RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS FÖR SJÖFARTSSEKTORN

Transkript

1

2 RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS FÖR SJÖFARTSSEKTORN 2005 ÖVERGRIPANDE NATIONELL NIVÅ OKTOBER 2005

3 RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS FÖR SJÖFARTSSEKTORN 2005 ÖVERGRIPANDE NATIONELL NIVÅ Datum: Oktober 2005 Projektnr: Dnr: Arbetsgrupp: Deltagare Ulf Hallström Susanne Degerstedt Per-Erik Färnstrand Ulf Lejdebrink Bengt-Åke Larsson Markus Lundkvist Dan Sarenius Befattning/Organisation Enhetschef, Sjöräddnings- och beredskapsenheten Beredskapshandläggare, Sjöräddnings- och beredskapsenheten Sjötrafikområdeschef, Bottenhavets Sjötrafikområde Stf. enhetschef, Fartygstrafikenheten Stf. enhetschef, Infrastrukturenheten Riskanalytiker, Infrastrukturenheten Tillsynssamordnare, Sjöfartsinspektionen NORRKÖPING Tel: Fax:

4 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Tolkning av uppgiften Avgränsningar Arbetssätt Arbetsgång, metoder Strukturera och formulera problemet Identifiera händelser att analysera Konsekvenser för sjöfartssektorn Beskrivning av kritiska beroenden Bedömning av förmåga Slutsatser Analyshändelser Analyshändelser Urvalskriterier Analyshändelselistan Förmåga Inledning Metod för att bedöma förmåga Resultat av bedömningar Upptäcka, identifiera risker Kommunikation och samverkan Beslut och ledning Skapa gemensam lägesbild Rädda/skydda akut hotade objekt/funktioner Hindra utbredning/spridning/följdhändelser Informera allmänhet och medier Återställa funktion Gjorda erfarenheter Kritiska beroenden Slutsatser av materialet Analyshändelser Aktörer Förmåga att lösa uppgifter (funktioner) Förslag till åtgärder Diskussion Värdering av genomfört arbete Värdering av gjorda bedömningar Fortsatt RSA-arbete Bilageförteckning Bilaga 1 Morfologisk analys - kort beskrivning... 30

5 Bilaga 2 Morfologisk modell för sjöfartssektorns funktioner Bilaga 3 Morfologisk modell för sjötrafikfunktioner Bilaga 4 Totala analyshändelselistan Bilaga 5 Beroendeförhållanden Bilaga 6 Förkortningar... 41

6 Sammanfattning Enligt 3 i förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (SFS 2002:472) Krisberedskapsförordningen, skall varje myndighet i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga årligen analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Resultatet ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) och tillställas regeringen tillsammans med myndighetens årsredovisning. I RSA-arbetsgruppen har deltagit representanter från de olika huvudverksamheterna inom Sjöfartsverket. Dessutom tillsattes en intern referensgrupp med ytterligare experter från dessa verksamheter samt en extern referensgrupp med företrädare från sjöfartsnäringen. Denna RSA är en studie av hur olika valda analyshändelser påverkar sjöfartssektorn och vilka konsekvenser detta kan få för samhället i övrigt. I de fall där brister kunna konstateras pågår nu ett arbete i syfte att åtgärda dessa. Ett scenariobaserat resonemang har bedömts vara den mest framkomliga vägen för att göra bedömningar av samhällets förmåga att hantera extrema analyshändelser. Valet av dessa analyshändelser har gjorts med ett tydligt samhällsperspektiv. En analyshändelse är en förenklad situation utan eventuella följdhändelser. Följdhändelser analyseras i stället i särskild ordning. För att åstadkomma spårbarhet i bedömningarna måste analyshändelserna vara så enkla att de bara innehåller så mycket information att de möjliggör en välgrundad bedömning. Det helt avgörande för resultatets kvalitet är att alla förutsättningar och antaganden som gjorts dokumenteras noga. Tillvägagångssättet har varit att först göra en bred identifiering av alla tänkbara extrema händelser som kan beröra sektorn. När detta är gjort, gör man djupare studier av de analyshändelser vilka kan anses vara särskilt intressanta för sjöfartssektorn. För att beskriva den förmåga som sjöfartssektorn besitter för att klara av och hantera de olika analyshändelserna, har denna delats upp i tre olika nivåer, nämligen God, Godtagbar och Ej godtagbar. För att bedöma förmågan att hantera de olika analyshändelserna, har var och en av dessa prövats mot ett antal olika funktioner/uppgifter i samhället. Detta är funktioner som ska fungera även då en sådan händelse inträffar. Sid 1

7 Vid varje analyshändelse har diskuterats vilken förmåga som sjöfartssektorn i dagsläget kan förväntas ha att klara de olika funktioner som angivits. Efter att de olika analyshändelserna prövats gentemot de olika funktionerna, kunde konstateras - på ett övergripande plan - att sjöfartssektorns förmåga att hantera svåra och allvarliga händelser i stort sett är God och att en hel del förbättringsarbete pågår inom de funktioner där bedömningen Godtagbar har gjorts. Ett antal förslag till åtgärder har lämnats för de analyshändelser där förmågan har bedömts som Ej godtagbar, bl.a. att utreda vad som är ekonomiskt försvarbart när det gäller att förebygga störningar i elektroniska kommunikationer och elförsörjning; att skapa förutsättningar för att bättre dra nytta av gjorda erfarenheter och utredningar; att förbättra kommunikationsmöjligheten mellan kommunal räddningstjänst och Sjöfartsverkets enheter samt att skapa bättre förutsättningar för att en samordnad information lämnas till allmänhet och medier. RSA är ett levande dokument och kommer årligen att revideras och uppdateras. Den information som samlats in som underlag till denna analys är också grunden för det fortsatta arbetet kring sjöfartssektorns förmåga eller förmågor att hantera extrema händelser. Särskild uppmärksamhet bör riktas på förändringar som kan påverka tidigare bedömningar och som kan innebära att ytterligare händelser behöver analyseras. Förutom de förbättringar i RSA-arbetet som nämns ovan, bör studier kring sjöfartssektorns interna och externa beroendeförhållanden fördjupas. Mer detaljerade analyser behöver göras och ytterligare sakkunskap tillföras dessa. Sid 2

8 1 Inledning 1.1 Tolkning av uppgiften Enligt 3 i förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (SFS 2002:472) Krisberedskapsförordningen, skall varje myndighet i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga årligen analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Vid denna analys skall myndigheten särskilt beakta 1. situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, 2. situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan 3. situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsförmåga eller tillgång på nödvändiga resurser, och 4. förmåga att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Ett särskilt ansvar vilar på de myndigheter som finns angivna i bilagan till Krisberedskapsförordningen. Dessa myndigheter skall planera och vidta förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker inom de samverkansområden som anges i nämnda bilaga. Sjöfartsverket är en av de myndigheter som angivits. Enligt Krisberedskapsmyndighetens (KBM) uppfattning bör dessa myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser omfatta hela den sektor för vilken myndigheten ansvarar. Risk- och sårbarhetsanalyserna är levande dokument och skall årligen revideras och uppdateras. 1.2 Avgränsningar Denna RSA är gjord utifrån ett övergripande nationellt perspektiv och tar inte hänsyn till olika regionala förhållanden. Ett av syftena med analysen är emellertid att den skall kunna användas som ett grunddokument vid bedömning av risk- och sårbarheter på regional nivå. Det regionala arbetet sker i samverkan med respektive länsstyrelse. Sid 3

9 Analysen är gjord i samarbete med Sveriges Hamnar, Sveriges Redareförening (SRF) och Sveriges rederiförening för mindre passagerarfartyg (SWEREF). 1.3 Arbetssätt Arbetet har inriktats i huvudsak på sjöfart och sjöfartens infrastruktur och mindre på miljöskyddet. I framtida uppdateringar av analysen bör miljöskyddet få en mer framträdande roll. Vid utarbetande av denna RSA har Sjöfartsverket samarbetat med Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI). Anledningen till FOI:s medverkan var att de kunde erbjuda en morfologisk analysmetod som verktyg vid framtagande av risk- och sårbarhetsanalysen. Under arbetets gång visade det sig att denna behövde kompletteras med andra metoder, vilka beskrivs under avsnitt 1.4. För att genomföra arbetet bildades en arbetsgrupp bestående av representanter för de olika huvudverksamheterna inom Sjöfartsverket. Dessutom tillsattes en intern referensgrupp med ytterligare experter för dessa verksamheter. I syfte att få expertkunskap från sektorn i övrigt, tillsattes även en extern referensgrupp bestående av företrädare från Sveriges Hamnar, Sveriges Redareförening och Sveriges rederiförening för mindre passagerarfartyg. Arbetet har huvudsakligen skett vid sex stycken arbetsmöten, var och en omfattande två dagar och som genomförts under våren Arbetsgång, metoder RSA-arbetet för sjöfartssektorn har bestått av följande moment och metoder/verktyg: Strukturera och formulera problemet Tankekarta Identifiera händelser att analysera Strukturerad brainstorming/ såll Konsekvenser för sjöfartssektorn Morfologisk analys Beskriva kritiska beroenden Tankekartor Bedömning av förmåga Scenariobaserade resonemang och modifierade GDG-mallar Slutsatser Dokumentationsmall I det följande presenteras närmare de ovan angivna momenten och metoderna/verktygen. Sid 4

10 1.4.1 Strukturera och formulera problemet Redan i ett tidigt skede formulerades en viktig uppgift för RSA-arbetet: Identifiera brister i sjöfartssektorns förmåga att hantera extrema situationer (med syfte att ta fram lämpliga åtgärder för att dels förebygga sådana och dels, om de ändå inträffar, kunna bedöma vilken förmåga sjöfartsektorn har att kunna hantera den uppkomna situationen). Denna uppgift innebär att sjöfartssektorns RSA inte bara fokuserar på s.k. 3-händelser, utan även på andra för sjöfarten extrema situationer. I fortsättningen används begreppet analyshändelser för att beskriva de situationer som använts för att pröva sjöfartssektorns förmåga att hantera dessa händelser. Detta RSA-arbete bygger till stor del på att identifiera analyshändelser och att hitta en beskrivningsnivå i analysen, så att slutsatserna blir välgrundade (Figur 1). RSAhändelser Vad utmärker en RSA-händelse? Beskrivningsnivå Hur detaljerade behöver vi vara? Figur 1: Process för att finna intressanta analyshändelser och att beskriva dem så att det går att dra välgrundade slutsatser om förmågan att hantera dessa. Sid 5

11 Sjöfartssektorns RSA ska vara en studie av hur olika analyshändelser påverkar sjöfartssektorn och vilka konsekvenser det kan få för samhället i övrigt (Figur 2). Händelse 2:a och 3:e ordningens konsekvenser Konsekvenser för sjöfartssektorn Konsekvenser för samhället Sjöfartssektorns förmåga Aktörer/funktioner som sjöfartssektorn är beroende av Figur 2: Problemstrukturering: tankekarta över intressanta delproblem för sjöfartssektorns RSA. (På grund av tidsbrist har 2:a och 3:e ordningens konsekvenser av händelser med konsekvenser för sjöfartssektorn inte studerats.) Identifiera händelser att analysera Arbetet delades upp i olika moment för att identifiera extrema händelser. Först genomfördes en strukturerad brainstorming, där olika orsaker (natur, teknik, antagonism, den mänskliga faktorn) kombinerades med var någonstans inom sjöfartssektorn dessa kunde inträffa (fartyg, fysisk infrastruktur, sektorsinterna stödsystem). Detta arbete resulterade i en lista om cirka fyrtio analyshändelser som sorterades i tre grupper: 1. mest intressanta för denna RSA 2. intressanta för RSA:n, men läggs undan för senare analys 3. mindre intressanta för RSA:n Därefter sorterades analyshändelselistans grupp 1 och 2 efter sannolikheten av att analyshändelserna inträffar, konsekvenserna av de inträffade analyshändelserna och om de kunde bedömas vara s.k. 3-händelser. Sannolikheten för att en viss analyshändelse inträffar befanns vara svår att bedöma vilket generellt kan sägas vara typiskt för denna typ av händelser. Sid 6

12 Olika tänkbara konsekvenser av inträffade analyshändelser behövde också nyanseras. I syfte att få fram händelser att analysera har använts ett kriteriesåll (Figur 3). Se vidare under kapitel 2.2. Händelser Ej RSA-händelser Kriterier RSA-händelser och övriga analyshändelser Bedömning av förmåga nu och framöver Förmågan OK Förmågan tveksam Förmågan otillräcklig Åtgärder? Figur 3: Sjöfartsverkets RSA-process Konsekvenser för sjöfartssektorn För att kunna beskriva olika analyshändelsers konsekvenser för sjöfartssektorn behöver man först definiera begreppet sjöfartssektorn. Detta gjordes med hjälp av morfologisk analys (Bilaga 1). Två morfologiska modeller utvecklades: Sjöfartssektorns funktioner (Bilaga 2) Sjötrafikfunktioner (Bilaga 3) Därefter undersöktes vilka funktioner som påverkas av dessa analyshändelser och hur de påverkas. Det mest intressanta för sjöfartsektorn befanns vara att studera konsekvenserna av olika analyshändelser på sektorsnivå Beskrivning av kritiska beroenden För att beskriva sjöfartssektorns interna och externa beroenden, användes s.k. tankekartor. Sid 7

13 Kritiska beroenden kan dels ge upphov till allvarliga analyshändelser, men kan även påverka förmågan att hantera de olika inträffade analyshändelserna (t.ex. störningar i andra transportsystem) Bedömning av förmåga Scenariobaserade resonemang befanns vara den mest framkomliga vägen att göra bedömningar av förmågan att hantera olika extrema analyshändelser. Som stöd för bedömningen har använts anpassade versioner av mallar som KBM och FOI utvecklat i projektet Generella dimensioneringsgrunder för samhällets säkerhet och beredskap. Se vidare under kapitel Slutsatser En dokumentationsmall utvecklades som stöd för framtagandet av de olika slutsatserna. Se vidare under kapitel 5. Sid 8

14 2 Analyshändelser 2.1 Analyshändelser Scenariobaserade resonemang har bedömts vara den mest framkomliga vägen för att göra bedömningar av (samhällets) förmåga att hantera extrema analyshändelser. Det är viktigt att valet av analyshändelser görs på ett genomtänkt sätt och att ett samhällsperspektiv också finns med. Grundreglerna är enkelhet och bredd. För att åstadkomma spårbarhet i bedömningarna måste analyshändelserna vara så enkla att de bara innehåller så mycket information att de möjliggör en välgrundad bedömning. Det helt avgörande för resultatets kvalitet att alla förutsättningar och antaganden som gjorts dokumenteras noga. En analyshändelse är därför en förenklad situation utan eventuella följdhändelser. Följdhändelser analyseras i stället i särskild ordning. Tillvägagångssättet har varit att först göra en bred identifiering av alla tänkbara extrema händelser som kan beröra sektorn. När detta är gjort, gör man djupare studier av de analyshändelser vilka kan anses vara särskild intressanta för sjöfartssektorn. Den komplexitet som verkligheten innebär, hanteras genom att dra slutsatser utifrån alla analyserade händelser tillsammans (inklusive beroenden och tydliga orsakskopplingar mellan händelser). 2.2 Urvalskriterier Som urvalskriterier användes relativ sannolikhet för att en analyshändelse inträffar, konsekvenserna av inträffade analyshändelser och kriterierna i 3 Krisberedskapsförordningen. Relativ sannolikhet innebär att analyshändelser jämfördes med varandra för att avgöra vilken av dem som är mest sannolik. Eftersom extrema analyshändelser är så ovanliga är det inte meningsfullt att tala om absolut sannolikhet. Relativ sannolikhet är ett sätt att beskriva hur angeläget det är att analysera händelsen. Hur stor den relativa sannolikheten är beror bland annat på möjligheterna att förebygga analyshändelsen. Konsekvenserna väger tyngre än den relativa sannolikheten. Man skiljer på stora konsekvenser för samhället och stora konsekvenser för enskilda och grupper. Det finns enstaka händelser med stora konsekvenser för enskilda som får stor uppmärksamhet i medierna men som inte är RSA-händelser (t.ex Sid 9

15 Estonia, Tsunamin). Det finns å andra sidan händelser som inte är så dramatiska, men som får stora samhällskonsekvenser i form av att människor inte klarar sitt dagliga liv (störningar i el, tele, kommunaltekniska system såsom vatten och avlopp, livsmedelstransporter och finansiella system). I denna RSA är det konsekvenserna för samhället och för sjöfartssektorn som skall analyseras. 2.3 Analyshändelselistan I listan nedan finns de händelser som bedömdes vara mest angelägna att analysera och som därför i det följande benämns analyshändelser. Det är ett sätt att tolka 3i Krisberedskapsförordningen utifrån sjöfartssektorns perspektiv. Dessa analyshändelser är framtagna från en ursprunglig lista vilken beskrivs i bilaga till denna analys (Bilaga 4). Analyshändelse Extremt isläge Allvarlig händelse i viktig anläggning på land (hamn) Blockerad viktig farled Farligtgodsolycka på fartyg Hård vind + höga flöden/extrema vattenstånd i hamn Omfattande störningar i elförsörjningen Smitta ombord (människor, djur) Stort oljeutsläpp Störningar i elektroniska kommunikationer Plötsligt personalbortfall Dammbrott Allvarlig brand på passagerarfartyg Terrorism med människor som mål Sid 10

16 3 Förmåga 3.1 Inledning I syfte att beskriva den förmåga som sjöfartssektorn besitter för att klara av och hantera de olika analyshändelserna som finns beskrivna i kapitel 2, har denna uppdelats i tre olika nivåer, nämligen God förmåga = resurserna/kapaciteten motsvarar eller överstiger behoven. Uppgifterna kan lösas. Godtagbar förmåga = Brister och störningar nedsätter handlingsfriheten/förmågan. Uppgifterna kan dock i huvudsak lösas. Ej godtagbar förmåga = Svåra brister. Uppgifterna kan inte lösas. 3.2 Metod för att bedöma förmåga Nedanstående mall (Figur 4) har använts för att bedöma förmågan att hantera olika analyshändelser. I denna finns dels de olika händelserna angivna (vänstra vertikala kolumnen) och dels nio olika funktioner som skall kunna fungera då en sådan händelse inträffar (de horisontella raderna). Varje enskild händelse har prövats gentemot de olika funktionerna varvid bedömningen av förmågan att klara den angivna funktionen kan utläsas. Figur 4: Bedömningsmall Sid 11

17 I tabellen nedan förtydligas vad som avses med de olika funktionerna. Funktion Upptäcka, identifiera risker Kommunikation och samverkan Beslut och ledning Skapa gemensam lägesbild Rädda/skydda akut hotade objekt/funktioner Hindra utbredning/spridning/ följdhändelser Informera allmänhet och medier Återställa funktion Gjorda erfarenheter Kommentar Skyldighet att ha ett system eller en funktion för att upptäcka att något håller på att hända eller har hänt. Mellan aktörer som ska hantera händelsen. Nätverk Formell organisation/samarbete Planer Tekniska system Mellan land - fartyg, mellan fartyg - AIS. Kunskap om eget och andras ansvar. Beslut om prioritering av resurser och insatser. Rekvirera resurser (egna och avtal). Uthållighet i ledning (skiftgång etc.). Vilka resurser finns? Hur ser det ut? Vilken utveckling förväntas? Vilka behov finns och var? Människor, miljö och egendom, funktioner. Inkl. evakuering (sker bara om människor är akut hotade!). Inkl säkerställa att insatsen kan ske på ett säkert sätt. Sörja för övrigt akut hjälpbehov. Begränsa storlek av drabbat område/ population. Inkl. hindra följdhändelser. Information till: Drabbade/hotade Medier Allmänheten Två skeden: akut och efteråt Till normal funktion enligt sjöfartssektorns ansvar - normal situation/kapacitet eller där i närheten. Hur lång tid bedömer aktören att detta tar? Infrastruktur, farleder Miljö Kommunikation kustradionätet, AIS Utvärdera egen förmåga. Borde även innefatta förebyggande åtgärder. För varje analyshändelse har gruppen diskuterat vilken förmåga som sjöfartssektorn i dagsläget kan förväntas ha att klara de olika funktioner som angivits. För varje funktion identifierades också vilka aktörer som har ansvar för att hantera denna, vad uppgiften innebär konkret samt bedömning av förmågan att kunna fullgöra funktionen. Sid 12

18 Alla bedömningar finns samlade i Excels kommentarfunktion. För att kunna göra vissa bedömningar av förmågan krävdes att man gick utanför arbetsgruppen. Detta löstes genom intervjuer med sakkunniga inom referensgruppen. Efter att ha bedömt förmågan att hantera alla valda analyshändelser, drogs slutsatser med hjälp av den ifyllda mallen. Frågor som togs upp var: Finns det allvarliga brister i förmåga för någon eller några händelser? Finns det allvarliga brister i förmåga för någon eller några uppgifter/funktioner? Vilka trender ser man idag som kan påverkan förmågan på sikt? Dessa slutsatser användes sedan vid nästa steg, värdering av sjöfartssektorns krisberedskap. 3.3 Resultat av bedömningar Då de olika händelserna testas gentemot de olika funktionerna, kan konstateras - på ett övergripande plan att sjöfartssektorns förmåga att hantera svåra och allvarliga händelser i stort sätt är god. Nedan följer en detaljerad genomgång av respektive funktion Upptäcka, identifiera risker Under denna funktion bedöms förmågan som God för de flesta av händelserna. Vad avser händelsen Blockerad viktig farled finns brister i det förebyggande underhållsarbetet i slussar m.m. Analyshändelsen Störningar i elektroniska kommunikationer visar på brister i övervakningssystemen mellan fartyg och land, samt också att störningar i GPS är svåra att upptäcka. Förmågan för dessa två har därför bedömts vara endast Godtagbar Kommunikation och samverkan Under denna funktion finns en hel del brister. Förmågan är Ej godtagbar, dels vad gäller händelsen Dammbrott där räddningstjänsten kan få svårigheter att kommunicera med Sjöfartsverkets enheter om tele- och mobilnätet blir utslagna, dels händelsen Omfattande störningar i elförsörjningen där redundansen är otillräcklig både vad gäller dieselgeneratorer och batterifunktioner. Det konstateras även av IPtelefonsystemet kan slås ut mycket snabbt. Sid 13

19 Emellertid pågår idag arbete med att ta fram förbättringar. Vidare bedömdes förmågan endast vara Godtagbar vid analyshändelsen Extremt isläge p.g.a. att FRS-systemet inte går direkt in i IBnet, vilket innebär en stor risk och en stor svaghet i systemet. Vid analyshändelsen Hård vind + höga flöden/extrema vattenstånd i hamn saknas gemensamma system. Vid analyshändelsen Stort oljeutsläpp görs bedömningen att det inom Sverige finns fungerande kommunikation och samverkan, då MAS-funktionen nyligen är inrättad. Det är dock mer tveksamt om den internationella samverkan fungerar. Det europeiska samarbetet kommer sannolikt att förbättra förmågan på sikt. Under analyshändelsen Störningar i elektroniska kommunikationer konstateras att kommunikationen mellan fartyg sannolikt fungerar, men däremot inte landkommunikationerna. Bl.a. är IP-telefonin sårbar. För övriga analyshändelser görs bedömningen God förmåga inom denna funktion Beslut och ledning Under denna funktion bedöms förmågan som God för de flesta av analyshändelserna. När det gäller analyshändelserna Hård vind + höga flöden samt Allvarlig händelse i viktig anläggning i hamn är dock bedömningen endast Godtagbar förmåga då man kan befara att viss oklarhet finns i vilka beslutsnivåer som gäller. Även för analyshändelsen Stort oljeutsläpp är bedömningen här att endast en Godtagbar förmåga finns vad avser denna funktion, eftersom det finns flera aktörer inblandande Skapa gemensam lägesbild Även under denna funktion finns en del brister. Förmågan är Ej godtagbar vid analyshändelsen Omfattande störningar i elförsörjningen, eftersom det gäller att ta fram beslutsunderlag för omdestinationer, prognoser och information om resurser och reservkraft. Kompetensen finns sannolikt bland de många aktörerna, men inom sjöfartssektorn har detta inte tillräckligt förberetts eller övats, med visst undantag från hamnarna där denna förmåga finns. Vidare är förmågan för denna funktion endast Godtagbar när det gäller analyshändelserna Allvarlig brand på passagerarfartyg och Allvarlig Sid 14

20 händelse i viktig anläggning i hamn, där man såg risken med att information kan lämnas från flera aktörer och att informationen då kan blir olika. Även när det gäller Störningar i elektroniska kommunikationer har förmågan bedömts endast Godtagbar, då vissa aktörer bidrar med information, men inte har något hanteringsansvar. Jourverksamhet och system för felavhjälpning finns, men även dessa är beroende av telekommunikationer. För övriga analyshändelser görs bedömningen God förmåga inom denna funktion Rädda/skydda akut hotade objekt/funktioner Förmågan inom funktionen bedöms i stort sett som God. Det finns god kompetens inom funktionen samt många alternativa manuella system. Kommunikationen mellan t.ex. fartygen fungerar även vid störningar och övning förekommer regelbundet under realistiska förhållanden. Dock noteras att vid analyshändelser såsom Hård vind + höga flöden/ extrema vattenstånd i hamn är det oerhört viktigt att larm kommer i god tid, så att åtgärder hinner vidtas. T.ex. måste fartyg flyttas innan händelsen inträffar. Här har bedömningen Godtagbar förmåga gjorts. Även för anlyshändelsen Stora oljeutsläpp är förmågan Godtagbar. Bedömningen är att det idag inte finns så stora resurser tillgängliga att det alltid går att klara ut en sådan händelse Hindra utbredning/spridning/följdhändelser Under denna funktion finns en hel del brister som endast ger bedömningen Godtagbar förmåga. Så t.ex. analyshändelsen Extremt isläge, där avsaknad av isgående tonnage och isgående bogserbåtar kan ge störningar i ut- och inrikeshandeln. Industrins planering för detta är inte tillräckligt och tonnaget bedöms som alltför dåligt. Även vid Allvarlig händelse i viktig anläggning i hamn samt Stort oljeutsläpp konstateras att förmågan endast är Godtagbar på grund av att det inte finns tillräckliga resurser tillgängliga. Vid Dammbrott konstateras att man genom uppdämning förhindrar vidare utbredning och spridning. Dock påpekas svårigheten att bedöma skredrisken efter ett dammbrott. Sid 15

21 Även vid analyshändelsen Störningar i elektroniska kommunikationer bedöms förmågan endast som Godtagbar, då förmågan varierar mellan olika typer av störningar. I övrigt bedöms förmågan inom funktionen som God. Vad gäller t.ex. Omfattande störningar i elförsörjningen borde lotsningsverksamheten fungera eftersom den lokala VHF fungerar. Varuförsörjning och industri bedöms fungera under några dygn. Sannolikt blir det dock en kraftig reducering av förmågan att kommunicera på land. Säkerheten till sjöss är dock inte direkt beroende av kommunikationen med land. Övergripande kan sägas att det påverkar effektiviteten men inte säkerheten. Sjöräddningen bedöms kunna fungera, men samordningen kan bli sämre Informera allmänhet och medier Under denna funktion och vid flera av analyshändelserna har sjöfartssektorn inget direkt informationsansvar. Så är fallet vid t.ex. vid Plötsligt personalbortfall, Smitta ombord, Hård vind + höga flöden i hamn, Allvarlig händelse i viktig anläggning i hamn samt Omfattande störningar i elförsörjningen. Dock är förmågan Ej godtagbar när det gäller analyshändelsen Stort oljeutsläpp. Det finns troligen brister i informationsgivningen beroende på olika kringhändelser (fartygskollision, omkomna människor m.m.) samt att olika aktörer informerar om olika delar av händelsen. Här finns brister i samövning mellan berörda ansvariga myndigheter. Vad gäller analyshändelserna Farligt godsolycka på fartyg och Blockerad viktig farled är förmågan bedömd som Godtagbar. Anledningen är att det inom Sjöfartsverket inte är helt klarlagt hur informationshanteringen vid en svår påfrestning ska hanteras. Vid analyshändelsen Allvarlig brand på passagerarfartyg är förmågan under denna funktion också bedömd som endast Godtagbar p.g.a. att det idag saknas samverkan mellan berörda aktörer att gå ut med gemensam information. I övrigt görs bedömningen God förmåga för funktionen. Särskilt pekas på analyshändelsen Extremt isläge där sjöfarten kontinuerligt informeras om isläget och att den informationen går ut bl.a. via VHF, mellanvåg, NAVTEX och rundradio. Även för analyshändelsen Dammbrott görs bedömningen God förmåga, då räddningstjänsten - vilka har det största informationsansvaret Sid 16

22 - är professionella på att ge information och där Sjöfartsverket för övrigt har god informationsberedskap Återställa funktion Under denna funktion att återställa till normal situation/kapacitet i enlighet med sjöfartssektorns ansvar - bedöms förmågan som God för de flesta analyshändelser (även om själva förfarandet/återställandet kan bli dyrt och besvärligt). För analyshändelsen Blockerad viktig farled är förmågan endast Godtagbar p.g.a. att det i vissa farleder kan ta lång tid att återställa funktionen. I farleder med slussar kan det t.ex. ta åtskilliga månader att återställa en skadad sluss. Det är även komplicerat att hantera flödet under den tid som återställandet pågår. En annan orsak till minskad förmåga är att Sjöfartsverket numera saknar egna resurser för att återställa funktionen Gjorda erfarenheter Under denna funktion har bedömningen gjorts att det finns brister vad gäller utvärdering och dokumentation. När det gäller Hård vind + höga flöden saknas studier över tidigare analyshändelser såsom: a) Vad har hänt b) Varför har det hänt och c) Vad har gjorts Här är förmågan Ej godtagbar. Samma bedömning får analyshändelsen Störningar i elektroniska kommunikationer, då Faster-systemet inte används fullt ut på Sjöfartsverket vilket innebär att det egentligen inte fungerar i sin helhet. För analyshändelsen Omfattande störningar i elförsörjningen görs bedömningen Godtagbar, då det saknas en samlad dokumentation över de konsekvenser som Sjöfartsverket drabbades av efter stormen Gudrun. För övriga analyshändelser har förmågan bedömts som God. Vid många typer av händelser finns utvecklade rutiner för att genomföra utredningar, dra slutsatser och ge rekommendationer med anledning av de slutsatser som dragits. T.ex. är Haverikommissionen och Inspektionens utredningsenhet sådana exempel när det gäller analyshändelsen Allvarlig brand på passagerarfartyg. Sid 17

23 4 Kritiska beroenden För att åskådliggöra sjöfartens kritiska beroenden har s.k. tankekartor använts. Det finns både sektorsinterna och sektorsexterna beroenden som påverkar konsekvenserna för samhället då olika händelser inträffar. Tankekartorna har utformats för att visa beroenden med utgångspunkt i olika sjöfartsfunktioner identifierade i den morfologiska analysen. Tanken är att identifierade beroenden ska användas som underlag vid bedömningen av förmåga att hantera olika analyshändelser. I figurerna nedan beskrivs bl.a. beroendeförhållandena för Hamnverksamhet, Farleder och Vintersjöfart. Varje funktion som analyseras med tankekartor beskrivs med grön färg. De beroenden som är rödfärgade har egna tankekartor. De beroenden som är ständigt återkommande oavsett vilken verksamhet som valts att beskriva, har fått blå färg. De övriga beroendefunktionerna är gula. Det framgår tydligt att funktionerna Elförsörjning och Elektronisk kommunikation är grundläggande beroenden för samtliga funktioner som identifierats. Även infrastruktur, såsom Vägar och Järnvägar är återkommande övergripande beroenden. Figur 5: Beskrivning av funktionen Hamnverksamhet och de funktioner som denna verksamhet är beroende av. Här kan noteras att en stor del av hamnens beroendefunktioner inte är direkt kopplade till sjöfarten. Sid 18

24 Figur 6: Beskrivning av funktionen Farleder och de funktioner som denna verksamhet är beroende av. Merparten av dessa beroendefunktioner ligger inom Sjöfartsverkets ansvarsområde. Figur 7: Beskrivning av funktionen Vintersjöfart och de funktioner som denna verksamhet är beroende av. Merparten av dessa beroendefunktioner ligger även här inom Sjöfartsverkets ansvarsområde, men med ett tydligare internationellt perspektiv och ett direkt beroende av annan myndighet. Sid 19

25 5 Slutsatser av materialet För värdering av krisberedskapen har en Excelbaserad mall - konsekvensmall - utvecklats som stöd för att dra slutsatser (Figur 8). Syftet med mallen är att göra slutsatserna spårbara och dokumenterade på ett strukturerat sätt. Mallen omfattar bedömningar av vilka konsekvenser som drabbar sjöfartssektorn och samhället vid aktuell bedömd förmåga då olika analyshändelser inträffar, samt möjliga och lämpliga åtgärder. Figur 8: Konsekvensmall Sid 20

26 I tabellen nedan beskrivs de olika fälten: Rubriker Övriga aktörer Typ av påverkan Konsekvenser för sektorn Konsekvenser för samhället av att sektorn drabbas Möjliga åtgärder för sjöfartssektorn Vad betyder detta? Vad bör göras? Kommentar Vilka aktörer utanför sjöfartssektorn är ansvariga? Är sjöfartssektorn drabbad av händelsen eller är det sjöfartssektorn som genererar händelsen? Vilka konsekvenser ger händelsen för sjöfartssektorn? Ekonomiska, liv/hälsa, sjösäkerhet, förtroende m.m. Vilka blir samhällskonsekvenserna av att sjöfartssektorn drabbas av händelsen? Ekonomiska, liv/hälsa, miljö, logistiska m.m. Obs! Här ska man inte ta med händelsens direkta konsekvenser för samhället/andra sektorer. Förebyggande och förberedande åtgärder utöver det som finns idag. För varje kolumn besvaras frågor som: vad betyder bilden sett över alla händelser, är det något som framträder, vilka likheter och skillnader finns det mellan händelserna? Slutsatser om åtgärder för varje analyshändelse. Slutsatserna besvarar frågor kring helheten enligt följande: Vilka förmågor är viktigast att förbättra? Vilka analyshändelser kräver djupare studier? Vilka externa aktörer bör fördjupat samarbete utvecklas med? Vilka interna samarbeten behöver fördjupas? Vilka åtgärder är mest kostnadseffektiva? Det är viktigt att se till hela bilden, när man drar slutsatser. Det blir därför en iterativ process, dvs. man går tillbaka till det man gjorde tidigare och vid behov ändrar tidigare gjorda värderingar allt eftersom bilden växer fram. Sid 21

27 5.1 Analyshändelser Under RSA-arbetet har ett brett urval av för sjöfartssektorn allvarliga analyshändelser (se kapitel 2) studerats. Av dessa faller några utanför bedömningen av vad som är en 3 händelse. De händelser som bedöms falla under 3 Krisberedskapsförordningen är: Terrorism med människor som mål Extremt isläge Smitta ombord (andra aktörer äger händelsen och kompetensen) Dammbrott Stort oljeutsläpp Allvarliga och långvariga störningar i elektroniska kommunikationer Omfattande störningar i elförsörjningen (hamnverksamhet, elektroniska kommunikationer) Terrorism: Bäst förmåga bedöms sjöfartssektorn ha att hantera händelsen terrorism. Det är en operativ blåljushändelse (räddningstjänst, polis, sjukvård) om det händer. Terrorism kan ge stora konsekvenser för liv, hälsa och miljö, men också politiskt och medialt. Sedan den 11 september 2001 har mycket utvecklats såväl nationellt som internationellt. Skydd mot terrorism är idag väl reglerat. Det ökade säkerhetstänkandet har redan fått betydande genomslag som reaktion på de senaste årens terrorattacker. Beslut i FN:s sjöfartsorgan IMO om införandet av den s.k. ISPS-koden har lett till krav på ombyggnad och certifiering av såväl hamnar som fartyg. IMO-beslutet har också lett till lagstiftning inom området på såväl EU-nivå som i Sverige. Nära 300 hamnanläggningar och 200 fartyg i Sverige har nu av Sjöfartsinspektionen godkända skyddsplaner. Det är ännu för tidigt att säga vilken påverkan det ökade sjösäkerhetsskyddet kommer att ha på handelsflödet och godsströmmarna. Extremt isläge: Sjöfartssektorn har en i huvudsak God förmåga att hantera extremt isläge. Kommunikation och samverkan vid extremt isläge har bedömts som Godtagbar. Detta beroende på att kommunikationen mellan olika informationssystem inte är automatiskt vilket ger en viss tidsfördröjning. Följdhändelser som kan inträffa är störningar i in- och utrikeshandeln på grund av avsaknad av isgående tonnage. Här bedöms förmågan vara Godtagbar. Isbrytarkapaciteten bedöms dock vara tillräcklig. Sid 22

28 Smitta: Andra aktörer/myndigheter ansvarar för hanteringen av denna typ av händelse. Smitta kan komma in via fartyg eller personal baserade utomlands. Sjöfartssektorn har inget direkt ansvar och ingen kompetens för att identifiera smitta. Sjöfartsinspektionen kan däremot lägga nyttjandeförbud på fartyg på grund av otillräcklig bemanning. Slutsatsen är att inte någon inom sjöfartssektorn inte är ansvarig för hanteringen av denna typ av händelse. Det är de ansvariga aktörerna/myndigheterna som vid behov ska ställa krav på sjöfartssektorn. Dammbrott: Dammbrott i Göta Älv kan orsaka stora skador såväl materiel som ekonomiskt. Konsekvenserna för sjöfartssektorn bedöms vara lokala. Huvudsakligen är det Vänertrafiken och dess avnämare som drabbas. Riskerna är väl identifierade och förebyggande arbete sker kontinuerlig för att förhindra dammbrott m.m. Kontrollen sker enligt det nationella regelverket RIDAS. Om ett dammbrott ändå inträffar kommer detta huvudsakligen att drabba befolkningen (liv och egendom) i området. Kommunal räddningstjänst kommer att aktiveras i hög grad. Stort oljeutsläpp: Denna händelse kan ge mycket omfattande miljökonsekvenser. Riskerna är väl identifierade och förebyggande arbete för att förhindra olyckor sker kontinuerligt. Frågan är sedan länge uppmärksammad och numera reglerad inom EU genom bland annat krav på inrättandet av MAS-funktionen och särskilda platser som anvisas för nödställda fartyg (places of refuge). Den operativa insatsen mot ett fartyg i nöd delas mellan Sjöfartsinspektionen, som har ansvar för åtgärder mot fartyget, och Kustbevakningen, som har ansvar för bekämpning av skadliga ämnen som kommit ut i vattnet (miljöräddningstjänst). Allvarliga och långvariga störningar i elektroniska kommunikationer: Förmågan att hantera denna typ av analyshändelser är idag endast Godtagbar. För sjöfartssektorn är konsekvenserna ekonomiska (lägre effektivitet vid IT-störningar) och minskad sjösäkerhet (störningar i elektroniska kommunikationer). För samhället innebär det logistiska problem samt att det blir dyrt och besvärligt. För att höja nivån till God förmåga är slutsatsen att det behövs en utredning om vilka åtgärder som är ekonomiskt försvarbara att vidta för att komma till rätta med problemen. Omfattande störningar i elförsörjningen: Förmågan att hantera omfattande störningar i elförsörjningen är idag Ej godtagbar. Emellertid pågår arbete med att förbättra förmågan att hantera denna typ av händelse. Elstörningar/bortfall drabbar bl.a. hamnverksamhet och elektroniska kommunikationer (se ovan). Sid 23

29 Om hamnverksamheten drabbas innebär det förseningar och sänkt effektivitet inom sjöfarten. Problemen inom sjöfartssektorn kan dock anses vara en liten del av samhällets problem vid långa och omfattande störningar i elförsörjningen. Vid en sådan händelse har t.ex. exportindustrin inget att exportera och behöver således inga sjötransporter. Det är inte självklart att omdirigering till andra hamnar alltid kan ske. Slutsatsen är att sjöfartssektorn inte skiljer sig från andra sektorer när det gäller beroende av elförsörjningen. Däremot görs bedömningen att samhället på kort sikt inte är beroende av att sjöfartssektorn fungerar i hela landet. Även för denna analyshändelse behövs ytterligare arbete för att analysera och identifiera de problem som sjöfartssektorn kan drabbas av och som i sin tur kan drabba samhället. Nedan beskrivs ytterligare några allvarliga analyshändelser: Farligtgodsolycka på fartyg (exkl. oljeutsläpp) Allvarlig brand på passagerarfartyg Blockerad viktig farled Farligt gods olycka på fartyg (exkl. oljeutsläpp): Sjöfartssektorn bedöms ha God förmåga att hantera denna typ av analyshändelse. Transport av farligt gods till sjöss är sedan länge internationellt reglerat i IMDG-koden. Om en sådan händelse inträffar, kan den ge stora konsekvenser för liv, hälsa och miljö, men också politiskt och medialt. Allvarlig brand på passagerarfartyg: Denna typ av analyshändelse skapar ett oerhört tryck från allmänhet och media. Förmågan att informera dessa har bedömts endast vara Godtagbar. Anledningen till detta är att det saknas samordning och samverkan för att myndigheterna ska gå ut med gemensam information. Även gemensamma övningar på informationssidan saknas. Blockerad viktig farled: Förmågan att informera allmänhet och media vid denna analyshändelse har bedömts vara endast Godtagbar. Brister som identifierats är att det inom Sjöfartsverket inte är helt klarlagt hur informationen ska hanteras vid en svår påfrestning. Den nationella samverkansövningen SAMÖ 04 visade också att det finns mycket att förbättra inom informationsområdet. 5.2 Aktörer Samarbetet mellan sjöfartssektorns olika aktörer är väl utvecklat såväl nationellt som internationellt. Sid 24

30 I flertalet analyshändelser är externa aktörer involverade, såsom t.ex. SMHI, den kommunala räddningstjänsten och länsstyrelserna. Ett väl utvecklat samarbete med dessa aktörer på såväl central, regional som lokal nivå, är en förutsättning för att klara denna typ av händelser. En del samarbeten är mer händelsespecifika. Här bör först göras en värdering av hur angeläget det är att ha beredskap för en viss analyshändelse, för att sedan utveckla samarbete med berörda aktörer. 5.3 Förmåga att lösa uppgifter (funktioner) För uppgifterna Kommunikation och samverkan, Skapa gemensam lägesbild samt Informera allmänhet och medier är förmågan sämre än för övriga uppgifter. För Kommunikation och samverkan pågår förbättringsarbete. För uppgifterna Upptäcka och identifiera risker samt Beslut och ledning är förmågan övervägande god. Sjöfarten är väl reglerad såväl nationellt som internationellt. Ansvarsförhållanden är tydliga och väl kända. Rädda/skydda, Hindra utbredning och Återställa funktion är operativa uppgifter. Förmågan beror i huvudsak på hur stora resurser som disponeras vid varje enskilt tillfälle. Förmågan varierar mellan de olika analyshändelserna, beroende på inom vilken myndighets ansvarsområde händelsen inträffar. Resurserna finns antingen inom sjöfartssektorn eller hos andra aktörer, t.ex. kommunal räddningstjänst eller polis. För dessa tre funktioner kan förmågan bedömas vara god eller godtagbar för alla typer av analyshändelser. Slutligen vad avser Gjorda erfarenheter har arbetet visat att förmågan Ej är godtagbar vid analyshändelserna Hård vind + höga flöden och Störningar i elektroniska kommunikationer. 5.4 Förslag till åtgärder Mot bakgrund av de bedömda förmågorna att hantera de olika analyshändelserna föreslås åtgärder för de analyshändelser där förmågan har bedömts som Ej godtagbar : Utredning av vad som är ekonomiskt försvarbart när det gäller att förebygga störningar i elektroniska kommunikationer och elförsörjning. Sid 25

31 Skapa förutsättningar för att bättre dra nytta av gjorda erfarenheter och utredningar när det gäller elektroniska kommunikationer, elförsörjning samt hård vind och höga flöden. Förbättra kommunikationsmöjligheterna mellan kommunal räddningstjänst och Sjöfartsverkets enheter. Skapa bättre förutsättningar för att en samordnad information lämnas till allmänheten och medier. Det finns analyshändelser där förmågan har bedömts som endast godtagbar men som i det här läget inte blivit föremål för några förslag till åtgärder (se vidare under 7). Sid 26

32 6 Diskussion 6.1 Värdering av genomfört arbete Deltagarna har i årets RSA-arbete framför allt kommit från Sjöfartsverket. Representanter från sjöfartssektorn i övrigt var dock med i tillräcklig utsträckning med tanke på att det varit ett utvecklingsarbete. I fortsättningen bör sektorn involveras mer i RSA-arbetet för att öka kvaliteten i innehållet. 6.2 Värdering av gjorda bedömningar Detta är den första versionen av en bedömning av sjöfartssektorns förmåga att hantera extrema händelser. Bedömningarna behöver ses över och motiveringarna till dessa bör göras utförligare. Ytterligare kompetens bör också tillföras vid det fortsatta arbetet för att fylla på med ytterligare sakkunskaper. Således bör t.ex. Kustbevakningen delta och ge synpunkter vid händelsen Stort oljeutsläpp. Eftersom det är första gången de olika förmågorna bedöms på detta sätt, har det varit svårt att avgöra dels om nivån för förmågan varit den rätta, dels hur mycket fakta som behövs för att bedömningen ska vara välgrundad. Det finns emellertid nu en översiktskarta att arbeta vidare med och som successivt kan förfinas. Sid 27

33 7 Fortsatt RSA-arbete Det här dokumentet bygger på data/information som samlats in med hjälp av mallarna. Detta material är också grunden till en databas kring sjöfartssektorns förmåga/förmågor att hantera extrema händelser. Man har identifierat områden där kunskapen är god, men också hittat kunskapsluckor som ska fyllas på med ytterligare fakta i framtiden. Detta innebär att man i det kommande RSA-arbete kan fokusera på några analyshändelser som då kan analyseras än djupare. Vidare skall uppmärksamhet riktas på förändringar som kan påverka tidigare bedömningar och som kan innebära att ytterligare händelser behöver analyseras. Förutom de förbättringar i RSA-arbetet som nämns i diskussionen ovan, bör studierna kring beroendeförhållanden fördjupas. Mer detaljerade analyser behöver göras och ytterligare sakkunskap tillföras dessa. Interna beroendeförhållanden hur olika verksamheter inom sjöfartssektorn fungerar tillsammans Externa beroendeförhållanden sjöfartssektorns beroenden av andra sektorer Kartlägga sjöfartssektorns kunders beroende av sektorn: På vilket sätt kan problem uppstå? När uppstår problemen (tid på dygnet, årstidsberoende)? Var någonstans i Sverige uppstår problemen? Hur fort blir en händelse ett problem osv. Analysen bör kompletteras med kritiska tider och alternativa lösningar för att finna de verkliga problemen. Genom att koppla tankekartorna till analyshändelserna kan detta åstadkommas. De frågor som skall ställas är: Hur stor blir påverkan på sjöfartssektorn och vilka blir konsekvenserna? Sid 28

34 Bilageförteckning Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Bilaga 4 Bilaga 5 Bilaga 6 Morfologisk analys - kort beskrivning Tom Ritchey/Maria Stenström Morfologisk modell för sjöfartssektorns funktioner Morfologisk modell för sjötrafikfunktioner Totala analyshändelselistan Beroendeförhållanden Förkortningar Sid 29

35 Bilaga 1 Morfologisk analys - kort beskrivning Tom Ritchey Maria Stenström Morfologisk analys Morfologi betyder formlära. 1 Morfologisk analys (MA) syftar till att bringa reda i ge form åt komplexa sammanhang där många faktorer samspelar med varandra på ett svåröverskådligt sätt. Med operationsanalytikern Russell Ackoffs terminologi 2 handlar MA om att ur en oreda ( mess ) formulera ett strukturerat problem och undersöka vilka olika lösningar som är möjliga. Inom MA arbetar man med begrepp och bedömningar, inte med siffror och ekvationer. De problemkomplex som lämpar sig för MA kännetecknas av att de innehåller många olika dimensioner tekniska, ekonomiska, etiska, politiska, sociala faktorer som måste behandlas samtidigt. De här problemkomplexen är starkt olinjära och kan inte behandlas matematiskt på ett meningsfullt sätt: orsakssambanden är för komplicerade och osäkerheterna är stora. MA grundar sig alltså på bedömningar, men det är bedömningar satta på en solid metodologisk grund. Det skall gå att se hur man kom fram till resultatet. Det är mycket viktigt att dokumentera resonemang och slutsatser eftersom enda sättet att kvalitetssäkra modeller baserade på bedömningar är att göra dem spårbara och därmed öppna för kritik. MA utvecklades på 1930-talet av den schweizisk-amerikanske astronomiprofessorn Fritz Zwicky 3 som var verksam vid California Institute of Technology i USA. Han använde den bland annat för att utforska möjliga fenomen i rymden -- till exempel supernovor, neutronstjärnor -- och för att utveckla drivmedelssystem för rymdfarkoster. MA har också använts av militära 1 Morfologi finns inom många discipliner, t.ex. geologi, zoologi och lingvistik och används för att beteckna en systematik utifrån de former som man har identifierat, till exempel hos mineraler, djurarter etc. Se t. ex. Ritchey, T., Fritz Zwicky, Morphologie and Policy Analysis, 16 th Euro Conference on Operational Analysis, Brussels Pidd, M, Tools for Thinking, Wiley 1996, s. 66ff 3 Zwicky, F., 1966, Discovery, Invention, Research Through the Morphological Approach, Macmillan Company, Toronto. Sid 30

36 operationsanalytiker. Russel Rhyne (USA) gjorde i slutet av talet en omfattande MA-studie av Indonesiens sjösuveränitet 4 och R.G. Coyle (Military College i Shrivenham i Storbritannien) har använt MA för att utveckla säkerhetspolitiska scenarier. 5 FOI har utvecklat en datorstödd process för morfologisk analys, MA/ Casper. Den kan bland annat användas för att skapa omvärldsscenarier, alternativa strategier, mål och strukturer. Inledningsvis syftar MA alltid till att strukturera och ge form åt svårdefinierade problemkomplex. Detta i sin tur ligger till grund for att utveckla en komplett modell för att utforska problemkomplexet och dess alternativa lösningar. Detta är en mycket kunskapsintensiv process. Slutresultatet kan vara modellen som sådan, den kunskap som har genererats i processen eller både och. Morfologer vid FOI liksom de ovan nämnda militära operationsanalytikerna arbetar alltid med expertgrupper. Antalet deltagare skall idealt ligga mellan fyra och sju. Alla skall vara aktiva i en dialog. Arbetsverktygen är dator och videoprojektor så att alla kan se vad som händer i processen. FOI:s morfologer har en egen datorbaserad utvecklingsplattform, Casper (Computer Aided Scenario and Problem Evaluation Routine), som stöd för processen och för dokumentation av resultaten. Med hjälp av en Casper Viewer kan gruppmedlemmarna på egen hand studera den framväxande modellen under arbetets gång och själva använda den färdiga modellen. Kärnan i MA är det morfologiska fältet som är en flerdimensionell rymd i form av en matris. Fältet nedan är en del av ett scenariostrategi-laboratorium utvecklat med och för Miljödepartementet inom området "producentansvar" 6. I detta fall jämförs två olika scenarier med möjliga visioner/strategier för producentansvar. 4 Rhyne, R., Evaluating Alternative Indonesian Sea-Soveregnity Systems, Informs, 1995 och Field Anomaly Relaxation, The arts of usage, Futures, Vol 7, no. 6, , Coyle, R.G. & Yong, Y.C., 1995, A Scenario Projection for The South China Sea, Futures, Vol. 28, No Resurser i retur - Betänkande från Utredningen för översyn av producentansvar, SOU 2001:102 Sid 31

37 Observera att det här inte är en tabell som läses radvis. Det är en tiodimensionell rymd där cellerna under rubrikerna kan kombineras på olika sätt för att skapa och jämföra scenarier och strategier. MA kräver erfaren processledning med kunskap om metodens möjligheter och begränsningar. Det handlar bland annat om att hjälpa expertgruppen att hitta lämpliga dimensioner att beskriva problemkomplexet med, att uttrycka dessa på ett meningsfullt sätt och att skapa hierarkier av dimensioner. Sid 32

38 Bilaga 2 Morfologisk modell för sjöfartssektorns funktioner Sid 33

39 Bilaga 3 Morfologisk modell för sjötrafikfunktioner Sid 34

40 Bilaga 4 Totala analyshändelselistan Sid 35

41 Bilaga 5 Beroendeförhållanden Farleder Hamnar Sid 36

42 Sjöräddning Sjöfartsinspektionen Sid 37

43 VTS Sjökartläggning (ej avslutad) Sid 38

44 Rederier Mäkling Sid 39

45 Lotsning Vintersjöfart Sid 40