. 7 Inom civilt försvar bedrev MSB från början en begränsad utbildningsverksamhet och 2013 var myndighetens utbildningsutbud inom området mycket litet och bestod främst av krisberedskapsutbildningar som även berörde civilt försvar. Sedan 2014 har dock utbildningsverksamheten inom området ökat något till följd av den nya politiska inriktningen inom området. MSB har även börjat ta fram ett koncept för utbildning inom civilt försvar. 7 SRV (2008). Utbildningsverksamhet (Projektnummer Fö 2008:03/9) , Dnr Underlag till MSB-kommittén. Statens räddningsverk; SRV (2008). Fristående bilaga till rapporten Utbildningsverksamhet. Dnr Underlag till MSB-kommittén. Statens räddningsverk.

36 12 3 Utbildning inom samhällsskydd och beredskap I detta kapitel ges en beskrivning av hur utbildning inom samhällsskydd och beredskap bedrivs i Sverige i dag. Beskrivningen är inte uttömande, utan syftar till att ge en grundläggande bild av hur utbildning används inom området samt av ansvarsförhållanden och av MSB:s utbildningsverksamhet. Kapitlet innehåller ingen analys av hur utbildning fungerar eller av förbättringsbehov. Analyser finns i kapitel 4 och Övergripande om utbildning inom området Behov och utbud Utbildning är ett verktyg för att öka eller behålla aktörernas förmåga inom samhällsskydd och beredskap. Eftersom området är brett och innefattar ett stort antal aktörer, är det samlade utbildningsbehovet betydande. Flera olika aktörer har ett utpekat ansvar inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Dessa har även en skyldighet och ett behov av att se till att den egna personalen är ändamålsenligt utbildad (se mer om ansvarsförhållandena under kapitel 3.2). Vidare innebär ansvarsprincipen att den som bedriver verksamhet under normala förhållanden även har ansvar för verksamheten under en kris. Detta betyder att även många aktörer som inte har ett särskilt utpekat ansvar inom krisberedskap, har ett behov av att se till att dess personal är utbildad för en kris. Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar ställer till viss del liknande krav på utbildning. De olika områdena har dock även särskilda utbildningsbehov och även inom t.ex. krisberedskapsområdet behövs olika typer av utbildningar. En aktörs samlade utbildningsbehov inom samhällsskydd och beredskap kan därför vara mycket varierat. En kommun kan t.ex. behöva flera olika sorters utbildning inom skydd mot olyckor för personal inom räddningstjänst och andra förvaltningar inom kommunen, olika former av krisberedskapsutbildningar för kommunens tjänstemän i beredskap, kriskommunikatörer och krisledningsnämnd, samt behöva ge personalen grundläggande utbildning inom civilt försvar. Även på utbudssidan finns ett stort antal aktörer. Inom krisberedskap och civilt försvar är antalet utbildningsleverantör stort. De kan vara offentliga aktörer som t.ex. MSB, högskolor och universitet, eller privata aktörer.

37 13 Vad som ska räknas som utbildning inom krisberedskap och civilt försvar Det kan ibland vara svårt att säga exakt vilka utbildningar som ska klassificeras som utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Att den grundkurs i samhällsskydd och beredskap som MSB tillhandahåller ska anses höra till området är relativt självklart. Med andra utbildningar kan det dock vara svårare. Den grundläggande polisutbildningen som ges vid polishögskolorna är t.ex. främst en högskoleutbildning med en yrkesinriktning. Vissa av de moment som lärs ut kan dock sägas tillhöra samhällsskydd och beredskap och polisen är också en viktig aktör inom området. Ska då polisutbildningen ses som en utbildning inom samhällsskydd och beredskap? Utredningen har valt att inte göra någon särskild avgränsning kring vilka utbildningar som ska räknas eller inte räknas till samhällsskydd och beredskap. All utbildning som kan ha bäring på området är intressant. Det kan vidare konstateras att det saknas en helt vedertagen definition av vad som är utbildning. Utbildning är en av många kunskapshöjande åtgärder som kan användas för att öka förmågan inom samhällsskydd och beredskap. Frågan kan då ställas var skiljelinjerna mellan t.ex. utbildning, workshopar, seminarier och träning går. Utredningen har här valt att lämna ett förslag till hur utbildning bör definieras inom MSB (se kapitel 9.2), men har i övrigt valt att använda de begrepp som aktörerna själva använder. Har en aktör beskrivit att man tillhandahåller en utbildning inom ett område, har utredningen valt att hantera detta som en utbildning. 3.2 Aktörernas ansvar för utbildning inom samhällsskydd och beredskap Aktörernas utbildningsansvar ser något olika ut inom skydd mot olyckor, krisberedskap respektive civilt försvar. Ansvarsfördelningen inom de tre områdena presenteras därför var för sig Skydd mot olyckor I 3 kap. 14, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, anges att den personal som för kommunens räkning har att utföra förebyggande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn skall genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs. Det finns således ett krav på kommunen att se till att den personal som arbetar med skydd mot olyckor är tillräckligt utbildad. Det anges dock med ett par undantag inte vilken specifik utbildning som personalen ska ha. Mer om utbildningskrav inom området skydd mot olyckor finns att läsa i slutrapporten från MSB:s utredning, Den framtida utbildningsverksamheten. 8 8 MSB (2016). Den framtida utbildningsverksamheten Redovisning av uppdrag den 17 februari Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

38 Krisberedskap Inom krisberedskapsområdet har kommuner, landsting och statliga myndigheter under regeringen samtliga ett krav på att se till att dess personal är ändamålsenligt utbildad och övad för att hantera en kris. Statliga myndigheter För statliga myndigheter finns kravet i 9 förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (hädanefter krisberedskapsförordningen). Noteras bör att kravet gäller samtliga myndigheter under regeringen. Det är med andra ord inte begränsat till myndigheter med särskilt utpekat ansvar för krisberedskap. Enligt bestämmelsen ska statliga myndigheter även genomföra en planlagd utbildnings- och övningsverksamhet. Bestämmelserna i 9 är en logisk följd av ansvarsprincipen. Statliga myndigheter ska kunna bedriva sin verksamhet även vid kris. Dess personal måste då ha en ändamålsenlig utbildning för detta. Det bör påpekas att även MSB omfattas av kraven i 9. Utöver att ha ett ansvar för att tillhandahålla utbildning har MSB därmed också ett ansvar för att se till att den egna personalen har ändamålsenlig utbildning. Enligt 10, samma förordning har vissa myndigheter även ett särskilt ansvar inom krisberedskapsområdet. På dessa myndigheter ställs särskilda krav. De ska bl.a. beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser. Det kan vidare konstateras att det finns flera andra skrivningar i krisberedskapsförordningen som inte tar direkt sikte på utbildning, men som ändå kan vara viktiga för området. Bland annat ska alla statliga myndigheter under regeringen ta fram en risk- och sårbarhetsanalys. Detta är en viktig grund för att identifiera vilka brister som finns och i förlängningen vilken utbildning som kan behövas. För länsstyrelserna kan också nämnas, i förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion där det anges att länsstyrelserna ska stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning. Kommuner och landsting För kommuner och landsting uttrycks kravet på att personalen ska vara ändamålsenligt utbildad i 2 kap. 8 i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Utöver den anställda personalen, ska kommuner även säkerställa att förtroendevald personal får tillräcklig utbildning.

39 15 Förutom de krav som finns i författning, kan även framhållas vad som sägs i den s.k. kommunöverenskommelsen som inför varje mandatperiod träffas mellan staten, företrädd av MSB samt Sveriges kommuner, företrädda av Sveriges kommuner och landsting (SKL). Den tar sin grund i 5 kap. 1 i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. I denna anges att kommuner ska få ersättning för de uppgifter som de genomför enligt 2 kap. och 3 kap. samma lag, dvs. arbete med krisberedskap och extraordinära händelser. 9 Den ersättning som kommunerna ska ha preciseras i en överenskommelse mellan staten företrätt av MSB å ena sidan och SKL å den andra. 10 Överenskommelsen brukar benämnas kommunöverenskommelsen och följer vanligtvis de politiska mandatperioderna. Nuvarande kommunöverenskommelse gäller för perioden I kommunöverenskommelsen anges också vad som är prioriterat att kommunerna utför för de medel som delas ut. I gällande kommunöverenskommelse prioriteras ett antal uppgifter inom utbildningsområdet. Bland annat specificeras att kommunerna ska ha en utbildnings- och övningsplan. Vidare anges att målen med kommunens arbete med utbildning och övning är som följande: - Det ska finnas en regelbundet utbildad och övad krisorganisation. Även beredskapsfunktioner inom kommunalteknisk försörjning, krisstöd m.m. ska vara utbildade och övade. - Kommunen ska bl.a. utifrån de brister som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen genomföra och utvärdera minst två övningar under en mandatperiod. Kommunens krisledningsnämnd ska övas minst en gång per mandatperiod. - Varje övning ska utvärderas avseende såväl styrkor som svagheter när det gäller kommunens egen krisberedskap och förmåga att samverka med andra aktörer. Enligt kommunöverenskommelsen ska länsstyrelsen ge kommunerna stöd i form av information och utbildning i krisberedskap, i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser och i övningsverksamheten. Det anges också att MSB ska ge kommunerna visst stöd. 9 Det anges också att; uppgifter som rör extraordinära händelser i fredstid berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive landstingets verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ersättningens storlek. 10 Medlen tas från anslaget 2:4 Krisberedskap. För vidare specificering om de medel kommunerna ska ha, se i 10, 11 förordning (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Se även MSB:s regleringsbrev för 2016, angående villkor för anslaget 2:4 Krisberedskap (anslagspost 5). (Ju2016/04795/LP). 11 MSB & SKL (2013). Överenskommelse om kommunernas krisberedskap Precisering av mål och ersättning för uppgifter i LEH. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Sveriges Kommuner och Landsting. Dnr SKL 12/6159, Dnr MSB

40 Civilt försvar Vad gäller civilt försvar anges i 16 3 p. i förordning om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, att bevakningsansvariga myndigheterna ska ta ut, utbilda och öva personal för myndighetens verksamhet vid höjd beredskap om dessa aktiviteter inte kan anstå till en skärpt säkerhetspolitisk situation. Kravet gäller alltså inte samtliga myndigheter i förordningen, utan endast de som enligt förordningens bilaga är bevakningsansvariga myndigheter. Enligt 3 kapitlet, lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska kommuner och landsting vidare vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). I den tillhörande förordningen specificeras att varje kommun och landsting även skall ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa skall innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna skall också framgå krigsorganisationen, den personal som skall tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller landstinget skall kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. I den ovan nämnda kommunöverenskommelsen sägs vidare att kommunerna under mandatperioden ska säkerställa att krisledningen inom kommunen har grundläggande kunskaper om kommunens uppgifter vid höjd beredskap. 3.3 MSB:s ansvar inom utbildningsområdet Uppdrag för MSB inom utbildningsområdet MSB har samma ansvar som andra statliga myndigheter för att se till att den egna personalen är utbildad och övad för kriser. Myndigheten ska även bedriva en planerad utbildnings- och övningsverksamhet. Utöver detta har MSB emellertid även ytterligare uppdrag inom utbildningsområdet. Enligt 1 i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, ska MSB se till att utbildning kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. I ansvarsområdet ingår skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

41 17 Myndighetens utbildningsuppdrag inom skydd mot olyckor har ytterligare specificerats, bl.a. i förordning (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor. Enligt 1, i denna förordning ska MSB tillhandahålla följande utbildningar; - utbildningar som leder fram till examen i säkerhets- och räddningsarbete 12, - utbildning som leder fram till examen som skorstensfejare, - vidareutbildning som leder fram till examen som skorstensfejartekniker, - sammanhållna vidareutbildningsprogram inom områdena räddningstjänst, tillsyn och olycksförebyggande åtgärder samt systematiskt säkerhetsarbete (ges ej i dag) och - påbyggnadsutbildning i räddningstjänst för brandingenjörer. Enligt MSB:s instruktion ska ett antal av dessa utbildningar dessutom tillhandahållas avgiftsfritt. Myndighetens utbildningsuppdrag inom skydd mot olyckor utvecklas i rapporten Den framtida utbildningsverksamheten. 13 Inom krisberedskapsområdet har det inte skett någon motsvarande specificering av MSB:s utbildningsuppdrag. I 5 i myndighetens instruktion anges endast att MSB ska se till att utbildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls. Det anges ingenstans vilka utbildningar som ska tillhandahållas eller på vilket sätt. Inom civilt försvar är MSB:s utbildningsuppdrag också relativt ospecificerat. Myndigheten har endast krav på sig att bedriva en specifik utbildning inom området, nämligen grundläggande utbildning i folkrätt. 14 Enligt 20 i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) framgår att MSB ska erbjuda bevakningsansvariga myndigheter enligt 20 grundläggande utbildning i folkrättens regler i krig och under neutralitet samt samordna utbildningen inom totalförsvarets civila del. Sammanfattningsvis har MSB inom krisberedskap och civilt försvar ett betydligt större utrymme att göra egna tolkningar av vilka utbildningar som behöver tillhandahållas, än inom skydd mot olyckor. Det kan påpekas att det i den ovan nämnda kommunöverenskommelsen anges att MSB ska kunna erbjuda kommunerna utbildning i de fall det är ändamålsenligt att utbildningen genomförs på central nivå. I övrigt ska MSB:s stöd bestå av generella metodstöd, utbildningsmateriel, handböcker och metoder för kommunernas krisberedskap Denna genomförs som en tvåårig eftergymnasial utbildning, även kallad SMO-utbildning. 13 Den framtida utbildningsverksamheten Redovisning av uppdrag den 17 februari Enligt 20 i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) framgår att MSB ska erbjuda bevakningsansvariga myndigheter enligt 20 grundläggande utbildning i folkrättens regler i krig och under neutralitet samt samordna utbildningen inom totalförsvarets civila del. 15 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap Precisering av mål och ersättning för uppgifter i LEH, s. 6.

42 Ansvarsfördelningen inom MSB Enheten för utbildningssamordning vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB-USAM) har enligt MSB:s arbetsordning ansvar för att samordna, inrikta, utveckla, beställa, utvärdera och kvalitetssäkra utbildningsinsatser. I uppgifterna ingår att kartlägga och bedöma målgruppernas behov av utbildning inom samhällsskydd och beredskap. UB-USAM ska vidare fortlöpande utveckla beställarrollen och ha god kunskap om kursutbudet inom området. Enheten ansvarar även för antagning och urval till utbildningar. UB-USAM ska även se till att det finns en process för att resultat och erfarenheter från forskning, övningar, observatörsinsatser, händelser och underlag från övriga delar av myndigheten omhändertas i utbildningsverksamheten. 16 Enligt arbetsordningen ska UB-USAM även vid behov stödja övriga enheter och verksamheter vad gäller utvecklingsarbete och leverans av tjänster och ska medverka i avdelningens samlade analysarbete. I enhetens uppdrag ingår även att inom sitt område bidra till internationell samverkan och samverkan inom ramen för EU-samarbetet. 17 Enligt arbetsordningen ska MSB Revinge och MSB Sandö bl.a. genomföra sådan utbildning som MSB enligt författning är ålagd att bedriva. MSB Revinge och MSB Sandö ska även genomföra utbildningsverksamhet på uppdrag av andra aktörer, både nationellt och internationellt, samt genomföra övrig utbildning enligt myndighetens utbildningsstrategi. 18 I arbetsordningen anges också att utbildningsverksamheten i MSB utgör en samlad verksamhet. Ansvaret för processer och metoder för intern kompensförsörjning inom MSB, utöver operativ personal, vilar enligt arbetsordningen på avdelningen för verksamhetsstöd Finansiering av utbildning För de utbildningar som MSB tillhandahåller får myndigheten ta ut avgifter. Avgifter får dock inte tas ut för de utbildningar som anges i 1 i förordningar om utbildning i skydd mot olyckor och som beskrivs ovan, utbildningar som anpassats för deltidsanställda brandmän eller utbildning som ger behörighet att vara räddningsledare enligt 3 kap. 9 förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Enligt 5 avgiftsförordningen (1992:191) ska de avgifter som en myndighet tar ut beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader, vilket innebär att MSB ska ta ut full kostnadstäckning. Myndigheten behöver dock inte ta ut avgift för de kurser man ger. MSB kan välja att anslagsfinansiera utbildning. 16 MSB (2016). Arbetsordning för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Uppgifter och organisation bilaga 1. Datum , Dnr S. 13 f. 17 Ibid. 18 Ibid s. 14 ff. 19 Ibid s. 20.

43 Utbildning som bedrivs inom området Som har beskrivits tidigare är antalet utbildningar inom samhällsskydd och beredskap stort. Mottagarna av utbildning är många, liksom tillhandahållarna. Utredningen har inte strävat efter att ge en fullständig uppräkning över alla enskilda utbildningar som ges i Sverige inom området. Nedan följer dock en översiktlig bild. Inom skydd mot olyckor är situationen något speciell eftersom så pass mycket av utbildningen inom området sker i MSB:s regi. Detta är en naturlig effekt av att MSB har givits i uppdrag att stå för ett antal av utbildningarna inom området. Ett antal andra utbildningsleverantörer finns dock också. Bland annat upphandlar MSB ett antal kurser i utbildning för räddningsinsats av privata aktörer. Kommunerna köper också fortbildning inom området av olika privata aktörer. Inom krisberedskap och civilt försvar ser bilden något annorlunda ut. Varken MSB eller någon annan aktör har, med undantag för vad som har beskrivits under kapitel 3.2 och 3.3 ovan, ett utpekat ansvar för särskilda utbildningar. En ytterligare skillnad är att aktörerna inom skydd mot olyckor ofta måste välja just MSB:s utbildningar. För att få arbeta som räddningsledare måste man t.ex. enligt lagen om skydd mot olyckor ha gått MSB:s utbildning Räddningsledare A. Någon annan väg finns inte. Inom krisberedskap och civilt försvar finns få motsvarande krav. Aktörerna kan t.ex. välja att använda MSB:s utbildning inom kriskommunikation, eller att genomföra en sådan utbildning i egen regi, alteranativt upphandla den från någon annan aktör inom utbildningsområdet. Sammantaget har detta lett till en bred flora av utbilning som i stor utsträckning har vuxit fram organiskt. Till att börja med kan konstateras att mycket utbildning sker i aktörernas egen regi. I UB lägesanalys har en sammanställning gjorts utifrån vad länsstyrelserna har angett om utbildning i sina årsredovisningar. Resultatet ses i tabell Tabell 1. Sammanställning av länsstyrelsernas utbildningsinsatser enligt årsredovisningar Ansvar för genomförande I egen regi 32 Antal Tillsammans med andra 15 (länsstyrelser) I andras regi MSB (2016). UB lägesanalys - Beredningsversion. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap., s Här sammanställs hur länsstyrelserna beskrivit att utbildningarna genomförts i den utsträckning de har inkluderat sådan information. Det finns utbildningar som länsstyrelserna nämnt i årsredovisningarna, utan att de inkluderat information om vem som ansvarat för genomförandet. Dessa utbildningar inkluderas inte i dessa siffror.

44 20 Bilden korresponderar väl med vad som har framkommit vid de workshopar för externa aktörer som utredningen har genomfört. 22 Utbildning sker ofta i egen regi och ofta tillsammans med andra aktörer. Detta kompletteras med att man låter personalen gå utbildningar i andra aktörers regi, där MSB är en av tillhandahållarna. Som har påpekats ovan finns det utöver specifika utbildningar inom samhällsskydd och beredskap även ett antal utbildningar med annan inriktning men som har bäring på området. Till dessa hör t.ex. grundutbildningar till sjuksköterska och polis. Andra exempel finns också Utbildningsleverantörer inom området Utbildning som inte sker i aktörernas egen regi, genomförs genom att aktörerna låter den egna personalen genomgå utbildning hos en extern utbildningsleverantör. Leverantörerna kan vara offentliga, ideella eller privata. Utbildningsverksamheten vid MSB har genomfört en sammanställning av utbildningsleverantörer inom samhällsskydd och beredskap. 23 En motsvarande sammanfattning har även gjorts inom projektet Gemensamma grunder. 24 Utredningen har sammanställt resultatet i bilaga B. Det ska dock betonas att dessa sammanställningar inte omfattar sådan utbildning som sker i aktörernas egen regi och inte heller utbildning som tillhandahålls av andra statliga myndigheter. Se vidare Bilaga B. Sammanställningen visar att ett 20-tal högskolor och universitet tillhandahåller någon form av utbildning inom samhällsskydd och beredskap. Vissa leverantörer som t.ex. Försvarshögskolan ger ett stort antal utbildningar med olika inriktning. Andra ger någon enstaka utbildning som kopplar ihop samhällsskydd och beredskap med något annat ämnesområde, t.ex. metrologi. Kartläggningen innehåller även ett 20-tal privata leverantörer inom området. Dessa är aktiva inom olika delar av samhällsskydd och beredskap och har olika bredd i utbudet. Vissa har ett fokus på skydd mot olyckor medan andra är mer inriktade mot olika delar av krisberedskapsområdet. 25 Många av de utbildningar som finns inom området är relativt korta. Det kan antas att vissa av dessa till del riktar sig till personal som redan är anställd i en organisation. Utöver detta finns dock även ett antal utbildningar av mer grundläggande karaktär, även på kandidat- och masternivå. 22 Se vidare bilaga D. 23 MSB (2015). Omvärldsöversikt andra genomförare inom samhällsskydd och beredskap. Utgåva 2.0, ersätter dokument , utgåva 1.0. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Enheten för utbildningssamordning. Datum , Dnr MSB (2016). Kartläggning av utbildningar inom ledning och samverkan med bäring på Gemensamma grunder. Arbets-PM från projektet Gemensamma grunder. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Utgåva 1.0, datum Omvärldsöversikt andra genomförare inom samhällsskydd och beredskap.

45 21 Som har nämnts ovan bör det framhållas att det finns ett antal yrkesinriktade utbildningar som har bäring på området, men som inte finns med i sammanställningarna som har nämnts ovan. Hit hör t.ex. grundutbildningen för att bli polis och sjuksköterska. Detta visar också på att det är svårt att dra någon exakt gräns för vad som ska räknas som utbildning inom samhällsskydd och beredskap och inte. 3.5 Särskilt om utbildningar som MSB tillhandahåller MSB tillhandahåller årligen ett stort antal utbildningar. De kan brytas ner i ett par olika grupper MSB:s öppna nationella kursutbud MSB:s öppna nationella kursutbud innehåller kurser som externa aktörer kan söka, som har tagits fram inom ramen för utbildningsprocessen vid UB och som finns i utbildningsverksamhetens kursutbudsplan. Under 2015 innehöll det öppna nationella utbudet ett 60-tal utbildningar. Klassificering av MSB:s kurser Kurserna i MSB:s utbud kan klassificeras på olika sätt. Klassificeringssätten beskrivs under följande underrubriker. Klassificering efter författning Kurserna i MSB:s öppna kursutbud kan delas in i utbildning inom skydd mot olyckor, inom krisberedskap och inom civilt försvar. Detta är också det sätt som MSB:s uppdrag inom utbildningsområdet huvudsakligen är indelat i. I MSB:s instruktion anges t.ex. att myndigheten ska se till att utbildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls. Specificerandet av vilka särskilda utbildningar som MSB ska tillhandahålla finns i förordningen om utbildning i skydd mot olyckor (utredningens kursiveringar). Klassificering enligt kursutbudsplanen I MSB:s kursutbudsplan klassificeras de kurser som MSB ger efter de olika förmågor som MSB arbetar efter och som finns angivna i generaldirektörens inriktning för MSB:s verksamhetsplanering. 26 Detta innebär t.ex. att det i kursutbudsplanen finns ett antal utbildningar som redovisas under förmåga att agera samordnat. Dessa kan då innefatta både utbildningar som rör skydd mot olyckor och utbildningar inom krisberedskap. 26 MSB (2016). Inriktning för MSB:s verksamhet Utgångspunkt för verksamhetsplanering. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

46 22 Klassificering enligt myndighetens årsredovisning Den övergripande redovisningen av MSB:s kostnader för utbildning är i årsredovisningen 27 indelad på samma sätt som kurserna i kursutbildningsplanen, dvs. efter de förmågor som MSB arbetar efter. I årsredovisningen finns även en redovisning av de kurser som finns i MSB:s kursutbudsplan. Här finns ytterligare ett sätt att dela in MSB:s utbildningar. Utbildningarna klassificeras som studiemedelsberättigade yrkesutbildningar, övriga yrkesutbildningar, utbildningar inom samhällsskydd och beredskap samt övrigt. De fyra kategorierna delas in i ett antal underkategorier. I övrigt ingår t.ex. tjänsteexport EU, tjänsteexport övriga samt övriga uppdragsutbildningar. Utredningens val av klassificering Utredningens uppdrag är att se över myndighetens utbildningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar. Utredningen har därför bedömt att det är mest ändamålsenligt att så långt som möjligt dela in MSB:s utbildningar i skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Detta är också sättet som MSB:s utbildningsuppdrag är strukturerat efter. Utredningen har valt att klassificera de utbildningar som i kursutbudsplanen redovisas under Förmåga att genomföra räddningsinsats samt Förmåga brand- och olycksförebyggande arbete som utbildningar inom skydd mot olyckor. Övriga utbildningar har klassificerats som Utbildningar inom krisberedskap och civilt försvar. Det går att ha invändningar mot detta sätt att dela in MSB:s kurser. Flera utbildningar inom kärnenergiområdet kan t.ex. sägas ha effekt på aktörernas förmåga inom både skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen anser dock att det ovan nämnda sättet är den bästa vägen för att på ett enkelt och tydligt sätt dela in MSB:s kurser på ett vis som håller över tid. Det svarar också mot hur utredningens uppdrag är formulerat. Fördelningen av MSB:s utbildningar Med klassificeringen ovan är ett 30-tal, eller drygt hälften, av de utbildningar som MSB under 2015 tillhandahöll i det öppna nationella kursutbudet utbildningar inom skydd mot olyckor. Den andra hälften klassas som utbildning inom krisberedskap eller civilt försvar. Utbildningar inom skydd mot olyckor innefattar både grund- och vidareutbildningar som MSB är ålagda att genomföra samt vidare- och fortbildning som myndigheten har valt att tillhandahålla. Utbildningarna inom krisberedskap är alla sådana som MSB har valt att tillhandahålla. En del av dem har en bred ansats. Till dessa hör grundkurs i samhällsskydd och beredskap, högre kurserna i samhällets krisberedskap som ges vid Försvarshögskolan och de s.k. Solbackakurserna. 27 MSB (2016) Årsredovisning Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Publikationsnummer: MSB974 - februari ISBN:

47 23 Andra utbildningar är mer avgränsade. MSB ger t.ex. ett antal utbildningar inom kamratstöd, krisstöd och avlastande samtal. Myndigheten tillhandahåller även en serie utbildningar för att stödja övningsverksamhet. Inom civilt försvar är arbetet under uppstart och utbildningarna har hittills varit av grundläggande karaktär. Utbildningsvolymer Den jämna fördelningen av antalet utbildningar inom krisberedskap och civilt försvar å ena sidan och skydd mot olyckor å den andra, återspeglas inte i antalet utbildningsdagar som myndigheten genomför. Här dominerar utbildning inom skydd mot olyckor stort. Under 2015 genomförde MSB över utbildningsdagar inom skydd mot olyckor, vilket kan jämföras med strax under 3000 dagar inom krisberedskap och civilt försvar. Antalet utbildningsdagar inom krisberedskap och civilt försvar för 2015 var således knappt fem procent av de totala utbildningsdagarna. Skillnaden i antalet studeranden var inte lika stor. Under 2015 utbildades cirka tre gånger så många studeranden inom skydd mot olyckor (cirka 1500) jämfört med krisberedskap och civilt försvar (cirka 500). Finansiering Av utbildningarna i det öppna kursutbudet är ett 30-tal anslagsfinansierade och ungefär lika många avgiftsfinansierade. Av de anslagsfinansierade kurserna var under 2015 cirka hälften utbildningar inom skydd mot olyckor. Ett antal av dessa är sådana som MSB enligt sin instruktion måste anslagsfinansiera. En ytterligare grupp av de anslagsfinansierade utbildningarna är sådana som är inriktade mot radiologiskt/nukleärt arbete. MSB får särskilda medel för att arbeta med dessa frågor och en del av medlen används för att finansiera utbildning. Övriga anslagsfinansierade utbildningar är sådana där MSB har valt att inte ta ut avgift. Av anslagsfinansierade utbildningar inom krisberedskapsområdet finns bl.a. grundkurs inom samhällsskydd och beredskap, de högre kurserna i samhällets krisberedskap vid Försvarshögskolan samt de s.k. Solbackakurserna. För de avgiftsfinansierade utbildningarna, ligger avgiften på mellan 2000 och kronor per person. Avgifterna sätts, som tidigare har nämnts, enligt principerna full kostnadstäckning Utbildningar som MSB tillhandahåller utanför det öppna nationella utbudet i kursutbudsplanen Utöver de utbildningar som tillhandahålls inom ramen för det öppna, nationella kursutbudet, tillhandahåller även MSB ett antal ytterligare utbildningar för externa aktörer. Dessa tas fram utanför ramen av UB:s utbildningsprocess och omfattas inte av kursutbudsplanen. Antalet utbildningar av denna typ är relativt få. Samtliga utbildningar av denna sort som utredningen har kunnat identifiera, har tagits fram av andra delar av MSB än UB:s utbildningsverksamhet. De tas typiskt sett fram av en enhet eller en

48 24 verksamhet för att stödja utvecklingen inom ett visst område. Ett exempel är utbildningen i After Action Review som riktar sig till kommunal räddningstjänst och som bedrivs inom ramen för det lärandearbete som Avdelningen för utveckling av samhällsskydd (US) arbetar med. Volymerna för dessa utbildningar är, vad utredningen har kunnat erfara, relativt små. Någon övergripande myndighetsgemensam finansieringsprincip för dessa typer av utbildningar har inte kunnat identifieras. De av utbildningarna som är anslagsfinansierade, finansieras inte av UB:s utbildningsverksamhet, utan från den enhet eller verksamheter som har initierat utbildningen Uppdragsutbildning Verksamheterna vid Revinge och Sandö genomför viss uppdragsutbildning. Dessa beställs av externa aktörer direkt av Revinge och Sandö. Dessa utbildningar finns med i årsredovisningen, men inte i kursutbudsplanen. Under 2015 utbildades relativt många personer, strax över 1300, via denna utbildningsform. Ekonomiskt sett är denna utbildningskategori dock relativt liten. Under 2015 var enligt MSB:s årsredovisning 28 den totala kostnaden drygt 3 mnkr Tjänsteexport MSB bedriver även en del tjänsteexport inom utbildningsområdet, dels inom ramen för EU-samarbetet och dels övrig tjänsteexport. Utbildningarna nådde under 2015 tillsammans drygt 600 personer (ca 200 för tjänsteexport inom EU och drygt 400 inom övrig tjänsteexport). Kostnaderna uppgick till ca 11 mnkr (ca 7 mnkr för tjänsteexport inom EU och 4.2 mnkr för övrig tjänsteexport). Kurserna finns inte med i MSB:s kursutbudsplan Interna utbildningar Ett antal av de utbildningar som MSB bedriver är inte riktade till externa aktörer, utan syftar till att möta behov inom myndigheten. Dessa utbildningar kan delas in i två undergrupper; interna uppdragsutbildningar och internutbildning. Interna uppdragsutbildningar Dessa utbildningar syftar till att stödja kompetensförsörjning inom MSB:s insatsverksamhet. De beställs av Enheten för operativ personal vid Avdelningen för samordning och insats (SI-OP) och beställningen riktas till utbildningsverksamheten vid UB som ansvarar för utbildningarna. Beställningarna från SI består av ett antal olika aktiviteter, såsom seminarier, övningar och kurser. Volymerna uppgår årligen till ca 3000 utbildningsdagar. Finansieringen av utbildningarna sker över SI:s budget. 28 MSB (2016) Årsredovisning Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Publikationsnummer: MSB974 - februari ISBN:

49 25 Internutbildning För övrig kompetensförsörjning inom MSB svarar avdelningen för verksamhetsstöd. De utbildningar som tillhandahålls innefattar bl.a., förvaltningsutbildning, dokumenthantering, arbetsmiljö, medarbetarskap, MSB:s värdegrund och utbildning för nyanställda. Under 2015 och 2016 har även viss ämnesutbildning inom samhällsskydd och beredskap tillkommit, främst inom civilt försvar. Dessa utbildningar har genomförts med stöd av UB MSB:s utbildningsarbete MSB:s utbildningar tas fram på ett par olika sätt. Dessa beskrivs nedan. Utbildningsprocessen Det öppna nationella kursutbudet inom MSB tas fram genom den utbildningsprocess som finns vid myndigheten. Tanken med processen har varit att den ska vara myndighetsgemensam, det vill säga att den ska användas för samtlig utbildningsverksamhet vid MSB. I realiteten har dock utbildningsprocessen främst kommit att användas av avdelningen UB. Utredningen har därför valt att benämna den utbildningsprocessen vid UB. Nuvarande process finns beskriven i MSB:s processverktyg. 29 Processägare är chefen för UB. Beslutsmandatet för vissa delar av processen är delegerat till chefen för UB-USAM. Utbildningsprocessen innefattar följande delprocesser: - Planera och förbereda för genomförande av utbildningsverksamheten. - Beställa utbildning. - Marknadsföra och erbjuda utbildningar. - Anta till utbildning. - Genomföra utbildning. - Följa upp utbildningsverksamheten. - Förbättra utbildningen. UB-USAM bedriver för närvarande ett arbete med att revidera beskrivningen av utbildningsprocessen. I rapporten har beskrivningen av delprocessen planera och förbereda för genomförande av utbildningsverksamheten kompletterats med information om kursutveckling hämtat från det pågående revideringsarbetet. 30 I planeringen av utbildningsverksamheten ingår att identifiera behov inom området. Under 2016 resulterar detta i en omvärldsanalysrapport och en förteckning av andra utbildningsleverantör. Efter behovsinventeringen görs en kursutbudsplanering. Denna inleds med att det under våren fattas ett inriktningsbeslut för nästa års kurser. Till inriktningsbeslutet biläggs kursutbudsplan samt en bakgrundsbeskrivning. Slutligt beslut om kursutbudet för kommande år, fattas i samband med fastställande av verksamhetsplan Åtkomst Efter kontakt med Ann Gustafsson Sjöö, UB-USAM.

50 26 Planering omfattar även att skapa nya eller revidera befintliga utbildningar. En kursutvecklare arbetar tillsammans med en arbetsgrupp fram lärandemål och plan för att nå dem, enligt fastställd mall. Inom delprocessen för att beställa utbildningar finns ett antal rutiner för hur beställandet av olika former av utbildningar ska gå till, samt även rutiner för att teckna sammarbetsavtal inom utbildningsområdet. Inom ramen för delprocessen för att marknadsföra och erbjuda utbildningar tas en kommunikations- och marknadsföringsplan fram. Uppdragsutbildningar som hanteras av verksamhetsställena sker delvis på särskilt sätt. För antagning till utbildning finns ett antal rutiner framtagna beroende på kurs. För genomförandet av utbildning finns en omfattande delprocess som beskriver hur utbildning ska förberedas, genomföra och avslutas. Delprocessen för uppföljning innefattar dels en finansiell uppföljning och dels en resultatuppföljning. Det finns även en rutin för att följa upp miljöeffekter av verksamheten. Den sista delprocessen gäller förbättring av utbildning. Detta sker genom att utvärderingar resulterar i att en plan tas fram för förbättring av verksamhet. I arbetet tas också resultat av interna revisioner och certifieringsrevisioner om hand. Interna uppdragsutbildningar Behov av interna uppdragsutbildningar identifieras av avdelningen SI för SI:s insatsverksamhet. Efter detta lämnar SI en beställning till UB av de kurser man anser behövs. Den slutliga sammanställningen av kurser inom området läggs sedan in i en särskild kursplan som fastställs samtidigt som MSB:s kursutbudsplan. Övrigt utbildningsframtagande All utbildning som MSB bedriver går inte genom den ovan beskrivna utbildningsprocessen vid UB. Som har beskrivits ovan tas ett antal utbildningar fram utanför ramen av UB:s utbildningsprocess. De kan ha kursplaner och kursmål precis som de utbildningar som tas fram inom utbildningsprocessen. De omfattas dock inte av den systematik och det processtänk som omgärdar de utbildningar som tas fram inom utbildningsprocessen och de finns inte heller med i MSB:s kursutbudsplan. Uppdragsutbildningar och tjänsteexport som genomförs vid verksamhetsställena omfattas inte heller av den öppna nationella kursutbudsplaneringen.

51 27 Internutbildning MSB har samma krav på sig som alla andra myndigheter att säkerställa att den egna personalen har rätt kompetens för sina arbetsuppgifter. Vidare omfattas MSB av kraven i krisberedskapsförordningen om att se till att den egna personalen är tillräckligt utbildad och övad. Den interna kompetensutvecklingen inom MSB är därför mycket viktig. Ansvaret för MSB:s interna kompetensutveckling vilar på HR-enheten vid Avdelningen för verksamhetsstöd (VS-HR). En intern rutin har tagits fram för området. 31 Rutinen ägs av VS-HR och syftar till att tydliggöra hur interna utbildningar tas fram och hur ansvarsfördelningen för dem ser ut. De interna utbildningar som rutinen omfattar är de som vänder sig till en större mängd medarbetare på flera avdelningar, men även större satsningar inom enskild avdelning där avdelningen behöver administrativt stöd från VS-HR för genomförandet. Noteras ska att rutinen inte omfattar de interna uppdragsutbildningar som avdelningen SI beställer för MSB:s insatsverksamhet och som beskrivs ovan. Av rutinen framgår att VS-HR ansvarar för att i den årliga verksamhetsplaneringen fånga upp och sammanställa alla interna utbildningsbehov som avdelningarna identifierar inför beredningen av myndighetens verksamhetsplan. De beslutade utbildningarna anges i MSB:s fastställda verksamhetsplan och VS-HR sammanställer och publicerar utbildningarna även på intranätet. VS-HR ansvarar sedan för administrationen vid genomförandet av utbildningarna så som anmälan och lokalbokning. VS-HR har dock inte särskilt mycket medel tilldelade för uppdrag och har heller inget ansvar för att skapa utbildning, även om de kan göra det också utifrån uppdrag och sakkunskap t.ex. gällande jämställdhetsintegrering. Ansvaret för utbildningarna ligger antingen hos den avdelning som identifierat behovet eller den som har sakkunskap. Ansvarig avdelning ska utveckla mål, syfte, innehåll och utbildningsmaterial i utbildningen, föreslå lämplig tidpunkt för genomförandet samt genomföra och kvalitetssäkra den. Om utbildningen är tänkt att finnas över tid ingår även ansvaret att uppdatera innehållet i den. Den ansvarige väljer om och hur kursutvärdering ska ske och hur dokumentation av detta sker. Deltagarförteckning ska sändas till VS-HR som registrerar deltagandet. Varje halvår får utbildningsansvarig avdelning respektive avdelningscheferna en sammanställning av VS-HR. 31 MSB (2014). Rutin interna utbildningar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr Rutinen finns att hitta på V:\Dokument\05 Stödja\30 Personal\01 Övergripande Personal\02 Styrande dokument\rutiner\rutin - interna utbildningar.pdf.

52 28 ANALYSDEL

53 29 4 Analys av aktörernas arbete och behov inom utbildningsområdet MSB:s arbete inom utbildningsområdet syftar till att öka aktörernas förmåga inom samhällsskydd och beredskap. En analys av om MSB:s utbildningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar är ändamålsenlig, måste därför utgå från hur aktörerna arbetar med utbildning och vilka övergripande behov de har. I utredningens uppdrag ingår inte att kartlägga aktörernas ämnesspecifika behov av utbildning inom samhällsskydd och beredskap. I detta kapitel görs därför främst en analys av hur aktörerna arbetar med utbildningsfrågor och vilka övergripande utbildningsbehov de har. Kapitlet innehåller inga förslag. Utredningens förslag finns i kapitel 6, 7, 8, 9, 10 samt 11. Som har nämnts ovan används i utredningen begreppen behov och efterfrågan. Utbildningsbehov är den utbildning som en aktör behöver för att nå önskvärd förmåga. Efterfrågan identifieras genom söktryck. Det motsvarar det antal som söker en viss kurs eller utbildning. Efterfrågan kan också bestå i efterfrågan på att en kurs skapas. En aktör kan således ha ett behov av utbildning för att kunna nå en önskvärd förmåga, men välja att inte omsätta detta i efterfrågan. 4.1 Om aktörernas behov Kommuner, landsting och myndigheter på central nivå har alla krav på sig att se till att den egna personalen är ändamålsenligt utbildad och övad för att kunna hantera en kris. För bevakningsansvariga myndigheter finns även utbildningskrav kopplat till totalförsvar. I kapitel 3.2 utvecklas aktörernas ansvar inom utbildningsområdet. Under samma kapitel har även den s.k. kommunöverenskommelsen beskrivits. I denna preciseras ett antal uppgifter för kommunerna inom utbildningsområdet, bl.a. att de ska ha en utbildning- och övningsplan. Där anges uppgifter för länsstyrelserna och MSB inom utbildningsområdet. Givet kraven på att offentliga aktörer på alla nivåer ska se till att deras personal är utbildad och övad, den ständiga utvecklingen inom krisberedskapsområdet och den tilltagande koncentrationen på civilt försvar, är utredningens bedömning att det övergripande utbildningsbehovet inom krisberedskap och civilt försvar fortsättningsvis kommer att vara stort. Antalet aktörer inom området är så pass stort att antalet personer som arbetar med frågorna i sig generar ett omfattande utbildningsbehov, oaktat om behovet omsätts i en faktisk efterfrågan på utbildning eller inte. Behovet består dels i grundläggande utbildning inom krisberedskap och civilt försvar och dels av mer specialiserade utbildningar.

54 Möjligheterna att identifiera utbildningsbehov Att få en fullständig bild av aktörernas behov inom området är svårt. Detta har även konstaterats i UB lägesanalys för Utredningen ser främst fyra skäl till detta. För det första genomför inte MSB samma systematiskta inventering av utbildningsbehov inom krisberedskap och civilt försvar som man gör inom skydd mot olyckor. För det andra är antalet aktörer inom området mycket stort, vilket försvårar sammanställningen av en fullständig behovsbild. För det tredje väljer många aktörer att genomföra utbildning i egen regi eller via andra leverantörer än MSB. Aktörernas utbildningsbehov når därför inte alltid MSB. För det fjärde har MSB inte samma kontakt- och diskussionsytor med aktörerna när det gäller utbildning inom krisberedskap och civilt försvar som man har för utbildningar inom skydd mot olyckor eller inom övningsområdet. Viss information om aktörernas utbildningsbehov finns dock. Efterfrågan på MSB:s utbildningar ger en bild. Är efterfrågan på en utbildning stor, är detta även en indikation på att utbildningsbehovet inom området är stort. Samtidigt ger detta bara en bild inom de områden där MSB redan bedriver utbildning. Om aktörerna efterfrågar nya utbildningar av MSB kan detta ge en bild av nya behov. Det är dock inte säkert att aktörerna riktar efterfrågan om ny utbildning till just MSB. De kan rikta sig direkt till någon annan aktör eller utbilda själva. MSB får då inte reda på att det finns ett behov. Utbildningsbehov kan även identifieras på andra sätt än via direkt efterfrågan. Övningsutvärderingar, efterenheter från händelser, risk- och sårbarhetsanalyser etc. kan också visa på utbildningsbehov. Utredningen har under arbetets gång kunnat konstatera att många funktioner inom MSB i sina kontakter med externa aktörer får information om utbildningsbehov. 33 Detta gäller även personal inom myndigheten som inte arbetar med utbildningsfrågor. Eftersom det i dag inte sker någon systematisk sammanställning av utbildningsbehov som inkommer till olika delar av MSB, är det troligt att det inom myndigheten finns mer information om detta än vad som är känt inom utbildningsverksamheten. Utbildningsbehov kan också spåras via övergripande förmågebrister. Vid MSB och hos andra aktörer pågår ett kontinuerligt arbete med att bedöma brister och utvecklingsbehov i samhället. Inom MSB sker detta bland annat via den centrala analysprocessen Nationell risk- och förmågebedömning (NRFB), via analysprocessen och den årliga lägesanalys som görs vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) samt via analysarbetet inom Avdelningen för samordning och insats (SI). När en brist identifieras är det i första läget inte alltid tydligt vad den beror på eller vad som behöver göras för att åtgärda den. Vid en närmare analys kan det dock visa sig att det är just en utbildningsinsats som behövs. Detta gäller särskilt om förmågebristen tar sin grund bristfällig kunskap. 32 MSB (2016). UB lägesanalys - Beredningsversion. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap., s. 30 ff. 33 Se vidare bilaga E.

55 31 Inom ramen för UB analysprocess, har avdelningens analysfunktion identifierat ett antal övergripande kompetensbrister hos aktörerna som kan vara intressanta att beakta. Till dessa hör bl.a. bristande kompetens vad gäller planering och privat-offentlig samverkan, bristande kunskap om roller och ansvar, kompetensbrist hos TiB och ledningsfunktion, omvärldsbevakning, utbyte av information mellan aktörer, samlad lägesbild, analyskompetens och kommunikation. I UB lägesanalys för 2016 specificeras dessa brister ytterligare. 34 En konstaterad kompetensbrist behöver inte per automatik betyda att det finns ett utbildningsbehov. Det kanske är helt andra kunskapsstyrningsverktyg som behöver användas. De är dock exempel på information som kan ge en indikation på utbildningsbehov och som behöver analyseras vidare. Vad gäller regional nivå kan det vara intressant att konstatera att de regionala behovsanalyser som UB genomför, också har lett till att vissa utbildningsbehov har identifierats. I sex av nio behovsanalyser 35 har behov av utbildning i analys nämnts. Behov av utbildning i lägesbild, lägesrapportering och stabsarbete uttrycks också Särskilt om civilt försvar Utredningen gör bedömningen att det finns ett stort behov av att öka aktörernas kunskap om civilt försvar. Detta har även uttryckts i rapporten Så kan det civila försvaret utvecklas och stärkas 36 samt i UB Lägesanalys från januari Vid de workshopar som utredningen har haft med externa aktörer har utbildningsbehovet inom civilt försvar också påtalats. Civilt försvar ställer vissa särskilda krav när det gäller utbildning. För många aktörer innebär arbetet inom området en nystart. Även grundläggande kunskaper kan behöva utvecklas, vilket måste beaktas i innehåll och utformning av utbildning. Vidare ställer arbetet inom området krav på sekretess både vid behovsinventering och genomförandet. Psykologiskt försvar medför vissa särskilda utbildningsbehov. Medan utbildning i civilt försvar främst handlar om att öka förmåga inför krig, kan utbildning i psykologiskt försvar även ta sikte på att öka förmågan i fred. Ett par djupare analyser av utbildningsbehovet inom civilt försvar har gjorts. Bland annat gav Totalförsvarets forskningsinstitut 2015 på uppdrag av MSB ut rapporten Utbildningsbehov inom civilt försvar UB lägesanalys, beredningsversion, s. 30 ff. 35 UB lägesanalys, beredningsversion, s MSB (2015). Så kan det civila försvaret utvecklas och stärkas. Redovisning av regeringsuppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om det civila försvaret inför den planerade försvarspolitiska inriktningspropositionen Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr S MSB (2016). UB Lägesanalys januari Del 1 Övergripande analys inom det förberedande området. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr s FOI (2016). Utbildningsbehov inom civilt försvar. Totalförsvarets forskningsinstitut. Dnr FOI-R SE.

56 32 Det ska även sägas att en statlig utredning nyligen har föreslagit att grundutbildning med värnplikt bör återupptas. 39 Det finns inga förslag om att återinföra utbildning med civilplikt. Eftersom värnplikt och civilplikt till stor del regleras via samma regelverk, är det ändå värt att uppmärksamma. 4.2 Om aktörernas arbete Om kravet på att personalen ska ha erforderlig utbildning På samma sätt som det är svårt att få en exakt bild över alla aktörers utbildningsbehov och i vilken utsträckning de går att möta, är det också en utmaning att få en bild av om aktörerna lever upp till sitt ansvar om att se till att personalen har erforderlig utbildning. Skälen är delvis, men inte helt och hållet, de som har beskrivits under kapitel Också här spelar det stora antalet aktörer roll. Alla kommuner, landsting och statliga myndigheter under regeringen omfattas av kraven, vilket gör att hundratals aktörers arbete behöver följas upp för att få en helt fullständig bild. Kraven på aktörerna är relativt allmänt hållna. De ska se till att deras personal får den utbildning och övning de behöver för att kunna lösa sina uppgifter vid en krissituation. Vidare ska det finnas en planerad utbildnings- och övningsverksamhet. 40 Det anges ingenstans vilken sorts utbildning som krävs och det finns inom området få tydliga och enhetliga krav på kunskap, kompetens och förmåga. Det är därför i mycket hög utsträckning upp till aktörerna själva att bedöma om dess personal har rätt utbildning. Frånvaron av forum där MSB kan diskutera utbildning inom krisberedskap och civilt försvar med aktörerna bidrar också till en oklar bild; det finns helt enkelt för få tillfällen som MSB pratar med aktörerna om de anser sig nå upp till kraven inom området. Även om den är sparsmakad finns det ändå viss information att utgå ifrån. I UB lägesanalys för konstaterar UB analysfunktion att det via de indikatorer för bedömning av statliga myndigheters, landstings och kommuners generella krisberedskap i risk- och sårbarhetsanalyser finns grundläggande information om aktörernas utbildningsarbete En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63). 40 För kommunerna gäller att de ska ha en utbildnings- och övningsplan. 41 UB lägesanalys, beredningsversion, s MSBFS 2016:7 föreskrifter och allmänna råd om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (bilaga); MSBFS 2015:4 föreskrifter och allmänna råd om landstings risk- och sårbarhetsanalyser (bilaga); MSBFS 2015:5 föreskrifter och allmänna råd om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser (bilaga).

57 33 I ovan nämnda indikatorerna svarade år procent av de centrala myndigheterna och 89 procent av länsstyrelserna ja på frågan om personalen i krishanteringsorganisationen hade utbildning och kännedom om sin och myndighetens roll och ansvar vid en kris. Motsvarande siffra för kommuner och landsting är cirka 94 procent. På frågan om krishanteringsorganisationen har kännedom om andra relevanta aktörers roller och ansvar vid kriser ser siffrorna liknade ut. 43 Påpekas bör dock att det rör sig om självskattningar och att UB analysfunktion har framhållit att tidigare lägesanalyser har visat att det finns problem med aktörernas självskattningar. I utvärderingar och utredningar framträder ibland en annan bild av mer omfattande kunskapsbrister än vad aktörerna har angett i sina självskattningar. För att få en bild av om aktörer på olika nivåer uppfyller kraven på att ge personalen tillräcklig utbildning för att hantera en kris behöver därför minst två typer av källor användas; dels aktörernas egna uppgifter om de tycker att de uppfyller kraven och dels olika indikatorer på om aktörerna har tillräckliga kunskaper inom ett område. Är kunskaperna bristfälliga kan otillräcklig utbildning vara ett av skälen. Det bör påpekas att det inte är särskilt konstigt att dessa två typer av källor ibland ger olika bild. En aktör kan mycket väl ha den ärliga uppfattningen att man har givit sin personal tillräcklig utbildning och först efter en övning eller inträffad händelse inse att så inte är fallet Om kravet på planering av utbildning och övning Statliga myndigheter har krav på att bedriva ett planlagt utbildnings- och övningsarbete och enligt kommunöverenskommelsen ska kommunerna ha en övnings- och utbildningsplan. Att aktörerna har ett systematiskt sätt att arbeta med utbildning är enligt utredningen en viktig framgångsfaktor och även en viktig förutsättning för att MSB:s stöd till aktörerna ska få effekt. Om aktörerna inte har en systematik för att identifiera utbildningsbehov och en plan för hur de ska tillgodoses, blir det svårt för MSB att veta vilka utbildningar man ska tillhandahålla för att kunna möta aktörernas behov. Vad gäller aktörernas systematiska arbete med utbildning och utbildningsplanering ger indikatorerna i aktörernas risk- och sårbarhetsanalyser en något mer negativ bild, jämfört med vad som har angivits ovan. Endast 57 procent av centrala myndigheter, 69 procent av länsstyrelserna, samt 61 procent av landstingen anger att de har en utbildnings- och övningsplan. För kommunerna saknas en sammanställning för UB analysfunktion konstaterar att flera myndigheter som saknar plan anger att sådan är under framtagande, men påpekar samtidigt att detta har angivits under ett antal år MSB (2016). Underlag till NRFB 2016, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap; MSB (2016). Uppföljning indikatorer och ekonomisk uppföljning Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 44 Ibid.

58 34 Vid de två workshopar som utredningen har genomfört, har deltagarna fått frågan om de har en process för identifiering av utbildningsbehov inom krisberedskap respektive inom civilt försvar. Sammantaget anger ungefär hälften att man har en process för att identifiera behov av utbildning inom krisberedskap, medan majoriteten anger att man inte har någon motsvarighet inom civilt försvar. Aktörerna fick även frågan om man har en utbildnings- eller kompetensplan som innefattar krisberedskap och civilt försvar. Svaret på denna fråga var snarlikt. Strax över hälften angav att man hade en utbildnings- eller kompetensplan som omfattar krisberedskap, men att mycket få har en som omfattar civilt försvar. Utredningen anser att det är något anmärkningsvärt att så pass få aktörer anger att man har en utbildningsplan, när kravet på att detta ska finnas är så tydligt. Det är också en svaghet som potentiellt sett kan få större konsekvenser än enskilda kunskapsbrister. Frånvaro av utbildningsplanering kan leda till brister i alla delar av arbetet med samhällsskydd och beredskap Övrigt om aktörernas arbete Som har konstaterats i kapitel 3 bedriver många aktörer utbildning i egen regi, enskilt eller i samverkan med andra aktörer. Att genomföra utbildning på detta sätt kan ge aktörerna ett enkelt och flexibelt sätt att möta sina utbildningsbehov. Vid de workshopar med externa aktörer som utredningen har genomfört, har brist på tid angivits som ett av de största problemen för att möta utbildningsbehov. Att genomföra utbildning i egen regi kan då vara ett attraktivt alternativ i jämförelse med att skicka personal på kurs hos en extern leverantör. Det öppnar också för möjligheter att anpassa utbildning efter den egna organisationens behov. Samtidigt kan konstateras att den höga graden av egenorganiserad utbildning i kombination med det stora antalet utbildningsleverantörer, leder till ett mycket fragmenterat utbildningslandskap inom krisberedskap och civilt försvar. Utredningen anser att det är viktigt att uppmärksamma både de möjligheter och de problem som detta kan ge upphov till. Det kan skapa möjligheter till enkelhet, tillgänglighet och målgruppsanpassning i utbildningen, men kan också leda till att de olika utbildningsinsatser som görs inom området blir okoordinerade, till att olika aktörer lär sig skilda arbetssätt inom samma ämnesområde och till att samverkansmöjligheter missas.

59 35 5 Analys av MSB:s utbildningsarbete inom krisberedskap och civilt försvar Detta kapitel innehåller en analys av MSB:s arbete med utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Det ska läsas samlat med analyserna i föregående kapitel. I detta kapitel finns inga förslag, utan bara analyser. Utredningens förslag finns i kapitel Författningsmässiga förutsättningar för MSB:s utbildning inom samhällsskydd och beredskap MSB:s utbildningsuppdrag Som har beskrivits under kapitel 3.3 ges MSB i sin instruktion ett övergripande uppdrag att se till att utbildning kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. I ansvarsområdet ingår skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Som också har beskrivits tidigare har MSB:s utbildningsuppdrag inom skydd mot olyckor ytterligare specificerats i andra författningar. Detta har inte skett inom krisberedskapsområdet. 45 I 5 i myndighetens instruktion anges endast att MSB ska se till att utbildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls. Det anges ingenstans vilka utbildningar som ska tillhandahållas eller hur. Inom civilt försvar är MSB:s uppdrag också relativt ospecificerat. Myndigheten har endast krav på sig att bedriva en specifik utbildning inom området, nämligen grundläggande utbildning i folkrätt. 46 Utredningen konstaterar att MSB:s utrymme för att bestämma hur man ska tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt försvar är stort. Myndigheten har möjlighet att bestämma vilka utbildningar man ska tillhandahålla, vad de ska innehålla och hur de bör utformas. Vidare sägs i instruktionen endast att MSB ska se till att utbildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls, inte att MSB måste vara själva utföraren. Myndigheten är med andra ord fri att välja att beställa nödvändig utbildning inom krisberedskap eller att genomföra den själv. 45 Främst genom förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor. 46 Enligt 20 i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) framgår att MSB ska erbjuda bevakningsansvariga myndigheter enligt 20 grundläggande utbildning i folkrättens regler i krig och under neutralitet samt samordna utbildningen inom totalförsvarets civila del.

60 36 Utredningen vill även framhålla att bestämmelserna om utbildning i MSB:s instruktion inte ska ses isolerat från övriga delar av myndighetens instruktion. Utbildningsparagraferna bör tvärtom tolkas utifrån MSB övergripande uppdrag. Detta innebär enligt utredningen bl.a. att utbildningsverksamheten ska bedrivas så att den stödjer MSB:s övergripande uppdrag att arbeta med samordning mellan samhällets aktörer och med att utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser. Utredningen anser vidare att myndighetens utbildningsuppdrag inom krisberedskap bör tolkas så att MSB främst ska se till att utbildning tillhandahålls när sådan utbildning inte redan finns. Det ansvar som MSB har inom samhällsskydd och beredskap gäller bara de områden där någon annan myndighet inte har ansvar. För det första bör MSB därför inte tillhandahålla utbildning när någon annan myndighet har utbildningsansvaret. För det andra måste utgångspunkten vara att MSB inte ska verka marknadsstörande. Detta betyder att MSB inte ska genomföra utbildning om det finns fullgoda utbildningsalternativ på markanden. Utredningen vill slutligen framhålla att MSB:s utbildningsuppdrag utgår från att ansvaret för att se till att personal är utbildad och övad vilar på ansvariga kommuner, landsting och myndigheter. Ansvaret är inte MSB:s. Myndigheten kan och bör arbeta med samordning inom samhällsskydd och beredskap, utveckla och stödja beredskapen i samhället, verka för samordning mellan aktörer och se till att nödvändig utbildning tillhandahålls. Ansvaret för att olika aktörers personal faktiskt har den kompetens som behövs och att de genomgår nödvändig utbildning, ligger dock alltid på respektive ansvarig aktör Övriga författningsmässiga utgångspunkter För MSB:s utbildningsverksamhet finns flera andra författningar att beakta, utöver sådan som rör samhällsskydd och beredskap. Avgiftsförordningen (1992:191) Enligt 5 avgiftsförordningen (1992:191) ska de avgifter som en myndighet tar ut, beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader, dvs. full kostnadstäckning. Kombinerat med skrivningarna i myndighetens instruktion, innebär detta att MSB när det kommer till finansiering av utbildning som myndigheten genomför självt i realiteten har två alternativ; antigen kan myndigheten tillhandahålla utbildning med full kostnadstäckning eller tillhandahålla utbildning avgiftsfritt. Något mellanting mellan dess två alternativ finns inte i dag. Det är således inte möjligt för MSB i nuläget att t.ex. ta ut halv avgift för en utbildning som myndigheten genomför. När MSB köper utbildning från t.ex. Försvarshögskolan ser möjligheterna något annorlunda ut. Utredningen ser inte att avgiftsförordningen ställer några hinder i vägen för att MSB tar fram utbildningar tillsammans med andra myndigheter. Det viktiga är att det kan tas ut avgifter som täcker respektive kostnader.

61 37 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU) är viktig att beakta i samband med att MSB beställer utbildningar av andra aktörer. Enligt lagens bilaga 3 är utbildning s.k. B-tjänst. Detta är tjänster som anses mindre lämpade för gränsöverskridande handel och upphandlas enligt nationella regler. Utbildning är särskilt utpekad som sådan tjänst. Om MSB vill upphandla utbildning måste detta således göras i enlighet med 15 och 16 kapitlet i LOU. Upphandlingen kan, beroende på värde, genomföras genom förenklat förfarande eller urvalsförfarande. Utredningen anser att lagstiftningen ger MSB goda möjligheter att upphandla utbildning om man bedömer detta som lämpligt. Däremot vill utredningen peka på vikten av att MSB vid upphandling genomför en noggrann analys av vad man vill upphandla, planerar upphandlingen i god tid och beaktar behovet av säkerhetsskyddad upphandling. Högskoleförordning (1993:100) samt förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan Den utbildningsverksamhet som MSB bedriver faller inte inom ramen för högskoleförordningen. Förordningen är ändå viktig att beakta och känna till. En del av den utbildning som i dag bedrivs inom krisberedskapsområdet sker vid högskola eller universitet. För Försvarshögskolan gäller en särskild förordning, förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Enligt denna gäller vissa, men inte alla, av högskoleförordningens bestämmelser för Försvarshögskolan. Utredningen vill påpeka att högskoleförordningen skapar ett mycket tydligt regelverk för utbildning med fastslagna regler för antagning, examination, betygsättning etc. Utbildning i krisberedskap och civilt försvar som genomförs inom detta format ges därmed en naturlig struktur, med inbyggda kvalitetssäkringsmekanismer och meritvärdessystem. 5.2 MSB:s utbildningsverksamhet en del i en helhet Som har beskrivits under kapitel 1 arbetar MSB på tre sätt för att utveckla förmågan inom samhällsskydd och beredskap; regelstyrning, ekonomisk styrning samt kunskapsstyrning. Sammantaget har MSB tillgång till ett mycket stort antal verktyg för att påverka den svenska förmågan inom samhällsskydd och beredskap. Ingen annan aktör inom området har motsvarande möjligheter. Utredningen anser att det är mycket viktigt att beakta den utbildning som MSB bedriver just som en del i en helhet och inte som ett isolerat verktyg. Särskilt viktigt är att de olika verktyg för kunskapsstyrning som MSB har, samordnas och så långt som möjligt används för att nå gemensamma mål. I sitt arbete har utredningen kunnat konstatera att det inom MSB finns en stor vilja till att arbeta utifrån ett helhetsperspektiv och att samordna användningen av myndighetens olika verktyg. Betecknande är att

62 38 majoriteten av deltagarna vid de två MSB-interna workshopar som utredningen har anordnat 47, inte arbetar inom utbildningsverksamheten. De tillhör andra delar av myndigheten, men har velat diskutera hur de frågor de arbetar med kan samordnas med den utbildning som MSB bedriver. Utredningen kan också konstatera att det finns flera bra initiativ till att samordna arbetet med kunskapsstyrning inom MSB. Internt nationellt forum för inriktning och samordning av övningar (INAFS) innehåller t.ex. också representanter från både utbildningsverksamheten vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) och kunskapsutvecklingsenheten vid Avdelningen för utveckling av samhällsskydd (US). Detta gör det möjligt att diskutera övning ur ett mer övergripande perspektiv och identifiera kopplingar mellan t.ex. övning och utbildning. Ett annat exempel är de forskningsdagar som anordnas där företrädare för utbildningsverksamheten kan ta del av forskningsrön. Många fler exempel finns Behovet av att arbeta med kunskapsstyrning utifrån ett helhetsperspektiv Trots viljan till samverkan och trots de goda exempel som finns, kan utredningen konstatera att de olika sätten som MSB arbetar med kunskapsstyrning, inte är tillräckligt samordnade och att de inte utgår från ett övergripande perspektiv. Inriktningar för övning och utbildning tas t.ex. fram separat från varandra. Den långsiktiga inriktningen för MSB:s verksamhetsplanering har bidragit till att öka tydligheten i MSB:s övergripande arbete. Myndighetens nya styroch ledningsprocess kan bidra ytterligare. Utredningen anser emellertid att det även krävs en ökad samordning av sätten som MSB:s olika verktyg för kunskapsstyrning används. Idag präglas användandet fortfarande i allt för hög utsträckning av organisatorisk tillhörighet istället för av arbete mot gemensamma mål grundat på gemensamma behovsanalyser. Att öka samordningen av MSB:s arbete med kunskapsstyrning är något utbildningsverksamheten kan bidra till, men inte åstadkomma själv. Det kräver ett ställningstagande inom myndigheten och ett allmänt förhållningssätt i arbetet. Det kräver också att MSB kan identifiera övergripande förmågebrister och utvecklingsbehov i samhället, analysera vad bristerna beror på och sedan avgöra vilket eller vilka verktyg som ska användas för att åtgärda bristen. Utredningen anser att det är viktigt att MSB inte onödigtvis begränsar sig till att använda endast ett verktyg för att öka förmågan inom ett område. Utbildning är visserligen i sig ett kraftfullt verktyg. Använt tillsammans övningar, medel från anslaget 2:4 Krisberedskap och en vägledning kan dock effekten av utbildning inom ett område bli betydligt större. Vid de MSB-interna workshopar som utredningen har anordnat, har det blivit tydligt att detta är ett arbetssätt som eftersträvas men som är relativt ovanligt inom MSB. 47 Se bilaga D.

63 39 Sammanfattningsvis vill utredningen, innan analysen av MSB:s utbildningsverksamhet presenteras nedan, framhålla att ett effektivt utnyttjande av MSB:s utbildningsresurser är avhängigt av ett systematiskt arbetssätt inom myndigheten och att MSB:s resurser koncentreras mot gemensmamma mål. Samordning av kunskapsstyrningsarbetet är särskilt viktigt Behovet av en definition av utbildning inom MSB Uttrycket utbildning används på olika sätt av olika aktörer. Detta är svårt för MSB att påverka i dagsläget. Utredningen håller också för troligt att externa aktörer är mindre intresserade av hur MSB utåt exakt benämner det stöd man ger, eller hur stödet organiseras. Inom MSB är dock behovet ett annat. Myndigheten är organiserad utifrån ett antal områden och arbetar enligt vissa processer. MSB:s uppdrag är brett och myndighetens arbete bedrivs på flera olika orter. Att det är tydligt vem som har ansvar för olika frågor och vilka processer som ska användas är därför mycket viktigt. Eftersom det inom MSB saknas en tydlig definition av utbildning, är det emellertid stundtals svårt att avgöra om en kunskapshöjande åtgärd ska genomföras inom ramen för utbildningsprocessen eller inte. Utredningen anser inte att detta är tillfredställande och att det bör finnas en tydlig definition av utbildning inom myndigheten (se vidare diskussion under kapitel 9.2). I förlängningen är det även önskvärt med en definition av kunskap, eftersom dessa begrepp är tätt sammankopplade och beroende av varandra. En definition av kunskap skulle också stödja MSB:s samlade arbete med kunskapsstyrning. 5.3 Utbildningsprocessen vid UB De kurser som finns i MSB:s kursutbudsplan tas fram inom ramen för den utbildningsprocess som finns vid myndigheten. Som har beskrivits under kapitel har utbildningsprocessen främst kommit att användas av avdelningen UB. Utredningen har därför valt att benämna den utbildningsprocessen vid UB. Eftersom detta är det huvudsakliga sättet som MSB producerar utbildning, är det viktigt att processen är ändamålsenlig och på bästa sätt låter myndigheten använda utbildning för att öka förmågan i samhället. Nedan går utredningen därför igenom processens olika steg. Som har nämnts tidigare är processen tänkt att användas för samtlig utbildning som utredningen bedriver. Den används dock främst vid avdelningen UB och utredningen har därför valt att benämna den utbildningsprocessen vid UB. Ägare av utbildningsprocessen är chefen UB. Processen omfattar hela MSB:s utbildningsuppdrag inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Eftersom MSB:s uppdrag inom skydd mot olyckor är mer specificerat än inom övriga områden, skiftar processens tillämpning något beroende på vilket ämnesområde det rör. Ofta är arbetet med utbildning inom skydd mot olyckor i processens olika steg mer detaljerat än inom krisberedskap och civilt försvar.

64 Övergripande om processen Utredningen anser att utbildningsprocessen överlag är mycket bra beskriven. I myndighetens processverktyg är det lätt att få en överblick över processen och de olika stegen i den är lätta att följa. Delprocesser och rutiner är i allmänhet välskrivna och utredningen kan också konstatera att processens delar oftast är uppdaterade och aktuella. En omarbetning av processen pågår också. Utredningen kan även konstatera att den utveckling av utbildningsprocessen som genomfördes i samband med att avdelningen UB omorganiserades var klok och genomarbetad. Det omfattande arbetet som har lagts ner på att skapa en tydlig utbildningsprocess förtjänar att framhållas och utredningen vill betona vikten av att det systematiska arbetet med att utveckla och beskriva processen fortsätter. Utredningen ser dock att det även finns utvecklingspotential i processen. Detta beskrivs under kapitel Givet att processen är så pass bra beskriven är resultaten av de två interna workshopar som utredningen har haft något förvånade. Vid dessa framkom att så gott som samtliga av de deltagare som arbetade utanför utbildningsverksamheten, upplever processen som anonym. Det framkom också att det för många utomstående är oklart hur man ska kontakta utbildningsverksamheten och hur man ska förmedla identifierade utbildningsbehov. 48 Bilden som framkom vid workshoparna har antagligen flera orsaker. Även om processen är väl beskriven krävs det att alla inom MSB vet att den finns och att det informeras om den internt. Det är vidare, en välskriven utbildningsprocess till trots, delvis svårt att identifiera var och hur andra delar av MSB ska delta i utbildningsplaneringen, förutom i den slutliga beredningen av inriktning och kursutbudsplan. Utredningen vill framhålla vikten av att MSB har en myndighetsgemensam utbildningsprocess. Detta är nödvändigt för att hela MSB ska kunna bidra till att identifiera behov av utbildning, för att MSB ska kunna få en överblick och prioritera mellan olika utbildningar samt för att utbildning ska bli en myndighetsgemensam fråga. Att utbildningsprocessen delvis upplevs som anonym för stora delar av MSB är då inte tillfredsställande Processens olika delar Behovsanalys och omvärldsbevakning Den första delen av processen utgörs av omvärldsbevakning och behovsanalys. Arbetet syftar till att skapa ett verktyg för inriktning, förvaltning och utveckling av utbildningsområdet. Detta är också något som Enheten för utbildningssamordning (UB-USAM) vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) enligt MSB:s arbetsordning är ålagd att göra. Enligt arbetsordningen ska UB-USAM kartlägga och bedöma målgruppernas behov av utbildning inom området samhällsskydd och beredskap Se bilaga E. 49 MSB (2016). Arbetsordning för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Uppgifter och organisation bilaga 1. Datum , Dnr S. 13 f.

65 41 Inom UB-USAM har det skapats en struktur för att möta det ovan nämnda uppdraget i MSB:s arbetsordning. Arbetet resulterar årligen i två dokument; Omvärldsbevakning, andra genomförare och Omvärldsbevakning-ur ett utbildningsperspektiv. Det senare dokumentet har inte tagits fram under några år, men har åter utvecklats Behovsanalysen syftar till att inventera och analysera samhällets behov av utbildning inom samhällsskydd och beredskap. Behovsanalysen består av identifiering av behov, förutsättningar för verksamheten och innehåll i utbildningar. I behovsanalysen ingår materialet från utbildningsverksamhetens omvärldsanalys, en bedömning av söktryck och utfall från tidigare kurstillfällen och uppföljning av kurstillfällen. För utbildningar inom skydd mot olyckor genomförs också alumniundersökningar och en årlig behovsenkät till samtliga räddningstjänster och förbund i landet. Motsvarande inventering av aktörernas behov av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar saknas. Som har nämnts tidigare i utredningen, är strävan att Sandö, Revinge och UB-USAM ska agera som en utbildningsverksamhet. Vad gäller omvärldsanalys kan dock konstateras att Revinge och Sandö genomför egen omvärldsbevakning och behovsinventering och att denna inte är helt samordnad med det arbete som UB-USAM bedriver. Utredningen anser att många delar i utbildningsverksamhetens arbete med behovsanalys och omvärldsbevakning är bra och genomtänkt. Utredningen kan även konstatera att UB-USAM arbetar aktivt med att utveckla och förbättra arbetet. Det är vidare bra att omvärldsanalysen resulterar i två formella rapporter. Detta gör att resultatet av analysen blir tydligt och lättillgängligt. Att utbildningsverksamheten har återupptagit arbetet med ta fram rapporten Omvärldsbevakning-ur ett utbildningsperspektiv ser utredningen därför som positivt. Att arbetet både innefattar en bedömning av vad övergripande analyser och inriktningar inom MSB betyder för utbildningsverksamheten, samt en analys av utbildningsspecifikt material är mycket bra. Utbildningsverksamheten måste vara en del i MSB:s arbete och kunna bidra till att övrigripande mål för myndighetens arbete nås. Samtidigt måste utbildningsverksamheten kunna analysera behov och trender som är specifika för utbildningsområdet. Utredningen vill framhålla analysarbetets betydelse för utbildningsverksamheten. Myndighetens arbete inom utbildningsområdet är både omfattande och resurskrävande. Att det utgår från en gedigen analys är därför en nödvändighet. Omvärldsanalysen är central för att utbildningsverksamheten ska kunna bryta ner övergripande analyser och inriktningar inom MSB. Det är även nödvändigt för att utbildningsverksamheten ska kunna få information om vilken sorts utbildning aktörerna vill ha och för att innehåll i utbildningen ska vara aktuell. När resurser är knappa kan det vara lätt att dra ner på sådana saker som analysarbete till förmån för vad som uppfattas som kärnverksamhet. Utredningen vill framhålla att analysarbetet måste betraktas som en

66 42 kärnverksamhet inom utbildningsområdet, vilket även uttrycks i arbetsordningen. Detta handlar inte bara om att MSB ska kunna analysera vilka egna utbildningar som myndigheten ska tillhandahålla, utan även på vilket sätt de ska tillhandahållas och vilka utbildningsformer aktörerna efterfrågar, liksom vilket stöd aktörerna behöver. Utredningen vill även framhålla att det finns viss förbättringspotential i det analysarbete som bedrivs inom utbildningsverksamheten. Till skillnad mot skydd mot olyckor görs det i dag ingen riktad inventering av vilken efterfrågan aktörerna har av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Arbetet med att bryta ner övergripande analyser och inriktningar inom MSB och bedöma vad de innebär ur ett utbildningsperspektiv kan ytterligare förbättras. Särskilt intressant är att närmare undersöka om kunskapsbrister hos aktörerna bör mötas med utbildning. Det finns i dag heller ingen egen processbeskrivning för utbildningsverksamhetens arbete med behovsinvetering och omvärldsanalys. Detta är en brist eftersom det är en viktig del i arbetet. Utredningen vill också framhålla vikten av att hela utbildningsverksamheten, UB-USAM, Sandö och Revinge, arbetar gemensamt med omvärldsbevakning och behovsanalys. Planering av utbildning De delar av processen som rör planering av utbildning är liksom den övriga processen väl beskriven. De olika delarna är logiskt uppbyggda och lätta att följa. Det finns också bra skrivna underprocesser och rutiner t.ex. för hur utbildningar ska utvecklas och revideras. Det är enligt utredningen vidare klokt att samla MSB:s öppna nationella kursutbud i en kursutbudsplan. Detta underlättar planering, överblick och uppföljning, liksom prioriteringar. Även arbetsgången med att ta fram ett inriktningsbeslut under våren är enligt utredningen klokt. Sammantaget borgar denna del av utbildningsprocessen för ett bra och systematiskt arbete. Även delprocesserna och rutinerna för att utveckla och revidera utbildningar är bra beskrivna. Vidare bör de uppdragsutbildningar som hålls vid Revinge och Sandö även omfattas av planeringen i möjligaste mån. Det finns dock ett par saker i planeringsdelen av utbildningsprocessen som enligt utredningen kan förbättras. Det kan tydliggöras hur andra delar av MSB kan bidra med underlag till inriktningen. Det är fullt möjligt att detta är tydligt för de medarbetare som dagligdags arbetar i processen. Som har beskrivits ovan gäller detta dock inte alltid för övriga delar av MSB. Utredningen anser att det är viktigt att all utbildning som MSB initierar och tillhandahåller så långt som möjligt tas in i kursutbudsplanen. Det måste därför vara tydligt hur övriga delar av myndigheten kan anmäla behov, delta i utveckling i kurser och anmäla kurser man själv har utvecklat och att detta tas in i utbildningsprocessen. Vidare kan det tydligare framgå vilka ingångsvärden som är viktiga vid urval och prioritering av utbildningar inom krisberedskap och civilt försvar. Detta beskrivs relativt bra i de inriktningsbeslut som utbildningsverksamheten tar fram inom ramen för planeringen. Det skulle

67 43 dock vara en styrka om det också angavs i processbeskrivningen vilka ingångsvärden som alltid ska tas i kursutbudsplaneringen. Exempel på detta kan vara generaldirektörens inriktning för MSB:s verksamhetsplanering, NRFB och UB:s lägesanalys. Det borde även tydligare framgå att utbildningsverksamhetens egen omvärldsanalys är en grund för kursutbudsplaneringen. Inriktningsbeslut och beslut om kursutbudsplan tas i dag av chefen UB efter intern beredning inom MSB, vilket är bra. Om utbildningsprocessen ska innefatta all den utbildning som MSB tillhandahåller och om detta ska tas in i kursutbudsplanen, kan det finnas behov av att övriga avdelningar får större inflytande över beslutet. Beställning, marknadsföring och antagande till utbildning Även dessa delar är välskrivna och utgör bra grund för verksamheten. Det finns rutiner och interna föreskrifter för hur MSB ska upphandla och beställa utbildning. En viktig del i detta arbete handlar enligt utredningen om att medvetandegöra alla delar av MSB om att dessa rutiner och interna föreskrifter finns, samt därtill se till att de följs. Att genomföra utbildning Denna del i processen är bra beskriven och anger också stegen för att genomföra olika utbildningar. Däremot har de stort fokus på hur utbildning ska genomföras vid Sandö och Revinge. Utredningen anser att det skulle vara en stor vinst om beskrivningen istället gjordes generell och kunde användas av hela MSB för att veta hur man ska genomföra utbildning. Att följa upp utbildningsverksamheten Uppföljning av MSB:s totala utbildningsverksamhet sker idag i tre olika huvudsakliga spår: - I ordinarie verksamhetsuppföljning av verksamhetsplan och av utbildningsverksamheten. - Specifikt inom UB:s utbildningsverksamhet genom kursutvärderingar och uppföljning. - Genom behovsinventering inom UB:s utbildningsverksamhet, vilket resulterar i en justerad kursutbudsplan. I ordinarie verksamhetsuppföljning följer alla enheter och avdelningar inom MSB upp de egna utbildningssatsningar som gjorts. Det finns dock inga gemensamma krav på hur uppföljning och utvärdering inom området ska gå till och inte heller någon sammanställd bild. Den utvärdering och uppföljning som genomförs av utbildningsverksamheten avser både resultat och ekonomi. Arbetet redovisas årligen i en sammanställning, nu senast i rapporten Kvalitet i MSB utbildning Rapporten med förslag på förbättringar inför 50 MSB (2016). Kvalitet i MSB utbildning Kvalitetsredovisning för MSB:s utbildningar under 2015 med analys och handlingsplan. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

68 44 kommande verksamhet. All utbildning som angivits i kursutbudsplanen följs upp på detta sätt. Den utbildning som nu är i uppstartsfasen inom civilt försvar har ännu inte utvecklats fullt ut. Detta gäller även uppföljning och utvärdering som på sikt kan tänkas involvera ett samarbete med andra myndigheter. Vad gäller behovsinventering har detta arbete beskrivits i kapitel 5.3. Utredningen anser uppföljningsarbetet inom utbildningsområdet till stor del fungerar bra. Processbeskrivningar och rutiner är väl beskrivna och genomtänkta. Det finns dock viss förbättringspotential. Det saknas ett gemensamt uppföljnings- och utvärderingsarbete inom MSB. Kurser som ligger inom kursutbudsplanen omfattas av en systematik, medan utbildning som ligger utanför kursutbudsplanen inte gör det. Detta är enligt utbildningen inte tillfredsställande. All utbildning som MSB tillhandahåller bör följas upp och utvärderas på samma sätt. Vidare inverkar bristerna i behovsinventering som nämnts under kapitel 5.3 negativt på uppföljning och utvärdering. Det är svårt att utvärdera om MSB tillhandahåller rätt utbildningar om aktörernas behov är oklart. Slutligen kan utredningen konstatera att det finns mycket bra sammanställningar av utvärderingar av MSB:s kurser i krisberedskap och civilt försvar. Det sammanställda dokumentet med utvärderingar verkar dock endast till del ha uppdaterats sedan 2015, vilket utredningen anser är en brist. Att förbättra utbildningen Denna del av processen är allt för kort beskriven för att utredningen ska kunna ta ställning till om den är ändamålsenlig eller inte. Processen är dock föremål för revidering. 5.4 Om MSB:s nuvarande utbildningar inom samhällsskydd och beredskap Kurser som tillhandahålls inom kursutbudsplanen Som har beskrivits under kapitel 3.5 tillhandahöll MSB i sitt öppna nationella kursutbud under 2015 ett 60-tal kurser. Enligt den klassificering av utbildningar som utredningen har gjort och som också beskrivs under kapitel 3 är ungefär hälften av kurserna utbildning inom krisberedskap eller civilt försvar och hälften utbildning inom skydd mot olyckor. Till det nationella öppna utbudet kommer tjänsteexport, uppdragsutbildningar, utbildning av operativa personal för MSB:s egen räkning samt utbildning som syftar till intern kompetensutveckling inom myndigheten. Dessa finns inte med i kursutbudsplanen. Fördelning av utbildningsdagar Som också har konstaterats i kapitel 3, har antalet utbildningsdagar i kursutbudsplanen för 2015 en mycket stark slagsida mot skydd mot olyckor. Antalet utbildningsdagar inom skydd mot olyckor var enligt den indelning som utredningen har gjort över , medan utbildningsdagar inom krisberedskap och civilt försvar var cirka Anledningen till

69 45 skillnaden tar sin grund i MSB:s uppdrag. Myndigheten är ålagd att tillhandahålla ett antal olika utbildningar inom skydd mot olyckor. Målgruppen för dessa är främst kommunal räddningstjänst. Detta är en relativt stor yrkesgrupp och antalet personer som varje år anmäls till utbildningarna inom skydd mot olyckor är stort. Kurserna inom området behöver ofta också vara relativt långa för att ge den nödvändiga kompetensen. För att möta sitt utbildningsuppdrag måste MSB därför årligen erbjuda ett stort antal utbildningsdagar inom skydd mot olyckor. Detta påverkar också manöverutrymmet för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Myndighetens resurser på utbildningssidan är visserligen omfattande vad gäller personal såväl som anläggningar och ekonomi. Utbildningen inom skydd mot olyckor är dock så omfattande att de resurser som MSB:s utbildningsverksamhet kan lägga på andra typer av utbildning i realiteten blir kraftigt kringskurna. Om MSB ska fullgöra sitt förordningsstyrda utbildningsuppdrag inom skydd mot olyckor, måste därför kursutbudet inom andra områden begränsas. Deltagande i MSB:s utbildningar Av de drygt 60 kurser som MSB erbjöd inom ramen för kursutbudsplanen för 2015 ställdes 17 in (13 var avgiftsbelagda och fem anslagsfinansierade). Av de utbildningar som genomfördes under 2015 hade omkring 25 kurser färre deltagare än planerat. Att det för varje kurs kan komma ett par återbud är ofrånkomligt. För majoriteten av kurserna var också bortfallet bara ett par personer. Nio kurser hade dock endast två tredjedelar eller färre deltagare jämfört med antalet planerade. Enligt kursutbudsplanen för 2015 hade MSB för det året sammantaget planerat för utbildning för ca 2700 studerande i det öppna nationella kursutbudet som finns i kursutbudsplanen. Utfallet i det öppna nationella kursutbudet blev ca studeranden. Noteras kan att de utbildningar som räknas till krisberedskap och civilt försvar i vissa fall drabbades särskilt hårt av bortfall. För de avgiftsfinansierade utbildningar som syftar till att öka förmågan att agera samordnat, var planeringen i kursutbudsplanen för år studerande och 556 utbildningsdagar. De verkliga utfallet blev 97 elever och 284 utbildningsdagar. Hälften av kurserna inom området ställdes in. För förmågan Utveckling av samhällsskydd och beredskap planerades enligt kursutbudsplanen för 66 studeranden och 154 utbildningsdagar. Det verkliga utfallet blev 21 studeranden och 56 utbildningsdagar. Utredningen anser inte att svaret till det bristande deltagandet främst står att finna i utbildningarnas kvalitet. De utvärderingar som görs av MSB:s utbildningar visar ofta på goda omdömen för utbildningarnas kvalitet. En anledning till det bristande deltagandet kan vara att flera av utbildningarna nyligen har övergått från att vara anslagsfinansierade till att vara avgiftsbelagda. De anslagsfinansierade utbildningar som finns inom krisberedskap och civilt försvar, t.ex. Grundkurs i samhällsskydd och beredskap, högre kurserna i samhällets krisberedskap samt Solbackakurserna genomförs alltid med i princip fullt deltagande. Samtidigt

70 46 är dock finansieringsformen troligen inte hela förklaringen. Även under 2014 ställde MSB in ett antal kurser, fast de då var anslagsfinansierade. Utredningen anser att anledningen till det bristande deltagandet i vissa av MSB:s utbildningar antagligen står att finna i en kombination av faktorer, där betalningsvilja, möjlighet att lägga tid på utbildning och lokalisering av utbildningarna troligen alla spelar in. Detta är också en bild som bekräftas vid de workshopar med externa aktörer som MSB har haft. Oaktat orsakerna, anser utredningen att det är otillfredsställande att så många kurser inom krisberedskap och civilt försvar ställs in eller har lägre deltagande än planerat. Även om de håller hög kvalitet, ger utbildningarna ingen ökning av samhällets förmåga om ingen går dem. Givet att MSB:s resurser inom utbildning för krisberedskap och civilt försvar är begränsade, är det mycket viktigt att resurserna används så att de ger bästa möjliga effekt. Att MSB då använder sina begränsade resurser för att hålla kurser som måste ställas in är ineffektivt. Utredningen anser därför att det inte räcker med att MSB arbetar med att ta fram bra utbildningar. Myndigheten måste i högre utsträckning arbeta med att säkerställa att utbildningarna är utformade så att aktörerna också vill gå dem. Det är i sammanhanget mycket positivt att utbildningsverksamheten har initierat en översyn om orsakerna till att vissa kurser har få deltagare. För att MSB ska kunna göra en bra prioritering i sin utbildningsverksamhet krävs bra beslutsunderlag. Detta ställer i sin tur krav på att MSB kan bedriva en fullgod omvärldsbevakning och omvärldsanalys inom utbildningsområdet. Detta beskrivs närmare under kapitel 5.3. Se även kapitel och bilaga C Kurser som tillhandahålls utanför kursutbudsplanen Som har beskrivits under kapitel 3.5 tillhandahåller MSB även vissa utbildningar som tas fram och tillhandahålls utanför ramen av utbildningsprocessen som UB håller samman och som inte heller finns med i kursutbudsplanen. Utredningen har inga uppgifter om hur kvalitén på dessa utbildningar uppfattas, men har ingen anledning att tro att de skulle vara undermåliga. Däremot kan det finnas andra problem med att utbildningar tas fram både innanför och utanför utbildningsprocessen. Det är inte bra om skilda delar av MSB genomför utbildning utifrån olika pedagogiska grunder, olika kursplansmallar och utifrån olika principer för finansiering. Vidare kan det finnas ett problem med att de utbildningar som MSB tillhandahåller inte finns samlade på ett ställe på MSB:s hemsida. Det gör MSB otydlig som stödjande aktör och svårt för aktörerna att förstå vad som gäller. En ytterligare problematik med att MSB tar fram utbildningar både inom och utanför myndighetens utbildningsprocess, är att det försvårar uppföljning av vilka utbildningar MSB tillhandahåller, vilka de samlade utbildningsvolymerna är och hur myndighetens samlade kostnader för utbildning faktiskt ser ut. Det förvårar också en samlad bedömning av vilka utbildningar som MSB ska prioritera. Inom ramen för utbildningsprocessen

71 47 vägs de samlade utbildningsbehoven mot tillgängliga resurser. Om utbildningar också tas fram i egna spår, utanför en koordinerande utbildningsprocess, blir det svårt att göra övergripande utbildningsprioriteringar. Det är svårt att avgöra i vilken omfattning som utbildning tas fram utanför gällande utbildningsprocess. Det är till del en cirkelproblematik. Så länge samtlig utbildning inte sker inom en samlad, strukturerad och i praktiken myndighetsgemensam process är det svårt att få en bild av all MSB:s utbildning. Det går därför inte heller att avgöra hur många utbildningar som ligger utanför processen. Utredningen anser inte heller att det är avgörande hur många utbildningar det rör sig om. Utgångspunkten bör oavsett vara att samtlig utbildning som MSB ger ska samlas i en process Fördelning av MSB:s kostnader inom utbildningsområdet Utbildning är en av MSB:s mest resurskrävande verksamheter. I årsredovisningen för anges myndighetens kostnader för utbildning till över 258 mnkr. Noteras ska att kostnaderna inte endast avser sådan utbildning som finns i MSB:s kursutbudsplan. Vidare består 38 mnkr av kostnaderna av overheadkostnader. I figurerna på nästa sida (figur 2 och 3) visas kostnader för de utbildningar som MSB, genom UB, tillhandahåller. Sifforna är hämtade från MSB:s årsredovisning 2015, men redogör inte för samtliga de utbildningskostnader som tas upp i redovisningen. För det första innehåller de inte några overheadkostnader. För de andra redovisas inte kostnader för utbildningar som tas fram utanför UB:s utbildningsverksamhet och inte heller kostnader för utbildning av operativ personal. De kostnader som redovisas i diagrammen är kostnader för kurser i MSB:s öppna nationella kursutbud, kostnader för utbildning genom tjänsteexport samt kostnader för övriga uppdragsutbildningar. 51 MSB (2016) Årsredovisning Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Publikationsnummer: MSB974 - februari ISBN:

72 48 Figur 2. Fördelning av kostnader för utbildning 2015 Fördelning av kostnader för utbildningar -genomsnitt år % 6% 2% Skydd mot olyckor 87% Krisberedskap och civilt försvar Tjänsteexport Övriga uppdragsutbildningar Figur 3. Fördelning av kostnader för utbildningar, genomsnitt för åren

73 49 Utredningen har valt att skära kostnaderna på ett något annat sätt än vad som görs i årsredovisningen. De utbildningar som i årsredovisningen redovisas under rubrikerna Förmåga att genomföra räddningsinsats samt Förmåga brand- och olycksförebyggande arbete har av utredningen enligt vad som sägs i kapitel 3.5 klassificerat som utbildningar i skydd mot olyckor. Övriga utbildningar har klassificerats som utbildningar i krisberedskap och civilt försvar. 52 Tjänsteexport och uppdragsutbildning har redovisats separat. Sammanfattningsvis kan konstateras att utbildningar inom skydd mot olyckor står för den största delen av MSB:s utbildningskostnader inom det öppna nationella kursutbudet, med 88 procent av kostnaderna under Kostnaderna för utbildningar inom krisberedskap och civilt förvar är, enligt den skärning som utredningen har valt, strax under tio mnkr. Sammantaget liknar kostnadsfördelning vad som har konstaterats om utbildningsdagar under kapitel 3.5, dvs. att skydd mot olyckor står för lejonparten av de resurser som MSB lägger på utbildning. En viktig anledning till att fördelningen av kostnaderna ser ut som de gör, är att MSB inte får ta ut avgift för ett antal utbildningar inom skydd mot olyckor. I kombination med att dessa utbildningar tillhör de längsta som myndigheten ger, medför detta betydande kostnader för MSB. Precis som har konstaterats i kapitel 3.5 vad gäller utbildningsdagar inom olika områden, får kostnaderna för utbildning inom skydd mot olyckor även konsekvenser för MSB:s utbildningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar. Eftersom kostnaderna för utbildning inom skydd mot olyckor är så stora, blir utrymmet för utbildning i krisberedskap och civilt försvar kringskurna. Det ska också påpekas att utbildning inom krisberedskap och civilt försvar som riktas mot kärnenergiområdet, sker via särskild finansiering. Det helt fria finansiella manöverutrymmet inom krisberedskap och civilt försvar är alltså ännu något ytterligare kringskuret. 52 Här finns en liten skillnad mot den klassificering som görs i kapitel 3.5. I årsredovisningen redovisas alla kärnenergiutbildningar under Samhällsskydd och beredskap. Till följd av detta ligger alla kostnader för dessa utbildningar i figur 2 och 3 under krisberedskap och civilt försvar. När det i 3.5 redogörs för fördelningen av utbildningsdagar har utredningen haft kursutbudsplanen som grund. Här grupperas utbildningar inom kärnenergiområdet till skillnad mot i årsredovisningen både under Förmåga att genomföra räddningsinsats och Förmåga att agera samordnat. Under kapitel 3.5 är utbildningarna inom kärnenergiberedskap därför uppdelade mellan skydd mot olyckor samt krisberedskap och civilt försvar. I kursutbudsplanen grupperas vidare utbildning i oljeskadeskydd under Förmåga till räddningsinsats, medan det i årsredovisningen tillhör Utbildning inom samhällsskydd och beredskap. Utbildningsvolymerna inom de två områdena är dock så pass små att det inte påverkar kostnadsfördelningar i någon större utsträckning. 53 Anledningen till att kostnaderna för utbildning inom skydd mot olyckor är procentuellt lägre (88 procent) än andelen utbildningsdagar för skydd mot olyckor (95 procent) är att uppdragsutbildningar och tjänsteexport inte är medtagna när den procentuella andelen utbildningsdagar har räknats ut.

74 Behovet av en sammanhållen bild av MSB:s utbildningar Utredningen har under arbetet fått stöd med mycket underlag som redogör för vilka typ av kurser MSB tillhandahåller, vad de kostar och hur många personer som har gått respektive kurs. Dokumenten innehåller var för sig mycket bra och intressant information. Det är emellertid svårt att på ett ställe få en överblick över hur MSB:s samlade utbildningsutbud ser ut. I kursutbudsplanen anges noggrant vilka kurser som planeras och har genomförts, hur många studeranden som kurserna har planerats för respektive hur många som har gått. Även antal planerade och genomförda utbildningsdagar redovisas. Kurserna kopplas vidare till de olika förmågor som MSB använder för att styra och följa upp verksamheten. Kursutbudsplanen hålls levande och uppdateras löpande. Utredningen vill framhålla den goda kvaliteten i den och arbetet bakom den. Kursutbudsplanen innehåller emellertid inte all utbildning som MSB ger. Detta beror främst på att myndigheten varje år tillhandahåller ett antal kurser som inte tas fram genom UB:s utbildningsprocess och därför inte heller finns med i kursutbudsplanen. I kursutbudsplanen anges inte heller kostnader för olika utbildningar. Kostnaderna för MSB:s utbildningar finns däremot i MSB:s årsredovisning. Här går det dock inte att identifiera kostnaderna för enskilda kurser. Avsaknaden av en definition av utbildning gör vidare att det kan finnas kostnader i årsredovisningen som redovisas som utbildningskostnader, men som inte hänförs till någon utbildning i kursutbudsplanen utan till någon annan kunskapshöjande verksamhet som har bedömts som utbildning. Kombinationen av att all utbildning inte genomförs inom ramen för den utbildningsprocess som UB håller ihop, att det saknas en vedertagen definition av vad utbildning är och att det inte finns ett dokument som samlar all information om samtlig utbildning som MSB ger, gör det svårt att följa upp utbildningsverksamheten. Denna situation gör det vidare svårt att helt kunna svara på frågan om exakt hur många personer som har nåtts av MSB utbildningsinsatser, liksom vad de samlade utbildningskostnaderna är. Utredningen ser ett värde i att de utbildningar som MSB ger knyts till de förmågor som myndigheten arbetar för att stärka. Dessa förmågor kan dock komma att ändras vilket kan försvåra spårbarheten över tid. De utbildningar som MSB ger kan därför behöva kompletteras med en klassificering som håller över tid. Utredningen kan också konstatera att MSB använder olika begrepp när man i olika dokument beskriver utbildningsverksamheten. I kursutbudsplanen används t.ex. studerande medan årsredovisningen använder antal utbildade. Detta kan tyckas vara oväsentligheter, men utredningen anser att det är viktigt att MSB använder enhetligt språk och enhetlig terminologi, detta för att kunna vara internt koordinerade och tydligare utåt.

75 MSB:s kontakter med externa aktörer när det gäller utbildning i krisberedskap och civilt försvar MSB:s utbildningsverksamhet syftar till att öka aktörernas förmåga inom samhällsskydd och beredskap. För att bedöma vilken utbildning som är nödvändig är behovsanalyser avgörande. Som har beskrivits är detta något MSB redan har tillgång till. För att lyckas är det viktigt att MSB har en bra och kontinuerlig dialog med aktörerna om utbildningsfrågor. Detta är avgörande för att MSB ska kunna fördjupa sina kunskaper om aktörernas behov och efterfrågan av utbildning, men även för att MSB ska kunna diskutera vilka typer av utbildning som önskas och hur de ska genomföras för att passa aktörerna. Sådan information finns sällan i övergripande förmågeanalyser. En dialog med aktörerna är också viktig för att MSB ska kunna uppfylla sitt uppdrag, efterson samarbete är en förutsättning för att aktörerna ska veta att MSB tar in deras åsikter och behov och för att MSB ska kunna informera om utbildning. I slutänden är MSB:s utbildningar till för aktörerna. Myndigheten är då beroende av en bra dialog med dem. Utredningen kan konstatera att det i dag finns specifika forum för att diskutera utbildning inom skydd mot olyckor, men inte inom krisberedskap och civilt försvar. Inom skydd mot olyckor har det räddningstjänstråd som MSB leder ett särskilt utbildningsutskott kopplat till sig. Någon motsvarighet finns inte inom krisberedskap och civilt försvar. Visserligen besöker utbildningsenheten ibland mässor och seminarier inom utbildningsområdet, vilket är bra och det finns en fortlöpande dialog mellan utbildningsverksamheten och Försvarshögskolan (FHS) men detta räcker inte som enda arenor för sådana diskussioner. Vid de workshopar med externa aktörer som utredningen har haft, har det också efterlysts en närmare dialog med MSB i dessa frågor. 5.7 Intern samordning av utbildningsfrågor inom MSB Utbildning är ett av MSB:s viktigaste verktyg för att öka förmågan i samhället. Det berör också stora delar av myndigheten på olika sätt. En stor andel av MSB:s medarbetare arbetar direkt med utbildning, medan andra är med och initierar utbildningssatsningar efter att ha identifierat utbildningsbehov inom det egna sakområdet. Ytterligare andra delar av myndigheten kommer i kontakt med utbildningsområdet därför att de uppgifter man själv arbetar med, t.ex. övningar, ligger nära utbildningsområdet.

76 52 Trots att utbildning är ett så pass viktigt verktyg för MSB och trots att det berör så stora delar av myndigeten, saknas det i dag metod och verktyg för diskussion och samordning. Detta finns inom andra ämnesområden som myndigheten arbetar med, t.ex. övningsforumet INAFS som har beskrivits under kapitel 5.2. Vid de MSB-interna workshopar som utredningen har haft och vid andra diskussioner under arbetets gång, har flera gånger framhållits att detta är en brist och förslag har framförts om att ett internt forum borde skapas. Även i utbildningsverksamhetens strategiska plan har behovet av ett internt utbildningsforum identifierats Om genomförande av en beställarutförarmodell inom utbildningsområdet I samband med MSB:s bildande, framhölls det värdefulla i att utbildning inom samhällsskydd och beredskap till del kunde ske enligt en beställarutförarmodell, där MSB genomförde ett antal utbildningar själv och även beställde utbildningar av externa aktörer. 55 Under de år som MSB har funnits, har MSB också beställt utbildningar från andra aktörer. Utbildning för räddningsinsats har upphandlats sedan lång tid och har genomförts både vid Revinge och Sandö och av privata aktörer. Inom krisberedskap och civilt försvar har de högre kurserna i samhällets krisberedskap beställts och genomförts av Försvarshögskolan, liksom Högre nationell underrättelseutbildning för beslutsfattare inom krisledning. Det kan dock konstateras att den beställar-utförar-modell som förutsågs vid MSB:s bildande, inte helt har blivit verklighet. En förklaring är att marknaden av leverantörer inte har uppstått på samma sätt som väntat. Detta är inte minst tydligt inom området skydd mot olyckor. Av de utbildningar i krisberedskap och civilt försvar som finns i det öppna nationella kursutbudet beställer MSB relativt många från Försvarshögskolan, men dock inte från någon annan aktör. En förklaring till att MSB inte beställer fler utbildningar, kan vara att det inom denna del av området finns relativt många leverantörer av utbildning och att aktörerna köper utbildning direkt av dem. Aktörerna och tillhandahållarna hittar varandra på egen hand och någon beställning från MSB behövs inte. Utredningen har inte kunnat göra någon säker analys av detta. Vid de workshopar med externa aktörer som utredningen har haft, har dock flera aktörer framhållit att man söker utbildningsleverantör utan att gå via MSB MSB (2016). Utbildning för ett säkrare samhälle i en föränderlig värld, Strategisk plan för MSB Utbildningsverksamhet Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr Se bl.a. MSB-kommitténs slutrapport, bilaga 4. MSB-kommittén (2008), Slutrapport m.m., Fö 2008/03/2008/ Se bilaga D.

77 53 Utredningen vill dock framhålla att det inte finnas några särskilda hinder för att MSB ska beställa utbildning inom krisberedskap och civilt försvar från andra aktörer än Försvarshögskolan. Det kan också vara ett sätt att genomföra utbildning närmare aktörerna. Det kan vidare underlätta för MSB att beställa utbildning inom områden där man ser behov över en period, men där det inte behövs något långsiktigt åtagande. Utredningen ser positivt på detta, men vill i samband med detta framhålla vikten av att MSB är tydlig med vad man vill beställa och kvalitetssäkrar genomförandet. 5.9 Kopplingar mellan utbildning och övrigt arbete med kunskapsstyrning inom MSB Inom MSB bedrivs ett antal arbeten som kan beskrivas som kunskapsstyrande. I detta ingår bl.a. övning och framtagande av handböcker, seminarier, workshopar och vägledningar etc. Till grund för kunskapsstyrningen kan ligga studier och forskning som MSB har beställt. Som har beskrivits ovan anser utredningen att det är mycket viktigt att MSB arbetar med kunskapsstyrning ur ett helhetsperspektiv. Utredningen har därför valt att närmare analysera kopplingen mellan utbildning och vissa andra kunskapsstyrande verktyg Utbildning och övning Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera synergier mellan MSB:s utbildnings- och övningsverksamhet. Till en början kan konstateras att aktörerna ibland behandlar utbildning och övning tillsammans. Som har nämnts ovan ska ansvariga myndigheter ha planlagd utbildnings- och övningsverksamhet (utredningens kursivering) och kommuner en utbildnings- och övningsplan (utredningens kursivering). Att övning och utbildning behandlas tillsammans på det sätt som beskrivs ovan är logiskt. De utgör ofta de två viktigaste kunskapsstyrande instrument som en aktör har att tillgå. De kan också vara ömsesidigt förstärkande. Brister som uppmärksammas vid en övning kan ofta mötas med utbildning. Utbildning kan också användas vid förberedelser av övningar. Övningar kan också planeras så att de kan användas för att pröva om en utbildning har givit önskvärt resultat. I samband med bildandet av MSB framhölls också att en avdelning för hela det förberedande arbetet (UB) borde leda till att samverkan underlättades och synergier tillvaratogs. 57 Samtidigt ska det påpekas att övning och utbildning delvis är två olika saker och att de inte alltid behöver samordnas. Utbildningsbehov kan identifieras på andra sätt än genom övning. Utbildning kan också genomföras utan att följas av en övning och tvärtom. 57 MSB-kommittén, slutrapport. S. 22

78 54 Trots att det finns tydliga kopplingar mellan utbildning och övning och trots vad som angavs när MSB bildades, kan utredningen konstatera att utbildning och övning inom MSB i relativt stor utsträckning hanterats som två separata delar. Detta har flera skäl. Som har beskrivits ovan har tyngdpunkten inom utbildningsområdet för MSB:s del legat inom skydd mot olyckor. Myndighetens uppdrag inom övningsområdet är å andra sidan koncentrerat till krisberedskapsområdet. MSB har vidare valt att definiera övning som främst syftandes till att pröva eller utveckla förmågor hos organisationer, medan utbildning främst riktar sig till individer (det bör dock påpekas att man genom att utbilda många individer kan uppnå organisatorisk påverkan). Andra orsaker till att kopplingarna mellan utbildning och övning har varit svag sedan myndigheten skapades kan dels ha sin förklaring i att övnings- och utbildningsverksamheterna sitter geografiskt åtskilda från varandra, liksom att de båda verksamheterna har olika historiska arv från tidigare myndigheter. Goda exempel på samverkan mellan utbildning- och övningsområdet finns dock. MSB erbjuder t.ex. ett antal utbildningar i att planera och genomföra övningar. På så sätt stärker ett av MSB:s verktyg, utbildning, aktörernas möjligheter att använda ett annat verktyg, övning. Omvänt används övningserfarenheter för att identifiera utbildningsbehov. Övningsinriktning antar ett brett perspektiv när det gäller kunskapsstyrning och även framhåller kopplingar mellan utbildning och övning. Utredningen anser dock att kopplingen mellan övning och utbildning kan bli betydligt bättre. Det är viktigt att komma ihåg att de aktörer som MSB samverkar med ofta arbetar med utbildning och övning utifrån ett helhetsperspektiv. Det är då viktigt att MSB kan göra samma sak. I dag tas t.ex. övnings- och utbildningsinriktningarna inom MSB fram i två fristående processer med liten intern samordning. Vilka förmågor respektive verksamhet ska koncentrera arbetet mot, bestäms också relativt skilt från varandra. Vidare är det viktigt att konstatera att de åtgärder som MSB vidtar inom det ena området kan leda till behov inom det andra. Övningsverksamheten inom MSB kommer t.ex. att under årsskiftet 2016/2017 lansera ett koncept för erfarenhetshantering. Detta syftar till att aktörerna ska bli bättre på att ta hand om erfarenheter, bl.a. från övningar. Detta kan i sin tur leda till en ökad efterfrågan på utbildning när aktörerna ska åtgärda brister som har identifierats vid övningar. Utredningen vill också påpeka att MSB genom övningsverktyget har en unik möjlighet att pröva resultatet av de övriga kunskapshöjande verksamheter som myndigheten genomför. Om MSB avser att under en period genomföra ett antal kunskapshöjande åtgärder för att höja förmågan hos en grupp aktörer, kan myndigheten avsluta detta med en övning för att pröva om åtgärderna har givit resultat. Samordningen mellan utbildning och övning är viktig inom samtliga delar av krisberedskap och civilt försvar. Samordningen blir dock särskilt viktig inom civilt försvar. Här kommer en kunskapsuppbyggnad att pågå över tid och MSB kan inte använda utbildnings- och övningsverktygen separat. De måste samordnas med varandra och med övriga instrument för kunskapsstyrning som MSB besitter.

79 55 Särskilt om regionala samverkanskurser Regionala samverkanskurser (RSK) är en utbildningsverksamhet som utformas utifrån ett läns behov. Den ska utgå från risk- och sårbarhetsanalys och från det metodstöd som finns framtaget för RSK. Detta betyder att den exakta utformningen av kurserna skiftar från län till län. Konceptet RSK har funnits under en längre tid. Dåvarande Statens Räddningsverk beslutade 2008 om att ta fram ett nytt koncept för planering av regionala samverkanskurser. Vid bildandet MSB fortsatte den nya myndigheten att arbeta med stöd till RSK. Stödet bestod av följande: - Ett webbaserat metodstöd enligt den s.k. sjustegsmodellen som erbjöds via MSB:s hemsida. - Handledarutbildningar för att arbeta med och leda framtagning av RSK. - Ekonomiskt stöd, vilket begränsades till max 20tkr/kurs. Ansvaret för att stödja arbetet med regionala samverkanskurser lades på enheten för övning. Det ekonomiska stödet utbetalas över anslaget 2:7 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, efter ansökan från länsstyrelse. Hur många länsstyrelser som har fått medel för kursen de senaste åren framgår av tabell 2. Tabell 2. Antal länsstyrelser som beviljats medel för RSK-kurser år År Antal beviljade Vad gäller övrigt stöd har MSB inte genomfört någon handledarutbildning för att arbeta och leda arbete med RSK. En utbildning erbjöds 2013 men ställdes in pga. för få deltagare. Regionala samverkanskurser är en aktivitet som återkommande rapporteras om i länsstyrelsers årsredovisningar. Ofta nämns de i positiva ordalag. 58 Under 2017 genomfördes en studie av FOI om vilka framtida behov som länsstyrelserna såg inom området och hur MSB:s kan utvecklas mer långsiktigt. 59 Bland behoven fanns bl.a. önskemål om en tydligare koppling mellan regionala samverkansövningar och regionala samverkanskurser, samt behov av kurser inom området Som exempel rapporterade under 2014 länsstyrelserna i Västra Götaland, Södermanland, Stockholm, Skåne, Norrbotten och Blekinge om regionala samverkanskurser i sina årsredovisningar. 59 FOI (2013). Om länsstyrelsers nyttjande och framtida behov av MSB:s stöd till regionala samverkansövningar, kärnkraftsövningar och regionala samverkanskurser. Totalförsvarets forskningsinstitut. FOI MEMO Detta ska dock ses mot bakgrund av att MSB under året fick ställa in en kurs p.g.a. för få deltagare.

80 56 Utredningen anser att de Regionala samverkanskurserna är ett mycket bra sätt för att öka den regionala förmågan. Den är också en möjlighet för MSB att nå ut med sina budskap. Samtidigt kan konstateras att MSB, utöver att betala ut medel i dag gör relativt lite för att utveckla konceptet och för att stödja aktörernas RSK-arbete. Det går också att ifrågasätta om Enheten för övning vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB-ÖVN) är rätt organisatorisk hemvist för stöd till regionala samverkanskurser Utbildning och forskning MSB finansierar årligen forskning för över 100 mnkr. Mellan utbildning och forskning finns viktiga kopplingar. Forskningsresultat är ett mycket bra underlag för att identifiera utbildningsbehov. Utredningen ser därför mycket positivt på koncept såsom att Forskning för lärande där forskningsresultat kan knytas till utbildning. Utredningen vill peka på vikten av att detta arbete fortsätter och att forskningsresultat kan tas in i MSB:s bedömningar av utbildningsbehov. Utredningen vill också peka på att de som arbetar med utbildning kan influera vilken forskning som MSB bedriver, t.ex. genom att i sina behovsanalyser identifiera kunskapsbrister som inte kan lösas genom utbildning utan snarare genom att först utveckla ny kunskap Utbildning och övriga kunskapsstyrande verksamhet Utöver vad som har angivits ovan, arbetar MSB även med ett antal andra kunskapsstyrande verktyg. Myndigheten tar bl.a. fram handböcker och vägledningar inom olika områden. Dessa syftar, liksom utbildning, till att öka aktörernas kunskap inom olika områden. Utredningen anser att det finns många vinster att göra genom att samordna utbildning med framtagande av handböcker och vägledningar. En utmaning är att produktionen av utbildning å ena sidan och produktionen av handböcker och vägledningar å den andra, ofta tillhör olika organisatoriska delar av MSB. Detta är dock enligt utredningen inte ett skäl för att de inte kan samordnas. Även delar av MSB:s verksamheter som olika organisatoriskt hemvist måste kunna samordnas. I MSB:s regi anordnas också regelbundet workshopar och seminarier inom olika områden. Seminarier och workshopar är också kunskapshöjande åtgärder, men har ett något annat syfte. De har i allmänhet inte kursmål och kursplaner, utan syftar snarare till att skapa ytor för diskussion och delande av information. Även här finns det dock tydliga kopplingar mot utbildningsområdet. En seminarieserie kan t.ex. vara grund för en kommande utbildning eller ingå som delmoment i en utbildning.

81 Strategiskt arbete, samordning och stöd till aktörernas utbildningsverksamhet Som har beskrivits i kapitel 3.4 sker en stor del av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar i Sverige i aktörernas egen regi. Under utredningens arbete har frågan uppkommit om MSB kan och bör stödja andra aktörers utbildningsverksamhet. Vid de workshopar som utredningen har anordnat har aktörerna också uttryckt ett behov av detta. Det stöd man efterlyser är bl.a. utbildningsmaterial och presentationer som kan användas i egen utbildning samt utbildning av lärare (jämför med train the trainer). Utredningen kan konstatera att MSB i dag inte bedriver något särskilt betydande arbete med att samordna utbildningsarbetet som pågår inom samhällsskydd och beredskap i stort. Någon motsvarighet till det arbete som bedrivs inom övningsområdet, där MSB t.ex. arbetar med att samordna den svenska övningsverksamheten på regional och central nivå och driver ett aktörsgemensamt forum samordning av övningsverksamhet (NAFS), finns inte inom utbildningsområdet. MSB bedriver inte heller något systematiskt stöd till andra aktörers utbildning. Vissa exempel finns, t.ex. inom projektet Gemensamma grunder där material har tagits fram som kan användas i utbildningar på olika nivåer. 61 Något systematiskt arbete med stöd till andra aktörers utbildningar finns dock inte. Inom övningsområdet har MSB som nämnts valt en delvis annan väg, där relativt mycket av MSB:s arbete består i att stödja andra aktörers övningsverksamhet, t.ex. genom övningsvägledningar, övningsutbildningar, NAFS samt med en övningskalender. Att MSB har valt att inte arbeta med samordning inom utbildningsområdet eller med stöd till andra aktörers utbildning på samma sätt som inom övningsområdet, beror troligen till viss del på att MSB enligt sin instruktion inte har något sådant utpekat ansvar. Det har myndigheten visserligen inte inom övningsområdet heller, men här fick MSB bl.a. tidigt ett uppdrag att ta fram en nationell plan för den svenska övningsverksamheten och fokus för verksamheten har från början i stor utsträckning legat på samordning. Inom utbildningsområdet har MSB:s omfattande förordningsstyrda uppdrag varit fokus och arbetet har varit koncentrerade mot myndighetens egna utbildningar i skydd mot olyckor. Detta har lett till att MSB har arbetat relativt lite med övergripande samordning inom utbildningsområdet och med stöd till aktöreras egna utbildningsinsatser samverkan-och-ledning/utbildningsmaterial-om-gemensamma-grunder-for-samverkan-och- ledning/.

82 58 Utredningen anser dock att det finns stor potential i att MSB arbetar med samordning inom utbildningsområdet och med stöd till andra aktörers utbildningsverksamhet. Aktörerna genomför i allmänhet sina utbildningssatsningar oavsett om MSB stödjer dem eller inte. Utan övergripande stöd och samordning inom området, riskerar dock den totala effekten av dessa utbildningar att utebli. Med övergripande samordning och stöd kan effekten av de utbildningar som redan ges idag bli betydligt större Kopplingar till övriga styrinstrument Anslaget 2:4 Krisberedskap Anslaget 2:4 krisberedskap är MSB:s starkaste ekonomiska styrinstrument. Via anslaget delas varje år hundratals miljoner kronor ut för att stödja olika aktörers förmågeutveckling. Utredningen ser att det finns tre viktiga kopplingar mellan anslaget och utbildningsområdet. För det första är det viktigt att det finns en gemensam bild av vilka förmågor som MSB vill påverka i samhället och att användandet av anslaget 2:4 och utbildningsverktyget samordnas där det behövs. För det andra används anslaget 2:4 för att stödja olika aktörers utbildningssatsningar. Det är viktigt att detta följer de behovsanalyser som MSB gör och att de vid behov samordnas med utbildningssatsningar som MSB själv tillhandahåller. För det tredje kan anslaget användas för att stötta utbildningsverksamhet. Här finns en stor potential. Anslaget kan t.ex. användas för att genomföra pilotprojekt inom utbildningsområdet. MSB kan därigenom påverka vad andra aktörer utbildar inom och hur. Det krävs dock tydliga kriterier för MSB vill uppnå med att använda anslaget för utbildningsändamål. Regelstyrning MSB har möjlighet till regelstyrning inom ett antal områden. Myndigheten har t.ex. föreskriftsrätt inom olika delar av samhällsskydd och beredskap. Regelstyrning kan användas för att stödja utbildningssatsningar. I de föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser som MSB tar fram, anges t.ex. i dag att aktörerna ska redovisa aktiviteter man har vidtagit inom utbildningsområdet. Utbildning kan även användas för att stödja regelstyrning, t.ex. genom att det tas fram utbildningar om nya regler eller identifierade kunskapsbrister vid tillsyning.

83 Möjligheter för MSB att möta aktörernas utbildningsbehov inom krisberedskap och civilt försvar Att MSB:s resurser för att bedriva utbildning inom krisberedskap och civilt försvar är begränsade, behöver inte per automatik betyda att de är otillräckliga för att möta aktörernas behov. Det finns flera andra utbildningsleverantörer som aktörerna kan vända sig till och många aktörer genomför också utbildning i egen regi. Även om efterfrågan på en typ av utbildningar är omfattande, behöver detta därför inte per automatik leda till stor efterfrågan på just MSB:s utbildningsverksamhet. Det ska vidare påpekas att MSB inte har registrerat samma efterfrågan på utbildning inom krisberedskap och civilt försvar som inom skydd mot olyckor. Varje år anställs hundratals nya medarbetare i svensk kommunal räddningstjänst. För 2015 planerade MSB därför att 384 personer skulle gå utbildning för räddningstjänst, som är en grundutbildning för deltidspersonal inom kommunal räddningstjänst. 62 Någon motsvarande årlig efterfrågan på MSB:s utbildningar inom krisberedskap och civilt försvar har inte myndigheten notera, även om efterfrågan inom civilt försvar kan tänkas öka framöver. Samtidigt bör framhållas att bilden av behov och efterfrågan på utbildning i krisberedskap och civilt försvar inte är lika tydlig som inom skydd mot olyckor (se kapitel 4.1). Det går i dagsläget därför inte att svara entydigt på frågan om de utbildningar som MSB tillhandahåller inom krisberedskap och civilt försvar svarar mot behov och efterfrågan. Det kan dock konstateras att MSB har svårt att möta efterfrågan på vissa utbildningar. Detta gäller bl.a. grundkursen i samhällsskydd och beredskap och de högre kurserna inom samhällets krisberedskap. Som har nämnts i kapitel har samtidigt andra kurser behövts ställas in. Det ska också konstateras att MSB främst har uppgifter om vilken efterfrågan som finns på de kurser som MSB tillhandahåller i dag. I vilken utsträckning det finns efterfrågan på nya utbildningar är svårare att bedöma, liksom var det finns behov som inte har lett till efterfrågan. Det finns inte alltid heller en helt entydig bild av i vilken utsträckning som övergripande förmågebrister inom samhällsskydd och beredskap beror på kunskapsbrister eller på andra brister. Det är då också svårt att avgöra om de kan leda till ett utbildningsbehov. Som emellertid har framförts tidigare finns det inom MSB flera bra analyser av vilka kunskapsbrister som finns hos aktörerna. Utifrån dessa analyser borde det också gå att göra en inventering och analys av vilka utbildningar som finns inom området och i vilken utsträckning det behovet redan möts av det existerande utbildningsbehovet. 62 I rapporten Den framtida utbildningsverksamheten Redovisning av uppdrag den 17 februari 2016 (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 2016, Diarienummer ) beräknas behovet till 850 utbildningsplatser per år.

84 60 En annan fråga är utbildning av den enskilde samhällsmedborgaren vad gäller krisberedskap och civilt försvar. Här gör MSB vissa informationssatsningar genom kommunikation till förskola, grundskola och gymnasium. Här kan även nämnas det så kallade 18-årsuppdraget där information om krisberedskap och civilt försvar ges till landets samtliga 18-åringar. Det kan övervägas vilken utbildning och utbildningsmaterial kan ha för att stärka den enskilde samhällsmedborgarens kunskap inom krisberedskap och återuppbyggandet av civilt försvar. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att den utbildning som MSB bedriver inom krisberedskap och civilt försvar är en mycket liten del av myndighetens samlade utbildningsverksamhet. Eftersom MSB i skrivande stund inte har gjort någon heltäckandebild av hur behov och efterfrågan av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar ser ut och inte heller en fullständig bild över utbildningsutbudet i landet, är det också svårt att göra en fullständig bedömning av om myndigheten möter aktörernas utbildningsbehov eller inte. Det finns visserligen en tydlig bild av efterfrågan på just de kurser som MSB tillhandahåller i dag men ingen heltäckande bild av utbildningsbehov eller utbildningsefterfrågan inom samhällsskydd och beredskap i stort. Det är också värt att framhålla att det med tillgängliga resurser kan bli svårt för MSB att möta en ökad efterfrågan på utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Vissa omdisponeringar mellan olika kurser kan troligen göras och utbildningar med få deltagare kanske tas bort till förmån för andra eller nya utbildningar. De samlade resurserna för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar är dock begränsade. Med utbildningsverksamhetens gällande förutsättningar och ekonomiska ramar är det svårt att se att detta förhållande skulle kunna ändras nämnvärt. Myndigheten har ett författningsreglerat uppdrag inom skydd mot olyckor som måste mötas och där det redan i dag finns utmaningar att nå rätt nivåer i antal utbildade. Om MSB ska möta ökad efterfrågan inom utbildning i krisberedskap och civilt försvar, måste därför antingen resurser tillföras eller så måste MSB arbeta på nya sätt för att möta efterfrågan.

85 Möjligheter för MSB att bidra till samordning av utbildning inom samhällsskydd och beredskap Utbildning inom skydd mot olyckor MSB har ett ansvar för att tillhandahålla grundutbildning inom skydd mot olyckor. Detta innebär bl.a. att all grundutbildning av heltidsanställd räddningstjänstpersonal sker i MSB:s regi. MSB genomför också grundutbildning för deltidsanställd räddningstjänstpersonal. Denna genomförs till del i MSB:s egen regi och till del genom upphandling. Den sker dock alltid i enlighet med MSB:s kursplan. Utöver detta svarar MSB även för vidareutbildning av räddningstjänstpersonal, bl.a. genom utbildningar för räddningsledare och i räddningsledning samt inom tillsyn och olycksförebyggande arbete. Myndigheten tillhandahåller även ett antal fortbildningar inom skydd mot olyckor. Att MSB står för huvudelen av grund- och vidareutbildning inom skydd mot olyckor i Sverige, ger myndigheten en betydande möjlighet att verka för normering inom området. Från grundutbildningen och via vidareutbildningar, går personal i svensk räddningstjänst i stor utsträckning samma kurser och skolas i samma koncept, oavsett vilken organisation de tillhör. Detta främjar också samverkan eftersom landets räddningstjänster, olikheterna till trots, har utbildats inom ramen för samma system. Mot denna bakgrund har behovet av att arbeta för samordning av andra aktörers utbildningar inom skydd mot olyckor möjligen inte upplevts som så stort. MSB har ansvarat för majoriteten av utbildning inom skydd mot olyckor i Sverige och bara genom detta haft goda normeringsmöjligheter. MSB har dock även arbetat aktivt med att tillhandahålla utbildningar inom skydd mot olyckor som man inte har något formellt utpekat ansvar för att tillhandahålla. Till exempel har myndigheten en fortbildningsportal för utbildningar inom skydd mot olyckor Utbildning inom krisberedskap och civilt försvar Inom krisberedskap och civilt försvar är förutsättningarna andra än inom skydd mot olyckor. Av alla de som årligen anställs inom kommuner, landsting och statliga myndigheter för att arbeta med krisberedskap och civilt försvar, kommer det att finnas många som inte genomgår MSB:s grundutbildning inom samhällsskydd och beredskap. Motsvarande gäller för de mer ämnesspecifika kurser som MSB ger inom krisberedskap och civilt försvar. Ofta går dessa grupper istället en utbildning inom den egna organisationen. Denna bild bekräftas vid de workshopar som utredningen har anordnat. Flera deltagare hade gått MSB:s utbildingar och var nöjda med dessa, men aktörerna vittnar också om omfattande egna utbildningsinsatser och det finns många som aldrig har gått någon utbildning i MSB:s regi.

86 62 Det ska också konstateras att det i dag inte finns någon aktör som arbetar med övergripande samordning av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Det finns därför en påtaglig risk för att personer i systemet lär sig olika saker om samma områden, beroende på var de utbildas. Det finns också en risk för att nya koncept inte får genomslag i alla utbildningar. Att MSB inte utbildar majoriteten av den personal i Sverige som arbetar med krisberedskap och civilt försvar, innebär inte att myndigheten har misslyckats i sitt uppdrag. Enligt sin instruktion ska MSB se till att utbildningar inom krisberedskap kommer till stånd och tillhandahålls. Enligt arbetsordningen ska MSB även ha en god kunskap om kursutbudet i samhället. Myndigheten ska vidare inte erbjuda utbildningar om någon annan aktör redan erbjuder en fullgod utbildning inom området. Med de resurser som MSB har för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar (se figur 4) är det heller inte möjligt för myndigheten att erbjuda utbildning för alla som arbetar inom området. Samtidigt minskar detta MSB:s möjligheter att via utbildning verka normerande inom området. Någon motsvarighet till de normeringsmöjligheter som ges MSB inom det omfattande utbildningssystemet i skydd mot olyckor, kan myndighetens kursverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar inte erbjuda. Figur 4. Fördelning av utbildningsresurser inom MSB Om MSB:s roll inom utbildning i krisberedskap och civilt försvar inskränks till det egna kursutbudet, kommer myndighetens påverkansmöjligheter att vara begränsade till den del av utbildningsverksamhetens resurser som kan avdelas för krisberedskap och civilt försvar. Inom ramen för detta kan kvalitativ utbildning ges, men den samlade effekten i systemet blir relativt begränsad.

87 63 MSB kan således inte enkom genom den egna kursverksamheten påverka kompetensutvecklingen i samhället inom krisberedskap och civilt försvar på ett avgörande sätt, även om den egna kursverksamheten är ett viktigt verktyg. Utredningen vill dock framhålla att MSB kan använda flera andra verktyg för att samordna den utbildning som totalt sett bedrivs inom samhällsskydd och beredskap. MSB kan t.ex. använda arbetet i samverkansområdena, anslaget 2:4 Krisberedskap och kommunöverenskommelsen för att stödja samordningen av svensk utbildningsverksamhet. Många av de verktyg som används för att samordna övningsverksamheten i Sverige, bör även kunna användas för att stödja samordning av utbildning. Från genomförandet av Gemensamma grunder för ledning och samverkan finns goda erfarenheter av hur MSB kan arbeta brett med utbildning för att stödja genomförandet av koncept som myndigheten har tagit fram. Genomförandet har dels bestått i att resultatet har tagits in i MSB:s egna utbildningar, men också genom att MSB har tagit fram utbildningsmaterial som aktörerna kan använda och genom att MSB har utbildat utbildare (train the trainer). Gemensamma grunder för ledning och samverkan visar också på att MSB har möjlighet att använda anslaget 2:4 Krisberedskap för att styra vilken sorts utbildning aktörerna bör prioritera. Det ska påpekas att figuren ovan visar fördelningen av MSB:s resurser inom utbildningsområdet. Hur fördelningen ser ut i samhället i stort finns inga sammanställda uppgifter om (se figur 5). Det kan dock konstateras att mycket av utbildningen i krigsberedskap i Sverige sker utanför MSB:s regi. Figur 5. Fördelning av utbildningsresurser för övriga samhället är okänd Det finns ingen samlad bild av hur resurser för utbildning utanför MSB: regi fördelas mellan krisberedskap och civilt försvar å ena sidan och skydd mot olyckor å den andra.

88 Om MSB:s interna uppdragsutbildningar Utöver de utbildningar som MSB tillhandahåller för externa aktörer, genomför MSB som har beskrivits tidigare även interna utbildningar. Dessa kan delas in i två huvudsakliga grupper; utbildning för operativ personal respektive övrig intern kompetensutveckling för medarbetarna Interna uppdragsutbildningar MSB:s interna uppdragsutbildningar fungerar enligt vad utredningen har kunnat erfara väl och sker enligt en fastlagd process. Utredningen kan dock konstatera att den beställning av utbildning som sker från Avdelningen för samordning och insats (SI) av Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) är relativt komplex verksamhet som rör flera olika funktioner. Utredningen har inte haft möjlighet att utreda de exakta ansvarsförhållandena och rollerna och inte heller kunnat göra någon exakt bedömning kring om de är fullständigt ändamålsenliga. Utredningen kan dock konstatera att framförhållningen i planeringen även här är mycket viktig. Vidare anser utredningen att det är något oklart exakt i vilken utsträckning som beställning av interna uppdragsutbildningar är en del i utbildningsprocessen vid UB Om internutbildning i MSB Som har beskrivits i kapitel 3.2 har MSB samma krav på sig som alla andra myndigheter att säkerställa att den egna personalen har rätt kompetens för sina arbetsuppgifter. Som också har beskrivits under kapitel 3 vilar ansvaret för MSB:s interna kompetensutveckling på HR-enheten vid Avdelningen för verksamhetsstöd (VS-HR). En intern rutin har tagits fram för internutbildning. 63 Rutinen syftar till att tydliggöra hur interna utbildningar tas fram och hur ansvarsfördelningen ser ut. De interna utbildningar som rutinen omfattar är de som vänder sig till en större mängd medarbetare på flera avdelningar, men även större satsningar inom enskild avdelning där avdelningen behöver administrativt stöd från VS-HR för genomförandet. För MSB:s beredskapsorganisation finns en särskild intern föreskrift (dnr ). Föreskriften innehåller också bestämmelser om utbildning och övning. Enligt dessa svarar samtliga chefer inom myndigheten för att den egna personalen har grundläggande kunskaper om MSB:s interna beredskap. Den chef som ansvarar för beredskapslagd funktion har ansvar för sådan utbildning och övning som detta kräver. Chefen SI har ansvar för att personal som ingår eller kan komma att ingå i beredskapsorganisationen erbjuds utbildning och övning för detta. Föreskriften anger även att det ska finnas planer för utbildnings- och övningsverksamhet. Enligt processbeskrivningen för MSB:s beredskapsorganisation ansvarar chefen SI vidare för att identifiera gemensamma utbildnings- och övningsbehov samt för prioriteringar inom ramen för MSB:s beredskap. 63 MSB (2014). Rutin interna utbildningar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

89 65 De internutbildningar som ges inom MSB är ofta uppskattade. Vad gäller internutbildning för MSB:s beredskapsorganisation uppfattar utredningen också att det finns tydliga ansvarsförhållanden och fungerande arbetssätt. Utredningen ser likväl ett antal utmaningar med sättet som internutbildning sker på i dag. Enligt den rutin för internutbildning som VS-HR ansvarar för är det upp till varje enhet att ta fram kunskapsmål och kursplaner för de internutbildningar man är ansvarig för. Samtidigt finns det inga riktlinjer eller grunder för hur detta ska ske. Det är också tveksamt om alla enheter har kompetens att ta fram kunskapsmål och kursplaner. Sammantaget kan detta leda till att internutbildning inom MSB inte sker likvärdigt eller helt systematiskt. Detta kan i förlängningen leda till att myndigheten riskerar ett visst mått av godtycke i hur personalens gemensamma kompetensbas ser ut. Detta kan i sin tur påverka personalens förmåga att företräda MSB på likartat sätt. Det är också viktigt att internutbildningar planeras i tid, vilket inte alltid sker. Ofta används personal och kompetens från utbildningsverksamheten vid UB som stöd även vid internutbildningar. Samma resurser används då för att stödja interutbildning och för att tillhandahålla externa utbildningar. Om behov av att använda utbildningsverksamhetens resurser i interutbildningar identifieras för sent, riskerar detta att leda till resurskonflikter och i förlängningen även inverka negativt på MSB:s externa utbildningar Särskilt om civilt försvar Utredningens analyser i detta kapitel gäller om inget annat sägs för både krisberedskap och civilt försvar. De strukturer och den systematik som är nödvändig för krisberedskapsområdet behövs också för utbildning inom civilt försvar. Utredningens analys av MSB:s utbildningsverksamhet, utbildningsprocess, behovet av intern samordning inom myndigheten och behovet av bra kontakter med externa aktörer är lika viktiga både för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Några särskilda slutsatser för utbildning inom civilt försvar går dock att dra. Utredningens utgångspunkt är att inventering av utbildningsbehov inom civilt försvar i betydande utsträckning går att göra på samma sätt som inom krisberedskapsområdet. Även grundläggande diskussioner med aktörerna om utbildningsbehov bör kunna ske på samma sätt för civilt försvar som för krisberedskap. Analys av utbildningsbehov inom civilt försvar kan med fördel ske i samarbete med Försvarsmakten inom ramen för de gemensamma grunder som myndigheterna har utvecklat för en sammanhängande planering för totalförsvar. Vidare vill utredningen framhålla att utbildningsbehov och genomförande av utbildning inom civilt försvar kan ställa särskilda sekretesskrav. Alla frågor kan därför kanske inte diskuteras i samma forum som krisberedskapsfrågor, och behovsanalysen inom civilt försvar kan vidare ställa krav på hantering av sekretessbelagt material.

90 66 Utredningen kan konstatera att civilt försvar kommer att ställa ökade krav på utbildningsinsatser. Utbildningsverksamheten har för 2016 fått viss resursförstärkning för detta. Om detta inte permanentas r d kommer utbildning inom området att behöva hanteras inom befintliga ramar. Detta kommer att öka kraven på prioritering i utbildningsarbetet och kan komma att ställa krav på andra arbetssätt än i dag. Det kommer också att öka kraven på samordning av övnings- och utbildningsarbete och på samarbetet med frivilliga försvarsorganisationer. Innehållet i MSB:s externa kurser och myndighetens internutbildning måste också samordnas. Som har konstaterats tidigare ställer även utbildning i psykologiskt försvar särskilda krav.

91 67 FÖRSLAGSDEL

92 68 6 Utgångspunkter för utredningens förslag I kapitel 7-11 lämnar utredningen sina förslag. I detta kapitel beskrivs innan det vilka utgångspunkter utredningen har haft vid framtagandet av förslagen. Detta görs för att läsaren ska förstå utifrån vilken bakgrund och inom vilka ramar som förslagen har formulerats. Utredningens förslag tar sin grund i följande utgångspunkter; - direktiven och utredningens tolkning av uppdraget, - att MSB:s myndighetsuppgift och roll inom samhällsskydd och beredskap består, - att MSB som svensk förvaltningsmyndighet har vissa krav på sig, - att de ekonomiska ramarna för utbildningsverksamheten kommer att bestå, - att överenskommelsen mellan staten och Sveriges kommuner och landsting (SKL) kvarstår, - målgruppernas uttalade krav, önskemål och behov inom utbildningsområdet och - att utvecklingen inom civilt försvar kommer att fortsätta. Vad gäller direktiven och utredningens tolkning av sitt uppdrag hänvisas till kapitel MSB:s myndighetsuppgift och roll inom samhällsskydd och beredskap består Utredningens förslag utgår från att MSB framgent kommer att ha samma uppgifter och roll inom samhällsskydd och beredskap som i dag. I det ingår att myndighetens uppdrag inom utbildningsområdet består oförändrat och att utredningen utgår från att MSB även i framtiden kommer att ha relativt stor frihet i att tolka sitt utbildningsuppdrag inom krisberedskap och civilt försvar. Utredningen utgår också från att MSB även fortsättningsvis har ungefär samma verktyg som i dag för att kunna påverka aktörernas förmåga samt att MSB även i framtiden kommer att arbeta med kunskapsstyrning, regelstyrning och ekonomisk styrning. Utredningen utgår också från att kunskapsstyrning kommer att utgöra tyngdpunkten i MSB:s arbete. Behoven av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar bedöms av utredningen vara fortsatt stora. Hur behov och efterfrågan kommer att utvecklas är dock svårt att bedöma, liksom vilka utbildningar som aktörerna själva skapar.

93 Ekonomiska ramar Utredningen utgår från att MSB:s förvaltningsanlag kommer att kvarstå oförändrat, samt att utbildningsverksamhetens nuvarande ekonomiska ram kommer att bestå. Utredningen utgår vidare från att MSB fortsatt kommer att ha en kostnadsökning inom verksamheten, t.ex. genom löneuppräkning. Detta kommer ställa krav på ökad effektivitet. För utbildningsverksamhetens del utgår utredningen från de ekonomiska slutsatser som i februari 2016 presenterades i utredningen Den framtida utbildningsverksamheten. 64 Detta innebär bl.a. att det finns relativt begränsat utrymme i utbildningsverksamhetens budget för satsningar på kurser inom krisberedskap och civilt försvar. Om MSB vill eller måste öka ambitionsnivån inom detta område måste det därför antingen tillföras resurser eller så måste MSB arbeta inom området på ett annat sätt. Vidare utgår utredningen från att MSB vid tillhandahållande av utbildning huvudsakligen har två alternativ; att ta ut avgift som ger MSB full kostnadstäckning eller att finansiera utbildning över anslag. 6.3 Krav på MSB som förvaltningsmyndighet: effektivitet och långsiktig finansiell hållbarhet MSB är en del av statsförvaltningen. Myndigheten styrs därför av de övergripande målen för statens förvaltningspolitik. Regeringen har med anledning av detta bl.a. uttryckt att målet är [e]n innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. 65 Utöver detta är de övergripande kraven på statens 66 verksamhet, bl.a. att den har en hög effektivitet och god hushållning. Detta slås bl.a. fast i budgetlagen (2011:203) och myndighetsförordningen (2007:515). För att uppfylla statsmakternas krav på förvaltningsmyndigheter anser utredningen att MSB bl.a. ska; - vara effektiv - ha likvärdig och kvalitetssäkrad verksamhet samt - ha en långsiktigt hållbar finansiering. 64 MSB (2016). Den framtida utbildningsverksamheten Redovisning av uppdrag den 17 februari Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr Proposition 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 66 Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Se 1 kap. 2 budgetlagen (2011:203).

94 70 MSB ska i största möjliga mån hantera satsningar som leder till kostnadsökningar inom sin egen budget. Även i de fall myndigheten äskar utökade medel från regeringen måste myndigheten samtidigt redovisa konsekvenserna av att istället ta detta inom befintlig ekonomisk ram. 67 Inriktningen från statsmakterna är att ökade utgifter inom ett politikområde ska kompenseras genom minskade utgifter inom samma område 68, vilket gör det naturligt att i första hand mana en myndighet att omfördela medel inom ram för att möta behovet som föranlett äskandet om mer medel. Vidare kan påpekas att riksdagen har fastställt ett överskottmål som innebär att staten i snitt ska spara 1 procent av BNP över en konjunkturcykel (överenskommelse finns om att ändra till 0.33 procent). I budgeten finns även ett tak för statens utgifter över en treårsperiod, som visar hur stora utgifter och inkomster staten bör ha för att nå överskottsmålet. 69 Det ovanstående betyder att det finns ett ständigt tryck på MSB att effektivisera sin verksamhet. Det förstärks även vid den årliga tilldelningen av myndighetsanslag, som sker enligt det s.k. ramanslagssystemet. 70 Ramanslagssystemet innebär att myndighetsanslagen årligen räknas om och justeras. Omräkningen baseras på kostnader för lokaler, löner och övriga förvaltningskostnader. Vid omräkningen är det meningen att myndigheten ska kompenseras för förändringar i omvärldens priser samtidigt som kravet på effektivitet och produktivititet gör att lönekostnaderna justeras nedåt, detta för att ligga under den konkurrensutsatta privata sektorns arbetskraftskostnader (lönenivåer). Det medför att anslaget skrivs upp i lägre takt än lönekostnaderna ökar och myndigheten måste fortlöpande effektivisera och rationalisera. 71 Detta ställer även krav på hur MSB arbetar med utbildning och att myndigheten säkerställer att utbildningsverksamheten används så effektivt som möjligt och på ett enhetligt sätt. Det som ovan beskrivits gälla för MSB gäller för all statlig verksamhet. Bevakningsansvariga myndigheter och myndigheter med särskilt utpekat ansvar har t.ex. samma villkor för sin verksamhet. Även kommuner och landsting har krav på balanserade budgetar och god hushållning i sina verksamheter kap. 1 förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 68 Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) Ibid. 2 1 kap. 1-2 Budgetlagen (2011:203). 70 Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) Arbetsgivarverket (2011). Löneomräkningen i det statliga ramanslagssystemet, Framtida utveckling och behov av förändringar? Dnr Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).

95 Överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner fortsätter att gälla I kapitel 3 beskrivs den s.k. kommunöverenskommelsen. Utredningen förutsätter att den innevarande kommunöverenskommelsen kommer att fortsätta att gälla, samt att det för perioden tas fram en ny kommunöverenskommelse. 6.5 Målgruppens krav, önskemål eller behov, så som de framkommit i utredningens genomförda workshoppar Utredningen har under arbetets gång haft två workshopar med externa aktörer. 73 De åsikter som har framkommit har utgjort en ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete. Med detta avses inte att utredningen anser att aktörernas åsikter per automatik ska omsättas i verksamhet, utan att utredningen har beaktat de åsikter som har framkommit. Ett par övergripande synpunkter från aktörerna är värda att särskilt framhålla. De externa aktörer som utgör målgrupp för MSB:s utbildning, är inte intresserade av MSB:s inre organisation. De ser MSB som en myndighet. Detta innebär bl.a. att man anser sig ha haft kontakt med MSB när man har haft kontakt med någon vid MSB. Aktörerna är också tydliga med att man väntar sig någon form av respons på sådana kontakter. MSB måste därför veta hur t.ex. önskemål om utbildning kanaliseras inom myndigheten. Det innebär också att MSB behöver agera som en myndighet gentemot målgrupperna. Aktörerna uttrycker ett behov av stöd från MSB i samband med att man får en ny roll. Detta kan gälla t.ex. när en myndighet som tidigare inte har arbetat i samverkansområden får den rollen eller en aktör får krav på sig att arbeta med något som de tidigare inte har gjort, t.ex. återupptagandet av civilt försvar. Aktörerna utrycker då ett behov av kunskapsstöd vilket de menar med fördel kan omfatta fler verktyg, där t.ex. inriktningar, övningar och handböcker kan komplettera utbildningar. Vidare uttrycks ett behov av tydlighet kring vad som förväntas av aktörerna. t.ex. avseende krav på förmåga eller kunskapsmål. Detta gör det lättare att planera utbildning. Det finns önskemål om att MSB är ett kunskapscentrum. Man vill ha en tydlig, öppen och fortlöpande dialog med MSB om utbildningsfrågor och ser gärna att ett nationellt forum skapas för detta. De uppskattar workshopformatet där MSB fokuserar på att ställa frågor och lyssna. Målgrupperna skapar till stor del egna utbildningar själva. De vill då gärna få stöd av MSB med utbildningsmaterial eller utbildning av den som utbildar, så kallat train the trainer. Man vill veta att det man utbildar i är 73 Se bilaga D och E.

96 72 rätt och ser gärna att olika aktörer i Sverige genomför egen utbildning utifrån samma utgångspunkter. Aktörerna vill också att MSB ska vara en samlingspunkt för information om utbildningar, dit det går att vända sig och enkelt få en överblick över utbudet i Sverige. En anledning till att aktörer skapar egna utbildningar är att det då går att skräddarsy dem. En annan anledning är att det största hindret för utbildningsinsatser är tidsbrist. Det blir då svårt att vara på annan ort under en längre tid och vad som anses vara längre tid varierar. Det finns därför också önskemål om att utnyttja utbildningsverktyg för distansundervisning, t.ex. e-learning, om det är MSB som arrangerar en utbildning. Kopplingar mellan övning och utbildning lyfts. Önskemål om att MSB inom utbildningsområdet ska arbeta på samma sätt som inom övning finns också, d.v.s. med stöd och samordning. Aktörerna ser gärna att de har möjlighet att påverka MSB:s utbildningar, exempelvis genom omdömen och önskemål. De vill att MSB kvalitetssäkrar utbildning, även den som ges av andra utbildningsleverantörer, och lyfter fram idén om att MSB som certifieringsorgan för utförare av utbildning inom myndighetens verksamhetsområde. Aktörerna utbildar i första hand sin egen personal men vänder sig också till allmänheten. Den s.k. enskilda individen är därför en målgrupp. Aktörerna ser att personer i högre ledningsposition borde utbildas mer, men att dessa sällan avsätter tid för det. 6.6 Utveckling inom civilt försvar fortsätter Totalförsvar är enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap (1992:1403) den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvar består av militärt försvar och civilt försvar. Enligt sin instruktion har MSB ett samordningsansvar inom civilt försvar. Utöver detta har MSB fått ett antal tilläggsuppdrag inom området de senaste tre åren. Uppdragen innebär att planering för civilt försvar ska återupptas. Detta ställer inte bara krav på MSB utan även på ett stort antal andra aktörer liksom på förmågan till civil-militär samverkan. Det innebär också krav inom utbildningsområdet. Utredningen gör bedömningen att krav på utbildning inom civilt försvar kvarstår under överskådlig tid. Alla myndigheter och kommuner har krav på sig att arbeta med civilt försvar inom ramen för sin ordinarie budget. Regeringen har uppdragit åt MSB att tillsammans med Försvarsmakten till 2017 ha utvecklat en struktur för utbildning inom civilt försvar 74, som stödjer aktörernas behov. 74 MSB (2016). Diskussionsunderlag beträffande utbildning i kris- och höjd beredskap (civilt försvar), MSB UB-USAM. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

97 Utgångspunkter för en effektiv och framgångsrik organisation Kraven på MSB som förvaltningsmyndighet innebär att MSB ska hålla en tillräcklig god kvalitet, inklusive effektivitet, i sin verksamhet, dvs. att vara framgångsrik inom sitt mandat och sin tilldelade ekonomiska ram. Därför är det av vikt att ta del av forskningsresultat som tydliggör vad som utmärker framgångsrika organisationer. Institutet för kvalitetsutveckling (SIQ) har i uppdrag att främja kvalitetsutvecklingen i Sverige och arbetar aktivt för att organisationer ska förstå och använda forskningsresultat om detta. Som ett led i detta har SIQ identifierat ett antal framgångsfaktorer för effektiva och framgångsrika organisationer. De används också som grund för arbetet med utmärkelsen Svensk kvalitet respektive kvalitetsutmärkselsen Bättre skola. Det finns olika angreppssätt och modeller för kvalitetsutvecklingsarbete, men de vilar i grund och botten på samma insikter om vad som utmärker framgångsrika organisationer. De utgångspunkter för en effektiv och framgångsrik organisation som anges nedan är hämtade från SIQ. De ska inte ses som absoluta krav eller det enda sättet att arbeta med kvalitetsutveckling. Utifrån kraven på att MSB ska vara en effektiv myndighet anser utredningen dock att det är värdefullt att utgå från forskning kring vad som präglar en effektiv och framgångsrik organisation. 75 Målgruppsorientering/intressentorientering skapar värde för målgrupper. Den långsiktiga framgången beror på om organisationen skapar nytta för dem den är till för, dvs. interna och externa målgrupper, vilket sker genom att se deras behov och förväntningar och möta dem. Det är inte samma sak som att göra exakt som målgrupperna vill. De behov målgrupperna framhåller är alltid relevanta men den lösning som MSB erbjuder kan av olika skäl skilja sig från den lösning målgrupperna önskar sig. I de fallen måste målgrupperna förstå och acceptera erbjuden lösning och deras förväntan måste bemötas. Engagerat ledarskap. Det krävs ett synligt och engagerat ledarskap för att främja fokuseringen på målgruppen. Det viktigaste för ledarskapet är att föregå med gott exempel, visa riktning för verksamheten, till fullo utnyttja medarbetarnas kompetens och ge medarbetarna de bästa förutsättningarna att utföra ett gott arbete. Allas delaktighet. Varje medarbetare behöver känna ett förtroende att genomföra och utveckla sina arbetsuppgifter. Medarbetaren måste därför förstå helheten och sin roll i den, ha tillgång till de resurser som behövs och insikt om sin och helhetens mål, resultat och utvecklingsbehov. 75 SIQ:s Modell för Kundorienterad Verksamhetsutveckling, SIQ Institutet för Kvalitetsutveckling, 2015, ISBN EFQM excellence model 2013, ISBN

98 74 Kompetensutveckling. Både individens och organisationens samlade kompetens, som bör stå sig väl i jämförelse med andra organisationer, avgör organisationens framgång. Kompetensutvecklingen i organisationen bör sikta på att vara stärkande både i ett individuellt och organisatoriskt perspektiv. Långsiktighet. Verksamhetsutveckling bör ske med ett långsiktigt perspektiv. Verksamheten bör därför värderas utifrån en tanke om utveckling, efterfrågan och nytta för målgrupperna över tid. Framgångsrika organisationer använder metoder för att omvärldsbevaka och omvärldsanalysera möjliga utvecklingar. Samhällsansvar. Den organisation som ser sin verksamhet i en samhällskontext och tar ett samhällsansvar bortom lagar och förordningar har större förutsättningar att vara framgångsrik än om fokus enbart ligger på interna processer. MSB är en myndighet och har som sådan ett utpekat samhällsansvar. Det finns därför redan en plattform i samhällsengagemanget som byggs på genom att ständigt sträva efter att förbättra hur samhällsansvaret tas. Processorientering. Verksamheten består av ett antal processer som tillsammans skapar nytta för målgrupperna. I detta fall handlar det om utbildningsprocessen med dess delprocesser. Viktigt är att inte förväxla process med funktion i organisationen, dvs. processens arbetssteg genomförs oavsett var i organisationen det sker. Förebyggande åtgärder. Genom planering och förutseende kan organisationen arbeta förebyggande och minska riskerna i processerna och genomförandet av verksamheten. De bästa resultaten nås då målgrupperna och eventuella leverantörer deltar i det förebyggande arbetet. Ständiga förbättringar. För att vara attraktiv över tid krävs ett ständigt förbättringsarbete i alla delar av organisationen. I det ligger att förstå organisationens utvecklingsbehov i relation till de strategiska målen och att effektivisera samarbetet med partners. Det bygger på att organisationen har gemensamma värderingar, ansvar, tillit och öppenhet. Ett ständigt strukturerat lärande, kreativitet och nya idéer som omhändertas är viktiga komponenter. Lära av andra. Det är omöjligt att ständigt utvecklas utan en kontinuerlig tillförsel av ny kunskap, både i sak, process och metod. För att lyckas är det av vikt att arbeta med benchmarking, att jämföra sig och lära av dem som är bäst inom en process, även om de tillhör en annan sektor eller bransch. Snabbare reaktioner. I all verksamhet är det av vikt att nå kortare svarstider och ha snabba reaktioner på målgruppers och intressenters behov. Det gäller alla delar i verksamheten och i alla skeden i processerna, vid både planering, genomförande och uppföljning.

99 75 Faktabaserade beslut. Att veta vad man gör och att basera sina beslut på fakta, mätningar och analyser för att få så god insikt om systemet, samhället och målgrupperna som möjligt, är en förutsättning för att på rätt sätt kunna sträva efter rätt mål. Det gäller både den enskilde medarbetaren och ledningen. Samverkan. En god samverkan präglar varje framgångsrik organisation. Samverkan måste ske på flera på plan och ta till vara kompetenser och drivkrafter hos målgrupper, intressenter (i MBS:s fall t.ex. regeringens myndighetsbeställning), samarbetspartners och medarbetare. Samverkan bör inte förväxlas med beredning eller remisshantering.

100 76 7 MSB:s framtida roll inom utbildningsområdet ett strategiskt vägval Övergripande förslag Det behövs ett ställningstagande kring vilken roll MSB ska ha inom utbildningsområdet. Detta är nödvändigt för att kunna avgöra hur MSB:s utbildningsarbete inom krisberedskap och civilt försvar ska bedrivas. Utredningen har tagit ställning till fyra olika alternativa roller för MSB; -MSB fortsätter att arbeta som i dag. Inom tillgängliga resurser genomför och beställer MSB utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. -MSB nedprioriterar utbildning inom krisberedskap och civilt försvar till förmån för utbildning inom skydd mot olyckor. -MSB slutar tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt försvar och går över till att endast lämna stöd till andras utbildningar. -MSB fortsätter att med anpassad ambitionsnivå tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt försvar, men antar också en mer systempåverkande roll inom utbildningsområdet. Utredningen förordar det sista alternativet. MSB bör även fortsättningsvis tillhandahålla en kärna av kvalitativ utbildning i krisberedskap och civilt försvar. Myndighetens resurser för egna utbildningar inom dessa områden räcker dock inte för att få en strategisk effekt i samhället. Samtidigt är den totala kraften i samhällets utbildningssatsningar inom krisberedskap och civilt försvar stor. Dessa utbildningar är emellertid också relativt okoordinerade och utredningen bedömer att den samlade utbildningsverksamhet som bedrivs i dag inte ger optimal effekt. Om MSB:s egen kursverksamhet kombineras med att myndigheten arbetar systempåverkande inom utbildningsområdet, kan MSB:s bidrag till förmågeutvecklingen i samhället därför öka betydligt. Med systempåverkan avser utredningen att MSB strävar efter att påverka hur utbildning i krisberedskap och civilt försvar används i samhället. Utöver egen kursvereksamhet arbetar MSB då med övergripande samordning och stöd till aktörernas egna utbildningssatsningar. Exempel på systempåverkande arbete kan vara att MSB tar fram handböcker, vägledningar och utbildningsmaterial som aktörer kan använda, att MSB tillsammans med andra tar fram aktörsgemensamma utbildningsblock som kan tas in i existerande utbildningar och att MSB använder regelstyrning och ekonomisk styrning för att påverka utbildningsarbetet inom krisberedskap och civilt försvar.

101 77 Innan utredningen lämnar specifika förslag kring hur MSB kan arbeta med utredning inom krisberedskap och civilt försvar, anser utredningen att det bör tydliggöras vilken roll myndigheten bör ta inom utbildningsområdet. Utifrån ett strategiskt perspektiv är detta en viktigare fråga än valet av vilka enskilda utbildningar som myndigheten ska tillhandahålla. I detta kapitel redogörs därför för olika alternativa framtida roller för MSB samt utredningens förslag kring vilken roll MSB bör ta. 7.1 Bakgrund Utbildning är ett av de kraftfullaste verktygen som finns att tillgå för att bygga förmåga inom samhällsskydd och beredskap. Sättet som utbildningsverktyget används på kan därför bli avgörande för vilka möjligheter Sverige har att förebygga och hantera oönskade händelser. Utöver att bestämma hur och i vilken form myndigheten ska tillhandahålla utbildning, anser utredningen därför att det är viktigt att MSB tar ställning till vilken övergripande roll myndigheten ska ta inom utbildningsområdet. En grundläggande förutsättning för att utbildning ska vara ett fungerande verktyg inom samhällsskydd och beredskap är att alla aktörer med ansvar inom området säkerställer den egna personalens kompetens. Detta ställer krav på att aktörerna analyserar vilka utbildningsbehov de har och på att de har en fungerande kompetensplanering. Det kräver också att aktörerna har tillgång till relevanta utbildningar. Att aktörerna tar ansvar för den egna personalens utbildning räcker emellertid inte. En händelse berör sällan bara en aktör. Tvärtom ställer händelser ofta krav på att flera aktörer kan hantera dem i samverkan. Det räcker då inte med att de berörda aktörerna var för sig har tillräcklig utbildning. De måste också ha utbildning som möjliggör för dem att samverka med varandra. Detta ställer i sin tur krav på att utbildningsarbetet inom samhällsskydd och beredskap samordnas. Samordning mellan olika aktörers utbildningar är inte bara viktig för att kunna hantera en händelse. Att utbildning bidrar till en samsyn kring uppgifter, ansvar, roller och arbetssätt är också nödvändigt för det löpande arbetet inom samhällsskydd och beredskap. Utredningen anser att MSB:s roll inom utbildningsområdet måste utgå från dessa förutsättningar och från MSB:s övergripande ansvar och roll. Myndighetens utbildningsverksamhet kan inte betraktas isolerat och beslutet om vilken roll som MSB ska ta inom utbildningsområdet måste ta sin grund i vad som ger mest effekt för aktörerna och samhället.

102 Alternativa roller för MSB inom utbildning i krisberedskap och civilt försvar Givet vad som har konstaterats under kapitel 7.1, anser utredningen att MSB står inför ett strategiskt vägval i hur man i framtiden ska förhålla sig till utbildningsuppdraget inom krisberedskap och civilt försvar. Utredningen ser att det finns fyra huvudsakliga roller som MSB kan anta inom utbildningsområdet MSB fortsätter att arbeta som i dag Alternativet innebär att MSB även fortsättningsvis bedriver utbildning inom krisberedskap och civilt försvar inom ramen för de resurser som finns. Detta sker till viss del genom upphandling, men främst i egen regi. Med alternativet möter MSB sitt instruktionsgivna uppdrag. Via de utbildningar som myndigheten ger kan MSB svara för kvalitetssäkring av kompetenshöjning hos de aktörer som går kurser hos MSB. Myndigheten kan även verka för viss normering inom krisberedskap och civilt försvar, genom att flera olika aktörer genomgår samma kurser. Utredningen anser dock inte att alternativet innebär att myndighetens resurser ger mesta möjliga effekt i systemet. Även fortsättningsvis skulle relativt lite av den samlade utbildningen inom krisberedskap och civilt försvar ske i MSB:s regi, samtidigt som den övergripande samordningen av utbildning inom området skulle vara fortsatt svag. Möjligheten för MSB att stödja samordning av utbildning skulle vara relativt liten MSB nedprioriterar utbildning inom krisberedskap och civilt försvar till förmån för utbildning inom skydd mot olyckor Alternativet innebär att MSB tillhandahåller ett fåtal utbildningar inom krisberedskap och civilt förvar, men prioriterar i övrigt det författningsstyrda utbildningsuppdraget inom skydd mot olyckor. Frigjorda resurser från krisberedskap och civilt försvar förs över till utbildning inom skydd mot olyckor. Detta skulle förenkla MSB:s utbildningsarbete. Samtidigt skulle det kunna bli svårt att hävda att myndigheten genom alternativet fortfarande svarar mot sitt förordningsgivna utbildningsuppdrag inom krisberedskap. Alternativet skulle också innebära att MSB till stor del avsäger sig möjligheterna att använda utbildning för att påverka samhällets förmåga inom krisberedskap och civilt försvar. Möjligheten till att verka för samordning mellan aktörerna kommer också att minska liksom möjligheten för MSB att genom utbildning sprida nya koncept och ny information. Utredningen anser därför inte att detta alternativ är att föredra.

103 MSB tillhandahåller ingen utbildning inom krisberedskap och civilt försvar utan går över till att endast lämna stöd till andras utbildningar Alternativet innebär att MSB slutar bedriva utbildning inom krisberedskap och civilt försvar i egen regi och går över till att stödja andra aktörers utbildningar kompletterat med att upphandla och köpa utbildningar. Alternativet skulle kunna leda till att MSB får en mer systempåverkande roll. Genom att se till att ett koncept för t.ex. kriskommunikation förs in i alla relevanta utbildningar inom samhällsskydd och beredskap, kan MSB nå fler aktörer och därmed få ett större genomslag än vad myndigheten hade fått genom att ge en kurs i egen regi. Trots detta vänder sig utredningen mot detta alternativ. MSB har via sin instruktion ett förordningsstyrt ansvar att utbildning inom krisberedskap och civilt försvar tillhandahålls. Detta innebär att MSB inte kan backa från ansvaret att genomföra utbildning i egen regi där det behövs. Utredningen anser vidare att det finns ett mycket stort värde i att MSB står för genomförande av centrala utbildningar inom krisberedskap och civilt försvar. När det gäller vissa utbildningar är det avgörande, inte minst när det gäller utbildningar som ingen annan tillhandahåller samt utbildningar där MSB har unik kompetens och förutsättningar för genomförandet MSB fortsätter att med anpassad ambitionsnivå tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt försvar, men antar även en systempåverkande roll inom utbildningsområdet Alternativet innebär att MSB fortsätter att bedriva och köpa utbildning inom krisberedskap och civilt, men kompletterar detta med att anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet. Detta görs bl.a. med en ökad satsning på stöd till aktörernas egen utbildningsverksamhet enligt vad som har redovisats i föregående alternativ, samt genom att verka för samordning inom det samlande utbildningsarbetet inom samhällsskydd och beredskap. Inom ramen för alternativet kan MSB också välja att dra ner på antalet kurser i egen regi och satsa mer resurser på stöd till aktörerna. MSB:s kurser med få eller inga deltagare ställs in. Ambitionsnivån för den egna kursverksamheten styrs av aktörernas behov, av given ekonomisk ram, samt av prioriteringen för vad som i varje enskilt fall är mest ändamålsenligt av att erbjuda egen kurs respektive att stödja andras utbildning. För MSB:s egen kursverksamhet är utgångspunkten avgiftsfinansiering.

104 Utredningens förslag; MSB bör fortsätta att tillhandahålla utbildning i krisberedskap och civilt försvar samt anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet Utredningen förordar det fjärde av de redovisade alternativen. Även i framtiden måste MSB ta ett ansvar för att genomföra vissa utbildningar i krisberedskap och civilt försvar i egen regi och ta ansvar för beställningen av andra. Detta kommer enligt utredningen att bli än viktigare i samband med att civilt försvar ökar i betydelse. Samtidigt räcker inte MSB:s egna kurser till för att ge tillräcklig strategisk effekt i systemet eller för att påverka kunskapsnivån inom krisberedskap och civilt försvar i den grad som behövs. De resurser som myndigheten har för att bedriva utbildning inom dessa två områden är helt enkelt för små. Kraften i samhällets samlade utbildningssatsningar inom krisberedskap och civilt försvar är å andra sidan stor. Samtidigt anser utredningen att den är underutnyttjad. Eftersom det finns liten övergripande samordning inom området och även lite gemensamt utbildningsmaterial, riskerar de samlade utbildningsinsatserna att dra åt olika håll och samordningsvinster att missas. Om MSB:s egen kursverksamhet kombineras med att myndigheten antar en mer systempåverkande roll inom utbildningsområdet, kan MSB bidra till att öka förmågan i samhället och till att det samlade utbildningsarbetet inom området får största möjliga effekt. Att aktörerna har ett tydligt ansvar för vad de ska göra inom utbildningsområdet och att MSB stödjer aktörerna i att uppnå detta, stämmer också väl överens med vad som sägs i kommunöverenskommelsen. Med begreppet systempåverkan avser utredningen att MSB strävar efter att påverka hur utbildning används inom krisberedskap och civilt förvar i samhället i stort, i motsats till att MSB bara arbetar med utbildning i egen regi. Utredningen ser framförallt två sätt som MSB kan göra detta på. Det ena är att verka för övergripande samordning inom utbildningsområdet och det andra är att stödja andra aktörers utbildningssatsningar. Utredningen ser stora vinster i att MSB tar en mer samordnande roll inom utbildningsområdet. Utbildning är ett av de kraftfullaste och mest använda verktygen inom samhällsskydd och beredskap. Det är emellertid en utspridd aktivitet, med många nyttjare och leverantörer. Ökad samordning kan därför ge stora effekter utan att det ställer ökade krav på aktörernas resurser. I dag kan det vara svårt för enskilda aktörer att se kopplingar mellan egna utbildningsinsatser och sådana som genomförs av andra. Det kan också vara svårt att identifiera strategiska samverkansbehov inom utbildningsområdet. Om MSB utifrån sitt övergripande samordningsuppdrag, breda kompetens inom samhällsskydd och beredskap och överblick över området, arbetar för att skapa samordning och samsyn inom utbildningsområdet, kan myndigheten därför avsevärt bidra till att öka effekten av de utbildningar

105 81 som genomförs. Alla de olika utbildningsinsatser som ansvariga aktörer tar initiativ till görs ju redan. För MSB handlar det om att bidra till systematik, identifiera och synliggöra synergier samt verka för att de redan existerande utbildningsinsatserna får mesta möjliga effekt. Detta kan MSB göra genom att t.ex. peka på övergripande utbildningsbehov som MSB har identifierat, skapa arenor där aktörerna kan diskutera utbildning, sprida information om utbildning och utbildningserfarenheter samt peka på samverkansbehov. Det andra sättet som MSB kan göra för att inta en systempåverkande roll är att ge stöd till aktörernas egna utbildningsinstatser. Utredningen gör bedömningen att mycket av utbildningen inom krisberedskap och civilt försvar även i fortsättningen kommer att ske i aktörernas egen regi och därmed utspritt i systemet. Aktörerna saknar dock ofta kvalitetssäkrat utbildningsmaterial. Om MSB kan ta fram sådant material stödjer myndigheten aktiviteter som aktörerna redan genomför och ökar dess effekt. Samtidigt bidrar detta till samverkan eftersom aktörerna i sina utbildningsinsatser kan utgå från samma material. Inspiration kan vara det sätt som Federal Emergency Management Agency (FEMA) i USA arbetar på, där de utvecklat utbildningspaket som aktörerna själva kan kombinera som de vill och modifiera efter de egna behoven. 76 Det föreslagna alternativet gör att MSB kan arbeta med en bas av egna kurser och samtidigt stödja utbildning inom området på en övergripande nivå. Alternativet medför också att MSB:s resurser kan utnyttjas för att ge maximal effekt i systemet. Inom myndigheten finns stor sakkunskap inom många olika ämnesområden. Kombinerat med den pedagogiska förmågan och de utbildningskunskaper som finns inom myndigheten ger detta myndigheten stora möjligheter att inom ramen för tillgängliga resurser stödja aktörernas förmågeutveckling på ett strategiskt sätt. Kapitel 7.4 anger ett antal exempel på vad en systempåverkande roll kan innebära för MSB, men utredningen vill påpeka listan inte är uttömmande. Det kan i sammanhanget påpekas att MSB inom övningsområdet arbetar på ett sätt som är snarlikt vad utredningen föreslår för utbildningsområdet. Myndigheten genomför årligen ett antal övningar i egen regi, men arbetar även med samordning och med stöd till aktörernas övningsverksamhet. Bland annat tillhandahåller MSB en nationell övningskalender, driver ett övningsråd, ger utbildning för lokala övningsledare och tar fram koncept för lokala utbildningar. MSB ger även stöd till aktörernas arbete med erfarenhetshantering efter övning. I figur 6 visas exempel på hur MSB kan använda kunskapsstyrning, ekonomisk styrning och regelstyrning för att bidra till att utbildning används strategiskt för att stärka förmågan i samhället. Figuren illustrerar hur MSB kan ge stöd inom utbildningsområdet på olika sätt, samt att anslaget 2:4 Krisberedskap kan användas för att styra och stödja utbildning. 76 Uhr, Christian, Nilsson, Nils-Ove Rapport från Emergency Management Higher Education Symposium 2016.

106 82 Figur 6. Systempåverkan Om MSB:s samlade resurser och verktyg används för att stödja och påverka den samlade utbildning som görs inom krisberedskap och civilt försvar kan stora effekter uppnås. MSB kan exempelvis ge egna kurser och stödja aktörerna med olika former av kunskapsstöd och utbildningsmaterial, samt anordna seminarier och workshopar för att stödja samordning av olika utbildningsinsatser. Även ekonomisk styrning och regelstyrning kan användas kopplat till kunskapsstyrning.

107 Författningsmässiga förutsättningar för MSB att anta den roll som utredningen föreslår Som har nämnts i kapitel 3.3 anges i MSB:s instruktion att myndigheten ska se till att utbildning inom myndighetens ansvarsområde kommer till stånd. Vidare ska myndigheten se till att utbildning inom krisberedskapsområdet tillhandahålls. Att MSB fortsätter att tillhandahålla utbildning inom krisberedskap och civilt försvar är därför okomplicerat. Myndigheten har också stora möjligheter att variera vilka utbildningar man ger och på vilket sätt de ges. Utredningens förslag innebär även att MSB ska arbeta mer aktivt med samordning av utbildning och med att stödja aktörernas eget utbildningsarbete. Det anges inte i MSB:s instruktion eller i någon annan författning att myndigheten ska göra detta. Utredningen anser dock att detta arbetssätt innefattas i MSB:s övergripande uppdrag. Som har nämnts i kapitel 5.1 anser utredningen att utbildningsparagraferna i MSB:s instruktion ska tolkas i ljuset av vad som är MSB:s grundläggande uppgifter. I detta ingår att MSB ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser. Utredningen anser således att det inte krävs något förtydligande i MSB:s instruktion för att myndigheten ska kunna arbeta mer aktivt med samordning inom utbildningsområdet eller med att stödja aktörernas utbildningsverksamhet. Som jämförelse kan påpekas att myndighetens uppdrag inom övningsområdet är snarlikt uppdraget inom utbildning. I MSB:s instruktion anges att myndigheten ska se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde (1 5 p) samt att myndigheten därtill ska genomföra övningar inom sitt ansvarsområde (5 ). Det sägs med andra ord ingenstans att MSB ska arbeta med stöd till andra aktörers övningar eller arbeta med samordning inom övningsområdet. Ändå har myndigheten valt ett sådant arbetssätt och angett detta i myndighetetens arbetsordning. Vissa av de saker som MSB gör inom övningsområdet är resultatet av särskilda regeringsuppdrag. Den övergripande ansatsen att verka systemstödjande inom området är dock något som MSB har valt att göra inom ramen för det övningsuppdrag som myndigheten har i sin instruktion. Det finns enligt utredningen samma utrymme för MSB att inom utbildningsområdet arbeta med samordning och med stöd till aktörernas utbildning, även om detta inte är explicit uttryckt i MSB:s instruktion Ekonomiska förutsättningar Utredningen har tidigare redogjort för MSB:s ekonomiska förutsättningar att bedriva utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Dessa förhållanden kan komma att gälla även i framtiden. Som har nämnts tidigare är en systempåverkande roll för MSB inom utbildningsområdet främst ett förhållningssätt. De konkreta arbetssätt som detta förhållningssätt tar sig uttryck kan variera. Utredningen ger senare i detta kapitel exempel på vad ett systempåverkande arbetssätt kan innebära

108 84 (se kapitel 7.4), men det är ingalunda en uttömande lista. Mot denna bakgrund är det svårt att bedöma exakt hur mycket ett systempåverkande arbetssätt kommer att kosta. Det är helt och hållet en fråga om hur MSB väljer att arbeta och med vilken ambitionsnivå. En genomgång av konsekvensbedömningar finns i kapitel 12. Utredningen vill dock framhålla att kostnadsökningarna för MSB:s del främst kommer att bestå i arbetstid. Det kommer som utredningen ser det med något undantag inte att leda till materiella investeringar. Att stödja andra aktörers utbildningar innebär visserligen en ambitionshöjning från MSB:s sida, men är enligt utredningen fullt möjligt för MSB att göra. Att ta fram utbildningsmaterial som olika aktörer kan använda som stöd i implementeringen av en strategi som MSB har tagit fram, bör t.ex. kunna göras helt och hållet med den kompetens som finns inom MSB. Strategin är ju redan framtagen och möjligheterna att lägga ett pedagogiskt raster över innehållet och att ta fram ett enkelt utbildningsmaterial har med MBS:s interna kapacitet att göra. MSB har redan erfarenheter av att göra detta, t.ex. inom arbetet som genomförts av implementeringsgruppen för Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällstörning. Det som utredningen tillför är synen att denna typ av satsning blir en del av den ordinarie utbildningsprocessen som Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) ansvarar för att sammanhålla. Kostnaderna för att ta fram utbildningsmaterial varierar beroende på vad det rör sig som om för material och i vilken omfattning det tas fram. Erfarenheter visar att fullständiga läromedel i snitt medför utvecklings- och tryckkostnader motsvarande ca 0,5 mnkr per läromedel, medan enklare utbildningsmaterial uppskattas kunna leda till kostnader på ca och kräva 200 till 250 arbetstimmar. Detta är dock uppskattningar. Utredningen vill framhålla att kostnaderna för att ta fram utbildningsmaterial inte bör belasta utbildningsverksamheten ensamt. Tvärtom bör utbildningsmaterial tas fram i samarbete mellan berörda sakenheter och utbildningsverksamheten, där var och en bidrar med sin kompetens (se även kapitel 8.6). Arbetskostnaderna kommer då att spridas mellan olika delar av MSB. Om MSB under ett år skulle ta fram ett fullständigt läromedel och tre enklare utbildningsmaterial som aktörerna kan använda, skulle detta enligt uppskattningarna ovan leda till ökade kostnader om kr. Detta innebär ökade kostnader för MSB, men utredningen anser dem motiverade utifrån ett kostnads-nyttoperspektiv. De delar av kostnaderna som faller på utbildningsverksamheten bör, om verksamheten inte tillförs ytterligare medel, mötas genom ambitionssänkningar i det egna kursutbudet. Vidare innebär arbetssättet att MSB:s samlade resurser kan användas för att stödja utbildning i krisberedskap och civilt försvar istället för att begränsas till de resurser som finns inom utbildningsverksamheten. Det ska dock konstateras att en mer systempåverkande roll kommer att kräva kraft även från utbildningsverksamheten och att alternativet kan innebära att MSB delvis måste sänka ambitionerna inom den egna kursverksamheten.

109 Övriga förutsättningar En grundläggande förutsättning för att MSB ska kunna anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet är att MSB tar aktiv ställning för att arbeta på detta sätt. Utifrån ett sådant ställningstagande kan MSB använda alla styrinstrument och stödverktyg som myndigheten besitter för att främja utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Om detta görs på ett bra sätt kan MSB bidra till att öka den samlade förmågan i samhället med ett större genomslag än om MSB:s engagemang inom utbildningsområdet begränsas till den egna kursverksameten. Systempåverkande arbete som MSB genomför inom utbildningsområdet kan ske på olika sätt. Arbetet bör så långt som möjligt ske i ordinarie processer. Detta innebär att vissa delar bör tas om hand inom ramen för utbildningsprocessen, t.ex. framtagande av arbetsmaterial. Andra delar, t.ex. att påverka användningen av utbildning genom anslaget 2:4 Krisberedskap sköts genom den process som reglerar detta. 7.4 Vad innebär en systempåverkande roll för MSB inom utbildningsområdet? En systempåverkande roll för MSB innebär att myndigheten strävar efter att samordna samhällets samlade utbildningsinsatser inom krisberedskap och civilt försvar och att stödja aktörernas utbildningsarbete. Men vad innebär då detta konkret? Nedan presenteras ett antal möjligheter som utredningen har identifierat till att MSB kan arbeta som systempåverkande inom utbildningsområdet. Det finns med all säkerhet andra sätt. Under arbetets gång har t.ex. frågan lyfts om det går att skapa en nationell utbildningskalender på samma sätt som det idag finns en nationell övningskalender. Det finns också flera andra idéer som utredningen inte har haft möjlighet att utreda närmare. Utredningens förslag ska därför inte ses som en uttömande lista utan som ett grundförslag Erbjuda utbildning Ett sätt att arbeta systempåverkande inom utbildningsområdet är att göra det som myndigheten gör redan idag, nämligen att erbjuda högkvalitativa utbildningar inom krisberedskap och civilt försvar. Genom att olika aktörers personal går gemensamma utbildningar i MSB:s regi, skapas samsyn och en gemensam kunskapsgrund. Utbildning riktas mot individer. Det bör dock påpekas att man genom att utbilda många individer kan uppnå en systempåverkande effekt. Utbildning kan på detta sätt användas som ett strategiskt verktyg Vägledningar och handböcker Genom att ta fram vägledningar och handböcker inom krisberedskap och civilt försvar kan MSB stödja aktörerna med information inom olika områden. Materialet kan i sin tur användas inom aktörernas egna utbildningsinsatser, exempelvis som instuderingsmaterial. Om alla aktörer utgår från samma vägledning eller handbok inom ett område, stödjer MSB aktörernas arbete och bidrar samtidigt till samsyn och samverkan.

110 Utbildningsmaterial MSB kan ta fram material som är särskilt anpassat för att användas i olika aktörers utbildningar (se figur 7). Dessa kan med fördel ta sin grund i material som redan har tagits fram inom MSB, t.ex. strategier, handlingsplaner, vägledningar och informationsmaterial. Dessa typer av material kan sedan anpassas för att användas i en utbildningssituation. Även material ifrån MSB:s befintliga kursutbud kan användas. Beroende på ämnesområde och målgrupp kan materialet utformas och anpassas på olika sätt. Att MSB tar fram utbildningsmaterial kan ge två positiva effekter; det stödjer enskilda aktörer i deras utbildningsarbete och det bidrar till samordning om flera aktörer använder samma material i sina utbildningar. Utredningen anser att det är särskilt positivt om MSB tar fram utbildningsmaterial för att stödja genomförandet av koncept och inriktningar som MSB har tagit fram. Utbildningsmaterial kan också vara ett bra alternativ eller komplement till utbildningar som MSB:s håller i egen regi. Detta har redan prövats av MSB, bl.a. inom arbete utfört av implementeringsgruppen för Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällstörning, och framhålls även i kommunöverenskommelsen. Utifrån behov och målgrupp kan MSB välja hur omfattande de utbildningsmaterial myndigheten tar fram ska vara och på vilken nivå det ska ligga. MSB kan också välja att ta fram flera olika versioner av ett utbildningsmaterial anpassat till olika målgrupper. Utredningen vill också framhålla att utbildningsmaterial kan kompletteras med lärarhandledningar som kan användas av utbildare hos aktörerna, liksom att MSB ger utbildningar i hur materialet ska användas. Utredningen anser att framtagande av utbildningsmaterial kan bli ett mycket kostnadseffektivt verktyg för MSB att använda. Det gör att MSB kan bidra till kvalitet i utbildningar utan att stå för hela tillhandahållandet självt, samt att MSB kan stödja lokala och regionala utbildningsinitiativ samtidigt som det ger MSB möjlighet att nå fler personer jämfört med om myndigheten bara tillhandahåller kurser i egen regi. I kapitel 10 lämnar utredningen förslag till en myndighetsgemensam utbildningsprocess. Utredningen föreslår också att det inom ramen för en sådan process bör tas fram ett koncept för hur MSB ska utveckla utbildningsmaterial som aktörerna kan använda. Detta innebär att framtagande av utbildningsmateriel ska omfattas av samma principer för bl.a. behovsanalys, planering och uppföljning som de utbildningar som MSB tillhandahåller i egen regi. Det ska påpekas att MSB inte kan följa upp användandet av utbildningsmateriel på samma sätt som med den egna kursverksamheten. Utredningen vill dock peka på vikten av att det utifrån de förutsättningar som finns görs ett uppföljningsarbete för utbildningsmaterial som myndigheten tar fram. Utredningen vill också betona att det är betydligt bättre att MSB, trots något begränsade uppföljningsmöjligheter, stödjer aktörerna med utbildningsmateriel jämfört med att MSB inte lämnar något stöd alls.

111 87 Figur 7. MSB stödjer med utbildningsmaterial. MSB:s samlade resurser kan användas för att identifiera behov hos aktörerna. Myndigheten kan sedan möta detta med egna kurser eller med stöd till aktörernas egna utbildningssatsningar. Alternativen kan också kombineras. Stödet till aktörerna kan ske med olika ambitionsnivå och målgruppsanpassat. Med ett förhållningssätt enligt ovan, kan MSB:s sakkunskaper och utbildningsidéer spridas i systemet.

112 Aktörsgemensamma utbildningsblock MSB kan ensamt eller i samverkan med andra aktörer ta fram aktörsgemensamma utbildningsblock som sedan kan användas i flera olika utbildningar (se figur 8). På så sätt kan flera aktörer erbjudas samma grundläggande utbildning inom ett ämnesområde oavsett i vems regi den genomförs. Detta främjar samverkan och samsyn och bidrar till resurseffektivitet. Att MSB anpassar och tillgängliggör redan befintliga MSB-producerat utbildningskoncept så att det kan användas i aktörsgemensamma utbildningsblock, är ett annat sätt för MSB att få ökad spridning och effektivt utnyttja myndighetens resurser. Figur 8. Aktörsgemensamma utbildningsblock MSB kan tillsammans med andra aktörer ta fram aktörsgemensamma utbildningsblock som kan användas i flera olika utbildningar. På så sätt kan samma saker läras ut inom området oavsett inom vilken utbildning det sker. Detta gynnar samverkan. Aktörsgemensamma utbildningsblock kan också vara ett effektivt sätt att samarbeta i framtagande av utbildning.

113 Stöd i arbetet med utbildning inom samhällsskydd och beredskap Många offentliga aktörer genomför egen utbildning av personal, ensamt eller i samverkan med aktörer. De har också ett antal författningsreglerade krav på sig inom området. I allmänhet finns det i organisationen en god kunskap om det egna ämnesområdet och ofta vet man vad man vill lära ut. Däremot är det inte säkert att alla organisationer vet hur man kan arbeta systematiskt med utbildning inom samhällsskydd och beredskap. MSB kan t.ex. bidra med stöd i hur man tar fram en utbildnings- och övningsplan för krisberedskap och civilt försvar. I dag tar MSB fram stöd för aktörernas övningsplanering men inte deras utbildningsplanering. Eftersom aktörerna har ett ansvar för att ha övningsoch utbildningsplanering finns det en stor vinst i att MSB lämnar ett samlat stöd till aktörerna i detta. Vidare kan MSB lämna stöd t.ex. i hur brister som har identifierats i en RSA kan mötas med utbildning och hur erfarenhetshantering kan omsättas i utbildning Kunskapsmål För att aktörerna lättare ska kunna förstå vilken utbildning som vore lämplig att satsa på är det nödvändigt att veta vilken kunskap som behöver uppnås. Utredningen föreslår därför att MSB tar fram kunskapsmål som komplement till förmågebegreppet för olika funktioner inom samhällsskydd och beredskap. Aktörerna kan då ha ett riktmärke för vilken sorts kunskap som utbildningar ska leda till och vilken utbildning man bör satsa på. Kunskapsmål skulle även vara lättare att följa upp ur ett kunskapsstyrningsperspektiv, jämfört med att enbart arbeta med begreppet förmåga. Detta skulle även hjälpa MSB:s samordning av sina kunskapshöjande åtgärder. Utredningen detaljerar inte några förslag till kunskapsmål. Detta är linjeverksamheten inom MSB bättre skickad att göra och det ställer krav på ett mer djuplodande arbete än vad utredningen har möjlighet till. Dock bör det framhållas att det finns exempel som kan användas, t.ex. från arbetet med Gemensamma grunder för ledning och samverkan Använda regelstyrning och ekonomisk styrning för att påverka hur utbildning används inom samhällsskydd och beredskap MSB kan använda andra styrinstrument än kunskapsstyrning för att påverka hur utbildning används inom krisberedskap och civilt försvar. Myndigheten kan t.ex. via kommunöverenskommelsen (se vidare beskrivning av kommunöverenskommelsen under kapitel 3) påverka och stödja kommunernas arbete med utbildning. MSB kan även använda utdelningen av medel från anslaget 2:4 Krisberedskap till att stödja utbildningssatsningar inom områden som man har identifierat som strategiskt viktiga. Övningsenheten ställer idag redan vissa krav på de övningar som finansieras med anslaget 2:4 Krisberedskap, vilka aktörerna måste uppfylla för att få del av stödet. Samma princip borde kunna användas även för utbildningar som finansieras av samma anslag. Med en

114 90 tydlig inriktning och uttalade kriterier för hur anslaget ska användas när det kommer till utbildning, kan anslaget 2:4 ge MSB mycket goda möjligheter att verka systempåverkande inom utbildningsområdet. MSB kan också via föreskrifter ange hur utbildning bör tas in i RSAredovisningar. Detta kan även i nästa led ge MSB en bra bild av hur aktörer på olika nivåer arbetar med utbildning Säkerställa att strategier, handlingsplaner och andra styrande dokument får genomslag i utbildning MSB tar fram styrande dokument för olika områden inom samhällsskydd och beredskap. De kan t.ex. ta formen av strategier, inriktningar och handlingsplaner. Gemensamt för dem är att de anger vad MSB anser bör uppnås inom ett område och hur aktörerna kan arbeta gemensamt för att göra detta. Vill MSB verka för att utbildning används som ett strategiskt verktyg, bör myndigheten säkerställa två saker. För det första bör MSB se till att styrande dokument som myndigheten tar fram får genomslag i egna utbildningar. Detta är ett utmärkt sätt att stödja implementeringen av ett styrande dokument. För det andra bör MSB verka för att myndighetens styrande dokument får genomslag i andra aktörers utbildningar Övergripande stöd till samordning Upprätthålla och delge en övergripande bild av utbildningsbehov Inom ramen för sin övergripande samordningsroll inom samhällsskydd och beredskap bör MSB upprätthålla en övergripande bild av vilka utbildningsbehov som myndigheten har identifierat. Alla aktörers behov är unikt och MSB kan inte ange vad varje enskild aktör har för behov. Däremot kan MSB inom ramen för sin övergripande samordningsuppgift och det analysarbete som sker vid myndigheten identifiera generella utbildningsbehov och delge dessa till berörda aktörer. Om en grupp länsstyrelser genom en övning identifierar att det finns utbildningsbehov, kan detta t.ex. behöva delges landets övriga länsstyrelser. Deltagande i programnämnder och ledningsgrupper Ett sätt som MSB kan arbeta systempåverkanande är att MSB undersöker möjligheterna att få medverka i programnämnder eller ledningsgrupper för högskoleprogram och yrkeshögskoleprogram som har betydande innehåll inom området krisberedskap och civilt försvar. På så sätt kan MSB bidra med sin kunskap i framtagande av utbildningsplaner, kursplaner och innehåll i utbildning. Erbjuda mötesplatser för aktörer som använder utbildning för att öka sin förmåga MSB kan anordna seminarier eller workshopar där olika aktörer kan träffas och dela erfarenheter och idéer när det gäller utbildning inom krisberedskap och civilt försvar (se figur 9). För den enskilda aktören kan det ibland vara svårt att skapa kontaktytor gentemot andra aktörer med liknande utbildningsbehov. Om MSB ordnar seminarier där t.ex.

115 91 kommuner och länsstyrelser kan träffas för att diskutera hur man använder utbildning inom krisberedskap och civilt försvar, kan myndigheten med en relativt liten arbetsinsats skapa mycket goda effekter i systemet. MSB kan även satsa på årliga eller i alla fall periodvis återkommande konferenser där kunskapsläget och utbildningsverksamhet diskuteras och samverkansmöjligheter skapas. Figur 9. MSB-arrangerade seminarier om utbildning MSB kan ordna seminarier där olika aktörer kan mötas för att diskutera utbildningsbehov. På så sätt underlättar MSB samverkan mellan aktörerna och kan samtidigt få bidrag till den egna behovsinventeringen. Ta fram en strategi för utbildningsområdet För att ytterligare stödja övergripande samordning anser utredningen att MSB bör överväga att ta fram en strategi för utbildningsområdet (se figur 10). Den utbildningsinriktning som finns i dag och som utvecklas i kapitel gäller för MSB:s interna verksamhet och är mycket viktig för att myndigheten ska kunna samlas kring utbildningsarbetet. På samma sätt kan det finnas ett värde i att MSB tar fram en strategi för aktörernas samlade utbildningsarbete. MSB har tidigare tagit fram en strategi för tvärsektoriella övningar. Denna har legat till grund för det aktörsgemensamma arbetet inom övningsområdet. Utredningen anser att en strategi för utbildningsområdet skulle kunna ha samma positiva effekt. En strategi för utbildningsområdet skulle även kunna arbetet med MSB:s effektmål och underlätta strategisk samordning med andra styrinstrument som MSB har.

116 92 Figur 10. Övergripande samordningsarbete inom utbildning I bilden visas några exempel på hur MSB kan arbeta med samordning inom utbildningsområdet. Flera av exemplen har beskrivits tidigare i texten.

117 Särskilt om civilt försvar Utredningens förslag om att MSB ska inta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet är minst lika viktigt inom civilt försvar som inom krisberedskapsområdet. I uppstarten av satsningen på civilt försvar som nu sker är det särskilt viktigt. MSB kommer att bedriva ett mycket viktigt utbildningsarbete inom området. Arbetet har redan påbörjats och kommer att utvecklas ytterligare. Här bör MSB och Försvarsmakten arbeta gemensamt för att utbildning ska kunna stödja en sammanhängande totalförsvarsplanering. MSB kommer dock inte att ha resurser för att kunna utbilda alla aktörers medarbetare inom civilt försvar. Aktörerna kommer å sin sida kommer troligen inte att vara villiga eller ha möjlighet att skicka samtliga medarbetare som behöver utbildning till MSB. Behovet för MSB att verka för samordning av utbildning inom området är därför mycket stor. Den systemstödjande rollen kan dock ta särskilda uttryck när det kommer till utbildning civilt försvar. MSB kan behöva ta en särskild roll för att se till att utbildning inom civilt försvar koordineras med Försvarsmaktens utbildningsinsatser. Kravet på sekretess kan också innebära att MSB måste arbeta på ett annat sätt för att stödja aktörernas utbildningsinsatser, jämfört mot vad som krävs inom krisberedskapsområdet. Utredningen vill även peka på att MSB och övriga civila aktörer kan behöva erbjuda utbildning i civilt försvar som kan användas av Försvarsmakten.

118 94 8 Övriga strategiska ställningstaganden Sammanfattande förslag Utöver att MSB bör anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet, har utredningen identifierat ett antal ytterligare strategiskt viktigta frågor för MSB:s framtida utbildningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar. - MSB bör arbeta med kunskapsstyrning utifrån ett helhetsperspektiv. De verktyg som myndigheten kan använda för kunskapsstyrning ska inte användas åtskilt utan samordnat för att nå gemensamma mål. - MSB:s utbildningsverksamhet bör utgå från ett målgruppsperspektiv. - All utbildning som MSB tillhandahåller bör ske i en myndighetsgemensam process. Detta förslag utvecklas närmare i kapitel MSB bör använda forum för att diskutera utbildning i krisberedskap och civilt försvar med externa aktörer. Detta behövs för att MSB ska ha en bra behovsbild och för en god dialog med målgruppen. - MSB bör ha ett internt utbildningsforum. Stora delar av myndigheten arbetar med eller berörs av frågor som rör utbildning, men det finns i dag inget forum för att diskutera detta. - MSB bör ta fram ett koncept för hur myndigheten kan stödja andra aktörers utbildning. Utredningen har identifierat detta som en viktig del i att kunna agera systempåverkande och i att kunna stödja aktörerna. Detta behövs eftersom MSB inte har arbetat på ett systematiskt sätt med denna typ av frågor förut. - MSB bör ha en samlad kompetensutvecklingsportal. Det kunskapsstöd som MSB erbjuder aktörerna måste vara lätt att hitta. Vägledningar, handböcker, övningar, utbildningar, övningar m.m. bör gå att hitta på samma ställe. I förlängningen bör MSB även kunna erbjuda information om andra offentliga aktörers samverkan. - MSB bör öka samverkan med akademien. Utredningen ser stora vinster i att MSB fördjupar sin samverkan med högskolor och universitet som bedriver forskning och utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. - MSB bör arbeta med övergripande samordning av utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Detta kan bland annat ske genom at MSB identifierar och sprider information om utbildningsbehov, genom att MSB identifierar samverkansbehov inom utbildningsområdet och genom att MSB erbjuder mötesplatser där aktörer kan diskutera utbildningsfrågor.

119 95 För att MSB ska kunna anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet och för att myndigheten i övrigt ska kunna arbeta med utbildning inom krisberedskap och civilt försvar på ett effektivt sätt, har utredningen identifierat ett antal strategiskt viktiga frågor. Utredningen anser att dessa är av central betydelse för MSB:s utbildningsarbete. De kopplar inte till någon särskild utbildning eller kurs utan gäller för MSB:s utbildningsarbete generellt. 8.1 MSB bör arbeta med kunskapsstyrning utifrån ett helhetsperspektiv MSB har en modell för arbete med samhällsskydd och beredskap (se figur 11). Enligt modellen identifieras först vad som ska skyddas, därefter vad som kan hota det som ska skyddas. Efter detta bestäms vilken förmåga som behöver skapas. För att skapa förmåga kan MSB framförallt med tre olika former av styrmedel; ekonomistyrning, regelstyrning och kunskapsstyrning. Dessa styrmedel har beskrivits under kapitel 3. Kunskapsstyrning är kanske MSB:s bredaste styrinstrument. Det innefattar ett stort antal verktyg och flera av MSB:s enheter och verksamheter arbetar i det närmaste uteslutande med olika former av kunskapsstyrning. Exempel på olika former av kunskapsstyrning är övning, utbildning, seminarier, handböcker, forskning, vägledningar och olika former av metodstöd. Figur 11. Modell för arbete med samhällsskydd och beredskap. MSB har tagit fram en modell för arbete med samhällsskydd och beredskap. Enligt modellen identifieras först vad som ska skyddas. Efter detta identifieras vad som kan hota det skyddsvärda. I nästa steg fastställs vilken förmåga som behöver skapas. För att skapa förmåga finns olika styrinstrument. Kunskapsstyrning är ett av dessa.

120 96 Utredningen anser att det är mycket viktigt att utbildning inte ses isolerat utan som ett av många verktyg för kunskapsstyrning (se figur 12). När skilda delar av MSB har ansvar för olika kunskapsstyrningsverktyg finns risken att det strategiska angreppssättet uteblir. Det kan i sin tur leda till att de förmågebrister hos aktörerna som upptäcks vid övningsenheten riskerar att bara mötas med övningar, att utbildningsverksamheten möter identifierade brister med utbildning etc. Figur 12. Kunskapsstyrningsfamiljen kan riktas mot gemensamma mål. MSB har flera verktyg för att arbeta med kunskapsstyrning. Ibland räcker det med att ett av dessa verktyg används för att önskad förmåga ska nås. Ofta finns det dock ett värde i att MSB använder flera av de kunskapsstyrande verktygen för att öka en förmåga och för att nå ett mål. För att MSB:s resurser ska användas på bästa sätt är det viktigt att myndigheten arbetar strategiskt med kunskapsstyrning och gör det ur ett helhetsperspektiv. Detta sker genom ett systematiskt arbetssätt enligt följande ordning: - Förmågebrister identifieras. - Orsaken till en förmågebrist identifieras. - Om orsaken helt eller delvis består i kunskapsbrister görs en bedömning av om MSB genom kunskapsstyrning kan och bör verka för att bristen åtgärdas. - Om det bestäms att MSB ska göra detta görs en bedömning av vilka verktyg för kunskapsstyrning som myndigheten kan använda. Utgångspunkten bör inte vara att MSB ska använda ett verktyg ur kunskapsstyrningsfamiljen för att åtgärda en brist. Tvärtom ser utredningen stora fördelar i att MSB kombinerar t.ex. utbildning i egen regi med framtagande av en handbok och stöd till andras aktörers utbildning. Detta arbetssätt ställer krav på ett förhållningssätt inom hela myndigheten. Utredningen anser att ett sådant förhållningssätt är en nödvändighet för att MSB:s resurser i framtiden ska kunna användas effektivt och för att MSB ska kunna använda utbildning som ett strategiskt verktyg.

121 MSB:s utbildningsverksamhet bör utgå från ett målgruppsperspektiv MSB:s utbildningsverksamhet bör utgå från ett målgruppsperspektiv. Med detta avses att den utbildning som MSB ger ska syfta till att öka eller bibehålla aktörernas förmåga och att den ska formges så att den kommer aktörerna till nytta. Med ett målgruppsperspektiv har MSB aktörernas behov i fokus, snarare än den egna organisationens. 77 Det innebär också att MSB utformar utbildningar på ett sätt så att de passar aktörerna. Om MSB ger en utbildning som myndigheten anser behövs, men som ingen går, ger den ingen effekt på förmågan i samhället överhuvudtaget. MSB måste därför ha målgruppen i fokus när det gäller urval såväl som genomförande av utbildningar. Det kan i sin tur ställa krav på att MSB anpassar utbildningar efter olika aktörers behov och förutsättningar. Det kan t.ex. betyda att när MSB utvecklar en kurs, så bör detta göras så att den både kan hållas platsbunden och nätbaserad. Ett målgruppsperspektiv ställer också krav på aktiv dialog med målgruppen under utvecklingen av kurser. Det ska poängteras att ett målgruppsperspektiv inte innebär att MSB enbart ska anpassa sig efter aktörernas önskemål. MSB har ett ansvar för att se till att utbildning inom myndighetens ansvarsområde kommer till stånd. De utbildningar som MSB väljer att tillhandahålla ska utgå från en behovsanalys. Som har nämnts ovan är inte behov och efterfrågan alltid samma sak och MSB kan inte enbart utgå från aktörernas efterfrågan vid framtagandet av utbildningar. Myndigheten måste också göra egna behovsanalyser. MSB kan komma att identifiera ett utbildningsbehov hos aktörerna utan att de själva efterfrågar någon utbildning inom området. Vid sådana tillfällen måste MSB kunna verka för att öka förståelsen om varför utbildning inom området behövs. Detta är emellertid enligt utredningen också en del i att ha ett målgruppsperspektiv och att bedriva ett strategiskt utbildningsarbete. Hur MSB kan arbeta ur ett målgruppsperspektiv konkretiseras i kapitel Undantaget är naturligtvis MBS:s interna utbildningar.

122 All utbildning som MSB tillhandahåller bör ske i en myndighetsgemensam process Bland MSB:s kunskapsstyrningsverktyg har utbildning en särställning genom att det är en formaliserad typ av kunskapsstyrning som ska ske på visst sätt. MSB tillhandahåller flera olika sorters utbildningar, både i egen regi och genom att myndigheten köper utbildningar från andra leverantörer. Initiativet till en utbildning kan komma från olika delar av myndigheten. Även ansvaret för genomförandet kan vila på olika enheter, verksamheter och avdelningar. Utredningen anser att all utbildning som MSB erbjuder i framtiden oavsett organisatorisk hemvist och oavsett om utbildningen ges av MSB självt eller beställs av någon annan utförare, ska hanteras inom en myndighetsgemensam process. Detta säkerställer en likvärdighet i MSB:s utbildningar och garanterar att MSB:s utbildningar arbetar utifrån gemensamma pedagogiska grunder och finansieringsprinciper samt att kursmål och kursplaner tas fram på ett likvärdigt sätt. En myndighetsgemensam utbildningsprocess möjliggör vidare en strategisk prioritering av utbildning utifrån samtliga utbildningsbehov som myndigheten identifierat. Det underlättar även det interna samarbetet. Inom processen bör bara sådan verksamhet hanteras som faller inom MSB:s definition av utbildning (se kapitel 9.2). Annan kunskapshöjande verksamhet såsom workshopar eller seminarier kan hanteras på annat sätt. Hur en myndighetsgemensam utbildningsprocess bör se ut utvecklas under kapitel MSB behöver använda forum för att diskutera utbildning med externa aktörer För att stödja MSB:s arbete med behovsanalys inom utbildningsområdet och för att stödja ett målgruppsanpassat arbetssätt bör MSB ha formaliserade kontaktytor gentemot aktörerna där utbildningsfrågor diskuteras. Forum för att diskutera utbildning inom skydd mot olyckor finns redan, bl.a. via det utbildningsutskott som är knutet till räddningstjänstrådet. Däremot saknar MSB formaliserade kontaktytor med externa aktörer för att diskutera frågor kopplade till utbildning inom krisberedskap och civilt försvar. Ur ett utbildningsperspektiv kan MSB använda externa forum på två sätt. För det första kan MSB besöka olika nätverk, råd och arbetsgrupper inom samhällsskydd och beredskap för att ta del av olika aktörers erfarenheter och önskemål inom utbildningsområdet. Detta kan aldrig ersätta en systematisk behovsanalys baserat på formella underlag, men det är ett mycket viktigt komplement. Genom att träffa och lyssna på aktörerna kan MSB få tillgång till viktiga nyanser i aktörernas behov som är svåra att utläsa ur skriftliga källor. Det är också viktigt att aktörerna får en möjlighet till fysiska möten med MSB för att diskutera utbildningsfrågor och att

123 99 myndigheten upplevs som tillgänglig för aktörerna. Viktigt att beakta när MSB besöker externa forum är att känna till forumets sammansättning och mandat. För det andra kan MSB även använda externa forum för att presentera och diskutera utbildningsinitiativ som myndigheten har tagit fram. På ett liknande sätt kan MSB använda externa forum för att diskutera utbildningssamarbeten med andra aktörer. En fråga är om MSB ska använda sig av redan existerande forum eller om MSB ska sträva efter att etablera särskilda forum för just dessa frågor. Utredningen anser att det ena inte utesluter det andra, men att MSB i första hand bör inventera vilka befintliga forum som kan användas. Utredningen vill framhålla vikten av att MSB:s arbete med externa aktörer och att användning av externa forum ska ske på ett systematiskt sätt. Det bör så långt som möjligt finnas fastställda rutiner för hur arbetet med externa forum ska ske Befintliga forum Det finns flera existerande forum som MSB skulle kunna använda för att diskutera utbildningsfrågor med aktörerna. Till dessa hör samverkansområdena, de tre länsstyrelsekonstellationerna Nordsam, ÖSAM och Sydlänen, samt Sveriges kommuner och landstings (SKL:s) tre nätverk för räddningstjänst samt krisberedskap i kommuner och landsting Utredningen anser inte att det finns någon naturlig avgränsning kring vilka existerande forum som MSB kan använda för att diskutera utbildningsfrågor. Det viktiga är att MSB har en tydlig uppfattning om vad myndigeten har för syfte vid besök i olika forum forum, vilka utbildningsfrågor man vill diskutera och vad man ska göra av resultatet. Om det finns forum som MSB löpande vill besöka för att diskutera utbildningsfrågor kan detta tas in i den långsiktiga planeringen och i planeringen för utbildningsverksamhetens omvärldsanalys. På följande sida visas två exempel på forum som MSB kan besöka för att diskutera utbildningsfrågor (se figur 13 och 14). Det första är ett av de sex samverkansområdena där statliga myndigheter är representerade. Det andra är ett av SKL:s nätverk, som är till för kommuner och landsting. För att diskutera utbildningsbehov inom mer avgränsade områden kan MSB besöka ämnesspecifika nätverk som t.ex. Geodatarådet (se figur 15). Utbildningsverksamheten kan även använda seminarier och temadagar som MSB anordnar, t.ex. Rakeldagen, förebyggandekonferensen och aktörsgemensamma CBRNE-möten för att diskutera specifika utbildningsfrågor.

124 100 Figur 13. Användning av befintliga nätverk för att diskutera utbildning. MSB kan besöka de nätverk som finns inom samhällsskydd och beredskap för att diskutera utbildningsbehov och utbildning. Figur 14. Användning av befintliga nätverk för att diskutera utbildning. MSB kan besöka de nätverk som finns inom samhällsskydd och beredskap för att diskutera utbildningsbehov och utbildning.

125 101 Figur 15. Användning av ämnesspecifika nätverk. För att diskutera utbildningsbehov inom särskilda ämnesområden kan MSB besöka ämnesspecifika forum Nya forum Som komplement till de existerande forum som finns inom samhällsskydd och beredskap kan MSB vilja etablera särskilda forum med särskild inriktning på utbildningsfrågor kopplat till krisberedskap och civilt försvar. Utredningen tar inte ställning till om detta behövs eller inte. Det behöver först göras en inventering av om existerande forum är tillräckliga. Utredningen vill dock peka på ett antal möjligheter. Alternativ 1: Räddningstjänstrådets utbildningsutskotts mandat utvidgas till att även hantera utbildning inom krisberedskap och civilt försvar Till räddningstjänstrådet finns knutet ett utbildningsutskott. Utskottets mandat är i dag begränsat till skydd mot olyckor, vilket även gäller för Räddningstjänstrådet. Ska utbildningsutskottet användas för att på ett mer formellt sätt diskutera utbildning även inom krisberedskap och civilt försvar, måste utskottets mandat genomgå en formell utvidgning. Fördelar med att använda utbildningsutskottet är att det redan används för att diskutera utbildningsfrågor och att medlemmarna har stor vana av att diskutera utbildning. Nackdelar är att utskottet kan bli överbelastat om två ytterligare ämnesområden läggs till agendan. Det bör även påpekas att utskottet är en del av Räddningstjänstrådet. Även om utbildningsutskottets mandat skulle utökas till krisberedskap och civilt försvar är det osannolikt

126 102 att Räddningstjänstrådets mandat skulle göra det. Utbildningsutskottets mandat skulle då vara bredare än dess övergripande råd, vilket skulle kunna vara olämpligt. Vidare ska konstateras att utbildningsutskottet endast innefattar kommuner. För diskussioner med statliga myndigheter skulle andra forum behöva användas, vilket i sin tur ökar risken för att frågan diskuteras i stuprör. Alternativ 2: NAFS mandat utvidgas till att även innefatta utbildningsfrågor Nationellt forum för inriktning och samordning av övningar (NAFS) är MSB:s forum för att diskutera övningsfrågor. Forumet inrättades 2010 och innefattar ett 20-tal statliga myndigheter samt ett par adjungerade kommuner. Ett alternativ för MSB kan vara att utöka NAFS roll till att även omfatta utbildningsfrågor. Fördelar med detta är att NAFS är ett etablerat forum med stor vana av att arbeta med planering och samverkan samt med kompetensfrågor. Det kan också finnas en fördel i att behandla övnings- och utbildningsfrågor samlat. Detta sker i andra fall. Till exempel anger kommunöverenskommelsen att kommuner ska ta fram en samlad utbildnings- och övningsplan. Det kan också konstateras att Krisberedskapsmyndigheten (KBM) 2007 avsåg att inrätta ett gemensamt övnings- och utbildningsråd. 78 Detta kom dock inte att göras innan myndigheten lades ner. Nackdelar med förslaget är att NAFS är etablerat och utformat för att arbeta specifikt med övningsfrågor, inte med utbildning. Vidare är utbildning ett omfattande område och det är inte säkert att det finns tid att hantera både övning och utbildning i samma forum. Det ska också konstateras att det endast finns ett par kommuner i NAFS och att dessa endast är adjungerade och inte ordinarie medlemmar. Ska bilden av det lokala behovet och diskussioner med kommuner bli bra måste NAFS kompletteras med andra kontaktytor. Alternativ 3: En arbetsgrupp för utbildningsfrågor inrättas under samverkansområdena Enligt 7 förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, ska myndigheterna i förordningens bilaga genomföra gemensam planering inom samverkansområden (SO), detta för att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap. Samverkansområdenas struktur håller för närvarande på att ses över. I framtiden kommer det att finnas gemensamma arbetsgrupper kopplade till samverkansområdena. Ett alternativ är att en av arbetsgrupperna får ansvar för utbildningsfrågor. 78 KBM (2007). Inriktning m.m. för utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområdet huvudrapport. Krisberedskapsmyndigheten. Dnr 1582/2006.

127 103 Fördelar med förslaget är att arbetet med utbildning inom krisberedskap och civilt försvar knyts ihop med de övergripande samverkansstrukturerna inom området. Det skulle också kunna leda till att strategiska utbildningsfrågor som identifieras i arbetsgruppen naturligt kan höjas till nästa nivå. Det leder också till att utbildningsfrågorna knyts till de av regeringen utpekade forum som ska användas för att planera arbetet inom krisberedskap och civilt försvar. Det kan också noteras att alternativ 2 och 3 inte behöver stå i motsats till varandra. Ett NAFS med utvidgat mandat att även omfatta utbildning kan bli en arbetsgrupp till samverkansområdena. Det är i stort samma aktörer i samverkansområdena och NAFS. På så sätt knyts krisberedskapssystemet ihop, den grundläggande tanken med samverkansområdena efterlevs och informationen i de olika sakfrågorna hamnar hos rätt instans i respektive organisation. Nackdelar med alternativet är delvis de samma som för alternativ 2. Samverkansområdena är konstruerade för statliga myndigheters planering. Det är också bara vissa statliga myndigheter som är ålagda att delta i arbetet i samverkansområdena. Några kommuner är visserligen adjungerade, men är inte permanenta medlemmar och heller inte tillräckligt många för att det ska kunna ge en representativ bild av det kommunala utbildningsbehovet. Alternativet behöver därför kombineras med att MSB även använder andra forum. 8.5 MSB bör ha ett utbildningsforum Utbildning berör flera olika delar av myndigheten och bra intern samordning är en förutsättning för att MSB ska kunna använda utbildning som ett effektivt verktyg. Den viktigaste garanten för detta är att MSB har fungerande processer och en bra förvaltningsorganisation. Som stöd till detta anser dock utredningen att det även behövs ett forum för utbildningsfrågor inom MSB (se figur 16). Utbildning skär genom hela myndighetens ansvarsområde och berör ett stort antal enheter och verksamheter. Därför är det viktigt att det finns forum för att diskutera gemensamma behov och satsningar inom utbildningsområdet. Detta saknas dock i dag. Utredningen vill i och för sig peka på vikten av att nya forum inom MSB inte skapas i onödan. I detta fall rör det sig emellertid om en strategiskt mycket viktig verksamhet för MSB, där det helt saknas ett myndighetsforum. Behovet av ett forum har även tagits upp i den strategiska plan som utbildningsverksamheten vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) har tagit fram. 79 Utredningen delar utbildningsverksamhetens bedömning. 79 Utbildning för ett säkrare samhälle i en föränderlig värld, Strategisk plan för MSB Utbildningsverksamhet , dnr

128 104 De diskussioner som förs inom utbildningsforumet, kan utgöra underlag till inriktningar av utbildning som sedan kan tas in i linjearbetet och i utbildningsprocessen. Det är viktigt att arbetet i forumet sker strukturerat och systematiskt och enligt fastsällda rutiner. Arbetet bör vidare löpande följas upp. Sammankallande och ansvariga för dokumentation bör vara utbildningsverksamheten inom UB. Ett utbildningsforum syftar till att: - fånga upp utbildningsbehov som har identifierats inom olika delar av MSB och genom myndighetens arbeten och processer - vara ett beredningsorgan som stödjer arbetet med att ta fram inriktningsförslag för MSB:s utbildningssatsningar - identifiera synergier inom utbildningsområdet och underlätta kunskapsdelning. Utbildningsforumets mål är att: - skapa en samlad bild över aktörernas behov av förmågehöjande aktiviteter och bedöma vilka av dessa som är lämpliga som utbildningssatsningar - stödja arbetet med inriktning av utbildningssatsningar. Figur 16. Utbildningsforum. Ett utbildningsforum inom MSB ger möjlighet att diskutera utbildningsfrågor utifrån hela myndighetens perspektiv.

129 105 Utredningen anser att det viktiga är att ett forum inrättas som kan svara mot ovan nämnda behov. Den exakta utformningen bör analyseras närmare. Det kan bl.a. övervägas att ha en eller två nivåer i forumet. En nivå skapar enkelhet. Två nivåer ger å andra sidan möjlighet att både ha löpande diskussioner och informationsdelning på handläggarnivå och även prioriteringsdiskussioner och underlag till inriktningsförslag på chefsnivå/verksamhetsansvarignivå. På samma sätt som har beskrivits angående NAFS under kapitel 8.4 går det att överväga att ge Internt nationellt forum för inriktning och samordning av övningar (INAFS) ett utökat mandat att även arbeta med utbildningsfrågor. Fördelarna och nackdelarna är desamma som har beskrivits för NAFS ovan. Fördelarna är att INAFS är ett etablerat forum med stor vana av att arbeta med planering och samverkan samt med kompetensfrågor och att det finns en fördel i att behandla övnings- och utbildningsfrågor samlat. Nackdelarna med förslaget är att INAFS är etablerat och utformat för att arbeta specifikt med övningsfrågor, inte med utbildning. Det finns en risk för att utbildning och övning blir två för stora enheter att hantera i ett forum. Ska INAFS användas för att diskutera utbildningsfrågor behöver sammansättningen också ses över, särskilt för att säkerställa att alla delar av MSB som kommer i kontakt med utbildning finns med. 8.6 MSB bör ta fram ett koncept för att stödja andra aktörers utbildningar Under kapitel 7.4 framhåller utredningen att MSB bör stödja andra aktörer med utbildningsmaterial. För att det ska bli tydligt i hela MSB hur myndigheten ska arbeta med detta, bör det tas fram ett myndighetsgemensamt koncept för detta. Konceptet bör innefatta hur behov av utbildningsmaterial kan identifieras, hur materialet ska tas fram och förvaltas, samt ansvarsfördelning inom MSB. Utredningen anser att konceptet bör inarbetas i myndighetens utbildningsprocess. Detta beskrivs närmare under kapitel En naturlig utgångspunkt för arbetet är enligt utredningen att kunskapen vid MSB:s olika sakenheter kombineras med den pedagogiska kunskapen inom utbildningsverksamheten. På så sätt kan existerande kunskap inom en del av MSB modifieras till att bli bra utbildningsmaterial och stöd. Även forskningsresultat kan på samma sätt omsättas och få spridning i stöd till aktörers utbildning (se figur 17).

130 106 Figur 17. Sakkunskaper och forskning kan bli utbildningsmaterial. MSB kan använda myndighetens samlade resurser för att stödja aktörernas utbildning. Genom att kombinera sakkunskap och produkter som redan finns inom myndigheten med den pedagogiska kunskapen vid utbildningsverksamheten, kan utbildningar och utbildningsmaterial skapas. Detta är också ett mycket bra sätt att stödja implementeringen av koncept som MSB har tagit fram, samt forskningsresultat.

131 MSB bör ha en samlad kompetensutvecklingsportal För att MSB:s utbildningssatsningar ska göra någon nytta måste de användas. För att de ska kunna användas måste de vara enkla för användarna att hitta. Detta är också en viktig del i att ha ett målgruppsperspektiv i utbildningen. Utredningen anser därför att alla utbildningar som MSB tillhandahåller, oavsett om de bedrivs i egen regi eller köps in, enkelt ska gå att finna. Det ska inte heller spela någon roll vilken del av MSB som har initierat eller genomför en utbildning. Allt ska finnas på ett ställe. En av utredningens huvudsakliga förslag är att MSB ska inta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet. I detta ingår att MSB ska stödja aktörerna med utbildningsmaterial och annat utbildningsstöd. Även sådant material ska finnas att tillgå på samma ställe på MSB:s hemsida som de utbildningar som MSB tillhandahåller. På så sätt blir det enkelt för aktörerna att hitta allt stöd de kan vara intresserade av på ett ställe, via vad som då blir en kompetensutvecklingsportal. Enligt direktiven ska utredningen föreslå hur MSB kan förmedla kunskap om andra aktörers utbildningar inom samhällsskydd och beredskap. Utredningen anser att målsättningen på sikt måste vara att alla offentliga leverantörer av utbildning inom samhällsskydd och beredskap ska gå att hitta på MSB:s hemsida. Ett sådant behov identifierades redan av KBM 2007 och myndigheten avsåg också att utveckla ett webbverktyg för ändamålet. 80 Det gjordes dock inte innan KBM avvecklades. Bakgrunden till utredningens förslag är i allt väsentligt de samma som KBM framförde 2007; det finns ett behov av att ge aktörer med utbildningsbehov en samlad översikt över tillgängliga utbildningar inom området. Vid de workshopar med externa aktörer som utredningen har genomfört, har behovet blivit än tydligare. Genomförande av förslaget ställer inte bara krav på MSB utan även på andra offentliga aktörer som erbjuder utbildning inom samhällsskydd och beredskap. Detta ställer krav på samverkan och att utbildningsleverantörer inom området informerar MSB om de utbildningar man ger, så att MSB kan lägga upp eller länka till detta i sin portal. På MSB:s hemsida finns i dag en kunskapsbank. Där samlar Avdelningen för utveckling av samhällsskydd (US) bland annat statistik, erfarenheter från olyckor och kriser, utvärderingar och forskningsresultat. Utredningen anser att det är mycket positivt att MSB på detta sätt samlar material på en plats. Om utredningens förslag beaktas kan MSB i framtiden ha en kunskapsbank (eller kunskapsportal) där aktörerna kan ta del av kunskap och fakta (forskning, statistik, utvärderingar etc.) samt en kompetensutvecklingsportal där aktörerna kan ta del av verktyg som är 80 KBM (2007). Inriktning m.m. för utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområdet huvudrapport. Krisberedskapsmyndigheten. Dnr 1582/2006, s.15.

132 108 särskilt utformat för kompetensutveckling såsom övning, kurser, utbildningsmaterial, utbildningsstöd, vägledningar etc. (se figur 18). Det kan hävdas att skapandet av en kompetensutvecklingsportal är ett resurskrävande arbete som ställer alltför stora krav på samverkan och på att MSB håller portalen uppdaterad. Utredningen bedömer också att arbetet kommer att vara resurskrävande. Värt att poängtera är dock att arbetet med att få en överblick över utbildningar alltid måste göras av någon. I dag ställs i realiteten detta krav på den aktör som behöver en utbildning. Aktörerna kan inte få informationen på ett ställe, utan måste leta på olika hemsidor, kontakta olika utbildningsleverantörer eller söka på Internet. Utredningen anser att det är betydligt mer resurseffektivt om de offentliga aktörer som tillhandahåller utbildning samverkar för att skapa en överblick över utbildningsutbudet, än att varje enskild användare måste göra det. Därtill kan en komptensutvecklingsportal bidra till arbetet med en samordnad information inom krisberedskap och civilt försvar. Det finns även ett stort värde i att även lägga in MSB:s övriga stöd till kompetensutveckling i portalen och här även presentara övningar och övningsstöd, vägledningar, handböcker m.m. Utöver att förvalta portalen, bör MSB även överväga vilket stöd myndigheten ska ge till aktörer som hör av sig och har frågor om andra aktörers utbildningar. Ska MSB t.ex. även kunna svara på andra aktörers utbildningar eller hänvisa till kontaktpersoner hos andra leverantörer? Utrendingen har övervägt om MSB på sin sida även bör informera om privata aktörers utbildningar, men kommit fram till att detta är olämpligt. Enligt den objektivitetsprincip som anges i 1 kap. 9, regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet bl.a. iakttaga saklighet och opartiskhet. Om MSB informerar om en privat leverantörs utbildning måste myndigheten kunna garantera att man informerar om alla privata aktörers utbildningar på samma sätt. Detta kommer att bli mycket svårt och utredningen avråder därför från ett sådant förfarande. Vinsten av att ha samtliga offentliga aktörer, inklusive statliga universitet och högskolors, utbildningar inom samhällsskydd och beredskap på ett ställe kommer att vara stor nog. Däremot behöver MSB fortsätta att kartlägga vilka privata aktörer som erbjuder utbildning inom området, detta för att garantera att MSB inte startar utbildning som redan finns. Det ska framhållas att framtagande av portalen behöver föregås av studier av hur detta görs på bästa sätt. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att MSB:s ordinarie hemsida används och att allt kompetenshöjande stöd som myndigheten erbjuder helt enkelt bör samlas på ett ställe. Någon ny hemsida eller extern portal anser utredningen inte bör vara utgångspunkten. Förslaget behöver studeras närmare innan det genomförs. Flera frågor behöver detaljeras och undersökas närmare, t.ex. exakt vad portalen ska innehålla, vem som ska ansvara för den och vad detta ansvar innebär.

133 109 Figur 18. Komptensutvecklingsportal. Allt stöd till kompetensutveckling som MSB erbjuder aktörerna bör samlas på ett ställe på myndighetens hemsida. I förlängnigen kan MSB även informera om andra offentliga aktörers utbildningar och stöd.

134 MSB bör öka samverkan med akademien Som har redovisats under kapitel 3.4, finns det ett antal utbildningar vid universitet och högskolor som helt eller delvis har inriktning på samhällsskydd och beredskap. Samverkan med dessa aktörer kan vara mycket värdefull. Till akademiska utbildningar inom området kan MSB bidra med sakkunskap och praktisk erfarenhet. Ett sådant samarbete kan också stärka MSB:s utbildningsverksamhet genom att myndigheten får tillgång till forskningsrön och en akademisk aspekt av arbetet inom samhällsskydd och beredskap. Som har påpekats tidigare uttrycks det med jämna mellanrum ett behov av att utbildning inom samhällskydd och beredskap kan certifieras och kvalitetssäkras. Utredningen vill peka på att utbildning inom samhällsskydd och beredskap som genomförs i akademisk regi, per automatik sker i ett system som innefattar kvalitetssäkring och meritvärdering. Slutligen vill utredningen framålla det positiva i att krisberedskap utvecklas till en akademisk disciplin. I myndighetens kunskapsstrategi från 2003 framhöll KBM att det visserligen fanns kunskaps- och kompetensmiljöer med någon form av inriktning mot krishantering spridda på olika universitet och institutioner, men att det inte fanns någon utbildningsinstitution som på universitets- eller högskolenivå erbjöd en helhetsbild av området. 81 Sedan KBM:s kunskapsstrategi togs fram har utvecklingen gått framåt. Det finns i dag miljöer som i ökad utsträckning fokuserar mer renodlat på risk- och katastrofområdet. 82 Försvarshögskolan har också utvecklat sin verksamhet. Utredningen anser dock att utbildning inom krisberedskap bör fortsätta att utvecklas mot att bli mer av en egen akademisk disciplin. Inom skydd mot olyckor kan detta delvis sägas finnas via brandingenjörsutbildningar och studier av civilt försvar utvecklas inom statsvetenskap och militärvetenskap. Krisberedskapsområdet skulle kunna vinna på att utvecklas på ett liknande sätt. Som har påpekats under kapitel kan MSB även undersöka möjligheterna att medverka i programnämnder och ledningsgrupper i högskoleprogram och yrkeshögskoleprogram som har betydande innehåll inom området krisberedskap och civilt försvar. I samarbetet kan framhållas att det inom MSB sedan tidigare har diskuterats om påbyggnadsutbildning för brandingenjörer kan genomföras vid universitet eller högskola. Utredningen stödjer detta. Utbildningen berör främst skydd mot olyckor, men rör även krisberedkap och civilt försvar. 81 KBM (2003). Kunskapsstrategi för samhällets krisberedskap. Krisberedskapsmyndigheten. s.9 f. 82 Exempelvis LUCRAM (Lund University Centre for Risk Assassment and Management; RCR (Risk and Crisis Research Centre vid Mittuniversitetet); CNDS (Centrum för naturkatastroflära); KcKP (Kunskapscentrum för katastrofpsykiatri vid Institutionen för neurovetenskap, Uppsala universitet).

135 Särskilt om civilt försvar Utredningens strategiska ställningstaganden i detta kapitel gäller utbildning inom krisberedskap såväl som inom civilt försvar. Att MSB arbetar med kunskapsstyrning utifrån ett helhetsperspektiv är t.ex. i högsta grad viktigt även för att öka kunskapen inom civilt försvar. Flera olika verktyg; utbildning, övning, vägledningar, seminarier m.m. behöver kombineras för att få effekt inom området. Utredningen vill dock framhålla att civilt försvar kan ställa vissa särskilda krav på MSB inom utbildningsområdet. Utredningen lämnar t.ex. förslag till hur MSB kan arbeta med utbildningsforum externt och internt. Dessa kommer att kunna användas även för att diskutera frågor kring utbildning inom civilt försvar. Området kan dock även ställa krav på att särskilda forum används, t.ex. för att diskutera utbildningar tillsammans med Försvarsmakten eller för att kunna diskutera utbildningar med hög sekretessnivå. Utredningen anser också att det är viktigt att de kurser och utbildningskoncept som redan finns, så långt som möjligt används för att även möta utbildningsbehov inom civilt försvar. MSB bör därför noga analysera vilka existerande utbildningar som behöver kompletteras så att de även behandlar civilt försvar. MSB bör även säkerställa att den utbildning som MSB köper av Försvarshögskolan i tillräcklig omfattning rör civilt försvar, inklusive psykologiskt försvar och hybridkrigföring.

136 112 9 Utgångspunkter för när MBS tillhandahåller och genomför utbildning Sammanfattande förslag - Utredningen lämnar förslag till utgångspunkter för hur MSB:s arbete inom utbildningsområdet kan målgruppsanpassas. I detta ingår att MSB måste uppträda som en myndighet i utbildningsfrågor och att utformningen av MSB:s utbildningar måste ske med målgruppen i fokus. - MSB:s arbete bör utgå från en gemensam definition av utbildning. I dag saknas en definition inom MSB av vad som är utbildning. Detta behöver inte vara ett avgörande problem i kontakten med externa aktörer. Det blir dock bekymmersamt i MSB:s interna arbete eftersom det gör det svårt att veta vad som ska tas in i utbildningsprocessen och vilka av MSB:s åtgärder som ska omfattas av de kvalitetskrav som finns på utbildning. Att inte utbildning finns definieras påverkar också indirekt styrningen och användning av ekonomiska medel och arbetstid som läggs på insatser som ligger inom eller nära utbildningsområdet. - Utredningen föreslår utgångspunkter för MSB:s planering inom utbildningsområdet. Utredningen framhåller vikten av framförhållning och även av att utbildningsverksamheten involveras tidigt i utvecklingsarbete. Utredningen pekar också på att utbildningar som myndigheten initierar måste föregås av ett dokumenterat behov. - I kapitlet lämnar utredningen förslag till utgångspunkter för när MSB bör tillhandahålla utbildning och när myndigheten kan finansiera utbildning över sitt förvaltningsanslag. - Utredningen lämnar även förslag till utgångspunkter för användandet av anslaget 2:4 Krisberedskap och för deltagande av privata aktörer i MSB:s utbildningar. Utredningen har föreslagit att MSB ska anta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet. Detta innebär bl.a. att myndigheten i högre utsträckning ska stödja andra aktörers utbildningsinsatser. Samtidigt är det viktigt att MSB fortsätter att tillhandahålla kvalitativ utbildning inom samhällsskydd och beredskap i egen regi. För att MSB ska kunna göra detta på ett så effektivt sätt som möjligt föreslår utredningen en myndighetsgemensam utbildningsprocess. Denna beskrivs under kapitel 10.

137 113 Enligt direktiven ska utredningen ange utgångspunkter för MSB:s tillhandahållande och genomförande av utbildningar. Utredningen anser att sådana utgångspunkter bör gälla för all utbildning som myndigheten tillhandahåller. Innan förslaget till myndighetsgemensam utbildningsprocess i kapitel 10, lämnar utredningen därför i detta kapitel förslag till utgångspunkter för när MSB tillhandahåller utbildning. De bör utgöra grunden i all utbildning som MSB ger och beaktas i samtliga delar av utbildningsprocessen. 9.1 Förslag till utgångspunkter för hur utbildning kan tillhandahållas ur ett målgruppsperspektiv I kapitel 8 har utredningen framhållit vikten av att utbildning som MSB tillhandahåller utgår från ett målgruppsperspektiv. Utredningen anser att detta är en strategisk fråga för myndigheten. Enligt direktiven ska utredningen även beskriva hur utbildning kan tillhandahållas ur ett målgruppsperspektiv Målgruppernas behov ska vara i fokus för MSB:s utbildningsverksamhet Den utbildningsverksamhet som MSB bedriver syftar till att bibehålla eller stärka aktörernas förmåga inom samhällsskydd och beredskap. Om den inte bidrar till detta har den inte nått sitt syfte. MSB:s utbildningsverksamhet måste därför alltid ha målgruppernas behov i fokus. I en myndighet med så många olika arbetsuppgifter som MSB, kan ständigt nya uppdrag och återkommande prioriteringsbehov leda till att verksamheten blir inåtvänd. Interna processer och krav blir fokus medan målgruppens behov hamnar i skymundan. Att ständigt ha aktörernas behov i fokus och alltid ifrågasätta om den utbildning som MSB ger hjälper förmågeutvecklingen eller inte, är framförallt en förhållningsfråga. Målgruppsperspektivet måste genomsyra hela verksamhetens kultur. Det ovan sagda innebär på intet sätt att MSB alltid ska göra som aktörerna säger eller undvika att ställa krav. Det kan tvärtom finnas tillfällen när MSB genom analyser har identifierat ett utbildningsbehov hos aktörerna som man sedan måste göra tydligt för dem att de bör åtgärda. Fortfarande har MSB då målgruppernas behov i fokus. Utredningen vill också framhålla att MSB kan ta lärdom av hur andra organisationer arbetar med att förstå efterfrågan hos målgrupper, t.ex. genom att undersöka hur dialoger med dem kan genomföras.

138 MSB måste agera som en myndighet i utbildningsfrågor Vid de kontakter som utredningen har haft med externa aktörer framgår att det finns en förväntan på att MSB agerar som en myndighet. MSB:s verksamhet är för bred och organisationen för stor för att aktörerna ska kunna ha en överblick över vilka delar som arbetar med vad. Detta leder till att det är avgörande att MSB agerar som en samlad myndighet i utbildningsfrågor. I sin tur ställer detta bl.a. följande krav på MSB: - Utbildningsbehov som kommer in till myndigheten behöver omhändertas även om de inte anmäls just till utbildningsverksamheten. - Att MSB agerar med ett budskap i utbildningsfrågor och kan redogöra för hur olika kunskapshöjande aktiviteter som myndigheten bedriver, relaterar till varandra. - Att de olika utbildningar som MSB tillhandahåller tas fram, tillhandahålls och följs upp på ett likvärdigt sätt. Detta innebär bl.a. att de utgår från gemensamma pedagogiska grunder, omfattas av samma finansieringsprinciper och följs upp och kvalitetssäkras på samma sätt. Alla MSB:s utbildningar bör därför utgå från samma kvalitetskrav MSB:s utbildningar ska utformas med målgruppen i fokus En första fråga för MSB att ta ställning till inom utbildningsområdet är alltid om det finns ett utbildningsbehov. En andra fråga är om det är MSB som ska se till att behovet möts. Om MSB väljer att ta fram en utbildning för att möta ett behov är nästa fråga hur utbildningen ska utformas. Detta är en mycket viktig fråga som kan bli avgörande för vilken effekt utbildningen får på förmågan i samhället. Flera faktorer måste tas in i bedömningen. Vilken sorts utbildning vill aktörerna ha? Vilken utbildningsform fungerar bäst för att nå målen för utbildningen? Vilka möjligheter har MSB att genomföra olika former av utbildning? Utredningen anser att det är mycket viktigt att målgruppen står i fokus för hur utbildningar utformas och att en utbildning gärna kan ges på flera olika sätt om det är möjligt. Därför kan det vara aktuellt för MSB att också utforma utbildningen tillsammans med representanter för målgruppen. Det är dock inte alltid som MSB kan tillgodose aktörernas alla önskemål. Viss utbildning kan inte MSB tillhandahålla på det sätt som önskas och viss utbildning måste bedrivas på ett särskilt sätt för att ge effekt. Målgruppen måste dock alltid stå i fokus. En utbildning som ingen går har givetvis ingen effekt.

139 MSB:s arbete bör utgå från en gemensam definition av utbildning Som har konstaterats i kapitel är det en brist att MSB inte har en gemensam definition av vad utbildning är. Detta är inte främst ett problem i MSB:s kontakter med externa aktörer, utan framförallt ett internt behov. MSB arbetar med många former av kunskapsstyrning i olika processer. För att det ska bli tydligt inom MSB vad som ska hanteras i myndighetens utbildningsprocess och vad som kan hanteras på andra sätt, måste det också vara tydligt vad som inom MSB avses med utbildning. Enligt myndighetens interna processer och rutiner knyts också ett antal åtgärder och kvalitetskrav till MSB:s tillhandahållande av utbildning. Det blir även av detta skäl viktigt att det är tydligt vad som är utbildning och inte. Utredningen har tagit fram ett första preliminärt förslag till definition av utbildning. Strävan har varit att ta fram en definition som är lättförståelig och som kan användas av hela MSB. Utredningens förslag har tagits fram efter en genomgång av några kunskapsteoretiska grunder, hur begreppen används i svenska språket och hur de definieras i andra relevanta sammanhang. Utredningens förslag och bakgrunden till dem finns sammanfattad i en PM. Utredningen vill framhålla att det viktiga är att MSB arbetar utifrån en gemensam definition av utbildning, inte att det är just utredningens definitionsförslag som används. Det ska också påpekas att det vid utbildningsverksamheten inom Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) för närvarande pågår ett arbete med att ta fram en definition av utbildning. Utredningen vill också framhålla vikten av att definitionen blir enkel och lättillgänglig för alla delar av MSB, och inte bara för de som arbetar med utbildning. En lättförstådd definition är nödvändig för att samverkan inom MSB ska fungera och för användandet av en myndighetsgemensam utbildningsprocess. Det är också viktigt att definitionen inte väsentligt avviker från hur utbildningsbegreppet används i samhället i övrigt. Utredningens förslag till definition av utbildning är som följer: Utbildning är en målinriktad process för lärande som syftar till att kunskaper förvärvas och utvecklas genom systematisk undervisning eller träning. Utbildningsbegreppet omfattar både processer som leder till formell kompetens (dvs. någon form av examina) och sådana som inte gör det. Oavsett ska arbetet vara kvalitetssäkrat och utgå från mål.

140 Förslag till utgångspunkter för MSB:s övergripande planering inom utbildningsområdet För att MSB ska kunna arbeta med utbildning på ett bra sätt och för att en myndighetsgemensam process ska fungera, finns det ett antal principer i MSB:s planeringsarbete som måste följas Långsiktighet i utbildningsplaneringen För möjligheter till prioriteringar mellan olika utbildningssatsningar, för att möjliggöra en rimlig verksamhetsplanering inom utbildningsverksamheten och för att möjliggöra bra diskussioner inom MSB i utbildningsfrågor måste utgångspunkten vara att det finns en långsiktighet i utbildningsplaneringen. Utredningen inser att alla utbildningsbehov inte kan identifieras med lång framförhållning. Detta är emellertid i hög grad en förhållningsfråga och tillräckligt många behov kan identifieras för att MSB ska kunna bedriva en bra planering. Utredningen vill även påpeka att det i planeringsanvisningarna för verksamhetsplanering åläggs alla avdelningar att anmäla behov av studiemedel till Avdelningen för utveckling av samhällsskydd (US) och övningssatsningar till Avdelningen för utveckling av beredskap (UB). Skälet till detta är att US och UB ska ges möjlighet att sammanställa och skapa en överblick över all verksamhet, men också för att prioriteringar ska kunna göras. Samma direktiv i planeringsanvisningarna bör kunna gälla utbildning. Alla avdelningar bör således åläggas att anmäla identifierade utbildningsbehov och faktiska utbildningssatsningar till UB Under utvecklingsarbeten bör utbildningsverksamheten involveras tidigt MSB bedriver varje år ett stort antal utvecklingsarbeten. Inte sällan identifieras utbildning som ett sätt att genomföra resultatet av utvecklingsarbetet. Utredningen vill härvid påpeka vikten av att utbildningsverksamheten hellre kontaktas för tidigt än för sent. Om utbildningsverksamheten kontaktas först när ett projekt är färdigt kan det vara svårt att möta de utbildningsbehov som projektet har resulterat i. Om utbildningsverksamheten å andra sidan kontaktas i ett tidigt stadium finns det större möjligheter att ta höjd för projektresultatet i utbildningsplaneringen. Utbildningsverksamheten kan också hjälpa till med utformning av förslag som rör utbildningsområdet. Detta illustreras i figur 19.

141 117 Figur 19. Långsiktiget i utbildningsplanering. Det är viktigt att utbildningsverksamheten kontaktas tidigt i utvecklingsarbeten. Om det sker för sent kan det vara svårt att omsätta nya utbildningsinitiativ Förslag om att nya utbildningar alltid ska innehålla ett dokumenterat behov Om någon del av MSB ser ett utbildningsbehov och anser att myndigheten ska möta det, är det viktigt att det finns en dokumentation av behovet, inklusive källa till hur behovet har identifierats. Detta är nödvändigt för att eventuella prioriteringar ska ske på riktiga grunder. Att endast hänvisa till en allmän uppfattning om att en utbildning behövs räcker inte som underlag. För att underlätta genomförande bör mallar och stöd tas fram.

142 Förslag till bedömningsgrunder för när MSB bör svara för utbildning Enligt direktiven ska utredningen ta fram bedömningsgrunder för när MSB bör svara för utbildning samt när myndigheten bör låta andra aktörer göra detta. Utredningen anser att det är mycket viktigt att alla beslut som MSB tar om att själv tillhandahålla en utbildning vilar på samma kriterier. Det ska inte spela någon roll vilken del av MSB som initierar utbildningen, vilket ämne det rör eller vem som genomför den. Ska MSB agera som en myndighet i utbildningsfrågor måste beslutsgången för när MSB ska stå för en utbildning vara den samma. Detta är också viktigt eftersom MSB:s resurser för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar är relativt små. Myndigheten måste därför ha tydliga utgångspunkter för när MSB ska stå för utbildning respektive låta andra göra det. MSB har inte råd att slentrianmässigt tillhandahålla utbildning inom området Kriterier för när MSB ska tillhandahålla utbildning Utredningen anser att följande kriterier ska vara uppfyllda för att MSB ska tillhandahålla utbildning i egen regi. Det finns ett identifierat utbildningsbehov För att MSB ska besluta om att tillhandahålla utbildning inom ett område måste det finnas ett tydligt identifierat och dokumenterat behov. Detta bör i allmänhet utgå ifrån följande: - Aktörerna har eller riskerar att få uppenbara förmågebrister inom ett område. Detta kan i sin tur bero på att nya ansvarsområden och uppgifter har tillkommit, eller att förutsättningar har ändrats. - Förmågebristen bedöms bero på kunskapsbrister. Ska MSB kunna ta beslut om att tillhandahålla en utbildning är det viktigt att det finns ett tillräckligt beslutsunderlag som redogör för vad behovet består av och hur det har identifierats. Behovet kan ha identifierats av MSB eller genom att en grupp aktörer påvisar ett behov. Oavsett i vilken form analysen sker eller i vilket forum utbildningsbehov identifieras, behöver det ske på ett strukturerat och spårbart sätt. Det ska tilläggas att vissa utbildningsbehov inte tar sin grund i nyligen uppkomna behov eller förändrade förutsättningar. Den grundkurs i samhällsskydd och beredskap som MSB tillhandahåller ges t.ex. mot bakgrund av att aktörerna utan kursen skulle riskera att få en allmän förmågebrist och att behovet av kursen gäller över tid.

143 119 Det finns en trolig efterfrågan på utbildningen Behov och efterfrågan är inte samma sak. Om MSB har identifierat ett utbildningsbehov, men det inte finns någon efterfrågan på utbildningen, är det slöseri med resurser för MSB att sjösätta en ny utbildning. Ett beslut om att MSB ska tillhandahålla en utbildning ska därför föregås av en analys av vilken efterfrågan som kan finnas på utbildningen. Detta kan göras på flera olika sätt, bl.a. genom att prata med målgruppen. Det krav på struktur och spårbarhet som finns för identifiering av utbildningsbehov gäller även för en analys av efterfrågan. Det kan ibland vara svårt att få bra underlag till en analys och att förstå orsaken till bristande efterfrågan, men strävan ska ändå vara att den faktiska efterfrågan så långt som möjligt är dokumenterad. Det ska påpekas att om MSB har identifierat ett behov, men konstaterat att det inte finns någon efterfrågan, så kan MSB verka för att uppnå förståelse kring varför utbildning behövs inom ett område. Detta kan t.ex. göras genom att MSB genomför andra åtgärder än genom att erbjuda en utbildning. Visar en övning på samma brist hos ett stort antal aktörer kan MSB t.ex. börja med att ordna seminarier om övningsresultatet för att påvisa utbildningsbehovet. Utbildning av tillräcklig kvalitet tillhandahålls inte av någon annan aktör MSB ska tillhandahålla utbildning inom sitt ansvarsområde. Som har framhållits tidigare är utgångspunkten att MSB inte ska tillhandahålla utbildning om fullgoda alternativ redan finns. Utbildningsverksamheten inom MSB tar årligen fram en rapport av vilka utbildningar som tas fram av andra utbildningsleverantörer. MSB har därför en god grund för att påbörja en bedömning av om erforderlig utbildning inom området redan finns. MSB har faktiska möjligheter att tillhandahålla utbildningen. För att ta på sig rollen att tillhandahålla en utbildning måste MSB ha gjort bedömningen att man har faktiska möjligheter att göra detta. I det ingår att bedöma att MSB har tillräckliga resurser såsom tillgänglig tid, ekonomiska förutsättningar och möjlighet att säkerställa tillgången till rätt kompetens för att genomföra utbildningen. Om ovanstående kriterier anses uppfyllda kan MSB ta beslut om att tillhandahålla en utbildning. Det kan dock vara så att MSB har identifierat behov av att tillhanda fler utbildningar än vad myndigheten har resurser till. I så fall måste en prioritering ske. Prioritering bör då göras utifrån vilken effekt utbildningen bedöms få och i vilken utsträckning den tillsammans med andra MSB-arbeten är systempåverkande.

144 Att MSB ska tillhandahålla utbildning ska alltid föregås av ett beslut där behovet dokumenteras Att MSB ska tillhandahålla en utbildning ska alltid föregås av ett beslut. I beslutet ska anges på vilka grunder som beslutets har fattats och en genomgång av hur utbildningen svarar mot kriterierna ovan. Beslutet att MSB ska tillhandahålla en viss utbildning bör ses över årligen för att säkerställa att kriterierna för att tillhandahålla utbildningen fortfarande uppfylls. Processen avser alltså både nya och existerande utbildningar Avveckling av en utbildning ska föregås av ett beslut där orsakerna dokumenteras Utbildningar ska inte vidmaktshållas för sakens skull. Om det inte finns något behov av dem eller om de inte längre uppfyller kriterierna för när MSB ska tillhandahålla utbildning bör de avvecklas. Det är mycket viktigt att sådana beslut tas utifrån ett tillräckligt beslutsunderlag och att de dokumenteras. Förslag att avveckla en utbildning ska innehålla en analys. Beslut om att avveckla en utbildning ska dokumenteras och innehålla orsakerna till beslutet. Kriterier för att avveckla en utbildning föreslås vara att; - utbildningen inte längre uppfyller de ovan nämnda kriterierna för att MSB ska tillhandahålla utbildning - det finns ett förnyelsebehov som bäst möts genom att satsa på en helt ny utbildning snarare än att vidmakthålla en existerande utbildning - andra utbildningssatsningar bedöms som viktigare - behovet av utbildning möts bättre på något annat sätt, t.ex. genom att MSB ger stöd till aktörernas egna utbildningar. 9.5 Förslag till bedömningsgrunder för när utbildning bör finansieras över MSB:s förvaltningsanslag Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till när MSB bör finansiera utbildning över sitt förvaltningsanslag. Utredningen vill framhålla vikten av att all utbildning som MSB tillhandahåller omfattas av samma finansieringsprinciper. Detta innebär att ett beslut om att MSB ska finansiera utbildning alltid ska tas utifrån samma kriterier, oavsett vilken del av myndigheten som initierar utbildning och oavsett vilket ämnesområde det rör.

145 121 Utredningen anser att utgångspunkten ska vara att endast utbildning som enligt myndighetsinstruktionen ska genomföras anslagsfinansierat, finansieras på detta sätt. För all annan utbildning är utgångspunkten avgiftsfinansiering. I de fall MSB vill göra avsteg från grundprincipen och genomföra utbildning över MSB:s anslag, föreslås ett antal kriterier för att MSB kan välja att anslagsfinansiera utbildning Bedömningsgrunder Aktörer åläggs nya uppgifter och ansvar Om flera aktörer inom samhällsskydd och beredskap åläggs nya uppgifter och ansvar inom samhällsskydd och beredskap, kan det leda till stora behov av kunskapshöjning. Även om aktörerna har ett ansvar för att personalen är ändamålsenligt utbildad, kan MSB under en övergångsperiod besluta att anslagsfinansiera en utbildning för att aktörerna ska få en grundläggande kunskapsnivå inom de nya ansvarsområdena. Om utbildning stöttar implementeringen av koncept eller föreskrifter som MSB har tagit fram Om MSB tar fram strategier, inriktningar, handlingsplaner eller föreskrifter kan det underlätta implementeringen om MSB inledningsvis tillhandahåller viss utbildning kostnadsfritt. Om det ger stor utdelning relativt satsningen och om utbildning bedöms som viktigt för aktörerna Exempel på detta kan vara att nå ut till en stor mängd aktörer, stärka nyckelaktörer i systemet såsom geografiskt områdesansvariga myndigheter inom kritiska områden, samt utbilda utbildare (train the trainer) och andra nyckelpersoner. Utredningen vill framhålla att utgångspunkten är avgiftsfinansiering. Även om alla kriterierna ovan är uppfyllda, behöver detta inte betyda att myndigheten ska anslagsfinansiera en utbildning. Det bör också påpekas att det kan finnas andra skäl till att anslagsfinansiera utbildning än de som har nämnts ovan Om MSB anslagsfinansierar utbildning ska det föregås av beslut beslutet ska omprövas årligen Beslut om att MSB ska anslagsfinansiera en utbildning ska dokumenteras tydligt och innehålla en förklaring kring varför det görs. Utredningen anser att det är mycket viktigt att anslagsfinansiering omprövas varje år. Det kan finnas skäl att anslagsfinansiera en utbildning under en längre period, men det är viktigt att det inte sker enbart på grund av hävd. Beslut om att anslagsfinansiera utbildning sker inom ramen för utbildningsprocessen. Beslut om att avbryta anslagsfinansiering bör dokumenteras och skälet till beslutet bör noga anges.

146 Särskilt om användning av anslaget 2:4 Krisberedskap MSB administrerar anslaget 2:4 Krisberedskap. För anslaget finns ett antal finansieringsprinciper. Frågan har uppkommit i vilken utsträckning som MSB kan använda medel från anslaget för att; - kontinuerligt driva en utbildning - starta upp en utbildning. Utredningen gör bedömningen att MSB inte kan använda medel från anslaget för att över tid driva en utbildning. Anslaget ska enligt finansieringsprinciperna inte användas för löpande verksamhet, förutom för viss verksamhet där undantag finns i MSB:s regleringsbrev. Att starta upp en utbildning med medel från anslaget är möjligt så länge en ansökan om medel följer de övergripande finansieringsprinciperna för anslaget. En myndighet, eller flera myndigheter i samverkan, kan därför ansöka om medel från anslaget för att t.ex. ta fram en pilotutbildning inom ett område. Det är dock viktigt att det är tydligt hur projektet sedan ska implementeras och övergå i förvaltning. Om MSB ska använda medel från anslaget för att finansiera utveckling av utbildning, måste även detta följa finanseringsprinciperna för anslaget samt MSB:s interna regler inom området. Vidare är det viktigt att komma ihåg att MSB antingen ska erbjuda utbildning avgiftsfritt eller med full kostnadstäckning. Om MSB väljer att utveckla en utbildning med medel från anslaget 2:4 måste det därför finnas en planering för hur genomförandet av utbildningen sedan ska finansieras. 9.7 Särskilt om utbildning som riktas till privata aktörer Inom samhällsskydd och beredskap finns många privata aktörer. Under utredningens arbete har två frågor uppmärksammats när det gäller MSB:s utbildningsarbete kopplat till denna grupp Utbildning av privata aktörer med ett viktigt samhällsansvar Den huvudsakliga gruppen av aktörer som går MSB:s utbildningar är normalt sett offentliga aktörer, såsom kommuner, landsting, länsstyrelser och myndigheter på central nivå. Det förekommer dock även att privata aktörer med ett viktigt samhällsansvar vill gå någon av MSB:s utbildningar. Inte sällan är detta aktörer som har tagit över ett ansvar som tidigare har varit i offentlig regi.

147 123 Utredningen ser att det finns ett stort värde i att dessa aktörer där det är möjligt får samma utbildning som offentliga aktörer inom samma område. Detta är också något som MSB gör redan i dag. Så länge det finns tydliga bedömningsgrunder för vilka kurser som är öppna för dessa privata aktörer och under vilka premisser, ser utredningen inte heller några problem med detta. Det finns inte heller några principiella invändningar mot att denna kategori av privata aktörer går anslagsfinansierade utbildningar Privata aktörer som arbetar inom utbildningsområdet Privata aktörer som arbetar med utbildning inom samhällsskydd och beredskap vill ibland gå kurser vid MSB. Syftet är i allmänhet att bli bättre utbildningsleverantörer, lära sig vad MSB lär ut samt kunna berätta för potentiella kunder att den egna personalen har gått utbildning vid MSB. Inom vissa områden genomförs en relativt stor del av utbildningen av privata aktörer. Inom arbetet med Gemensamma grunder för samverkan och ledning har det t.ex. identifierats att mer än hälften av utbildning inom området sker med hjälp av privata aktörer. Utredningen ser inga principiella invändningar mot att MSB erbjuder utbildning till denna typ av aktörer förutsatt ett antal premisser, vilka beskrivs nedan Offentliga samhällsviktiga aktörers möjlighet till kunskapsutveckling bör inte begränsas MSB ska tillhandahålla utbildning inom krisberedskapsområdet. Ett viktigt syfte med detta är att aktörer med ett samhällsansvar, t.ex. kommuner, ska kunna ge sin personal nödvändig utbildning, vilket de enligt lag är skyldiga att göra. MSB erbjuder t.ex. en grundkurs i samhällsskydd och beredskap. Detta är en viktig möjlighet för bl.a. kommuner att uppfylla sitt ansvar att se till att den egna personalen är utbildad. Om MSB:s kurser fylls av privata utbildningsaktörer blir det svårt för kommunerna att göra detta. Detta kan t.ex. lösas genom att MSB erbjuder särskilda kurser för privata aktörer inom utbildningsområdet eller att de får platser på kurser så länge behovet för aktörer med ansvar i systemet är fyllt. Det bör finnas ett opartiskt urvalsförfarande MSB kan inte favorisera vissa privata utbildningsaktörer framför andra. MSB måste därför antingen erbjuda platser till alla som vill gå en kurs, eller har någon form av opartiskt urvalsförfarande, t.ex. lottning. Förslaget bör inte omfatta anslagsfinansierade kurser MSB bör inte erbjuda anslagsfinansierade kurser till privata utbildningsleverantörer. Detta är inte syftet med anslagsfinansiering. De bör alltid vara avgiftsfinansierade.

148 Förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess Sammanfattande förslag Utredningen föreslår att all utbildning som faller inom ramen för MSB:s definition av utbildning, ska hanteras i en myndighetsgemensam process. En myndighetsgemensam utbildningsprocess ska koppla till övergripande analys- och styrprocesser inom myndigheten. Utredningens förslag till myndighetsgemensam process utgår från den utbildningsprocess som finns vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB) i dag, men med ett antal förändringar. Bland annat föreslår utredningen att den omvärldsanalys som bedrivs inom utbildningsverksamheten görs till en egen delprocess och att arbetet utvecklas. Utredningen föreslår också att kvalitetssäkrings- och uppföljningsarbetet förstärks. Utredningen föreslår att avdelningen UB ska vara ägare till procesen. Eftersom förslaget är en myndighetsgemensam process, anser utredningen dock att fler beslutspunkter i framtiden behöver föregås av samråd med övriga avdelningar. Utredningen förslår också att inriktningsbeslutet för MSB:s utbildning i framtiden fattas av MSB:s generaldirektör. Utredningen anser att alla kurser som MSB erbjuder i framtiden ska finnas i myndighetens kursutbudsplan. Detta ställer krav på hela MSB vad gäller framförhållning och samarbete. Vissa utbildningsbehov kommer inte att gå att förutse och även om ambitionen är att alla utbildningar ska tas in i kursutbudsplanen anser utredningen att det behövs ett koncept för att ta hand om hastigt uppkomna utbildningsbehov på ett strukturerat sätt. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att MSB bör inta en systempåverkande roll inom utbildningsområdet. En mycket viktig del i detta är att MSB kan stödja aktörernas arbete med t.ex. utbildningsmaterial. Det behöver tas fram ett koncept för hur MSB ska arbeta med detta. Konceptet ska sedan kunna tas in i utbildningsprocessen. På sikt bör det vara lika naturligt för MSB att inom utbildningsprocessen ta fram utbildningsstöd till aktörerna, som att ta fram egna kurser. Det bör även gå att hitta synergier mellan dessa arbetssätt.

149 125 Som har beskrivits under kapitel 5 var tanken med nuvarande utbildningsprocess att den skulle gälla för hela myndigheten. Som också har beskrivits i kapitel 5 har detta dock inte riktigt blivit verklighet. Processen har främst kommit att användas inom avdelningen UB. Vid de workshopar inom MSB som utredningen har hållit har det också framkommit att processen är relativt okänd utanför utbildningsverksamheten. Som ett led i att MSB agerar som en myndighet, med effektiva och målgruppsanpassade processer, anser utredningen att utbildningsprocessen även i realiteten måste bli hela MSB:s utbildningsprocess. Detta innebär att MSB har en utbildningsprocess som gäller för hela myndigheten oavsett var i myndigheten utbildningsbehov identifieras, eller initiativ till utbildning tas. Detta är en förutsättning för att utbildning ska bli ett myndighetsgemensamt verktyg som kan bli föremål för strategiska prioriteringar. Det behövs också för att MSB ska kunna kvalitetssäkra utbildning, ha en överblick och uppföljning av utbildningsarbetet och för att MSB:s utbildningar ska tas fram, genomföras och följas upp på ett likvärdigt sätt. Utredningen har i kapitel 5 konstaterat att vissa av MSB:s utbildningar tas fram utanför ramen av dagens utbildningsprocess. I vilken utsträckning detta sker i dag är svårt att säga och har inte varit det avgörande för utredningens förslag. En gemensam utbildningsprocess för MSB behövs för att MSB ska kunna samlas kring utbildningsarbetet och använda utbildning som ett strategiskt verktyg Utgångspunkter Utredningen har haft följande utgångspunkter för sitt förslag: - All verksamhet som faller inom MSB:s definition av utbildning ska hanteras genom processen. Andra kunskapshöjande åtgärder, t.ex. seminarier och workshopar tas fram på andra sätt. - Processen bör ha en tydlig ägare liksom tydliga delegerade beslutsmandat. - En myndighetsgemensam utbildningsprocess ska knyta an till MSB:s styr- och ledningsprocess och till andra övergripande processer inom myndigheten. - Det måste vara tydligt hur samtliga delar av MSB involveras i processen och hur samverkan och samråd mellan olika delar av myndigheten inom processen ska ske. - Dagens utbildningsprocess är i grunden bra och utgör basen för utredningens förslag. - Processen ska kunna hantera MSB:s eget kursutbud, samt framtagande, tillhandahållande och förvaltande av stöd som MSB ger till andras utbildningar. Utredningens uppdrag är avgränsat till utbildning i krisberedskap och civilt försvar. En självklar utgångspunkt är dock att en myndighetsgemensam utbildningsprocess även ska innefatta utbildning i skydd mot olyckor.

150 Övergripande om förslaget till myndighetsgemensam utbildningsprocess Utredningens förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess är en övergripande modell, inte ett detaljerat förslag. Modellen visar på den övergripande strukturen som utredningen anser att en sådan process bör ha och anger viktigare beslutspunkter, arbeten och dokument inom ramen för procesen. Förslaget kommer att behöva detaljeras och utvecklas. Som har beskrivits ovan utgår utredningens förslag från den utbildningsprocess som finns i dag. Dokument och arbetssätt som redan finns och som utredningen bedömer fungerar har inte beskrivits närmare Delar i processen Liksom dagens utbildningsprocess och flertalet andra processer inom MSB, innehåller utredningens förslag till process flera delar (se figur 20). Ett antal av dessa anser utredningen behöver förtydligas i egna delprocesser. Utredningens förslag till utbildningsprocess har delats in i följande delprocesser: 1. Delprocess för omvärldsanalys. Detta innefattar bl.a.: o planering av omvärldsanalysarbetet o datainsamling o analys av insamlat underlag. 2. Inriktning av utbildning. Detta innefattar bl.a.: o utarbetat förslag till inriktning av utbildningssatsning o fastställt beslut om inriktning. 3. Planering av utbildning. Detta innefattar bl.a.: o utvecklande av strategisk plan, verksamhetsplan kursutbudsplan och kursutvecklingsplan o fastställdande av ovan nämnda planer. 4. Definition, utformning och tillhandahållande av utbildning. Detta innefattar bl.a.: o utveckling och fastställande av kursplan o marknadsföring o inköp o antagning till kurser o framtagning av utbildningsmaterial o genomförande av utbildning. Dessa steg i processen innefattar genomförandet av de kurser som MSB ansvarar för och är i dessa delar mycket resurskrävande. 5. Utvärdering och uppföljning av utbildning. Detta innefattar bl.a.: o uppföljning och utvärdering av genomförd utbildning uppföljning och utvärdering av utbildningsverksamheten (dvs. strukturen runt given utbildning).

151 127 Figur 20. Processmodell för utbildningsprocessen Ansvarsförhållanden Processen är organisationsoberoende och ska stödja det ordinarie linjearbetet inom myndigheten. För att detta ska fungera är det viktigt att det finns tydliga ansvarsförhållanden i processen. Utredningen föreslår att UB ska vara ansvarig för utbildningsprocessen. Detta är fallet redan i dag och utredningen förslår att så bör vara fallet även efter att processen görs myndighetsgemensam. Att en avdelning är ansvarig för en myndighetsgemensam process är ingen ovanlighet. Avdelningen för utveckling av samhällsskydd (US) är t.ex. ägare för MSB:s centrala analysprocess. Utredningen anser att antingen chefen UB eller UB:s utbildningsverksamhet bör utses till processägare för utbildningsprocessen. Det kan finnas fördelar med båda alternativen och utredningen anser att frågan bör studeras närmare innan beslut tas. Ett antal beslutspunkter i processen är så viktiga för myndighetens samlade arbete att de bör lyftas till att beslutas av chefen UB efter samråd med övriga avdelningschefer. I ett fall föreslår utredningen även att beslutsnivån ska vara MSB:s generaldirektör. Avdelningen SI bör fortsatt svara för att identifiera gemensamma utbildnings- och övningsbehov och stå för prioriteringar inom ramen för MSB:s beredskap, samt identifiera behov av och beställa utbildning för operativ personal. En myndighetsgemensam process ställer stora krav på samverkan inom myndigheten. Utredningen anser därför att det är viktigt att de centrala dokumenten som tas fram i processen bereds inom myndigheten. Vidare är det viktigt att ett antal av beslutspunkterna i processen föregås av samråd med övriga avdelningar. Processen är myndighetsgemensam och ska hantera all utbildning inom myndigheten. Det är därför viktigt att UB som ägare till processen tar hänsyn till hela myndighetens behov och säkerställer att samråd sker inför viktiga beslut. I en så pass omfattande process som en myndighetsgemensam utbildningsprocess, krävs att ett antal steg och beslut i arbetet delegeras från processägaren. Detta sker redan i dagens utbildningsprocess på ett tydligt sätt eftersom kursutbudsplanen bereds både vid UB:s enheter samt därefter vid MSB:s övriga avdelningar. Utredningen anser att detta är mycket positivt. Utredningen menar därtill att det är naturligt att ett antal delar av förslaget till myndighetsgemensam process också delegeras.

152 Vad processen ska kunna åstadkomma Vid framtagandet av förslaget till utbildningsprocess har utredningen utgått från att MSB i framtiden ska kunna göra ett antal saker inom utbildningsområdet som en myndighetsgemensam process måste kunna hantera. Till dessa saker hör att: - MSB måste kunna tillhandahålla utbildning i egen regi, antingen som genomförare eller genom att MSB köper utbildning. - MSB måste kunna arbeta med; o nyutveckling av kurser inom ramen för den ordinarie verksamhetsplaneringen och som snabb hantering vid plötsligt uppkomna behov o vidmakthållande av kurser o avveckling av kurser - MSB måste kunna stödja andra aktörer i deras utbildningsarbete. I alla dessa fall är utbildningsprocessens arbetssteg de samma, men de utförs på olika sätt och tar olika lång tid. Det finns i dag inget formaliserat koncept för hur MSB kan ta fram material för att stödja aktörernas utbildning. Under kapitel 10.5 lämnar utredningen därför förslag till att MSB bör ta fram ett sådant koncept som kan tas in i utbildningsprocessen Tidsförhållanden Utredningen beskriver utbildningsprocessen utifrån att utbildningsplanering sker med god framförhållning. Att skapa struktur, långsiktighet och förutsättningar för prioritering är ett av de huvudsakliga ändamålen med att ha en myndighetsgemensam process. Utredningens utgångspunkt är därför att alla kurser som MSB tillhandahåller, ska tas in i myndighetens kursutbudsplan. Utbildningsbehov behöver därför identifieras tidigt. Utgångspunkten bör därför vara att en utbildning som exempelvis ska genomföras under 2018, måste finnas med i kursutbudsplanen för det året och därför tas in i inriktningsbeslutet Behovet måste då ha formaliserats under Utredningen vill framhålla att detta är en mycket viktig utgångspunkt för att MSB:s samlade utbildningsplanering ska hålla ihop. Samtidigt anser utredningen att finns ett behov av att även kunna möta hastigt uppkomna behov av utbildning på ett ordnat sätt. Utredningen föreslår därför i kapitel 10.4 det bör tas fram ett förslag till hur MSB kan tillhandahålla nyutvecklad utbildning, där utbildningsbehovet identifierats efter fastställd kursplan för nästkommande år. Planering för en utbildning behöver ofta ske relativt långt i förväg. Exakt hur långt i förväg beror på vad det är för utbildning och om den behöver nyutvecklas eller inte. I figur 21 visas ett exempel på standardförfarande.

153 129 Figur 21. Tidsförhållanden i utbildningsplanering. År 1 identifierar MSB:s avdelningar behov av kurser som MSB bör tillhandahålla. Under år 2 förs detta in i myndighetens utbildningsprocess och tas i början av år 2 in i underlaget för inriktningsbeslut. I april år 2 fastslår generaldirektören sedan inriktning för utbildning och preliminär kursutbudsplan för år 3. I februari år 3 fastslås kursutbudsplanen samtidigt som MSB:s och avdelningarnas verksamhetsplaner. Under år 3 kan kursen utvecklas och genomföras. Detta är ett typexempel. Om det rör sig om justeringar i existerande kurser kan tidsförhållandena vara kortare. MSB kan också välja att omprioritera resurser för att snabba på utveckling av en viss kurs. Utredningen har också föreslagit att MSB tar fram ett koncept för att vid behov snabbt kunna ta fram utbildningar. Om MSB ska ha överblick och kunna resurssätta utbildningsverksamheten, måste dock huvudsättet vara att arbete sker enligt ovan beskrivna process. Utredningens utgångspunkt har varit att en myndighetsgemensam utbildningsprocess ska integreras i MSB:s övergripande styr- och ledningsarbete och i de övergripande analysprocesserna vid myndigheten. För att ge en bild av hur de olika delarna i processer kopplar in i myndighetens övriga arbete, visas ett årshjul i figur 22 där utbildningsprocessen är integrerad med de övergripande leveranserna och processerna inom MSB.

154 130 Figur 22. Utbildningsprocessen integrerad i årshjul. Figuren visar hur utbildningsprocessen passar in i myndighetens övergripande arbete. De rosa rutorna visar utbildningsverksamhetens arbete för att hålla samman MSB:s utbildningsprocess. Gula rutor visar omvärldsanalys kopplat till utbildningsarbetet. Utbildningsprocessen måste länkas till MSB:s övergripande arbete (röda rutor) och avdelningarnas arbete (ljust blått).

155 Förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess Nedan redogörs för utredningens förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess. Förslaget redovisas steg för steg. När utredningen anser att ett steg kräver en särskild delprocess, redovisas detta. Enligt direktiven ska utredningen särskilt beskriva hur kartläggning av utbildningsbehov kan ske kontinuerligt, samt föreslå hur en analys av det framtida utbildningsbehovet kan ske över tid. Utredningen ska även redogöra för hur denna kartläggning kan passa in i övrigt analysarbete och i avdelningens och myndighetens styr- och ledningsarbete. Den del av utbildningsprocessen som rör omvärldsanalys har därför beskrivits något noggrannare än övriga delar och är även föremål för en särskild bilaga Delprocess för att bedöma och analysera behov och efterfrågan Kurser som MSB tillhandahåller ska svara mot ett behov och en efterfrågad för att ge effekt. För att vara efterfrågad måste utbildningen vara till nytta för målgrupperna och möta deras förväntningar och behov. Omvärldsanalys är ett sätt att säkerställa detta. Utan omvärldsanalys riskerar de relativt begränsade resurser som MSB har för utbildning inom krisberedskap och civilt försvar att användas på fel sätt. Det kan leda till att vissa kurser ställs in eftersom de inte är efterfrågade, samtidigt som MSB helt missar andra utbildningsbehov. En god omvärldsbevakning och omvärldsanalys är således en förutsättning för att MSB ska kunna ha en effektiv utbildningsverksamhet. I kapitel har utredningen därför påpekat att omvärldsbevakning och omvärldsanalys måste ses som kärnverksamhet i utbildningsverksamheten. Det ska även framhållas att det i MSB:s arbetsordning anges att en av uppgifterna för Enheten för utbildningssamordning vid Avdelningen för utveckling av beredskap (UB-USAM) är att kartlägga och bedöma målgruppernas behov av utbildning inom samhällsskydd och beredskap. Därför föreslår utredningen att en delprocess för omvärldsanalys av behov och efterfrågan av utbildning utgör det första steget i en myndighetsgemensam utbildningsprocess (se figur 23). Det ska framhållas att avdelningen SI ansvarar för att identifiera gemensamma utbildningsoch övningsbehov samt för prioriteringar inom ramen för MSB:s beredskap och att utredningens förslag inte påverkar detta.

156 132 Figur 23. Delprocess för omvärldsanalys. Om begreppen omvärldsbevakning och omvärldsanalys Begreppen omvärldsbevakning och omvärldsanalys kan ha olika betydelse för olika aktörer. Det finns även angränsande begrepp såsom underrättelser, strategisk analys, inhämtning, framtidsanalys och framtidsstudier. I denna rapport avses med omvärldsbevakning ett insamlande av data och information och med omvärldsanalys själva analysen av denna information. I omvärldsanalysen inbegrips både nutidsperspektiv och ett framåtblickande perspektiv. För att inte göra texten för tung, kommer begreppet omvärldsanalys att även omfatta omvärldsbevakning om inget annat sägs. Behovet av en delprocess för omvärldsbevakning och omvärldsanalys Eftersom omvärldsbevakning och omvärldsanalys är en så pass central del i utbildningsverksamhetens arbete är det viktigt att det ges bra förutsättningar och en tydlig struktur för att kunna arbeta med detta. Utredningen anser därför att det är viktigt att detta arbete formaliseras i en egen delprocess inom MSB:s utbildningsprocess, vilket inte är fallet i dag. Den omvärldsanalys som UB-USAM bedriver i dag är till stora delar bra. I kapitel har utredningen också framhållit att det finns viss utvecklingspotential i den. Vad delprocessen ska åstadkomma Syftet med delprocessen är att skapa förutsättningar för att förstå målgruppernas behov av förmågeökande åtgärder, identifiera vilka behov som behöver mötas med utbildningsinsatser samt skapa möjligheter att omsätta denna kunskap till målgruppsanpassad utbildningsverksamhet av god kvalitet. Målet med delprocessen är att ge underlag för inriktning, förvaltning och utveckling av utbildning. Delprocessen måste kunna svara mot ett antal behov. Den måste utifrån olika källor och en samlad analys kunna redogöra för aktörernas behov och efterfrågan inom utbildningsområdet. I detta ingår vilken typ av utbildning som aktörerna vill ha. Den måste ge en bild av vilka utbildningar som ges av andra leverantörer. Detta är viktigt för att MSB ska kunna avgöra om det redan finns leverantörer som möter ett behov eller

157 133 om MSB ska ge en egen utbildning. Slutligen måste omvärldsanalysen ge en överblick över utvecklingen inom utbildningsområdet. Metoder och pedagogik inom området utvecklas ständigt. För att MSB:s utbildningar ska ligga i framkant är det viktigt att myndigheten följer utvecklingen inom utbildningsområdet. Steg 1: Planering av omvärldsanalysarbetet och framtagande av arbetsplan Det första steget i delprocessen är planering av omvärldsanalysarbetet. I detta ingår att ta fram en flerårig arbetsplan för utbildningsverksamhetens omvärldsanalysarbete. I denna anges vilka underlag som ska undersökas, vilket som redan finns tillgängligt inom MSB och vilken egen insamling som utbildningsverksamheten behöver göra. I arbetsplanen anges också om analysen ska inriktas mot några särskilda teman. Genom att arbetsplanen är flerårig kan studier och annat underlag beställas i god tid, liksom planering av deltagande i seminarier och möten. Steg 2: Insamling och sammanställande av data I enlighet med arbetsplanen sker sedan datainsamling. Den behöver ske på flera olika sätt och ska kunna användas för utbildningsplanering inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Mycket av det material som utbildningsverksamheten behöver för en grundläggande bild av aktörernas utbildningsbehov utgörs av analyser och data som redan finns tillgängligt inom MSB. Till detta hör t.ex. NRFB, UB lägesanalys, forskningsrapporter, övningsutvärderingar och den operativa analys som görs vid avdelningen SI. Även om sådana analyser inte bara har utbildningsfokus, kan de ge viktiga pusselbitar för att identifiera utbildningsbehov. Det är därför viktigt att utbildningsverksamheten tankar av de övergripande analysprocesserna inom MSB och UB. Ett annat avgörande ingångsvärde är generaldirektörens inriktning för MSB:s verksamhet. Andra ingångsvärden kan vara statistik och forskningsrapporter, utvärderingar från 2:4-projekt, arbete i samverkansområden (från Avdelningen för utveckling av samhällsskydd, US) och sammanställning av operativa analyser (från Avdelningen för samordning och insats, SI). Den operativa analysen innefattar bl.a. erfarenheter från löpande arbetet, från större händelser samt från övningar. Den operativa analysen ger viktigt underlag både för MSB:s interna utbildningar och för MSB:s externt riktade utbildningar. Det finns ett antal externa nätverk som också kan användas för att få information. Flera av dessa beskrivs under kapitel 8.4. Se också bilaga C. Även inom MSB finns ett antal nätverk som bör vara intressanta för utbildningsverksamhetens behovsinsamling, t.ex. Internt nationellt forum för inriktning och samordning av övningar (INAFS), UB:s interna analysnätverk och ämnesnätverken. 83 Det interna utbildningsforum som utredningen föreslår under kapitel 8.5 bör också vara till god hjälp. Under 83 MSB (2016). Beslut om inrättande av ämnesnätverk. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

158 134 arbetet har utredningen också kunnat konstatera att flera delar av MSB får information om utbildningsbehov via sina kontakter med aktörerna. Det är därför viktigt att utbildningsverksamheten har en aktiv dialog med övriga delar av MSB. Utbildningsverksamheten behöver komplettera med egen datainsamling för att bilden av aktörernas behov ska bli så tydlig att den går att omsätta i verksamhetsplanering. Detta kan bl.a. ske genom utvärderingar från utbildningar, enkäter om utbildningsbehov och genom diskussioner med aktörerna. Idag är utbildningsverksamhetens datainsamling inriktad mot skydd mot olyckor. Utredningen anser att datainsamlingen inom krisberedskap och civilt försvar behöver stärkas. Här kan hjälp tas av övriga myndigheten. Om MSB t.ex. anordnar ett tvådagars seminarium på temat ras- och skred går det kanske att ta med en tvåtimmars workshop om vilken utbildning som behövs inom området. Arbetet bör resultera i dokumentet Sammanställning av data. Detta är viktigt för spårbarheten av vilka ingångsvärden som har använts i analysen, och i förlängningen i utbildningsplaneringen. Steg 3: Analys När all data är insamlad analyseras materialet. Analysen bör både ske på strategisk nivå för att stödja en långsiktig inriktning och utveckling av utbildningsverksamheten och på en mer operativ nivå för att stödja den löpande förvaltningen och kursinnehållet. Analysen koncentreras i första ledet mot att identifiera utbildningsbehov hos aktörerna. Vissa data kan peka ut sådana behov direkt. Övningsutvärderingar kan t.ex. visa att ett antal aktörer har ett tydligt utbildningsbehov. Uttalad efterfrågan på en utbildning kan vara ett annat tydligt ingångsvärde. Tidigt i analysen bör det också göras en bedömning av vad generaldirektörens inriktning för MSB betyder för utbildningsinriktningen. Andra data kan ge indikationer på att det finns utbildningsbehov, men att det behöver analyseras närmare. Om UB lägesanalys t.ex. visar att ett antal aktörer har kunskapsbrister inom ett område, kan utbildningsverksamheten göra en analys av om utbildning är ett sätt att möta bristen. Det är viktigt i utbildningsverksamhetens omvärldsanalys att skilja på tydligt identifierade utbildningsbehov och identifierade kunskapsbrister som kan innebära utbildningsbehov. Vissa data pekar endast på att det finns en brist, utan att det finns någon information om vad bristen beror på. Denna typ av information kan vara svår för utbildningsverksamheten att omhänderta direkt. Först när analyserna också visar varför en brist finns, finns möjlighet att bedöma vilken åtgärd som är lämplig för att öka aktörernas förmåga. Utöver att identifiera behov bör analysen så långt som möjligt försöka svara på frågan om vilken sorts utbildning som behövs. Vill aktörerna ha platsbunden utbildning, distansutbildning eller bara utbildningsstöd? Vilket pris är aktörerna beredda att betala för dessa olika alternativ? Risken

159 135 är annars att MSB erbjuder utbildningar som visserligen behövs, men på ett sätt som gör att aktörerna inte kan eller vill gå dem. I dessa fall leder MSB:s utbildningssatsning till liten eller ingen förmågeökning. Omvärldsanalysen bör även beskriva förutsättningarna under kommande år som utbildningsverksamheten ska verka inom. I detta ingår att analysera vilka övergripande styrdokument som påverkar utbildningsverksamheten, resursförändringar eller andra förändringar i MSB:s verksamhetsinriktning. Detta är viktigt eftersom utbildningsverksamheten inte agerar i ett vakuum. Resurser och övergripande inriktning för myndighetens verksamhet påverkar förutsättningarna för att bedriva utbildning och därmed också att möta identifierade behov. En ytterligare del i analysen av förutsättningar, är att beskriva vilka utbildningar inom samhällsskydd och beredskap som bedrivs av andra leverantörer. Detta är mycket viktig information för MSB, eftersom MSB ska tillhandahålla utbildning som inte redan ges av någon annan. Denna del av analysen bör resultera i en särskild sammanställning. Efter att analysen av utbildningsbehov och förutsättningar har gjorts, genomförs en analys av i vilken utsträckning det nuvarande kursutbudet täcker de behov som har identifierats. Detta görs i en behovsanalys, så kallad GAP-analys. Inom denna bör det utrönas om identifierade behov redan möts genom de kurser som finns; om det finns behov av mindre justering i en existerande kurser för att möta behov; eller om det finns behov av helt nya utbildningar. Den samlade analysen med alla de ovan beskrivna stegen resulterar i dokumentet Omvärldsbevakning ur ett utbildningsperspektiv. Ansvarsförhållanden Delprocessen omfattar hela utbildningsverksamheten. Ansvarig för delprocessen är UB-USAM. Noteras ska att SI ansvarar för att identifiera gemensamma utbildnings- och övningsbehov samt för prioriteringar inom ramen för MSB:s beredskap. Tidsförhållanden För att kunna bidra till det planeringsarbete som årligen sker under hösten, bör omvärldsanalysdokumentet levereras senast i juni varje år. Detta ger utbildningsverksamheten tid att omsätta analysen i verksamhetsplanering och strategisk plan. Det ger också möjlighet att inleda diskussioner med andra delar av myndigheten om gemensamma åtgärder, samt tid för strategiskt utvecklinsarbete. En leverens i juni ger också utbildningsverksamheten relativt mycket tid att omhänderta och bryta ner den data som ska ligga till grund för omvärldsanalysen. Exempel på sådana data är sådan som finns i UB Lägesanalys, MSB:s årsredovisning och Nationell risk- och förmågebedömning (NRFB). Skulle leverensen ligga tidigare under året finns risk att analysarbetet inte ges tillräcklig tid för att kunna resultera i en bra produkt. Ligger leveransen senare hinner den inte omhändertas i verksamhetsplaneringen under hösten.

160 136 Det kan finnas tillfällen då analyser måste kunna omsättas i utbildning på ett snabbare sätt än vad som beskrivs ovan. Detta gäller exempelvis när analyser visar på nya viktiga behov som inte har identifierats alls tidigare. Utredningen gör dock bedömningen att majoriteten av de brister i förmåga hos aktörerna som MSB identifierar, kvarstår även nästkommande år. De blir med andra ord inte snabbt inaktuella. Kopplingar till övrigt analysarbete inom MSB Med en delprocess för omvärldsanalys ökar utbildningsverksamhetens möjligheter till att använda och bidra till MSB:s och UB:s analysprocesser Delprocess för inriktning av utbildning Den strategiska inriktningen av MSB:s utbildning är av avgörande betydelse. Utredningen anser att den bör ha en egen delprocess i den myndighetsgemensamma utbildningsprocessen (se figur 24). Figur 24. Delprocess för inriktning av utbildning. Vad delprocessen ska åstadkomma Delprocessen ska resultera i en strategisk inriktning för MSB:s samlade verksamhet inom utbildningsområdet. Inriktningens innehåll Inriktningen ska ange den strategiska riktningen för MSB:s utbildningsverksamhet för de kommande tre åren. Den ska även innehålla förslag till kursutbudsplan för det kommande året samt en prognos för de två nästa åren därefter. Inriktningen ska innefatta all utbildning som MSB ger oavsett vilken avdelningen som initierar eller genomför dem och oavsett sättet som de tillhandahålls på. 84 Ansvarsförhållanden Chefen UB har ansvar för delprocessen. Utbildningsverksamheten företrädd av UB-USAM svarar för att ta fram inriktning till beslut. Chefen UB har ansvar för att samråda med övriga avdelningschefer innan förslaget överlämnas till generaldirektören för beslut. Det sistnämnda är en skillnad 84 Inriktningen gäller för utbildningsområdet det vill säga hur MSB som myndighet ska arbeta med utbildning under kommande är. Utbildningsverksamheten vid UB tar liksom övriga delar av avdelningen även fram en strategisk plan. Denna anger hur just utbildningsverksamheten ska arbeta och rör med andra ord inte hela myndigheten.

161 137 mot hur ansvarsförhållandena ser ut i dag. Utredningen anser dock att det är viktigt att det är generaldirektören som fattar beslut om en myndighetsgemensam inriktning och att samråd mellan avdelningschefer är nödvändig i en myndighetsgemensam process. Ingångsvärden Till inriktningen finns ett antal ingångsvärden. Till de viktigaste hör resultatet från utbildningsverksamhetens omvärldsanalys (utbildningsprocessens första del), generaldirektörens inriktning för MSB:s verksamhet, MSB:s verksamhetsplan samt resultatet från analysprocesserna inom MSB. Ett annat viktigt ingångsvärde är konkreta önskemål från MSB:s avdelningar om att myndigheten ska tillhanda en utbildning. De viktigaste ingångsvärdena bör anges i processbeskrivningen. Steg 1: Framtagande av förslag till inriktning av MSB:s verksamhet inom utbildningsområdet Delprocessen inleds med att det tas fram ett förslag till inriktning för utbildningsområdet. UB:s utbildningsverksamhet, företrädd av UB-USAM, håller samman arbetet. I arbetet har UB-USAM ansvar för att inventera alla avdelningars önskemål om utbildning och utifrån detta och övriga ingångsvärden ta fram utkast till förslag. Detta diskuteras sedan inom MSB, t.ex. inom det utbildningsforum som utredningen föreslår i kapitel 8.5 och inom avdelningschefskretsen. Förslaget ska innehålla ett tydligt underlag på samma sätt som görs inom utbildningsprocessen i dag. En viktig del i arbetet är att uppmärksamma eventuella prioriteringskonflikter kring vad MSB samlat vill erbjuda för kurser under kommande år och vad myndigheten har möjlighet att genomföra. Förslaget som lämnas till generaldirektören innefattar: - Förslag till strategisk inriktning för utbildningsområdet. - Förslag till kursutbudsplan. - Förslag till kursutvecklingsplan. - Första förslag till kursutbudsplan för operativ personal. - Bakgrundsmaterial till inriktningsförslaget. Steg 2: Beslut om inriktning Förslaget internbereds inom MSB enligt gängse rutiner. Efter samråd med övriga avdelningschefer fattar därefter chefen UB beslut om att förslaget till inriktning ska överlämnas till generaldirektören för beslut. Generalldirektören fattar därefter beslut om: - Strategisk inriktning för utbildningsområdet. - Första version av kursutbudsplan. - Första version av kursutvecklingsplan. - Första förslag till kursutbudsplan för operativ personal.

162 138 Utredningen anser att det är viktigt att generaldirektören fastslår inriktningen. Utbildning är ett av MSB:s kraftfullaste verktyg och det rör inte bara utbildningsverksamheten eller avdelningen UB. Det rör hela myndigheten och den strategiska inriktningen för området bör därför fattas av generaldirektören. Tidsförhållanden Inriktningen bör beslutas i april och gälla för nästkommande års utbildningar precis som idag. I figur 21 och 22 detaljeras tidsförhållandena i processen Planering av utbildning Efter att inriktningsbeslut har fattats vidtar delprocessen för planering av utbildning (se figur 25). Figur 25. Delprocess för planering av utbildning. Vad delprocessen ska åstadkomma Efter att inriktningen är antagen vidtar arbetet med att säkerställa att nödvändiga planer tas fram för att omsätta inriktningen i verksamhet. Planerna som ska tas fram är: - kursutbudsplan - kursutvecklingsplan - strategisk plan för utbildningsverksamheten och andra delar av UB - verksamhetsplaner. Noteras ska att utbildningsverksamhetens samlade verksamhetsplan kanske är den viktigaste i sammanhanget, men att alla delar av MSB som ska delta i utbildningsverksamhet måste se till att ta in detta i sin verksamhetsplan. Detta gäller även strategiska planer inom UB. Ansvarsförhållanden UB:s utbildningsverksamhet svarar för att ta fram slutligt förslag till kursutbudsplan. Denna fastställs därefter av chefen UB, efter samråd med övriga avdelningschefer. Till skillnad mot inriktningen för området (se kapitel ) anser utredningen inte att generaldirektören behöver fatta beslut om den slutliga kursutbudsplanen. Detta kan göras av chefen UB efter samråd med övriga avdelningschefer.

163 139 Samma förhållande gäller för kursutvecklingsplanen. Inom UB har respektive enhet och verksamhet ansvar för att ta fram en strategisk plan. Denna fastställs sedan av chefen UB. Alla enheter, verksamheter och avdelningar inom MSB har eget ansvar för sin verksamhetsplanering. Planeringen för kompetensutveckling av operativ personal beslutas av chefen SI som en del av SI:s verksamhetsplanering. Planerat innehåll Enligt utredningen bör MSB:s kursutbudsplan omfatta all verksamhet som faller inom myndighetens definition av utbildning. Den ska därmed innefatta: - kurser som MSB genomför i egen regi, oavsett vilken avdelning som gör det - kurser som MSB upphandlar eller köper, oavsett vilken avdelning som gör det. Utredningen anser vidare att det kan övervägas om det bör tas fram en samlad kursutbudsplan som även omfattar interna uppdragsutbildningar. Det skulle öka överblicken av vilka resurser som MSB lägger på utbildning. Tidsförhållanden Kursutbudsplanen fastslås slutligt i februari året efter att inriktningen har beslutats. Det samma gäller för verksamhetsplaner för myndigheten och för dess avdelningar. Strategiska planer inom UB, inklusive utbildningsverksamhetens, fastslås i november. Utredningen vill framhålla vikten av att olika delar av MSB samverkar för att omsätta inriktningen i verksamhet Definition, utformning och tillhandahållande av utbildning Nästa steg i processen innebär att omsätta planering i verksamhet. Denna delprocess inbegriper att definiera, utforma och tillhandahålla utbildning (se figur 26). Figur 26. Delprocess för definition, utformning och tillhandahållande av utbildning.

164 140 Vad delprocessen ska åstadkomma I arbetet med att omsätta planeringen i verksamhet ingår bl.a.; - utveckling och fastställande av kursplan - marknadsföring - inköp - antagning till kurser - framtagning av utbildningsmaterial - genomförande av utbildning. Arbetets innehåll Utredningen anser att de processer och rutiner som finns inom dessa områden i dag är bra. Om MSB ska arbeta med en myndighetsgemensam utbildningsprocess finns det dock ett par saker att ta ställning till. En första fråga är om utbildningsverksamheten alltid ska ha ansvaret för att genomföra eller upphandla utbildning. Ett alternaiv är att genomförandeansvaret även kan ligga på andra delar MSB. Detta kräver dock att det finns gemensamma rutiner för hur kursplaner och kursmål tas fram, att utbildning sker enligt gemensamma pedagogiska grunder och att kvalitetssäkring och uppföljning sker på samma sätt. Det går även att överväga om samma krav för kursplaner bör gälla för alla utbildningar. Sammantaget är frågan är komplex och behöver studeras närmare. En andra fråga är om kursplaner alltid ska fastsällas av chefen UB-USAM som i dag, eller om andra chefer inom MSB ska ha ett liknande mandat. Utredningen tar inte ställning i denna fråga. Så länge en utbildning har tagits fram inom utbildningsprocessen går det att tänka sig både att UB- USAM alltid har ansvaret för att ta fram kursplan eller att den enhet som ska genomföra kursen har det. Ett distribuerat ansvar öppnar för flexibilitet men ställer samtidigt krav på pedagogisk kompetens hos den som tar fram utbildning. Ska andra delar av MSB kunna fastslå kursplaner, måste det finnas tydliga rutiner för hur detta ska ske. Utredningen tar inte ställning i denna fråga, utan anser att den behöver studeras närmare. Om UB-USAM ska vara ansvarig för att genomföra all utbildning bör det också övervägas om alla anslagsmedel som används för att finansiera utbildning ska föras över till utbildningsverksamheten. Oavsett vilka ställningstaganden som tas i frågorna ovan, anser utredningen att det är viktigt att det inom MSB tydliggörs rutiner för hur kursplaner och kursmål ska tas fram. Det är också viktigt att det inom MSB finns information om vilka pedagogiska grunder som används inom myndigheten och hur myndigheten arbetar med kvalitetssäkring och uppföljning. Det bör även framhållas att det inom UB-USAM i dag finns processledare för det arbete som beskrivs i denna delprocess. Utredningen anser att detta är en bra lösning som även bör tas in i en myndighetsgemensam process.

165 Utvärdering och uppföljning av utbildning Under den sista delprocessen sker utvärdering och uppföljning av utbildning (se figur 27). Figur 27. Delprocess för utvärdering och uppföljning av utbildning. Vad delprocessen ska åstadkomma Delprocessen ska leda till; - uppföljning och utvärdering av genomförd utbildning - uppföljning och utvärdering av utbildningsverksamheten. Ansvarsförhållanden UB-USAM äger rutinerna för uppföljning och utvärdering. Alla delar av MSB som genomför utbildning har ansvar för att genomföra uppföljning och utvärdering. Arbetets innehåll Utredningen anser att en förutsättning för att MSB ska kunna arbeta med uppföljning och utvärdering på ett bra sätt, är att myndigheten har en överblick över de kurser som MSB ger. Genom att all MSB:s utbildning sker genom en myndighetsgemensam process, skapas bra förutsättningar för detta. I detta ingår att alla kurser som MSB tillhandahåller ska tas in i myndighetens kursutbudsplan. När MSB utvecklar en kurs ska alltid kursmål och syfte tas fram. Alla utbildningar inom MSB bör följas upp och utvärderas enligt samma principer och metoder. Det bör finnas tydliga rutiner för hur detta ska ske. Efter genomförd utbildning ska alltid en uppföljning av syfte eller utvärdering av måluppfyllnaden ske, detta oavsett vilken del av MSB som har initierat eller genomfört utbildningen. I de fall MSB har skapat utbildningen ska både mål och syfte följas upp. I de fall MSB synliggör annan utbildningsaktörs satsning kan eventuellt målutvärdering vara svår, varför en syftesuppföljning kan vara aktuell istället.

166 142 Det uppföljningsarbete som i dag genomförs vid UB:s utbildningsverksamhet är bra och kan utvecklas till att omfatta hela MSB, på motsvarande sätt som MSB:s interna kompetensutveckling 85 har angivna rutiner för hur uppföljning ska ske. Det bör övervägas om UB kan ta en stödjande roll inom MSB och hjälpa och utbilda andra avdelningar i detta. Detta skulle kunna öka den samlade effekten i MSB:s arbete och öka kvalitén. UB:s utbildningsverksamhet behöver dock ha erforderliga resurser för att klara av detta arbete. Utredningen föreslår att frågan om hur UB kan stödja MSB och vilka resurser och arbetsprocesser som då behövs, bör utvecklas vidare och att UB:s utbildningsverksamhet får den uppgiften. Förutom kursutvärdering är det önskvärt att även MSB:s utbildningsverksamhet följs upp. I detta ingår att se hur väl processer och mål med MSB:s utbildningsverksamhet fungerar. Exempel på frågor att följa upp är om det är rätt utbildningar i kursutbudsplanen; om genomförda utbildningar har bedrivits på ett effektivt sätt och om de håller tillräcklig kvalitet; om utbildningsprocessen fungerar (både processen i stort men också dess respektive delsteg); om MSB har en likvärdig grund i sina utbildningar; samt om målgrupperna behöver annat stöd än utbildning. För att underlätta uppföljning och utvärdering bör den ske genom verksamhetsplan och vid den ordinarie kvartalsvisa och årsvisa verksamhetsuppföljningen. UB ansvarar för att hålla samman den årsvisa överblicken och sammanställningen och att leverera in i MSB:s verksamhetsuppföljning, på samma sätt som UB-ÖVN arbetar med övningar. Den fortlöpande uppföljningen kan kompletteras med fördjupande tematisk uppföljning, t.ex. genom att fokusera på ett utvalt kunskapsmål, en samhällssektor eller en utpekad grupp aktörer inom målgrupperna. Den tematiska uppföljningen och utvärderingen kräver ett anpassat metodval baserat på fokusfrågan. Eftersom utvärderingen och uppföljningen av MSB:s utbildningsverksamhet sker internt med självskattning som bas kan den med fördel kompletteras med extern granskning med jämna mellanrum. Syftet är att underlätta målgruppsperspektivet och kvaliteten på utbildningsverksamheten. Det ska slutligen framhållas att det är viktigt att det finns arbetsformer för att ta hand om och återföra resultatet från utvärdering och uppföljning av utbildningsverksamheten. 85 MSB (2014). Rutin interna utbildningar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dnr

167 Särskilt om utbildningsbehov som uppmärksammas efter att inriktning är fastslagen Som har angivits under kapitel 10.1 och 10.2 anser utredningen att all utbildning som MSB genomför ska tas med i myndighetens kursutbudsplan. Utredningen har även framhållit vikten av långsiktighet i utbildningsplaneringen. Detta ställer krav på alla delar av myndigheten. Det kommer dock att finnas tillfällen när utbildningsbehov uppmärksammas efter det att inriktningen och första version av kursutbudsplan har beslutats. Utredningen anser att det är viktigt att sådana situationer inte hanteras ad-hoc-mässigt och utan struktur. Utredningen föreslår därför att utbildningsverksamheten inom MSB tar fram en rutin för hur sådana situationer ska mötas. Konceptet ska kunna användas inom ramen för utbildningsprocessen och följa samma steg Särskilt om stöd till andra aktörers utbildningar Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att MSB bör anta en systempåverkande roll. En viktig del i detta är att MSB kan stödja aktörerna med utbildningsstöd. Utredningen kan konstatera att det inom MSB finns mycket sakkunskap inom många olika ämnesområden. Myndigheten tar även fram en mängd stödmateriel som aktörerna kan använda i sin verksamhet. Exempel på detta är handböcker och vägledningar. Utredningen anser att denna typ av stöd kan utvecklas till att även omfatta utbildningsmaterial. Vad som krävs är att MSB:s sakkompetens inom olika ämnesområden kombineras med det stora pedagogiska kunnande som finns inom myndigheten. För detta krävs det emellertid att det finns ett koncept för hur myndigheten kan arbeta med detta. Konceptet måste tillåta MSB att identifiera behov av utbildningsstöd till aktörerna, identifierande av om MSB har möjligheter att ta fram utbildningsstöd till aktörerna, beslut om att detta ska göras samt slutligen framtagande och förvaltande av sådant material. Utredningen föreslår att MSB tar fram ett sådant koncept (se figur 28) och att det bör knytas till den myndighetsgemensamma utbildningsprocessen. Det är naturligt att MSB:s eget tillhandahållande av kurser hanteras i samma process som man tar fram stöd till aktörerna. Om MSB t.ex. identifierar ett utbildningsbehov hos en grupp aktörer kan MSB välja mellan att möta detta med egna kurser, med stöd till aktörernas egna utbildningssatsningar eller en kombination av detta. Stöd som MSB planerar att ge till andra aktörers utbildning bör tas med i inriktningen och planeringen för MSB:s utbildningsverksamhet. Utbildningsmateriel som MSB tar fram bör vidare omfattas av samma principer för uppföljning och utvärdering som gäller för MSB:s egna kurser. Detta kan naturligvis inte ske på exakt samma sätt som med MSB:s egna kurser, men det bör alltid vara tydligt hur det ska ske.

168 144 Figur 28. Förslag till utökad utbildningsprocess inklusive koncept för snabbt framtagande av utbildning. Utbildningsprocessen bör i framtiden kunna hantera både MSB:s egna utbildningar och MSB:s stöd till andra aktörers utbildning. Stegen som behöver gås igenom är de samma. Detta ger också MSB möjligheten att välja vilket verktyg som man ska möta ett identifierat utbildningsbehov med. Betonas ska att bilden utgår från utredningens förslag till en myndighetsgemensam utbildningsprocess. Allt som visas ovan ska således inte göras av utbildningsverksamheten. Tvärtom innebär utredningens förslag att MSB:s samlade resurser ska kunna användas för att få effekt inom utbildningsområdet Särskilt om civilt försvar Utredningens förslag till myndighetsgemensam utbildningsprocess utgår från att processen ska kunna hantera utbildning inom skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Oavsett vilket området det rör finns det en betydande vinst i att MSB:s utbildningar hanteras i en process. Det finns dock ett par särskilda aspekter när det gäller utbildning inom civilt försvar. Behovet av sekretess kan leda till att inventering av utbildningsbehov inom civilt försvar kan behöva ske i särskild ordning och därmed även hanteras i särskild ordning inom utbildningsprocessen. Diskussioner med aktörerna om utbildning i civilt försvar kan i många fall ske i samma forum som används för att diskutera övriga utbildningsfrågor. När det gäller vissa utbildningar kan diskussionerna dock behöva ske i särskilda forum. På samma sätt bör det utbildningsforum som utredningen föreslår kunna vara utgångspunkten även för MSB:s diskussioner om hur utbildning inom civilt försvar ska tas in i utbildningsprocessen. Vissa utbildningsfrågor kopplade till området kan dock behöva diskuteras på andra sätt. Även genomförandedelen av processen kan behöva ha särskilda rutiner för att hantera utbildningar som ställer särskilda krav på sekretess.