Rätt lösning för rätt problem

Transkript

1 Rätt lösning för rätt problem Rapport 2 från utvärderingen av genomförandeorganisationen för de regionala programmen för den regionala fonden och det nationella socialfondsprogrammet Utvärderingskompetens för företag, organisationer och myndigheter

2 Innehållsförteckning FÖRORD 4 KORT SAMMANFATTNING 5 1 INTRODUKTION UPPDRAGET UTVÄRDERINGSMODELL OCH METODER Portföljanalys Aktörsanalys Processanalys Databas för portföljanalys Intervjuer i genomförandeorganisationen Intervjuer med projektägare DEN FÖRSTA DELRAPPORTEN I FOKUS FÖR DENNA RAPPORT OCH RAPPORTENS DISPOSITION 12 2 FINANSKRISENS UTMANINGAR OCH STRUKTURFONDERNAS FÖRMÅGA ATT MÖTA DEM KRISENS PÅVERKAN PÅ STRUKTURFONDERNA STRUKTURFONDERNAS FÖRMÅGA ATT TACKLA KRISEN 17 3 GENOMFÖRANDET I STORA DRAG BESLUTSLÄGE OCH ÄRENDEFLÖDEN I PROGRAMMEN REGIONALA VARIATIONER I BESLUTSLÄGE OCH ÄRENDEFLÖDEN VARIATIONER MELLAN PROGRAMOMRÅDEN, SÖKANDEN OCH ÅTGÄRDSTYPER MEDELSINTECKNING SAMMANFATTANDE DISKUSSION ATT LOCKA FRAM DE BÄSTA PROJEKTIDÉERNA RÄCKVIDDEN I INFORMATIONS- OCH PROJEKTGENERERINGEN MYNDIGHETERNAS OLIKA STRATEGIER DE SÖKANDES UPPFATTNING OM STÖDET SAMMANFATTANDE DISKUSSION ATT SÅ EFFEKTIVT SOM MÖJLIGT VÄLJA DE BÄSTA PROJEKTEN ÖKAT KUND- OCH UPPGIFTSFOKUS Övre Norrland Mellersta Norrland Norra Mellansverige Stockholm Östra Mellansverige Småland och Öarna Västsverige MYNDIGHETERNAS TILLÄMPNING AV URVALSKRITERIERNA GRUNDERNA FÖR STRUKTURFONDSPARTNERSKAPENS ARBETE BEDÖMNINGSARBETET OCH MÖJLIGHETERNA TILL LÄRANDE Krav på ett lärande urvals- och kvalitetssystem Mål och urvalskriterier i programmen Hinder för ett lärande bedömningsarbete i strukturfonderna 57 6 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER FINANSKRISEN SKÄRPER KRAVEN PÅ FONDERNA FLER SOCIALFONDSANSÖKNINGAR OCH FLER GODKÄNDA PROJEKT MEN VAD SKA PARTNERSKAPEN GÖRA NÄR DE PRIORITERAR 100 PROCENT AV PROJEKTEN? DEN OFFENTLIGA SEKTORN ÄGER ALLT STÖRRE PROJEKT STÖDET TILL DE SÖKANDE FUNGERAR RELATIVT VÄL 61 2

3 6.4 BEDÖMNINGSARBETET LÖPER SMIDIGARE I REGIONERNA MEN URVALSSYSTEMEN I SIN HELHET BEHÖVER SES ÖVER 61 ENGLISH SUMMARY PROPER TOOLS FOR THE JOB 64 KÄLLFÖRTECKNING 66 INTERVJUER 66 3

4 Förord I april 2008 fick Sweco Eurofutures uppdraget att fortlöpande utvärdera genomförandet av strukturfonderna i Sverige. Uppdraget omfattar den regionala fondens åtta regionala program för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning samt Socialfondens nationella program. Denna rapport utgör den andra rapporten inom ramen för detta uppdrag. I oktober 2008 presenterades den första rapporten med titeln Samverkan för ökat kund- och uppgiftsfokus. I analysarbetet har från Sweco Eurofutures följande konsulter deltagit: Hallgeir Aalbu, Olof Linde, Clas Engström, Kai Böhme, Johan Fredriksson, Kajsa Forsberg, Terese Strenger, Lars Häggmark, Ulf Johansson samt Stefan Wing. 1 Uppdragsledare och ansvarig för uppdraget är Göran Hallin. Ansvarig för kvalitetssäkring av arbetet är Peter Sandén. Uppdragets karaktär innebär att delpresentationer av det pågående arbetet bland annat har redovisats för Övervakningskommittéernas referensgrupp och arbetsutskott, för tjänstemän vid Närings- och Arbetsmarknadsdepartementet samt för myndigheternas ledningar. Uppdraget har delfinansierats av Europeiska Unionen, Regionala fonden och Socialfonden. Denna version av rapporten har föregåtts av en version presenterad för Övervakningskommittéerna för den regionala fonden. I den nu föreliggande versionen har vissa korrigeringar och kompletteringar genomförts. Samtliga ändringar avser i allt väsentlig Socialfonden, men ingen av ändringarna har föranlett några förändringar i slutsatser eller rekommendationer. Stockholm och Östersund, i maj 2009 Maria Lundberg VD Göran Hallin Uppdragsledare 1 Hallgeir Aalbu och Claes Engström lämnade Sweco Eurofutures i februari De har ersatts enligt följande: Som biträdande projektledare har Olof Linde gått in från detta datum. Som särskilt ansvarig för Östra Mellansverige och Stockholm har Ulf Johansson fungerat. Som särskilt ansvarig för Övre Norrland har Lars Häggmark fungerat. 4

5 Sweco Eurofutures är ett konsultföretag i Swecokoncernen. Företagets affärsidé är att bidra till kundernas möjligheter att nå sina mål genom analyser, strategi- och processtöd samt utvärderingar. Företaget har knappt 20 anställda fördelade på kontor i Stockholm, Östersund och Tallinn. Kort sammanfattning Detta utgör den andra delrapporten avseende utvärderingen av genomförandeorganisationen för strukturfonderna. Den första presenterades i oktober Denna rapport bygger på en databas över samliga projekt och ansökningar - för bägge fonderna fram till början av januari Delar av informationen har sedan kompletterats med data från respektive myndighet uppdaterad fram till och med mars Utöver detta har ett stort antal intervjuer genomförts dels med aktörerna i genomförandeorganisationen dels med sökanden till bägge fonderna. Dessa intervjuer har genomförts i januari mars En viktig scenförändring för genomförandet är finans- och konjunkturkrisen som sedan i höstas drabbat Sverige. Den har bidragit till att strukturfonderna hamnat i fokus i en bredare offentlig debatt. Konkret har den också medfört en ökad efterfrågan på Socialfondens resurser, framför allt inom programområde 1. Programmen förefaller i allt väsentligt fungera även under en annan konjunktur än den de ursprungligen skrevs i, men för den regionala fonden finns signaler om att genomförandet på projektnivån påverkas av krisen, inte minst i de projekt som involverar privata företag i genomförandet. Krisen försvårar företagens engagemang i de flesta typer av långsiktigt strukturellt arbete. Sweco Eurofutures rekommenderar därför att förstärka uppföljningen av de projekt som förväntas påverkas mest av krisen. Likaså bör det strategiska innehållet i programmen mot bakgrund av krisens nya villkor för många olika typer av projekt ses över. Genom att krisen också påverkar medfinansiärernas förmåga att delta, så finns skäl att förstärka uppmärksamheten på kraven på nyskapande i projektbedömningsarbetet och på att projekten även efter besluten faktiskt lever upp till detta. Sweco Eurofutures betonar vidare att det är viktigt att ha rätt förväntningar på vad fonderna kan bidra med i tider av en kris som den vi nu ser. Med andra ord det är viktigt att ha rätt lösning för rätt problem. I rapporten konstateras att söktrycket inom programmen är stort, men att antalet ansökningar ökar snabbare för Socialfonden än för den regionala fonden vilket indikerar ett högre söktryck för Socialfonden. Detta har inneburit att bemyndiganderamarna för Socialfondens programområde 1 för 2009 närmar sig att vara fulltecknade, varför ytterligare beslut om projekt ej kan fattas under Konsekvensen av detta blir en kanske allt för lång väntan för vissa företag och individer och framför allt en ryckighet i programgenomförandet. Det är Sweco Eurofutures bedömning att ett totalt stopp för nya projekt i en viktig del av socialfondsprogrammet under krisåret 2009 vore mycket olyckligt. På den regionala nivån har flera förändringar i genomförandetakten och ärendeflödena skett sen den första rapporten. Till exempel noterar vi att andelen godkända projekt ökat markant i vissa regioner, t.ex. för den regionala fonden i Övre Norrland och för Socialfonden i Mellersta Norrland. Ser man specifikt till partnerskapens prioritering så var andelen prioriterade projekt i många regioner hög redan i den förra rapporten, i synnerhet för den regionala fonden. I den period som nu studeras har andelen prioriterade regionalfondsprojekt uppgått till 100 procent 5

6 i hälften av partnerskapen. Detta leder oss till frågan vilken uppgift som då kvarstår för partnerskapen. Den offentliga sektorn fortsätter att dominera när det gäller projektägarskapet. Dessutom blir projekten allt större, framför allt som ett resultat av att ett mindre antal riktigt stora projekt, inom den regionala fonden med offentlig sektor som ansvarig och inom Socialfonden med privat sektor, har godkänts under hösten Vidare konstaterar vi att arbetet med att bereda och prioritera projekten i myndigheter och partnerskap praktiskt sett tenderar att fungera allt bättre. Såväl effektiviteten i arbetet som det generella samarbetsklimatet mellan myndigheter och strukturfondspartnerskap har avsevärt förbättrats i de regioner där vi i vår första rapport noterade de största svårigheterna. Trots detta finns utrymme för ytterligare förbättringar i vissa av dessa regioner. En viktig fråga för samspelet mellan myndighet och partnerskap är den som rör urvalskriterierna mer allmänt och deras funktion i synnerhet. Sweco Eurofutures konstaterar för det första att frågan om urvalskriterier i program är en fråga om kvalitet. Urvalskriterierna utgör ett led i ett kvalitetsarbete, tillsammans med målen och uppföljnings- och utvärderingsarbetet. I bägge programmen finns idag betydande brister i utformningen av dessa kvalitetssystem. De största bristerna rör målformuleringar och målstruktur, urvalskriterierna samt kopplingen dem emellan. Utan tydliga mål och en tydlig målstruktur för programmen blir det svårt att formulera kriterier som ska leda fram till valet av de projekt som ger största möjliga måluppfyllelse. Det är Sweco Eurofutures bedömning att bägge programmen behöver en genomgripande översyn över både hur målen är formulerade samt över hur målen hänger samman med varandra i det som bör bilda en tydlig programlogik och målstruktur. För det andra är det Sweco Eurofutures bedömning att även urvalskriterierna är otydliga. Hela systemet med urvalskriterier, mål och kopplingarna dem emellan behöver ses över från grunden. Detta dels för att skapa förutsättningar för ett gott och effektivt samarbete mellan partnerskap och myndighet, men framför allt för att skapa ett effektivt och lärande system för att välja de bästa projekten. Dessvärre visar erfarenheterna att detta är en genomgripande och krävande insats. Mindre justeringar riskerar att öka komplexiteten utan att samtidigt generera motsvarande nytta. En översyn måste därför noga övervägas och förankras innan den sjösätts. 6

7 1 Introduktion 1.1 Uppdraget Uppdraget består i att kontinuerligt följa och fortlöpande utvärdera och rapportera från genomförandet av det nationella programmet för regional konkurrenskraft och sysselsättning samt de åtta regionala programmen för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2. Denna utvärdering följer genomförandet mellan 2008 och Det uppdrag som delrapporteras här syftar till att genomföra en kontinuerlig utvärdering av strukturfondernas genomförandeorganisation, från våren 2008 fram till och med Uppdragets övergripande syfte är att ge underlag till ständig förbättring av genomförandet, ytterst för större effektivitet och genomslag för programmen. Ett ytterligare uttalat syfte för uppdraget är att det ska genomföras gemensamt för Socialfonden och den regionala fonden samt att fonderna och dess olika aktörer härigenom skall utgöra varandras referensobjekt. Utvärderingen syftar till att besvara ett antal övergripande frågor omkring genomförandet. Den mest övergripande frågan är om genomförandeorganisationen är relevant i förhållande till gällande regelverk och om genomförandet fungerar effektivt. En precisering av denna fråga är om det i genomförandet finns tydliga roller, ansvars- och arbetsfördelning mellan aktörerna. Ytterligare övergripande frågor för utvärderingen handlar om projektgenerering, beslutsprocess och lärande. Finns det effektiva processer för att ta fram kompletta ansökningar som leder till bra projekt? Hur fungerar organisationen för att välja ut de bästa projekten? Hur har man planerat för återföring av kunskap och för ett kontinuerligt lärande? I avsnittet 1.4 nedan presenteras också ett antal mer avgränsade syften för denna delrapport. 1.2 Utvärderingsmodell och metoder För att genomföra uppdraget enligt ovan har Sweco Eurofutures utvecklat en modell för medföljandeutvärdering av strukturfondernas genomförandeorganisation. Modellen har fyra huvudsakliga beståndsdelar en portföljanalys, en aktörsanalys, en processanalys samt ett lärandeperspektiv baserad på en bench-learning-ansats. Samtliga tre analysmetoder syftar till att utifrån olika perspektiv besvara samma frågor omkring programmens genomförande. Datamaterialet för de tre analysmetoderna består i huvudsak av tre olika huvudtyper: data från Nutek och ESF-rådet om programgenomförandets fortskridande, intervjuer med aktörer och projektägare i genomförandet samt olika typer av styrdokument 3. 2 I fortsättningen använder vi benämningarna den regionala fonden och de regionala programmen och Socialfonden eller det nationella socialfondsprogrammet för att beteckna fonderna respektive programmen. Med de regionala programmen avses dock inte programmen omfattande territoriellt samarbete, vilka inte innefattas i denna utvärdering. I vissa av figurerna används dock beteckningarna ERUF och ESF synonymt med de regionala programmen respektive socialfondsprogrammet. 3 Nutek upphörde som myndighet den 1 april Samtliga uppgifter som Nutek har haft när det gäller strukturfonderna har övertagits av den nya myndigheten Tillväxtverket som startade sin verksamhet samma dag. I denna rapport använder vi genomgående namnet Nutek då vi i allt väsentligt refererar till händelser före den 1 april. 7

8 Tanken är att data som samlas in och analyseras enligt ovanstående ska generera kunskaper som kan nyttjas för att successivt förbättra genomförandet hos de olika aktörerna. Modellen syftar till att möjliggöra ett lärande genom jämförelser. Inspirerade av Bengt Karlöfs böcker om Bench-learning kommer vi i uppdraget att arbeta med lärande genom jämförelser. Såsom utvärderingen är upplagd skapas mängder av möjligheter till jämförelser t.ex. mellan fonder, regioner och myndigheter. I en bench-marking-ansats strävar man efter att identifiera en s.k. best practice som en slags målbild för övriga. Ansatsen som syftar till lärande genom jämförelser handlar om att lära av varandra och att anpassa genomförandet till de eventuellt andra förutsättningar som kan gälla för den egna verksamheten eller för den egna regionen. Figur 1:1 Sweco Eurofutures modell för en lärande utvärdering av genomförandeorganisationen Portföljanalys Portföljanalysen utgår från redan fattade beslut. Grundtanken är att vi kan besvara ett antal frågor omkring relevans, räckvidd och träffbild, effektivitet i genomförandet etc. redan genom att granska de beslutade projekten/ärendena i programmen. Även information om de projekt som ej godkänts i myndighet eller strukturfondspartnerskap ger värdefull information och ingår således i vad vi kallar portföljdata. Genom att analysera vilka som söker i programmen får vi en bild av hur väl informationen har nått de potentiella målgrupperna. Här skapas också goda möjligheter till jämförelser mellan exempelvis fonder eller regioner. Vi kan med portföljanalysen också se huruvida det föreligger systematiska skillnader mellan exempelvis stora eller små projekt. 8

9 Portföljanalysen ger oss också möjlighet att se hur effektivt beslutsfattandet i genomförandet sker. Vi kan således följa hur det går för de enskilda ansökningarna i beslutsprocessen finns det systematiska skillnader mellan dem som godkänns och dem som inte godkänns? Finns det regionala skillnader i hur olika typer av ansökningar klarar prövningen? Se vidare under avsnitt nedan för en beskrivning av portföljanalysens data mer i detalj Aktörsanalys Aktörsanalysen syftar till att studera huruvida organisationen av genomförandet fungerar effektivt och huruvida rollfördelningen aktörerna emellan är tydlig. Syftet med aktörsanalysen har enkelt uttryckt varit att få var och en av aktörerna att först identifiera sin egen roll i genomförandet i stort för att därefter diskutera andra aktörers roller. När vi sedan jämför hur aktörerna själva ser på sin roll med hur andra aktörer ser på den egna rollen skapas en intressant bild. Denna del i aktörsanalysen utgår framför allt från de intervjuer vi genomfört med aktörerna i genomförandet Processanalys Ett annat sätt att studera rollfördelningen är att följa ett antal viktiga skeenden, eller processer, i genomförandet. Jämfört med aktörsanalysen svarar denna analys i princip på samma frågor. Skillnaden är att man här kan utgå från ett tydligt uppgiftsperspektiv snarare än ett organisationsperspektiv. Att nyttja bägge metoderna har vi bedömt ska ge en nyanserad bild av genomförandet Databas för portföljanalys Portföljanalysen grundar sig på en databas som Sweco Eurofutures byggt upp för detta uppdrag. Detta är den enda databasen där uppgifter om projekt från både den regionala fonden och Socialfonden samlats. Det är Swecos ambition att fortlöpande uppdatera och nyttja denna databas för att följa utvecklingen av genomförandet. Databasen har således i hög utsträckning utformats för att passa båda fonderna. Informationen har tillhandahållits av Nutek och ESF-rådet. I Nuteks fall är det de regionala programkontoren som har levererat filer med grundläggande information om inkomna ansökningar, prioriterade och ej prioriterade projekt, projekt som fallit bort i myndighetsprövningen etc. Därutöver har vi fått tillgång till Nuteks databas (NYPS) för kompletterande information om ansökningarna och projekten, exempelvis om sökta och beviljade EU-medel samt avslags- och bifallsmotiveringar. Vissa variabler, såsom projektägarnas sektorstillhörighet, har tillförts av utvärderarna genom en kvalitativ bedömning av denna utifrån projektägarnas namn och organisationsnummer. ESF-rådet har tillhandahållit en samlad fil för samtliga regioner, innehållande motsvarande information. Viss kompletterande information har sedan inhämtats av oss.. All information härrör dock från ESF-rådets databas EBS. Skillnaderna i datainsamlingen mellan fonderna var således små. I delar av analysen nedan använder vi oss av beteckningen kategorier av åtgärder. Denna består för Socialfonden i programområdesindelningen PO1 och PO2. För den regionala fonden har vi själva skapat fem kategorier av åtgärdsområden. Dessa har byggts så att vi har granskat och bedömt innehållet i den lägsta nivån (insatsområden eller åtgärder) och 9

10 därefter placerat in åtgärderna i endera av de fem kategorierna Innovativa miljöer, Entreprenörskap, Tillgänglighet, Attraktiva miljöer samt Övrigt. 4 Datainsamlingen ägde rum vid årsskiftet 2008/2009. Följaktligen ingår i vår portföljanalys de projekt som färdigbehandlats mellan programperiodens start och fram till och med utgången av Detta betyder att beteckningen inkomna ansökningar mer korrekt avser inkomna och färdigbehandlade ansökningar. Beteckningarna sökta medel och beslutade medel avser i huvudsak EU-beloppet och inkluderar således inte medfinansieringen Intervjuer i genomförandeorganisationen I denna delrapport har vi genomfört ett stort antal intervjuer med olika aktörer i genomförandet. I de förvaltande myndigheterna har vi framför allt genomfört intervjuer med chefer och nyckelfunktioner i myndigheterna centralt, med chefer regionalt och med två handläggare i vardera region. Vi har även intervjuat ordföranden och två ytterligare ledamöter i strukturfondspartnerskapen, två ledamöter i varje övervakningskommitté samt sekreterarna i samtliga strukturfondspartnerskap. I vissa fall har flera personer intervjuats i sekretariaten för strukturfondspartnerskapen. Utöver detta har vi även intervjuat representanter för de regionalt utvecklingsansvariga myndigheterna. 6 Merparten av intervjuerna har skett genom besök på plats. Således har med några undantag regionkontoren för bägge myndigheterna besökts. Ett antal intervjuer har dock gjorts som telefonintervjuer. Intervjuerna har genomförts under perioden januari mars 2009, med en tyngdpunkt på februari månad Intervjuer med projektägarrepresentanter Inom ramen för utvärderingsuppdraget har ett urval projektledare intervjuats i syfte att ge en beskrivning och kvalitativ spegling av genomförande av strukturfonderna utifrån projektperspektivet. Fokus har legat på ansökningsprocessen. Intervjuerna har behandlat: tidigare erfarenheter av strukturfondsprojekt, kunskapen om nuvarande programperiod och organisation, synen på informations-, ansöknings- och beslutsprocessen, samt samlade omdömen och synpunkter till den fortsatta genomförandeprocessen. Intervjuer har genomförts med dem som sökt medel från socialfondsprogrammet respektive något av de regionala programmen under hösten 2008/vintern 2008/2009. Vi har medvetet strävat efter ett urval jämnt fördelat över regionerna och de två fonderna. Detta har lett oss till ett urval om cirka tio projektsökande per region och sammantaget 79 intervjuer, fördelat på 40 inom den regionala fonden och 39 från Socialfonden. Dessa intervjuer har genomförts per telefon i februari och mars Indelningen är den samma som presenterades också i den första rapporten från genomförandeorganisationen. 5 För Socialfondens programområde 1 är dock den nationella medfinansieringen inkluderad. 6 En fullständig förteckning över samtliga intervjuer återfinns i slutet av rapporten. 10

11 Inom respektive region och fond har projekten däremot valts slumpmässigt. Om man studerar aktörerna och deras projektansökningar ur ett beredningsperspektiv (figur 1:2) framgår att av de 79 projektansökningarna har 24 inte klarat myndigheternas bedömning och ytterligare 14 har ej blivit prioriterade av strukturfondspartnerskapen. Figur 1:2 De intervjuade projektaktörerna efter resultaten av deras ansökningar 1.3 Den första delrapporten Den första delrapporten lämnades till uppdragsgivaren i oktober 2008 och avsåg i de flesta fall förhållanden som gällde strax innan eller strax efter sommaren Fram till sommaren 2008 hade totalt drygt ansökningar färdigbehandlats, varav var för Socialfonden och 797 för den regionala fonden. Av dessa beviljades 461 ansökningar till den regionala fonden (58 procent) och 457 för Socialfonden (24 procent). Utifrån dessa data och utifrån ett stort antal intervjuer med aktörerna i genomförandeorganisationen fokuserade rapporten på nedanstående förbättringspunkter: Sätt uppgiften i fokus I den inledande fasen präglades genomförandet av en upplevd otydlighet kring rollfördelningen aktörerna emellan. Den mest framträdande sådana otydligheten rör fördelningen av roller och uppgifter mellan strukturfondspartnerskapen och förvaltande myndigheter. I vissa regioner var situationen präglad av revirbevakning och slutenhet. Rekommendationen var att förtydliga att ansvaret var gemensamt och att tillsammans ta ett tydligt ansvar för att sätta uppgiften och kunderna i fokus. Större fokus på förprojektfasen och förbättrad dialog med de sökande Tendensen var dels att de flesta projekt hade offentliga aktörer som huvudmän, dels att det särskilt inom Socialfonden upplevdes som svårt att få sina projekt godkända. Rekommendationen blev därför att ägna mer tid och resurser åt att få fram fler kloka projektidéer och att stödja de projektsökanden i detta avseende. En del av detta såg vi i rapporten som ett behov av att, särskilt inom Socialfonden, stärka dialogen med de sökande. 11

12 Begränsa dubbelarbetet I rapporten från oktober konstaterades också att det, även i regioner där processerna var smidiga och väl fungerande, fanns exempel på ineffektivitet. Denna orsakades framför allt genom att de förvaltande myndigheterna och strukturfondspartnerskapens sekreterare (och deras organisationer) tenderade att göra flera olika bedömningar av ett och samma projekt. I många fall bedömdes projekten dessutom på i princip samma kriterier men flera gånger och av olika aktörer. Förutom att detta ibland kunde bli svårgenomskådligt för de sökande innebar det också ett onödigt arbete. Rekommendationen blev att öka dialogen mellan strukturfondspartnerskapet och förvaltande myndigheter i syfte att undanröja onödigt dubbelarbete. Lär av varandra Den första rapporten pekade också på att det finns outnyttjade potentialer att lära av varandra. Trots att arbetet till delar är likartat fanns endast en begränsad samordning och nästan inget element av att lära av varandra. Flera områden lyftes fram t.ex. när det gäller information och stöd till de sökande, när det gäller bedömningsarbetet och när det gäller att lära av redan genomförda insatser. Lärandet handlar både om att lära av varandra mellan myndigheterna men också mellan regionerna. Tydliga ramar för regional variation I den första rapporten noterade vi också en betydande regional variation. De skillnader vi observerade var både skillnader i synsätt hos myndigheter och partnerskap samt i en varierande regional praktik i stort och i smått. Just när det gäller samverkan mellan myndigheterna och de regionala aktörerna tror vi att det finns ett betydande utrymme för att finna nya samverkansformer. Vi rekommenderade att man utvecklade arenor för samverkan och samnyttjande av befintlig kompetens. Att bryta utanförskapet är också tillväxtpolitik! I rapporten noterades att partnerskapen saknar relevans för Socialfondsprogrammet, men också ofta att det omvända gällde att socialfondsprogrammet saknar relevans för partnerskapen. Vår bedömning var att socialfondsprogrammet rymmer väsentliga tillväxtpotentialer som rätt presenterade bör intressera representanterna i partnerskapen. Här uppmanades att se på hur Socialfondsprogrammet hade introducerats i partnerskapen i dessa regioner. 1.4 I fokus för denna rapport och rapportens disposition I samråd med uppdragsgivarna representanter för Nutek, ESF-rådet, och Övervakningskommittéerna har vi beslutat att denna andra rapport från utvärderingen av genomförandeorganisationen, utöver de generella syftena beskrivna ovan, skall fokusera på följande frågor: För det första skall slutsatserna från delrapport 1 följas upp. Särskilt skall utvecklingen av ärendeflödena för Socialfonden granskas. Vidare skall utvecklingen av de generella relationerna mellan de förvaltande myndigheterna och strukturfondspartnerskapen följas upp. Detta gäller i synnerhet i de regioner där särskilda utmaningar kunde identifieras i den första delrapporten. 12

13 För det andra skall myndigheternas arbete med projektinitiering ytterligare belysas och följas upp. Här är det särskilt intressant att jämföra de olika arbetssätt som valts inom ramen för Socialfonden respektive den regionala fonden. Detta, bland annat mot bakgrund av det processtöd för projektutveckling som ESF-rådet introducerat. För det tredje skall urvalskriterierna ägnas särskild uppmärksamhet. Denna fokus, skall enligt överenskommelsen med uppdragsgivaren, handla om hur man tillämpar kriterierna på ett sätt som tillvaratar möjligheten till lärande. Slutligen är frågan om organisationens förändringsberedskap i fokus. Sedan den förra rapporten lämnades har finans- och konjunkturkrisen påverkat genomförandet med full kraft. Krisens utmaningar är betydande, både för fondernas målgrupper och för genomförandeorganisationen. I fokus i denna rapport är därför organisationens förmåga att anpassa sig till krisens ändrade villkor för genomförandet. Rapporten är indelad i sammanlagt sex kapitel förutom en sammanfattning. I nästa kapitel (kapitel 2) diskuteras och analyseras finans- och konjunkturkrisens betydelse för strukturfonderna. Här diskuteras allmänt avseende krisens påverkan på regional utveckling och sysselsättning, krisens direkta påverkan på genomförandet av fonderna samt fondernas förmåga att bidra till att lindra krisen och dess effekter. I kapitel 3 är målet att utifrån den s.k. portföljanalysen beskriva genomförandeläget i stora drag. Fokus ligger här på beslutsfattandets utveckling i programmen och vilka resultat besluten har givit i termer av godkända projekt, projekt som prioriterats bort i partnerskapen, projekt som ej godkänts av myndigheterna, etc. Det främsta syftet med detta avsnitt är att följa upp utvecklingen sedan vår första rapport och att särskilt analysera de förhållanden som då gav upphov till en mer kritisk analys. Kapitel 4 syftar till att beskriva hur arbetet med att informera om programmen och generera de bästa projektidéerna fungerar. Ett särskilt fokus i denna rapport har varit att analysera och jämföra de två myndigheternas olika strategier när det gäller att stödja utvecklingen av goda projekt. Kapitel 5 fokuserar på beslutsprocessen. Inledningsvis följer vi upp utvecklingen av de regionala beslutsprocesserna från analysen i den föregående rapporten. Därpå diskuterar vi mer explicit urvalssystemen i de bägge fonderna. I samband med detta belyser vi det utvecklingsarbete som har påbörjats och som avser att ta fram ett bättre underlag för partnerskapens prioritering. Vi går också igenom urvalskriteriernas tillämpning och de möjligheter till lärande som urvalssystemen ger. I kapitel 6 sammanfattas de presenterade resultaten från de tidigare kapitlen till slutsatser för genomförandeorganisationen i sin helhet. I kapitlet utvecklas också dessa slutsatser till övergripande rekommendationer för ett aktivt lärande i det fortsatta genomförandet. Fokus här är relevans och pragmatism. 13

14 2 Finanskrisens utmaningar och strukturfondernas förmåga att möta dem För drygt ett år sen skrev Sweco Eurofutures i en omvärldsanalys: Under 2007 har hotbilderna åter tornat upp sig för den globala ekonomin. I fokus står nu den globala konjunkturen i spåren av oron på de finansiella marknaderna. Främst kretsar varningarna nu omkring att den amerikanska ekonomin står inför en snabb inbromsning eller eventuellt en recession som en följd av problemen på finans- och kreditmarknaderna/ / En nedgång i Kina och i USA kommer, om den blir kraftig och långvarig, att få följder för världsekonomin. Det är inte osannolikt att vi i världen totalt liksom i Sverige under de närmaste 3 5 åren kommer att få se en betydligt lägre tillväxttakt än vad vi gjort de senaste åren. 7 Senare under våren 2008 hamnade flera amerikanska bolåneinstitut i akuta svårigheter och i september tog den amerikanska staten över kontrollen över två av de största Fannie Mae och Freddie Mac. Kort därpå tvingas Lehman Brothers att ställa in betalningarna och en finanskris med globala dimensioner var ett faktum. Sedan dess har ett stort antal banker och finansinstitut drabbats världen över. Regeringar har låtit vissa gå under medan man har sett sig tvungna att rädda andra. Ingen verkar klara sig undan den finansiella krisen, men svårigheterna har varit särskilt betydande i länder som Island, Estland, Lettland, Ungern, Tjeckien m.fl. De makroekonomiska konsekvenserna har hittills varit brant fallande produktion, handel, investeringar, räntor och inflation i stort sett världen över. Spegelbilden av detta är snabbt stigande arbetslöshet. Sverige, som stod väl rustat med hög sysselsättning, starkt tillväxt i ekonomin och goda statsfinanser, har också påverkats i hög grad av dessa förändringar. Krisen i Sverige har i första hand drabbat bank- och finanssektorn i så måtto att de kortfristiga lånen mellan bankerna i princip upphörde en period under hösten och att flera banker har fått se andelen osäkra fordringar (framför allt i Baltikum, men även i Sverige) öka med sjunkande vinster och ökade kapitalbehov som följd. I november 2008 förlorade investmentbanken Carnegie sitt tillstånd hos Finansinspektionen och samtidigt togs banken över av staten. Ännu hårdare har krisen drabbat delar av tillverkningsindustrin med fordonstillverkarna i en klass för sig. Fordonsindustrin och dess underleverantörer svarar för en stor del av varslen under de senaste fyra månaderna. Inom personbilssidan har Volvos och Saabs ägare drabbats av akuta finansiella problem i kombination med dramatiskt fallande marknader vilket har gjort krisen i den svenska fordonsindustrin akut. Inom lastvagnarna har båda tillverkarna framför allt drabbats av dramatiska fall i försäljningen, framför allt orsakade av att kunderna inte kan finansiera nya köp. Krisens främsta uttryck har varit varsel om uppsägningar som nu under våren också genomförs i stor utsträckning. Sammanlagt har mer än personer varslats om uppsägning under de senaste fyra månaderna. I figur 2.1 nedan visar vi varslens fördelning över strukturfondsregionerna i relation till det totala antalet sysselsatta i regionen. Relativt 7 Sweco Eurofutures 2008, Önskebenet och Pärlan Stigberoende framtidsbilder för Helsingborgs stad. 14

15 hårdast drabbat av varslen är således Småland och Öarna, med sammanlagt nära 1,9 procent av de sysselsatta varslade under de senaste fyra månaderna. Därefter kommer Norra Mellansverige och Västsverige med 1,8 respektive 1,7 procent av de sysselsatta. Stockholm och Skåne Blekinge har hittills klarat sig lindrigast undan krisen med omkring 1,2 respektive 1,45 procent av de sysselsatta varslade. Redovisningen på regionnivån döljer dock att enskilda län kan ha drabbats mer eller mindre hårt. Således hör t.ex. Blekinge län i Skåne-Blekinge till de hårdast drabbade av de svenska länen medan Gotlands län i Småland och Öarna hör till dem som klarat sig bäst. Ställt i relation till variationer i arbetslösheten för regionerna skulle detta förstärka bilden av att situationen genom varslen ytterligare har förvärrats i framför allt regioner som Norra Mellansverige och Övre Norrland, medan framför allt Stockholms arbetsmarknad får bedömas som fortsatt relativt stark. Figur 2.1 Andelen varslade under de fyra senaste månaderna (november 2008 februari 2009) i relation till samtliga sysselsatta i strukturfondsregionerna Källa: Arbetsförmedlingen och SCB Även om det kan se mörkt ut på arbetsmarknaden med mängder av varsel och många som går ut i arbetslöshet, skall vi komma ihåg att arbetsmarknaderna även i kristider är dynamiska. Under samma period skapades också ett stort antal nya jobb. Totalt anmäldes till arbetsförmedlingen drygt platser under samma period alltså mer än dubbelt så många platser som antalet varslade personer. Här skall naturligtvis noteras dels att nyanmälda platser inte är att likställa med helt nyskapade arbetstillfällen, dels att inte alla nya jobb anmäls till arbetsförmedlingen. Poängen är dock att visa på den stora dynamiken på arbetsmarknaden. 2.1 Krisens påverkan på strukturfonderna Krisen kan påverka strukturfondsprogrammet på flera sätt. För det första handlar det om efterfrågan på resurser från fonderna. För det andra handlar det om programmens, och kanske ytterst projektens, förmåga att svara upp mot krisens ändrade förutsättningar. 15

16 När det gäller krisens effekter på efterfrågan av resurser från fonderna finns olika påverkansvägar och olika tänkbara scenarier. För det första handlar det om krisens effekter på företagen och konsekvenserna av detta för efterfrågan på resurser från fonderna. Vi har de facto sett att krisen i hög grad har inneburit att efterfrågan på resurser från Socialfonden har ökat, medan vi inte sett en motsvarande efterfrågeökning för den regionala fonden. Delvis har det visat sig att denna ökade efterfrågan berodde på missuppfattningar om vad man skulle kunna göra med hjälp av Socialfondsresurser. Men det förefaller ändå som att många företag har lockats av att satsa på kompetensutveckling för sin personal när efterfrågan på företagets varor och tjänster minskar och ett ledigt utrymme i produktionen uppstår. Krisen leder för det första till att försvaga företagens finansiella ställning. Företagens efterfrågan från kund minskar, svårigheterna att få betalt från kund ökar och möjligheterna till krediter och externt kapital i övrigt minskar. Tillsammans försvagar detta företagens finansiella ställning. Vi kan dock även tänka oss en situation där möjligheterna att delta i olika typer av utvecklingsprojekt försvåras framför allt genom att företagens resurser att avvara för detta minskar. Detta förefaller vara fallet inom flera av de större projekt som drivs inom ramen för den regionala fonden där slutmottagarna är privata företag. Investeringar, affärsutvecklingsprojekt, exportutvecklingsprojekt, produktutvecklings- och innovationsprojekt, etc. kan komma att prioriteras ned när de tillgängliga finansiella resurserna fokuseras på det dagliga arbetet. 8 För det andra påverkas efterfrågan också av företagens finansiella situation. När företagen upplever svagare finansiell ställning innebär detta vanligen att man skjuter upp investeringar och utvecklingsarbete vilket då innebär en minskad efterfrågan på strukturfondsmedel. Det omvända kan dock gälla även här, nämligen att man ser fondernas resurser som en alternativ finansieringskälla och att efterfrågan på fondens resurser därmed skulle öka. Kanske ännu viktigare för företagens strategiska beslutsfattande är den snabbt försämrade efterfrågan på många marknader och då inte minst den ökande osäkerheten omkring den framtida efterfrågeutvecklingen. Den huvudsakliga effekten av detta blir att företagen avvaktar med olika typer av investeringar, vilket då leder till en minskad efterfrågan på den här typen av utvecklingsresurser. Om man inte vet hur den framtida efterfrågan kommer att se ut är det svårt att investera för att möta denna, vare sig det handlar om investeringar i kompetens eller i maskiner eller nya marknader. Även här finns naturligtvis de som anser sig ha god kunskap om den framtida efterfrågan. Ett exempel skulle kunna vara inom det s.k. clean-tech området där företagen ofta menar att den framtida efterfrågan är stark och att den kris vi nu ser är tecken på att kunderna är på väg att mer aktivt efterfråga grön teknik än tidigare. I det läget kan företagen vara villiga att investera både i ny teknik och i ny kompetens. Det är dock inte bara de privata företagen som påverkas av finans- och efterfrågekrisen. För närvarande upplever vi ett i det närmaste historiskt fall i skatteintäkterna, vilket på lite sikt 8 Denna bedömning grundar sig framför allt på vår enkät till samtliga genomförandeprojekt i de tre södra regionalfondsprogrammen samt djupintervjuer med 11 större projekt inom dessa program och härrör från vårt programföljeforskningsuppdrag. 16

17 kommer att påverka både kommuner och landsting och staten. Först i tur står sannolikt kommuner och landsting, vilka just nu reviderar sina budgetar för 2009 och Sannolikt kommer detta att innebära varsel, nedskärningar och minskade ambitioner i många kommunala verksamheter redan under 2009 och framför allt under Kommuner och landsting utgör en del av målgruppen för Socialfonden och är även viktiga medfinansiärer i bägge programmen och tveklöst kommer den kärvare ekonomin också att innebära ett ökat ifrågasättande av hur även dessa pengar används. Även om strukturfondsprojekten och dess medfinansiering inte utgör någon lejonpart i de kommunala budgetarna så finns ett starkt politiskt tryck på att se över användningen även av mindre budgetposter i kristider. Vi kan se för oss två konsekvenser av en sådan översyn å ena sidan att projekt ställs in, minskas i omfattning eller inte blir av som en följd av försämrade kommunala medfinansieringsmöjligheter, å andra sidan att kommunerna gärna efterfrågar både socialfonds- och regionalfondsresurser för att få de kommunala budgetarna att räcka lite längre, eller växla upp de kommunala resurserna. I det senare fallet blir utmaningen naturligtvis att se till att resurserna inte används inom ramen för löpande kommunal verksamhet utan att man säkerställer det strukturändrande inslaget i verksamheterna. Utöver detta menar vi också att efterfrågan på Socialfondens resurser kan komma att öka som ett resultat av omstruktureringar inom den offentliga sektorn. 2.2 Strukturfondernas förmåga att tackla krisen Under hösten 2008 och vintern 2009 har regeringsföreträdare vid ett flertal tillfällen hänvisat till resurserna från Socialfonden som ett sätt att bemöta situationen i samband med att olika varsel lagts (t.ex. när Maud Olofsson besökte Umeå i januari 2009). Detta har understundom inneburit att förväntningarna på framför allt Socialfonden har skruvats upp. Nyligen har också regelverket ändrats vilket innebär att målgruppen för programområde 1 har utökats och innefattar nu även personer som är varslade eller uppsagda från sina arbeten och som blir arbetslösa under projektets gång. Det är en stor skillnad mellan fonderna i hur man har uppfattat att krisen faktiskt påverkar fonderna och fondernas genomförande. För ESF-rådet och Socialfonden är det tydligt att krisen i stor utsträckning kommit att genomsyra genomförandet sedan i höstas. Inte minst fokuseringen i media har bidragit till detta. För Nutek och den regionala fonden har de flesta intervjuade inte märkt några tydliga konsekvenser av krisen. När vi däremot ställt frågan till projekten noterar vi att många av dem upplever att företagens förmåga att delta i genomförandet allvarligt har påverkats till det sämre sedan i höstas. 9 Det viktigaste verktyget för att möta krisens effekter har varit att skapa särskilda utlysningar med öronmärkta medel till särskilt drabbade branscher. Syftet med dessa utlysningar har inte bara varit att öronmärka pengar utan också att snabba på handläggningstiden för att kunna hinna sätta in insatser i tid. Trycket har varit stort på dessa utlysningar. ESF-rådet har uppskattat att man hittills satsat cirka 800 mkr på projekt med koppling till krisen. Detta har också inneburit att man nu fått ordentlig fart på programområde 1 som tidigare varit svårt att få igång enligt ESF-rådet. 9 Detta hänför sig till vår undersökning inom ramen för vårt parallella uppdrag kring programföljeforskningen i de tre södra programmen. Grunden är en enkät ställd till samtliga projektledare vars projekt varit igång en något längre tid samt djupintervjuer med sammanlagt 11 projekt i de tre södra programmen. 17

18 Det har också inneburit att organisationen tidvis har varit pressad. Flera av handläggarna vittnar om att arbetsbelastningen har ökat dramatiskt sedan de extra utlysningarna inleddes. För att kunna möta varslen och sätta in utbildningsinsatser innan individerna går ut i arbetslöshet krävs att handläggningstiderna snabbas upp. Detta är ett av skälen till de extra utlysningarna och de därmed kortare handläggningstiderna. Men den stora efterfrågan bidrar naturligtvis också till att sätta press på organisationen. Hela förklaringen ligger dock inte i den faktiskt ökade arbetsbelastningen. Den stora uppmärksamheten på Socialfondens roll i krisbekämpningen har också skapat en yttre press på handläggarna. Flera vittnar om att det blivit svårare att säga nej till en ansökan som en följd av detta. Man beskriver också exempel på där ESF-rådet även sätter en viss press på strukturfondspartnerskapen när det gäller att prioritera ansökningar med varselanknytning. Det finns också tecken på att denna press, t.ex. med stora enskilda ansökningar, skapar situationer där regioner riskerar att ställas mot varandra. Den stora varselanknutna ansökan från Scania i Stockholms län är ett exempel på detta, där konkurrerande företag i Västsverige uppfattade sig som missgynnade i förhållande till konkurrenten. Hela denna situation sätter naturligtvis press på myndigheten. Till denna situation fogas nu också en ekonomiskt pressad situation. För att klara den ökade efterfrågan har ESF-rådet fattat beslut i förhoppning om att regeringen i vårbudgeten skulle föreslagit riksdagen att besluta om utökade bemyndiganderamar 10. När förslaget om utökade bemyndiganderamar uteblev i vårbudgeten betyder detta att pengarna för 2009 med vissa undantag inom kort kommer att vara slut för både programområde 1 och programområde 2. Konsekvensen blir att inga nya beslut kan fattas under Även redan inlämnade men ännu inte beslutade ansökningar kan komma att drabbas, då utlysningsvolymerna i efterhand kan komma att skäras ned i linje med de ovan beskrivna beslutsförbehållen. Den uppkomna situationen är olycklig på flera sätt. För det första skickar den signaler till de sökande som måste uppfattas som otydliga för några månader sen var man angelägna om att snabbt handlägga nya ansökningar och såväl regeringen som ESF-rådet lyfte fram Socialfonden som en möjlighet för företag och individer som drabbats av krisen, men nu blir det istället inga nya beslut över huvud taget. För det andra måste också de medarbetare som har slitit hårt för att hinna med att fatta beslut under de senaste månadernas kortade handläggningstider ställa sig frågan varför det var så bråttom då när man nu måste vänta kanske över ett halvår innan nya beslut kan fattas. Och sist men kanske viktigast så kan det innebära att insatser som skulle stärka såväl företags som individers förmåga att komma starkare ur krisen aldrig blir av. Å ena sidan kan vi konstatera att ESF-rådets ledning naturligtvis bär det direkta ansvaret för den uppkomna situationen, genom att ha kalkylerat med utökade resurser utan att ha ett slutligt beslut. Å andra sidan måste man se det i ljuset av den stora efterfrågan och inte minst den av regeringen i många sammanhang uttalade tilltron till just Socialfonden som en resurs i den akuta krishanteringen, varför ansvaret åtminstone delvis faller tillbaka på regeringen. Oavsett ansvarsfrågan drabbas nu företag och individer av stoppet för nya projekt. Vid sidan av den akuta situationen är det dock flera som ställer sig frågan vad Socialfonden egentligen kan göra för att lösa eller mildra effekterna av finans- och konjunkturkrisen. Det enkla svaret är naturligtvis att erbjuda kompetensutveckling i företag som riskerar att bli tvungna att varsla. Företag, där kapaciteten idag inte utnyttjas fullt ut, kan ta tillfället i akt och kompetensutveckla sin personal och därmed komma att stå starkare den dag konjunkturen 10 ESF-rådets beslut till projekten har således varit villkorade ett riksdagsbeslut om utökade bemyndiganderamar. Detta villkor har ställts i nära samråd mellan myndigheten och strukturfondspartnerskapen. 18

19 vänder uppåt igen. Alternativt kan individer som ändå blir uppsagda lämna företaget med en bättre chans att snabbare få ett nytt jobb. Men det är viktigt att ha klart för sig att det inte handlar om att ersätta lönekostnader eller liknande. Socialfonden kan därmed inte lösa företagens akuta problem, men de kan utgöra en viktig pusselbit i en strategisk omvandling. 19

20 3 Genomförandet i stora drag 3.1 Beslutsläge och ärendeflöden i programmen Den bild av programmens genomförande som tecknas i denna delrapport utgår som inledningsvis nämnts från beslutsläget så som det såg ut vid årsskiftet 2008/2009. Från figur 3:1 nedan kan vi utläsa att på en övergripande nivå hade det sammantaget för den period vi hittills har granskat inkommit och färdigbehandlats nära ansökningar 11. Dessa fördelade sig så att ansökningar avsåg den regionala fonden medan ansökningar avsåg Socialfonden. Det betyder således att antalet ansökningar för Socialfonden är närmare tre gånger så stort som för den regionala fonden. Detta är dessutom en något större skillnad jämfört med läget vid halvårsskiftet. Det är naturligtvis viktigt att slå fast att detta innebär en radikal skillnad mellan myndigheterna vad gäller förutsättningarna för att hantera ansökningarna. Samtliga dessa ansökningar har i ett första led prövats av myndigheten i syfte att slå fast vilka ansökningar som kan lämnas vidare till strukturfondspartnerskapen för prioritering 12. För den regionala fonden innebar denna prövning att 342 ansökningar föll bort medan 679 godkändes 13. Detta innebär att ungefär en tredjedel av ansökningarna föll bort medan två tredjedelar godkändes och lämnades vidare till partnerskapen för prioritering. För Socialfonden föll ansökningar bort (se not nedan) medan godkändes för prioritering i partnerskapen. Detta motsvarar ett bortfall på 57 procent, eller något över hälften. Ytterligare 69 regionalfondsprojekt och 368 socialfondsprojekt föll sedan bort i strukturfondspartnerskapens prioritering, vilket motsvarade 7 respektive 12 procent av det totala antalet inkomna ansökningar. Det är således i myndigheternas bedömningsarbete som de flesta projekten hittills har fallit bort. Sammantaget betyder detta att medan 60 procent av ansökningarna inom den regionala fonden lett fram till beslutade projekt är motsvarande siffra för Socialfonden knappt en tredjedel. Av siffrorna framgår också att det främst är i myndighetens prövning som de stora skillnaderna mellan fonderna föreligger även om strukturfondspartnerskapen också har valt bort en något högre andel socialfondsprojekt än regionalfondsprojekt. Figur 3.1 visar också på förändringen mellan den första delrapporten (i figuren kallad 2008:1) och denna delrapport (kallad 2008:2). Vi ser att andelen ansökningar som godkänns av de förvaltande myndigheterna ökar för båda fonderna, men att ökningen är störst för 11 Observera att det faktiska antalet inkomna ansökningar är något större då vi endast har tagit med sådana ansökningar som har färdigbehandlats under perioden. 12 Vi använder här benämningen prövats i myndigheten alternativt myndighetsprövningen om det arbete som innefattar myndighetens beredning och som ibland kallat valbarhetsprövning, laglighetsprövning eller legalitetsprövning. 13 Bakom benämningen föll bort döljer sig flera olika skäl. De viktigaste skälen är antingen att myndigheten har avslagit ansökan eller att den sökande själv har återkallat sin ansökan. Denna notering är giltig för samtliga diagram av motsvarande karaktär. 20

21 Socialfonden från 37 till 54 procent godkända ansökningar. Totalt sett har andelen godkända projekt av de inkomna ansökningarna ökat från 58 till 67 procent för den regionala fonden och från 24 till 42 procent för Socialfonden. Figur 3:1 Beslutsprocessens resultat för regionala fonden och Socialfonden Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet Ökningen av andelen godkända ärenden för fonderna kan sannolikt förklaras på flera sätt. En första hypotes är, och detta gäller bägge fonderna även om det förmodligen har störst betydelse för Socialfonden, att det finns ett mått av lärande i systemet. Det betyder att de sökande (inklusive de konsulter som stödjer de sökande) har lärt sig vad man kan söka stöd för och vad man inte kan söka för. Vi konstaterade t.ex. i vår tidigare rapport att flera av de sökande inte hade uppfattat skillnaderna mellan det aktuella socialfondsprogrammet och tidigare generationers program. För det andra kan informationen och stödet till de sökande ha förbättrats, här har t.ex. riktlinjer och helpdeskfunktioner utvecklats för Socialfonden. För det tredje kan naturligtvis bedömningen i sig ha förändrats framför allt två faktorer talar för att detta kan ha skett, dels den psykologiska effekten av den första utvärderingsrapporten, dels effekten av krisen som ökat trycket på att få fram stöd till företag som drabbats av krisen. I figur 3.2 nedan, som baserar sig på de 79 intervjuer vi genomfört med sökanden ur båda fonderna, framgår de sökandes tidigare erfarenhet av strukturfonderna. Liksom i den förra rapporten är det relativt många av de sökande som har tidigare erfarenhet av fonderna. Jämför vi med intervjuerna i förra delrapporten så ser vi åtminstone ingen tendens till att det skulle vara flera med stor erfarenhet i denna omgång. Om någon skillnad föreligger så är det snarare den omvända. Det finns således inget som tyder på att de sökande denna gång skulle vara mer erfarna än dem som sökte i den förra rapportens omgångar. Å andra sidan kan man hävda att de som söker nu i något mindre utsträckning har erfarenhet (och därmed bilden av) hur tidigare program varit utformade. 21

22 22

23 Figur 3:2 De sökandes förkunskaper om programmen Källa: Egna intervjuer med ett urval av de sökande Den viktigaste slutsatsen är dock att andelen avslagna ansökningar minskar hos Socialfonden, vilket i sin tur minskar förekomsten av onödigt arbete i myndigheter och hos projektsökanden. Som konstaterades redan i den första delrapporten är det naturligtvis viktigt att denna minskning inte sker till priset av en lägre kvalitet i projekten. 3.2 Regionala variationer i beslutsläge och ärendeflöden Vi ser fortfarande betydande regionala variationer när det gäller ärendeflödena i systemet. Andelen ansökningar som godkänns i myndigheternas prövning varierar mellan 34 procent (för Socialfondsansökningar till ESF-rådet i Stockholm) till 75 procent (för regionalfondsansökningar till Nutek i Mellersta Norrland). Inom fonderna är spännvidden mellan 53 och 75 procent för den regionala fonden och mellan 34 och 60 procent för Socialfonden. Av figuren framgår också utvecklingen mellan första och andra halvåret 2008 i de olika regionerna. För den regionala fonden är det framför allt utvecklingen i Övre Norrland som sticker ut. Här har andelen godkända projekt i myndigheten ökat från 57 procent till 80 procent mellan perioderna. Även Skåne-Blekinge och Småland och Öarna har uppvisat betydande ökningar i andelen godkända projekt. För Socialfonden är ökningarna mellan perioderna som störst för Mellersta Norrland och Småland och Öarna. Men det som sticker ut mest är närmast minskningen i andelen godkända projekt i Stockholm, från 36 procent till 30 procent godkända ansökningar. 23

24 Figur 3:3 Resultaten av myndigheternas prövning för den regionala fonden och Socialfonden fördelat på regioner 14 ERUF Godkända ansökningar: 679 (67%) Region Totalt 2008:1 2008:2 Ö.N % 88 57% 35 80% M.N % % 34 77% NMS % % 37 70% ÖMS 39 53% 31 53% 8 53% Sthlm 20 71% 11 73% 9 69% Väst 63 61% 52 60% 11 61% SMÖ 44 59% 27 56% 17 63% SKB 68 69% 60 68% 8 80% Totalt % % % ESF Godkända ansökningar: 1281 (43%) Region Totalt 2008:1 2008:2 Ö.N % 89 50% 93 73% M.N 81 44% 44 35% 37 65% NMS % % 78 68% ÖMS % 95 36% 92 54% Sthlm 91 34% 61 36% 30 30% Väst % % 92 43% SMÖ % 73 34% 83 68% SKB % 89 36% 56 41% Na.utl 23 50% 0 0% 23 50% Totalt % % % Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet Även partnerskapens prioritering varierar regionalt. Generellt finns en variation i andelen prioriterade ansökningar på mellan 49 procent av projekten för Socialfonden i Stockholm och 98 procent för den regionala fonden i Övre Norrland. Även här noterar vi en förändring mellan perioderna. För den regionala fonden ökade partnerskapen i Stockholm, Östra Mellansverige, Västsverige och Mellersta Norrland sina prioriteringsgrader betydligt mellan de två perioderna. För Socialfonden ökade partnerskapen i Norra Mellansverige, Östra Mellansverige och Västsverige prioriteringsgraden mest. Totalt sett ökade prioriteringsgraderna med fem procentenheter för den regionala fonden och med tolv procentenheter för Socialfonden. Figur 3:4 Strukturfondspartnerskapens prioriteringsgrad Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet 14 Förkortningarna för regionerna är: ÖN: Övre Norrland, MN: Mellersta Norrland, NMS: Norra Mellansverige, ÖMS: Östra Mellansverige, Sthlm: Stockholm, Väst: Västsverige, SMÖ: Småland & Öarna, SKB: Skåne-Blekinge. 24

25 Här finns flera viktiga slutsatser att diskutera närmare. Den kanske viktigaste frågan är hur partnerskapen ser på sin roll. I t.ex. Övre Norrland prioriterade (godkände) strukturfondspartnerskapen hela 100 procent av ansökningarna till den regionala fonden under andra halvåret Detta innebar en ökning sen första halvåret då 97 procent prioriterades. Hur ska man tolka detta? En ofrånkomlig tolkning är att partnerskapet inte behövs om alla ansökningar prioriteras. En annan tolkning är att inflödet av ansökningar till den regionala fonden är för litet för att skapa konkurrens om resurserna. En annan tolkning kan vara att partnerskapet inte uppfattat resurserna som begränsade och därför inte sett sig behöva prioritera. När det gäller den regionala fonden är man emellertid inte ensamma, flera av partnerskapen uppvisar höga prioriteringsgrader faktum är att i hälften av regionerna har partnerskapen prioriterat samtliga ansökningar. Sweco Eurofutures menar att detta understryker betydelsen av att fortsätta utveckla en tydligare rollfördelning mellan strukturfondspartnerskapen och myndigheterna när det gäller för vem som svarar för vilka bedömningar. Om partnerskapen inte får, vill, kan eller behöver utöva sin prioriterande funktion uppstår naturligtvis frågan om vad vi då skall ha dem till. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 5 när vi analyserar urvalsarbetet mer i detalj. 3.3 Variationer mellan programområden, sökanden och åtgärdstyper Med hjälp av portföljanalysen kan vi även se hur det har gått för olika aktörers ansökningar genom bedömnings- och prioriteringsprocessen (se figur 3:5, nedan) 15. Inledningsvis kan vi konstatera att skillnaderna mellan fonderna är betydande och återspeglar programmens olika målgrupper. Framför allt är det kategorin privata företag som är mer frekvent förekommande som sökande inom Socialfonden än i den regionala fonden. Istället är kategorierna statliga myndigheter och utbildnings- och forskningsinstitutioner mer sällsynta i Socialfonden än i den regionala fonden. Då den generella bilden när det gäller variationer i målgrupperna diskuterades i den första delrapporten väljer vi därför att här koncentrera oss på förändringarna mellan perioderna. För det första ser vi då att det skett vissa förändringar när det gäller de inkommande ansökningarna. För den regionala fonden är det framför allt andelen ansökningar från aktörer inom kategorin ideella föreningar och intresseorganisationer som har minskat medan andelen från kommunala och regionala offentliga aktörer istället har ökat. Motsvarande förändring kan också observeras för Socialfonden om än i något mindre omfattning. Här har även andelen ansökningar från privata företag sjunkit något medan andelen ansökningar från forsknings- och utbildningsinstitutioner ökat med motsvarande tal. 16 För det andra förstärks denna tendens ytterligare för den regionala fonden som ett resultat av myndighetens prövning. Godkännandegraden för projektansökningar från ideella föreningar och intresseorganisationer sjönk mellan perioderna från 56 till 50 procent. Den omvända situationen gällde dock för Socialfonden, där denna kategori sökanden ökade 15 Som konstaterades i delrapport 1 är det naturligtvis viktigt att hålla i minnet att projektägarskapet inte alltid återspeglar var fokus i projektens genomförande ligger. Projekt ägda av offentliga aktörer kan i hög grad ha det privata näringslivet både som medaktörer och som målgrupper. 16 Observera att detta handlar om andelar av det totala antalet ansökningar. Som vi ska se i kapitel fyra blir bilden delvis en annan om vi istället jämför andelar av sökta EU-medel. 25

26 godkännandegraden markant från 34 till 52 procent (vilket dock skall ses i ljuset av en allmänt ökad godkännandegrad för Socialfonden). För kommunala och regionala aktörer ökade andelen godkända regionalfondsansökningar från 75 till 82 procent mellan perioderna. Även inom Socialfonden ökade godkännandegraden för dessa aktörer. I strukturfondspartnerskapen har prioriteringsgraderna generellt ökat mellan perioderna. Här saknas tydliga skillnader beroende på vilken sökandekategori projekten kommer från. Figur 3:5 Beslutsprocessens resultat för den regionala fonden och för Socialfonden fördelat på kategorier av sökande Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet Låt oss till sist också se till fördelningen mellan olika typer av ansökningar. Som nämnts inledningsvis har vi grupperat ansökningarna efter åtgärdstyper fem kategorier av åtgärder inom den regionala fonden och programområde 1 respektive 2 för Socialfonden. 26

27 För den regionala fonden gäller att ungefär 40 procent av ansökningarna hör till åtgärder inom kategorin entreprenörskap och 33 procent inom kategorin innovativa miljöer. Jämför vi de två perioderna så har andelen ansökningar inom entreprenörskapskategorin minskat medan andelarna inom kategorierna innovativa miljöer, tillgänglighet och övriga har ökat. För Socialfonden ser vi inga större skillnader mellan perioderna, ungefär 7 av 10 ansökningar rör programområde 1. När det gäller hur de olika ansökningarna klarar sig genom myndighetens prövning ser vi framför allt att åtgärdskategorin tillgänglighet har en relativt sett högre godkännandegrad i Nuteks prövning än övriga kategorier av åtgärder. Denna har dessutom ökat mellan perioderna. För Socialfonden finns inga större förändringar utan godkännandegraden har ökat för bägge programområdena. När det gäller partnerskapens prioriteringsgrad finns vissa skillnader men de är i huvudsak små. Generellt gäller att prioriteringsgraden har ökat mellan perioderna och att detta gäller för samtliga åtgärdstyper. Figur 3:6 Beslutsprocessens resultat för den regionala fonden och för Socialfonden fördelat på kategorier åtgärder Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet 27

28 Förändringarna i förhållande till vilka som söker och vilka som får sina projekt godkända är relativt små och analysen bör därför vara något försiktig. Vi kan trots detta notera att när det gäller den regionala fonden så fortsätter de kommunala och statliga aktörerna att dominera bland ansökningarna och bland de godkända projekten. 17 Viktiga förklaringar till dessa sektorers ökade dominans under denna period är dels att vi jämfört med tidigare får flera projekt inom åtgärdstyper kopplade till tillgänglighetsområdet som i högre grad än andra åtgärdstyper har statliga och regionala projektägare, dels att man under perioden har startat ett anal större kapitalförsörjningsprojekt med stat och region som projektägare. För Socialfonden är en intressant iakttagelse att det är inom programområde 1 som andelen godkända ansökningar i myndigheten har ökat snabbast. Skillnaden i godkännandegrad mellan programområde 1 och programområde 2 har minskat från 10 procentenheter under första halvåret 2008 till 4 procentenheter under andra halvåret En hypotes är att detta har skett som ett resultat av den ökade uppmärksamheten på fonden till följd av finanskrisen. Noteras kan också att programområde 1:s andel av det totala antalet ansökningar inte har ökat i nämnvärd grad. 3.4 Medelsinteckning En viktig aspekt av genomförandet är det generella besluts- och utbetalningsläget i programmen. Dessa data bygger på inrapporterade uppgifter från ESF-rådet respektive Nutek och avser, till skillnad från merparten av de övriga uppgifterna i denna rapport, läget den 1 april Bilden över medelsinteckningen behöver också ställas i förhållande till de årliga bemyndiganderamarna. Det framkommer då att Socialfonden redan under första halvåret 2009 i princip räknar med att ha fyllt bemyndiganderamarna för Även för den regionala fonden har vissa program intecknat större delen av bemyndiganderamarna för Först och främst noteras en betydande skillnad mellan programmen. För den regionala fonden hade man per detta datum intecknat ganska precis hälften av resurserna i beslutade projekt, medan motsvarande siffra för Socialfonden låg strax över en fjärdedel. Även när det gäller utbetalade medel finns en liknande skillnad även om utbetalningstakten är relativt låg i bägge fonderna, med 4,0 procent av budgeten utbetalad för den regionala fonden och 1,4 procent för Socialfonden. Jämför vi mellan åtgärdstyperna så ser vi att de högsta inteckningsgraderna återfinns för entreprenörskapsåtgärder och innovativa miljöer medan de lägsta finns för tillgänglighet och attraktiva miljöer. Noteras kan att utbetalningstakten för entreprenörskapsåtgärderna förefaller vara relativt låg. För Socialfonden är skillnaderna små. 17 Gör man analysen utifrån sökta belopp så blir ökningen i dessa sektorers dominans betydligt större. 28

29 Figur 3:7 Medelsinteckning och utbetalningsnivåer efter åtgärdstyp (den regionala fonden till vänster och sociala fonden till höger) Entreprenörskap Innovativa miljöer 3,1% 5,8% 52% 57% PO1: Kompetensförsörjning 1,5% 29% Attraktiva miljöer Tillgänglighet Övrigt 1,2% 3,5% 5,6% 31% 43% 41% Beslutad andel av budget Utbetalad andel av budget PO2: Ökat arbetskraftsutbud 1,2% 26% Beslutad andel av budget Utbetalad andel av budget 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Källa: Nutek och ESF-rådet Här finns också en betydande regional variation, både för den regionala fonden och för Socialfonden. Noteras kan dock att variationen skiljer sig åt mellan fonderna. För regionala fonden finns den största medelsinteckningen i Mellersta Norrland och Norra Mellansverige. Den lägsta inteckningen finns i Småland och Öarna och Östra Mellansverige. För Socialfonden är det istället i Skåne-Blekinge och Övre Norrland som medelsinteckningen är som högst. Lägst medelsinteckning är det i Stockholm och i Norra Mellansverige. Figur 3:8 Medelsinteckning och utbetalningsnivåer efter region (den regionala fonden till vänster och sociala fonden till höger) Mellersta Norrland Norra Mellansverige Skåne-Blekinge Stockholm Västsverige Övre Norrland Östra Mellansverige Småland och Öarna 2,5% 7,6% 2,5% 0,7% 6,0% 3,8% 2,9% 1,5% 59% 53% 50% 50% 45% 44% 41% 37% Beslutad andel av budget Utbetalad andel av budget Skåne-Blekinge Övre Norrland Västsverige Småland och Öarna Mellersta Norrland Östra Mellansverige Nationellt Norra Mellansverige Stockholm 3,2% 1,6% 1,6% 1,9% 1,4% 1,2% 0,2% 1,2% 0,4% 17% 20% 22% 36% 34% 33% 33% 30% 28% Beslutad andel av budget Utbetalad andel av budget 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Källa: Nutek och ESF-rådet I figurerna 3.7 och 3.8 redovisas även andelen utbetalade medel per region per den 1 april Som synes är det stor diskrepans mellan andelen beslutade och andelen utbetalade medel. Med den senaste tidens beslut ser dock de flesta av de regionala cheferna det som sannolikt att man kommer att uppnå kraven vad gäller utbetalningstakten och därmed inte behöva riskera att återföra pengar. Samtidigt inverkar utbetalningstakten också på de 29

30 tillgängliga bemyndiganderamarna, ju snabbare utbetalningstakt, desto större utrymme för nya beslut inom bemyndiganderamarna. 3.5 Projektgeografin En ytterligare aspekt på programportföljernas utveckling är var projekten återfinns. I detta avsnitt ska vi på ett övergripande plan granska den geografiska fördelningen av de beslutade medlen i båda fonderna. I de kartor som presenteras nedan baseras data enbart på det första beslutshalvåret Skall man vara noga så visar kartorna projektägare och inte projekt. Cirklarnas position baseras på det i ansökan uppgivna arbetsställets besöksadress. Projektägare som delar samma adress, har samma koordinater och delar följaktligen cirkel. I dessa fall har de beslutade medlen summerats. En stor cirkel på om 50 mkr kan i själva verket motsvara ett antal olika mindre projekt med en och samma projektägare. En aspekt som kartorna inte tar hänsyn till är att de pengar som tillfaller ett projekt inte nödvändigtvis används på detta ställe. Det finns tvärtom mängder med projekt där en projektägare med en given lokalisering står som ansvarig för projektet men att verksamheten inom projektet kommer att bedrivas på många olika platser. Kartorna i detta avsnitt bör därför tolkas med försiktighet. 18 I figur 3.9 redovisas först fördelningen för de två nordligaste regionerna. För Övre Norrland noterar vi att den geografiska spridningen av regionalfondsprojekt förefaller vara relativt stor. Förvisso dominerar residensstäderna, men flera lite större projekt finns även utanför dessa två städer. För Mellersta Norrland ser vi att Sundsvall/Härnösand och Östersund dominerar, men att en viss spridning finns även här, t.ex. med något större projekt i Härjedalens kommun. För Socialfonden är spridningen relativt jämn över bägge regionerna. När det gäller den mellersta delen av landet noterar vi för den regionala fonden en viss skillnad i koncentrationen av projekt mellan å ena sidan Gävleborgs län och Värmland och å andra sidan Dalarna. Det förefaller som att projekten i såväl Gävleborgs län som i Värmlands län är mer utspridda över länets kommuner än vad som är fallet i Dalarna. För regionerna inom Östra Mellansverige och Stockholm är koncentrationstendensen ännu tydligare. För Socialfonden i Norra Mellansverige ser vi att tonvikten på projekten ligger i Falun-Borlänge och i Karlstad, medan framför allt Gävleborg uppvisar mindre och färre projekt. För Socialfonden ser vi det vid den här tiden relativt låga beslutsfattandet i Stockholm. Vi kan också notera större projekt i Uppsala och i Norrköping. För de tre södra regionerna kan vi för den regionala fondens del i Skåne-Blekinge se ett stråk av större projekt längs väg E22, med början i Malmö-Lund och slut i Karlskrona. Noterbart är det relativt ringa antalet projekt i nordvästra Skåne. För det västsvenska programmet är koncentrationen till ett antal orter betydande dessa är Göteborg, Trollhättan/Vänersborg, Borås samt Halmstad. För Småland och Öarnas program följer fördelningen i allt väsentlig residensstäderna. Noteras kan dock det stora projektet med lokalisering till Sudret på sydligaste Gotland som ett undantag. Jämför vi socialfondsprojekten och regionalfondsprojekten i Skåne-Blekinge kan vi konstatera att socialfondsprojekten följer i stor utsträckning befolkningsfördelningen medan regionalfondsprojekten som konstaterades ovan har en delvis annan geografi. När det gäller Västsverige och Småland och Öarna, däremot är det ingen större skillnad mellan Socialfondens och den regionala fondens geografiska fördelning. 18 Det är inte nödvändigtvis regionernas egna medel som spenderas i respektive region. Ett projekt kan ha sitt säte i en region samtidigt som arbetsstället/arbetsställena ligger i en annan region. 30

31 Figur 3:9 Den geografiska fördelningen av beslutade projekt inom den regionala fonden (blå) och Socialfonden (röd) Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet 3.6 Sammanfattande diskussion Huvudkonklusionen är att genomförandet av programmen löper vidare. Nära ansökningar har lämnats in och färdigbehandlats av myndigheterna. Partnerskapen har haft över ansökningar att prioritera bland. Socialfondens andelar av det totala antalet ansökningar ökar, vilket indikerar ett relativt högre söktryck för Socialfonden jämfört med regionala fonden, mätt i antalet inkomna ansökningar. Situationen med fullt intecknade bemyndiganderamar för Socialfonden ser i dagsläget ut att innebära att inga nya projekt kan godkännas under Även projektansökningar som redan lämnats kan komma att drabbas. Denna ryckighet i genomförandet har många nackdelar och riskerar att påverka förtroendet för fonden negativt. En första observation är att även om skillnaden mellan Socialfonden och den regionala fonden består när det gäller andelen godkända och prioriterade ansökningar så har andelen godkända och prioriterade ansökningar ökat snabbt för Socialfonden. Totalt sett har andelen godkända projekt ökat från 24 till 42 procent. Det är Sweco Eurofutures bedömning att denna ökning har flera förklaringar. För det första finns ett mått av lärande hos de sökande. För det andra har ESF- rådet förändrat sitt arbetssätt, som vi ska se nedan, och man stödjer nu de sökande mer aktivt under ansökningsförfarandet än tidigare. För det tredje har man sannolikt även blivit något mer generös i sina bedömningar av projektansökningarna, något som understryks av de relativt sett högre godkännandegraderna inom särskilt programområde 1. En andra observation är de regionala variationerna. Vi noterar ökningen av andelen godkända regionalfondsprojekt hos Nutek i Övre Norrland och för Socialfonden i Mellersta 31

32 Norrland. Vi noterar också minskningen i andelen godkända projekt i Stockholm för Socialfonden. När det gäller partnerskapens prioriteringsgrader har det skett en utjämning av de tidigare stora skillnaderna mellan den första och andra perioden. Samtidigt måste det noteras att partnerskapen i de fall deras prioriteringsgrader under en längre tid förblir på eller nära 100 procent förlorar sin huvuduppgift att prioritera bland godkända ansökningar i syfte att säkra kvalitet och regional nytta. En tredje observation är att andelen ansökningar från ideella föreningar och intresseorganisationer faller för den regionala fonden mellan de två perioderna. Samtidigt ökar andelen för kommunala och regionala offentliga aktörer. Denna tendens förstärks ytterligare om vi ser till hur de olika aktörerna klarar myndighetens prövning. För Socialfonden är motsvarande skillnader mindre. 32

33 4. Att locka fram de bästa projektidéerna I detta avsnitt analyserar vi det vi i detta utvärderingsarbete kallar för projektgenereringsprocessen. I praktiken handlar det om hur man informerar och presenterar fonderna för presumtiva sökanden samt hur man stödjer de sökande före och under ansökningsprocessen. I fokus i denna delrapport står särskilt att analysera myndigheternas arbete med att stödja utvecklingen av projekt och projektansökningar. Kapitlet inleds dock med att se till resultaten av detta arbete i form av vilka ansökningar som når myndigheterna, det vi kallar informationsarbetets och projektgenereringens räckvidd. 4.1 Räckvidden i informations- och projektgenereringen Analyserar vi de sökande ur perspektivet vilka som söker mest medel så ser vi att det fortfarande är kommunala och regionala aktörer som söker den största andelen av hela de sökta beloppen för både regional- och Socialfonden. De svarar för drygt en tredjedel av hela det sökta beloppet. I bägge fonderna har dock andelen minskat om man jämför mellan den första och den andra halvan av 2008 (siffrorna inom parantes). För den regionala fonden följs denna kategori av de statliga myndigheterna som svarar för drygt en fjärdedel av de sökta beloppen. Här är ökningen i andel mellan de två delarna av 2008 extremt hög vilket främst förklaras av de stora kapitalförsörjningsprojekten. Utbildnings- och forskningsinstitutionerna svarade för ungefär 18 procent av de sökta beloppen. Här fanns en betydande minskning i andelen mellan den andra och första halvan av För Socialfonden är det ideella föreningar och intresseorganisationer som svarar för den näst största andelen av de sökta medlen. Nästan lika hög andel av de sökta medlen svarar de privata företagen för. För Socialfonden är förändringarna mellan halvåren relativt små även om sannolikt några av de stora varselansökningarna från privata företag slår igenom här. Figur Sökta EU-medel i procent av samtliga sökta EU:medel för programmet i sin helhet (inom parantes redovisas förändringen i procentenheter från 1a halvåret 2008 till 2a halvåret 2008.) 7% (+3 p.e.) 18% (-10 p.e.) 10% (-3 p.e.) 10% (-2 p.e.) Privata företag Ideella föreningar och intresseorganisationer 10% (-2 p.e.) 23% (+4 p.e.) 26% (+17 p.e.) 36% (-2 p.e.) Kommunala och regionala offentliga aktörer Statliga myndigheter (ej utbildning) och bolag 36% (-6 p.e.) 24% (+1 p.e.) ERUF Utbildnings- och forskningsinstitutioner ESF Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet 33

34 Vi noterade i delrapport 1 att man i den här programperioden har rört sig i riktning mot allt större projekt. Den genomsnittliga projektstorleken för den regionala fonden är 6 mkr medan motsvarande siffra för Socialfonden är 1,8 mkr. Det förefaller dock som att det är enskilda stora projektansökningar som i hög grad driver upp genomsnittsstorleken. Medianprojektet för den regionala fonden är 3,1 mkr och för Socialfonden 0,4 mkr. För bägge fonderna har också den genomsnittliga projektstorleken ökat mellan det första och andra halvåret 2008, men medianvärdet är i stor utsträckning oförändrat. Även om vi skiljer mellan förprojekt/förstudier och genomförandeprojekt så kvarstår det faktum att den genomsnittliga projektstorleken i ansökningarna ökar mellan perioderna för den regionala fonden ökade genomförandeprojekten i storlek från 6,6 till 8,5 mkr i genomsnitt och för Socialfonden från 3,7 till 5,0 mkr i genomsnitt. Andelen ansökningar om förprojekt/förstuider av det totala antalet ansökningar har visserligen minskat något men i relation till den genomsnittliga storleksökningen för genomförandeprojekten är detta helt marginellt. Det förefaller således vara så att några få stora projekt har drivit upp medelvärdet utan att för den skull påverka medianvärdet allt för mycket. Inom den regionala fonden handlar detta sannolikt om de kapitalförsörjningsprojekt som beslutades under hösten 2008 och ofta var beloppsmässigt mycket omfattande. För Socialfonden handlar det sannolikt om några av de större krisrelaterade projekten. Figur 4 2. Projektstorleken i ansökningarna totalt och över tiden M i l j o n e r k r o n o r ,3 6,0 5,6 3,1 3,0 3,2 1,8 2,1 1,6 0,4 0,4 0,5 Medelvärde Medianvärde Medelvärde Medianvärde Medelvärde Medianvärde ERUF ESF Totalt 1:a beslutshalvåret :a beslutshalvåret 2008 Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet Det finns också en regional variation mellan vilka som står för ansökningar och sökta medel. Generellt noterar vi att de kommunala ansökningarnas andel av samtliga regionalfondsansökningar varierar med mellan 20 (Östra Mellansverige) och 56 procent (Skåne-Blekinge). Ser vi till andelen av sökta medel är variationen ännu större mellan 11 och 56 procent (med samma topp- och bottenregioner). En del av den här skillnaden förklaras av att det i vissa regioner är statliga länsstyrelser som har de regionala utvecklingsuppgifterna medan det i andra regioner är kommunala organisationer. Detta förklarar dock inte hela skillnaden. Variationerna är också stora när det gäller andelen ansökningar och sökta medel från forsknings- och utbildningsinstitutionerna. Här dominerar 34

35 Övre Norrland med 29 procent av ansökningarna och 45 procent av de sökta medlen. För Småland och Öarna svarar samma kategori endast för 7 procent av ansökningarna och 5 procent av medlen. Figur 4.3. Regionala variationer i fördelningen av ansökningar och sökt belopp, den regionala fonden Övre Norrland 12% 15% 33% 12% 29% 8% 5% 26% 16% 45% Mellersta Norrland 11% 12% 35% 20% 22% 7% 7% 39% 32% 14% Privata företag Norra Mellansverige Östra Mellansverige 12% 25% 30% 18% 43% 20% 13% 7% 18% 15% 9% 17% 13% 13% 11% 45% 35% 24% 5% 27% Ideella föreningar och intresseorganisationer Stockholm 18% 21% 25% 29% 7% 10% 11% 17% 55% 6% Kommunala och regionala offentliga aktörer Västsverige 19% 22% 39% 8% 12% 12% 8% 54% 17% 9% Statliga myndigheter (ej utbildning) och bolag Småland och Öarna Skåne- Blekinge 16% 13% 20% 19% 41% 56% 16% 7% 7% 4% 10% 6% 31% 18% 12% 56% 48% 5% 7% 7% Utbildnings- och forskningsinstitutioner 0% 50% 100% Andel av ansökningarna 0% 50% 100% Andel av sökta medel Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet För Socialfonden är den regionala variationen mindre än för den regionala fonden. Egentligen är det bara en region som tydligt avviker från de övriga och det är Stockholm. Här är både andelen av ansökningarna och av de sökta medlen större för ideella föreningar och intresseorganisationer än de är i övriga regioner. En hypotes skulle kunna vara att detta är ett resultat av den tidigare starten för processtöd till projektutveckling i denna region. Sweco har för avsikt att återkomma till en analys av denna fråga i kommande arbete. 35

36 Figur 4.4 Regionala variationer i fördelningen av ansökningar och sökt belopp (Socialfonden) Övre Norrland 30% 22% 35% 2% 10% 31% 20% 36% 3% 11% Mellersta Norrland 30% 23% 40% 4% 3% 34% 21% 39% 2% 3% Privata företag Norra Mellansverige Östra Mellansverige Stockholm 34% 30% 33% 19% 23% 36% 39% 38% 17% 4% 4% 4% 5% 9% 5% 34% 31% 33% 18% 24% 33% 3% 40% 5% 4% 36% 5% 17% 11% 6% Ideella föreningar och intresseorganisationer Kommunala och regionala offentliga aktörer Västsverige Småland och Öarna Skåne-Blekinge 34% 40% 36% 25% 20% 18% 30% 32% 35% 1% 5% 4% 5% 6% 8% 31% 41% 35% 24% 19% 19% 38% 30% 33% 1% 6% 4% 5% 5% 8% Statliga myndigheter (ej utbildning) och bolag Utbildnings- och forskningsinstitutioner 0% 50% 100% Andel av ansökningarna 0% 50% 100% Andel av sökta medel Källa: Egna bearbetningar av data från Nutek och ESF-rådet 4. 2 Myndigheternas olika strategier Nutek och ESF-rådet har arbetat på något olika sätt när det gäller stödet för att ta fram bra projekt. ESF-rådets tidigare hållning var att begränsa dialogen mellan de sökande och kontoren under granskningen då man såg det angeläget att alla sökande skulle ha tillgång till samma information och att en allt för tät dialog skulle kunna betyda att alla sökanden inte kunde garanteras lika information. Bland annat mot den bakgrunden, men också på grund av förutsättningar givna av programkonstruktionen, har ESF-rådet satsat på att i särskilda projekt stödja utvecklingen av goda projekt. Redan tidigare arbetade man med två s.k. processtöd: tillgängligt projekt och jämställdhetsintegrering. Tillgängligt projekt drivs av Handisam och Handikappförbunden på uppdrag av ESF-rådet. Syftet är att hjälpa potentiella projektägare att få ett tydligt tillgänglighetsperspektiv på sina projekt. Arbetet sker via skriftlig information och via en 36

37 telefon-helpdesk dit potentiella projektsökanden kan vända sig för att få stöd inför sin ansökan. Processtödet Tillgängligt projekt har en total budget om cirka 24 mkr. Medlen används till att anställa regionala projektsamordnare och tillgänglighetscoacher. Konkret består verksamheten av en informationsverksamhet riktad både till potentiella projekt och till befintliga projekt. Informationen ges dels genom råd och stöd till dem som vänder sig till projektstödet via telefon, dels vid särskilda informationsträffar som samordnas med övriga processtödjare i regionerna. Verksamheten har dock relativt nyligt kommit igång och det är knappast möjligt att utläsa några effekter av insatserna för de intervjuer vi genomfört bland projektsökande i januari mars Under resterande del av 2009 kommer verksamheten att inriktas mot att stödja befintliga projekt, då man bedömer att beslutsstoppet kommer att innebära att det blir färre nya projekt att stödja. Jämställdhetsintegreringsstödet fungerar ungefär på samma sätt och med motsvarande syften. Här är det istället ett antal länsstyrelser som svarar för tjänsten. Målet är att stödja minst 50 projekt per region och år. Stödet är uppbyggt så att det finns en projektstödjare i varje region. Här har den länsstyrelse man ansett ha den bästa jämställdhetskompetensen i regionen valts ut. Länsstyrelsernas jämställdhetsexperter skall nämligen kunna fungera som handledare åt de nyrekryterade projektstödjarna. Även här är materialet både skriftligt och i form av en helpdesk som växelvis bemannas av olika länsstyrelser. Utöver detta arbetar man också med informationsträffar och utbildningar i regionerna. Även jämställdhetsintegreringen har startat så pass sent att vi knappast kan förvänta oss att se några konkreta resultat av arbetet i de intervjuer vi genomfört i denna rapport. Sweco Eurofutures noterar att bägge stöden främst förefaller vara inriktade mot att stödja nytillkommande projekt. Den nu uppkomna budgetsituationen gör det dock högst aktuellt att utveckla stödformerna vad gäller redan befintliga projekt. Med ambitionen att stödja cirka 400 projekt per år ger detta en kostnad om cirka kronor per projekt och processtöd per år. Vidare noterar vi att det totala inflödet av ansökningar till ESF-rådet under 2008 var nära Det betyder att vi med ambitionen att stödja 400 projekt skulle nå drygt tio procent av alla sökande. Det betyder i sin tur att urvalet projekt som man stödjer blir viktigt för resultaten. Bägge processtöden arbetar här med såväl uppsökande som efterfrågad verksamhet. När projekten efterfrågar processtödens tjänster sker detta ofta efter en uppmaning från ESF-rådets handläggare och då som ett resultat av uppvisade brister i olika avseenden. Detta gör att processtöden kan riktas mot sökanden som upplevs behöva det bäst. Under vintern 2008/2009 har ESF-rådet upphandlat ytterligare processtöd processtödet för projektutveckling och processtödet för lärande och strategisk påverkan. Projektutvecklingsstödet är tänkt att fungera som ett mer allmänt stöd för att understödja utvecklingen av goda projekt. Stödet har en förankring i samtliga regioner och skall fungera som en slags servicefunktion för potentiella projektsökanden. Syftet är också att informera aktivt om programmet. Denna upphandling avslutades under våren 2009 och arbetet för processtödjarna har därför just påbörjats. Det är därför allt för tidigt att se några effekter av detta i denna rapport. 37

38 I Stockholmsregionen har man dock kommit igång något tidigare än i övriga regioner. Här var projektutvecklingsstödet på plats inför den första utlysningsomgången 2009, vilket innebär att stödet funnits från oktober Totalt kunde projektutvecklingsstöd i denna utlysning ges till 14 av 40 sökande projekt. Anledningen till varför Stockholmsregionen valt att satsa på ett eget projektutvecklingsstöd uppges vara att strukturfondspartnerskapet tryckt på och att man sett det som bekymmersamt att det centralt upphandlade stödet inte etablerats så snabbt som man önskat sig. Projektutvecklingsstöden syftar helt enkelt till att coacha de sökande projekten med målet att den därpå inlämnade ansökan skall kunna godkännas. Resultaten av det första beslutstillfället i Stockholm var att samtliga 14 stöttade ansökningar godkändes i myndighetens prövning, medan 1 ansökan ej prioriterades i partnerskapet. Stödet innehåller dels utbildningar, workshops etc, dels ett mer individuellt anpassat stöd. Utöver detta arbetar man aktivt för att skapa större och mer strategiska projekt genom att mäkla samman sökande i större projekt. Nutek har åtminstone delvis arbetat på ett annat sätt än ESF-rådet när det gäller att stödja projektgenereringen. För det första har man haft en tätare dialog mellan myndigheten och de sökande, vilket gjort att myndigheten direkt har kunnat bistå projektsökande på ett annat sätt än vad som varit fallet för ESF-rådet. Dessutom innebär kraven på offentlig medfinansiering ofta per automatik att de sökande via länsstyrelser eller regionförbund får ett mer eller mindre aktivt stöd när det gäller utvecklingen av en projektansökan. Genom att denna lämnas till länsstyrelser eller regionförbund lämnar dessa vanligen också sina synpunkter på ansökan till de sökande. Ofta utvecklas ansökan i nära samspel med dessa aktörer. Utöver detta har Nutek även inlett ett arbete med att förtydliga samverkan mellan Nuteks nationella program (t.ex. inom entreprenörskaps- eller leverantörsprogrammen) och regionalfondsprogrammen. Härigenom kan man också stödja de potentiella projektsökanden bättre och nå ut med mer riktad information. Utöver detta arbetar både Nutek och ESF-rådet till stor del med lokala och regionala informationsträffar. Ibland samarbetar man omkring dessa informationsträffar och ofta sker detta i samarbete med andra aktörer i regionerna. Det är Sweco Eurofutures bedömning att det ännu är för tidigt att på något mer avgörande sätt jämföra resultaten av de två strategierna. Vi kan dock redan nu notera att processtöden för Socialfonden i allt väsentligt inte har varit på plats förrän först nu (senvåren 2009). Det betyder att vi för omkring 30 procent av de totala projektbesluten inte kommer att ha haft projektens processtöd på plats inför ansökningsskedet och projektstarten även om dessa projekt naturligtvis kan komma att få del av stödens tjänster senare. Mot bakgrund av den relativt omfattande satsning som processtöden ändå utgör och den relativa betydelse som ESF-rådet därmed får anses fästa vid processtöden är detta naturligtvis noterbart. Det är också svårt att se någon egentlig förklaring till varför processtöden haft en så sen start. Ett av motiven för Stockholmsregionen att göra en egen utlysning av processtöden var just att man ansåg det viktigt att det inte drog ut allt för länge på tiden. Timingen kunde även ur ett annat avseende varit bättre det faktum att vi får ett stopp i tillkommande beslut ungefär samtidigt som processtöden kommit på plats är olyckligt och innebär en risk för att resurserna kommer att underutnyttjas även om man ändå hittar angelägna uppgifter för stöden när det gäller befintliga projekt. 38

39 En andra observation när det gäller processtöden är att det vare sig när det gäller jämställdhet, tillgänglighet eller projektutveckling förmodligen kommer att vara möjligt för processtöden att nå mer än en mindre andel av det totala antalet ansökningar eller potentiella sökanden. Detta betyder att de projekt som får stöd via processtöden får ett bättre utgångsläge än andra projekt. För att knyta tillbaka till den inledande diskussionen om att ESF-rådet tidigare såg det som en risk att gå in i en allt för tät dialog med de sökande under beredningstiden då man ansåg att detta kunde riskera att de sökande inte fick en likvärdig behandling, kan man kanske säga att denna risk kvarstår även med externa processtöd. Å andra sidan kan man kanske hävda att processtöden kan användas för att väga upp en redan orättvis situation som uppstår i att vissa har råd att anlita konsultstöd medan andra inte har det. Sweco Eurofutures noterar därför att det skulle kunna vara angeläget att processtöden förbehölls för dessa kategorier av projekt. Även ur ett konkurrens- och marknadsperspektiv kan vi notera att ESF-rådets upphandling av projektutvecklingsstöd sker inom ett område där det redan tidigare funnits konsulter som erbjudit de potentiella projektägarna stödtjänster. Enligt vår bedömning är det därför viktigt att ESF-rådets upphandling kompletterar och inte konkurrerar med denna befintliga marknad annars kan resultatet dels bli att resurser används till sådant som ändå hade kommit tills stånd, dels att konkurrensen mellan aktörerna på konsultmarknaden riskerar att snedvridas. Avgörande blir därför att de upphandlade tjänsterna verkligen inriktas mot att stödja projekt som inte själva skulle kunna anlita konsulter eller frågor och områden där konsulter inte kan anses ha den rätta kompetensen. Det är Sweco Eurofutures bedömning att de två myndigheternas strategier för att stödja framväxten av bra projekt i huvudsak är sprungna ur olika förutsättningar fonderna och myndigheterna emellan och därmed olika behov för denna typ av processtöd. För det första kan vi notera att medfinansieringssituationen mellan aktörerna skiljer sig åt, varvid medfinansiärerna för den regionala fonden i praktiken kommer att agera projektutvecklingsstöd. För det andra innebär mängden projekt helt skilda villkor, där utmaningen att stödja enskilda sökanden är så mycket större för Socialfonden än för den regionala fonden. För det tredje skiljer sig de programmässiga förutsättningarna åt när det gäller de tillgängliga resurserna för olika former av projektutvecklingsstöd, vilket gör att interna administrativa resurser och externa processtöd inte är utbytbara storheter som myndigheterna själva fritt kan bestämma över. De konkreta resultaten av dessa skilda strategier värderar vi i första hand via de intervjuer med sökanden till programmen som vi genomfört. Vi har dock konstaterat att processtöden inom Socialfonden inte har varit på plats för den tid som denna rapport avser. Som metod kan detta ha vissa brister, i första hand med det ringa urvalet, men vi ser här ingen tydlig förändring mellan det första intervjutillfället och det inför denna rapport. Ingen av de intervjuade uppger sig ha varit i kontakt med något av de processtöd som Socialfonden tillhandahåller. Samtidigt har de processtödsansvariga genomfört egna undersökningar som visar på att de sökande upplever stor nytta med stödet. När det gäller jämställdhetsintegreringen så finns en möjlig samordningspotential mellan fonderna, såtillvida att det processtöd Socialfonden tillhandahåller även skulle kunna utgöra ett processtöd för regionalfondssökanden. Just modellen med länsstyrelserna som processtödsansvarig är annars intressant även ur ett regionalfondsperspektiv. Vi har noterat att en svaghet med den regionala fondens arbete med t.ex. de horisontella kriterierna är att dessa kommer in allt för sent i processen om det först sker efter kontakten med Nutek. Det är 39

40 snarast i kontakterna med de regionalt utvecklingsansvariga myndigheterna som denna påverkan skulle kunna ske. Här skulle man kunna tänka sig en lösning där de regionalt utvecklingsansvariga myndigheterna (länsstyrelser och regionförbund) delade på ansvaret för en stöd- eller helpdeskfunktion för den här typen av frågor. Nuteks uppgift kunde vara att svara för samordning och kompetensuppbyggnad. När det gäller jämställdhetsfrågor skulle arbetet kunna samordnas med Socialfonden. Samtidigt aktualiserar en sådan samordning de skilda villkoren för fonderna när det gäller finansieringen av olika stödinsatser, t.ex. i form av Nuteks svårigheter att hitta en finansiering för denna typ av verksamhet. 4.3 De sökandes uppfattning om stödet De sökande aktörerna har i huvudsak inte haft något problem att veta vilken aktör man ska ha kontakt med. De allra flesta har förstått att det är Nutek och ESF-rådet som är de ansvariga myndigheterna. Inom den regionala fonden finns dock en viss tveksamhet över vilken aktör man skall vända sig till. Ungefär 20 procent av de intervjuade för den regionala fonden uppgav att man varit osäker på vem man skulle kontakta. För den regionala fonden ser vi också att det finns en viss variation i förhållande till vem man i praktiken också först vänder sig till, där det bara är lite drygt hälften som först vänder sig till Nutek. Det ska dock sägas att det för den regionala fonden de facto ofta finns flera vägar in till stöd. Att först vända sig till regionförbund eller länsstyrelse kan därför vara en lika korrekt eller lika enkel väg som att först vända sig till Nutek. För sökande inom Socialfonden har nästan samtliga haft första kontakten med ESF. Figur 4.5 Vilken aktör tog du först kontakt med? Källa: Egna intervjuer med ett urval av de sökande Ur de sökandes perspektiv är det viktigaste att få relevant och korrekt information, ett engagerat bemötande och möjlighet till dialog de tre viktigaste faktorerna för att man ska uppleva att informations- och stödarbetet fungerar väl. För de sökande är god information av kunnig personal, ett engagerat bemötande och möjlighet till en bra dialog avgörande. Med 40

41 dialog menas bland annat att man vill ha ett bollplank för att testa sina idéer och för att få konkret hjälp med ansökan. För den regionala fonden har ofta de regionalt utvecklingsansvariga myndigheterna kunnat bistå Nutek i detta senare, medan det för ESFrådet tills alldeles nyligen inte riktigt har funnits ett sådant bollplank utöver stödet för tillgänglighets- och jämställdhetsintegrering 19. Merparten av de sökande är nöjda med det bemötande och det informationsinnehåll som man upplever sig ha fått från myndigheterna. Som helhet betraktat är procent av de sökande nöjda med den information man fått. Underlaget och urvalet varierar något mellan de två rapporterna, men det finns inget som pekar på någon större skillnad vare sig förbättring eller försämring - från den föregående delrapporten i detta avseende. Figur 4. 6 Hur bra och ändamålsenlig har informationen varit som helhet? Källa: Egna intervjuer med ett urval av de sökande Bland de mer positiva kommentarerna märks följande. Jag tycker att jag fick ett bra bemötande. Jag pratade med någon där i början och han var väldigt informativ. Vi såg ganska snabbt vilka krav och kriterier som gällde, vilket underlättade när vi skulle skriva ansökan. Fick ett bra bemötande de var tuffa, men det förstod man att de var tvungna att vara Jättebra, tillmötesgående, svarade på frågor, var oerhört korrekta. Mycket bra dialog. Tydliga besked, tillmötesgående attityd Positivt bemötande. Språket kan upplevas som byråkratiskt när man försöker läsa in sig på vad som krävs i ansökan. Svårt att veta vad medfinansiering betyder, vad olika kostnader ska täcka, vad som menas med indikatorer etc, men vi fick ett bra stöd i dessa frågor. 19 I Stockholm har ett processtöd kring projektutveckling dock fungerat sedan en tid. 41

42 Utomordentligt positivt och de gjorde en rimlighetsbedömning av projektet. Sedan finns sökande som fortfarande upplever att bemötandet varit bra men att det funnits klara brister i själva informationen eller den hjälp den sökande har kunnat få. Bemötandet var bra, informationen var mindre bra. Detta borde kunna förbättras i framtiden. Har viss förståelse eftersom det var tidigt i programperioden Man får bra generell info, men ingen personlig rådgivning alls. Man får läsa sig till allt, och sedan finns inte så mycket hjälp att få. Bilden är att handläggarna inte får ge råd. Skriver man för första gången är det mycket svårt, det är ett annat språk etc. Första intrycket var ju inget vidare, vi fick inget vidare positivt bemötande. "Det är väl onödigt det här" var den första reaktionen vi fick. De hade alltså uppfattningar om projektets innehåll, men de ska väl bara granska ansökans formella aspekter. Vi noterar också att tidigare erfarenhet av att söka och driva projekt med stöd från strukturfonderna verkar ha stor betydelse för hur väl man har uppfattat att stödet fungerar och för hur lätt man ansett det vara att formulera och skriva ansökan. I flera fall har bristande erfarenhet kunnat kompenseras genom att man har anlitat konsultstöd i ansökningsprocessen. Vi noterar särskilt att några av projekten kommenterar att komplexiteten är stor och att det kan vara svårt för t.ex. en företagare i ett mindre företag att skriva en ansökan till Socialfonden. Komplexiteten och tidsåtgången gör naturligtvis att många företagare kan uppleva det som en allt för hög risk att investera den tid och de resurser som krävs. 4.4 Sammanfattande diskussion För det första kan noteras att programmen förefaller att i hög grad stimulera stora projekt från sökanden inom offentlig sektor. Det är till och med så att den genomsnittliga projektstorleken har ökat sen föregående rapport. Detta förklaras dock framför allt av att ett fåtal riktigt stora projektansökningar har blivit godkända under hösten, dels ett antal större varselrelaterade projekt inom Socialfonden, dels ett antal regionala kapitalförsörjningsprojekt inom den regionala fonden. Detta förklarar i allt väsentligt också ökningen av statliga (och i viss mån kommunala och regionala) aktörer inom den regionala fonden. Samtidigt noterar vi att vilka som söker medel ur den regionala fonden fortsätter att variera stort mellan regionerna. Förutom att det är en skillnad när det gäller engagemanget från kommunala och regionala aktörer jämför med statliga myndigheter som i huvudsak beror på var ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet ligger så ser vi framför allt en skillnad i hur universitet och högskolor deltar i programmen, där dessa i norra Sverige söker som projektägare i större utsträckning än i södra Sverige. Som en särskild fråga för denna delrapport var frågan om hur myndigheternas olika strategier när det gäller stödet till sökanden fungerar. Vi konstaterar att myndigheterna här arbetar tämligen olika, med den regionala fonden som i hög grad arbetar i nära dialog med de sökanden och där framför allt de regionalt utvecklingsansvariga myndigheterna spelar en stor roll i utvecklingen av projekt och med Socialfonden som i högre grad har anlitat olika former av processtöd för att främja utvecklingen av projekten och projektansökningarna. Trots de skilda strategierna ser vi utifrån våra intervjuer med projektsökanden inte några dramatiska skillnader mellan fonderna. Liksom i den första rapporten finns dock en viss 42

43 övervikt för att flera av de sökande inom den regionala fonden upplever att informationen varit bra eller mycket bra än vad som är fallet inom Socialfonden. Förklaringarna till detta kan vara flera där de olika strategierna hos myndigheterna kan vara en sådan. En delförklaring i detta sammanhang kan naturligtvis vara den stora skillnaden i antalet ärenden fonderna emellan. En annan förklaring kan handla om vem som söker. I Socialfonden är det fler arbetsgivare och företagare som söker medan det för den regionala fonden främst är företrädare för offentlig sektor eller för särskilda bolag som har till uppgift att utveckla projekt av detta slag. Då det kanske enskilt viktigaste processtödet, det för projektutveckling, nyligen har startats så är det vår bedömning att en mer fullödig jämförelse är lite tidig. Vårt förslag är därför att vi återkommer till denna fråga i kommande rapporter då vi kan genomföra en mer fullödig jämförelse mellan de olika typerna av projektutvecklingsstöd som myndigheterna bedriver. 43

44 5. Att så effektivt som möjligt välja de bästa projekten 5.1 Ökat kund- och uppgiftsfokus I delrapport 1 observerades att genomförandet fungerad olika väl i olika regioner. Skillnaderna handlade i första hand om hur väl myndigheter och strukturfondspartnerskap klarade att hantera ärendeflödena och i andra hand (vilket eventuellt var en förklaring till det förra) hur väl samverkan mellan myndigheter och partnerskap tenderade att fungera. Inför denna rapport har vi sökt följa upp utvecklingen i regionerna. Fokus har varit på de regioner där vi kunde notera problem i genomförandet i den tidigare rapporten. I figur 5.1 nedan har vi summerat dels de tidigare observationerna dels utvecklingen sedan den förra rapporten som vi har bedömt den med utgångspunkt i data från portföljanalysen samt från våra intervjuer i genomförandeorganisationen. Den första kolumnen för respektive fond avser bedömningen av det samlade genomförandet såsom det rapporterades i rapport 1. De tre följande kolumnerna avser alla förändringen mellan rapport 1 och rapport 2. Den andra kolumnen avser utvecklingen av det vi kallar ärendeflödena sedan den första delrapporten. Med ärendeflöden menar vi här regionens allmänna förmåga att omsätta inkomna ansökningar i godkända strukturfondsprojekt. I detta ingår även regionens effektivitet i detta avseende (t.ex. förekomsten av dubbelarbete). I den tredje kolumnen redovisas förändringen i samarbetet och relationerna mellan förvaltande myndighet och strukturfondspartnerskapet. I den fjärde kolumnen summeras utvecklingen mellan de två rapporttillfällena. En uppåtgående pil betyder således en positiv utveckling medan en horisontell pil betyder en i stort oförändrad situation. Det kan därför vara på sin plats att påpeka att en i utgångsläget god situation som lämnas oförändrad kan med andra ord vara bättre än en i utgångsläget dålig situation som visserligen har förbättrats något. Syftet med figuren är således mera att visa på riktningen för förändringen än att jämföra situationen i nuläget mellan regionerna. Generellt kan också konstateras att situationen överlag har förbättrats. Det interna arbete som myndigheter och partnerskap har lagt ned har givit resultat. I andra fall har nya personer på strategiska poster inneburit en positiv injektion till arbetet. Den samlade bilden är att genomförandet på många avgörande sätt har förbättrats mellan vår första delrapport och den rapport vi nu lämnar. Detta uttrycker vi på ett samlat sätt i figur 5.1 nedan. 44

45 Figur 5. 1 Sammanfattande bild över genomförandeläget i regionerna våren 2009, jämfört med situationen sommaren 2008 Nedan summerar vi kortfattat de viktigaste utvecklingsdragen i region för region Övre Norrland I vår tidigare rapport pekade vi ut den svåra eftersläpning av ärenden som kännetecknade regionalfonden som det stora problemet. Vi noterade även att man haft svårt att finna väl fungerande samarbetsformer i den nya programperioden samt att det fanns en ovana från strukturfondspartnerskapets sida när det gäller att hantera socialfondsprojekt. När det gäller socialfonden fungerade arbetet dock i stort sett bra redan vid tiden för den förra rapporten. Det övergripande resultatet från våra intervjuer gäller att det generellt sett har skett en betydande förbättring, framför allt när det gäller samarbetsklimatet. Eftersläpningen av ärenden inom regionalfonden är nu borta och andelen godkända ansökningar har ökat för bägge fonderna. Nya personer har tillkommit i organisationen och detta har medfört möjligheter till att förbättra relationerna mellan parterna. Krisen har också bidragit till att stärka fokus på den gemensamma uppgiften. Regeringens initiativ med regionala samordnare har varit viktigt för att förtydliga regionernas roll i arbetet. I grunden finns dock vissa skillnader i synen på hur arbetet skall bedrivas fortfarande kvar och ibland uppstår olika uppfattningar, men hanteringen av sådana sker i dag smidigare och mer kundorienterat än tidigare. 45

46 5.1.2 Mellersta Norrland I vår tidigare rapport pekade vi ut en bristande tillit mellan i första hand strukturfondspartnerskapen och länsstyrelserna å ena sidan och förvaltande myndighet å andra sidan som ett tydligt problem i genomförandet. Detta bidrog till långa handläggningstider och en i grunden svår situation för många inblandade. Det skapade också ett betydande mått av dubbelarbete. Det övergripande resultatet från våra intervjuer är att det skett en stor förbättring sedan den föregående rapporten. Med nya personer i strategiska roller har genomförandet genomgått en stor förändring till det bättre. Partnerskapets möten har fått en annan och mer öppen men ändå strategisk inriktning och samarbetet mellan strukturfondspartnerskapen och länsstyrelserna å ena sidan och förvaltande myndigheter å den andra sidan har utvecklats i positiv riktning. I och med att sekreteraren för strukturfondspartnerskapet bytte län finns dock en risk för att man i Västernorrlands län uppfattar sig som längre från genomförandet idag än tidigare Norra Mellansverige I vår tidigare rapport redovisades två relativt motsatta bilder för utvecklingen i Norra Mellansverige. För ERUF gällde att situationen i allt väsentligt var väl fungerande och att samspelet mellan förvaltningsmyndighet, strukturfondspartnerskap och projekt fungerade bra och effektivt. För Socialfonden upplevdes både brister i dialog mellan myndigheten och projektsökande och brister i dialog och samarbete mellan myndighet och partnerskapet. Sammantaget sågs resultat i form av såväl höga andelar avslag inom myndighetens prövning liksom förhållandevis höga andelar ej prioriterade projekt hos partnerskapet. Det övergripande resultatet från våra intervjuer i denna omgång visar på en förbättring inom socialfonden avseende relationer och samarbete med projektsökande och aktörer. Under hösten 2008 har också partnerskapet och myndigheterna inlett ett samlat arbete med att utveckla bättre och mer gemensamma arbetsformer för genomförandet av strukturfonderna i Norra Mellansverige. Med den svåra arbetsmarknadssituationen i regionen och införda varselutlysningar inom ESF kan också noteras att regionförbunden får en tydligare koppling till arbetsmarknadsfrågor och därmed också till socialfonden. Krisen har också ökat uppmärksamheten för socialfonden inom partnerskapet. Inom regionalfonden upplevs såväl genomförandet som samarbetet fortsatt fungera väl, medan en av de stora utmaningarna framöver handlar om att klara utbetalningar och N+2 regeln. Utvecklingen för socialfonden i regionen går sammantaget i rätt riktning och fler projekt klarar idag såväl myndighetens prövning som partnerskapets prioritering. Det finns dock ett fortsatt stort behov att förbättra relationer, arbetsformer och inte minst kunskapen om socialfonden i regionen Stockholm I vår tidigare rapport uppmärksammades vad vi såg som en tydlig och dubbelriktad förtroendeklyfta strukturfondspartnerskapet misstror ESF-rådet om att kvalitetsbedöma projekten och vill inte ta det politiska ansvaret för att prioritera de projekt som ESF-rådet har godkänt, samtidigt menar myndigheten att partnerskapet inte har tillräcklig kunskap om programmets syfte. 46

47 Arbetet i Stockholm har utvecklats sedan förra omgången och framförallt har ärendeflödena förbättrats. Positivt är t ex den stora satsningen på fordonsindustrin, som bidragit till att fästa strukturfondspartnerskapets uppmärksamhet på Socialfondens mervärde. Samtidigt kvarstår en hel del av de problem som vi tog upp redan i den första omgången. Det förekommer fortfarande en del dubbelarbete i systemet och det borde vara möjligt att utveckla de förvaltande myndigheternas arbete i en riktning där man avsätter mer tid för dialog med och överlämning till strukturfondspartnerskapet. Underlagen i sig kan säkert också utvecklas ytterligare vilket då skulle kunna öka partnerskapets inblick i myndigheternas arbete. Utmaningen är att hitta former för ökad och stödjande kommunikation. Det borde vara möjligt att gemensamt utarbeta en modell för hur man bättre kan fånga nyanserna i de bedömningar som görs Östra Mellansverige I vår tidigare rapport riktades kritik mot det låga antalet godkända projekt inom Socialfonden. Förklaringarna till detta sades vara ett otillräckligt utvecklat underlag från myndigheten till strukturfondspartnerskapet samtidigt som partnerskapet kritiserades för inte varit tydliga gentemot myndigheten när det gäller vilka prioriteringsgrunder man har. Det övergripande resultatet är att utvecklingen inom Socialfonden har varit positiv. ESF-rådet lämnar idag ett bättre underlag till partnerskapet och dialogen mellan myndighet och partnerskap har förbättrats. Fler projekt kommer fram och fler projekt godkänns idag än tidigare. Krisen har på ett sätt skärpt läget och påverkat samverkan positivt i Östa Mellansverige Småland och Öarna I vår tidigare rapport riktades viss kritik mot det underlag som Socialfonden lämnade till strukturfondspartnerskapet och det vi såg som en viss bristande tillit mellan aktörerna när det gällde socialfondsprojekten. Ett övergripande resultat av intervjuerna i denna rapport är att situationen har förbättrats. Dialogen mellan strukturfondspartnerskapet och ESF-rådet har förbättrats. Detta har medfört att andelen godkända ansökningar för Socialfonden har ökat mycket snabbt och att förtroendet mellan aktörerna i genomförandet har stärkts Västsverige I vår tidigare rapport betonades att genomförandet i Västsverige fungerade väl när det gällde samverkan mellan partnerna. Det föreföll vara en väl utvecklad dialog mellan framför allt strukturfondspartnerskapet och de förvaltande myndigheterna och det fanns en stor samsyn om vad som var bra projekt. Kritik riktades dock mot att det förekom ett betydande dubbelarbete i beredningen i det att såväl strukturfondspartnerskapets sekreterare/sekretariat och de förvaltande myndigheterna båda bedömde projekten utifrån likartade aspekter. 47

48 I den nu lämnade rapporten noteras inga större skillnader för regionen. Möjligen har det skett en ytterligare förbättring i dialogen mellan myndigheten och strukturfondspartnerskapet vilket har potential att minska dubbelarbetet framöver Skåne - Blekinge I vår tidigare rapport betonades att genomförandet i Skåne-Blekinge fungerade väl när det gällde samverkan mellan partnerna. Det föreföll vara en väl utvecklad dialog mellan framför allt strukturfondspartnerskapet och de förvaltande myndigheterna och det fanns en stor samsyn om vad som var bra projekt. Kritik riktades dock mot att det förekom ett visst dubbelarbete i beredningen i det att såväl strukturfondspartnerskapets sekreterare/sekretariat och de förvaltande myndigheterna båda bedömde projekten utifrån likartade aspekter. I den nu lämnade rapporten noteras inga större skillnader för regionen, förutom möjligen att man har tydliggjort partnerskapets grunder för prioritering i förhållande till de förvaltande myndigheterna, vilket förefaller ha minskat risken för dubbelarbete. 5.2 Myndigheternas tillämpning av urvalskriterierna När det gäller urvalskriterierna har det skett få förändringar i myndigheternas tillämpningar sedan delrapport 1. Den stora förändringen är närmast att handläggarna i förvaltande myndigheterna under det här halvåret har blivit mer vana och säkra i att hantera urvalskriterierna i programmet. Det betyder att checklistorna mera fungerar som stöddokument än som regelrätta checklistor. Generellt betyder detta också att tveksamheten i hanteringen minskar. Fortfarande utgör dock de s.k. horisontella kriterierna inom den regionala fonden den största utmaningen i bedömningsarbetet. Men även inom den sociala fonden är det många frågor kring de nationella urvalskriterierna. Det är här de sökande riktar de flesta frågorna till handläggarna och det är här handläggarna har svårast att tolka urvalskriterierna. Flera av de intervjuade handläggarna hävdar att det i mångt och mycket blir en bedömning av projektansökan snarare än av projektet. Även om de horisontella kriterierna tas på allvar av de sökande så är det samma inte alltid fallet när det gäller de regionala utvecklingsansvariga myndigheterna. Sammantaget innebär detta att myndigheterna ofta begär in kompletterande information från de sökande. De sökande till den regionala fonden har, enligt våra intervjuer med den projektsökanden, vanligen haft en mer aktiv dialog med handläggaren under beredningen med större möjligheter att göra förändringar och korrigeringar i ansökan. Hos sökande inom den regionala fonden har det i första hand handlat om förtydliganden kring innehåll, budget, indikatorer och horisontella kriterier. I vissa fall har det handlat om större kompletteringar men oftast om mindre korrigeringar. Handlade mest om småsaker som behövde kompletteras i ansökan 48

49 Vi fick utveckla vår text om horisontella kriterier. Mycket blev förändrat i samband med vår tidsplan eftersom handläggningen drog ut på tiden. Därtill tillkommer vissa förändringar av vissa förhållanden i budgeten. Har fått möjlighet att komplettera med medfinansiering Några mindre förtydliganden beträffande indikatorer behövde göras Själva omfattningen av projektet. Nutek hörde av sig för att vi skulle komplettera ansökan. Hos sökande inom Socialfonden är det många som anger att de inte behövt göra några kompletteringar, men det är också några som noterar att de inte fått möjlighet att göra kompletteringar utan fått avslag direkt. Hos dem som fått göra kompletteringar har det i första hand handlat om mindre kompletteringar och förtydliganden. Samma ansökan har lämnats tre gånger. Första gången fick man inte komplettera alls under laglighetsprövningen trots att problemet var ett litet tekniskt problem: fel ifyllt organisationsnummer/arbetsställe Det var inte fråga om några direkta kompletteringar. De ville mer se hur våra förprojekteringar gått till Det var nån fråga de ställde i efterhand. Jag har varit med tidigare där det varit många frågor. Det blir ju så vid större projekt. Nu är det hela mer fyrkantigt. Tidigare var de mer engagerade i projektplaneringen. Det var mer en process då Främst om tids- och aktivitetsplan man brukar få en vecka på sig! Fick ett direkt avslag istället, de skulle ju kunna bett oss komplettera ansökan istället Samtliga är överrens om att de korrigeringar och kompletteringar som skett under beredningen av Nutek och ESF inte kommit att förändra innehållet på något avgörande sätt. 5.3 Grunderna för strukturfondspartnerskapens arbete I den förra rapporten pekades på att strukturfondspartnerskapens underlag varierade från region till region och mellan fonderna. Generellt noterades att ESF-rådets underlag oftast var mer knapphändigt än Nuteks, men att regionala variationer ändå förekom. Sedan i höstas pågår ett arbete inom de förvaltande myndigheterna med att utveckla underlaget för strukturfondspartnerskapen. Delvis drivs detta uppdrag gemensamt mellan Nutek och ESF-rådet och går under benämningen BUS. Uppdraget bedrivs av personer från bägge myndigheterna och ska avrapporteras till respektive myndighetsledning under senvåren. Syftet är att få ett mer ensartat underlag och en ökad tydlighet i det som lämnas vidare till strukturfondspartnerskapet. Bland annat innehåller arbetet en strävan efter att få en gemensam bedömningsmall där projekten graderas utifrån deras bedömda överensstämmelse med och potentiella uppfyllande av programmens mål. Förutom deltagare från myndigheterna, så har representanter för strukturfondspartnerskapen inbjudits att lämna synpunkter på arbetet vid flera tillfällen. Samtidigt har strukturfondspartnerskapen olika önskningar om och efterfrågan på underlag från de förvaltande myndigheterna. Tidigare kan man säga att det bakom denna olika efterfrågan också har funnits varierande ambitioner hos strukturfondspartnerskapen när det 49

50 gäller att själva kontrollera bedömningsprocessen. De partnerskap som har haft en önskan om ett mindre omfattande underlag har också haft en ambition att själva arbeta med bedömning och prioritering, medan de som inte har detta ofta har en större tillit till strukturfondspartnerskapens bedömningar. Till en del kan man säga att denna skillnad kvarstår, men att det idag finns en större beredskap från de flesta av strukturfondspartnerskapen att välkomna ett fylligare underlag. Avgörande för detta är de steg som har tagits mot större öppenhet i myndigheternas bedömningsprocess. Att partnerskapssekreterare och experter välkomnas att närvara vid olika möten hos myndigheterna har bidragit starkt till ett ökat förtroende. I slutändan kvarstår ändå frågan om huruvida alla strukturfondspartnerskap är beredda att helt överlåta bedömningsarbetet på myndigheterna. Kanske är det, som någon säger, mest realistiskt att se det nya gemensamma underlaget som en slags gemensam lägsta nivå. Sweco Eurofutures kan emellertid konstatera att detta är en avgörande fråga när det gäller ambitionen att komma åt det av oss i bägge rapporterna poängterade dubbelarbetet. Det är vår uppfattning, nu som då, att resultat sannolikt kan åstadkommas på olika sätt. Det är vår bedömning att BUS-initiativet är bra, men att det är avhängigt en acceptans från strukturfondspartnerskapens sida för att förändringen ska få avsedd effekt. En viktig faktor i detta sammanhang är att partnerskapen upplever sig ha varit delaktiga i processen i tillräcklig utsträckning. Samtidigt som underlagen till partnerskapen är en känslig fråga är det också en fråga som berör hela det samlade bedömningsarbetet, både i myndigheter och i partnerskap. 5.4 Bedömningsarbetet och möjligheterna till lärande Enligt överenskommelsen med uppdragsgivaren är en särskild uppgift för denna rapport att granska urvalskriteriernas konstruktion och möjligheterna till lärande. Vi har uppfattat frågan som att det är väsentligt att ha ett bedömnings- och urvalsarbete som förmår att stödja valet av de bästa projektansökningarna, som förmår att driva fram allt bättre projektansökningar och som kan förändras utifrån vunna erfarenheter av tidigare genomförda bedömningar och fattade beslut. Avsnittet är indelat i tre delar, en första där vi utvecklar det som vi ser som de viktigaste kraven på urvalskriterierna och (inte mindre viktigt) de övriga delar i kvalitetssystemen som är nödvändiga för väl fungerande urvalskriterier. I en andra del redogör vi summariskt och med exempel för hur mål och urvalskriterier är uppställda i programmen I den tredje delen redogör vi för det vi uppfattar som de största svårigheterna med de nuvarande systemen. Vi kallar detta hinder för ett lärande bedömningsarbete i programmen Krav på ett lärande urvals- och kvalitetssystem Vilka krav kan vi då ställa på det vi kallar ett lärande urvals- och kvalitetssystem. För det första skall det säkerställa en så effektivt måluppfyllelse som möjligt För det andra skall det vara reviderbart utifrån vunna erfarenheter Detta leder i sin tur till krav på ett system som kan hantera ett urval i konkurrens och som bygger på att välja det projekt som ger största möjliga måluppfyllelse per investerad krona. 50

51 Det betyder att du måste forma urvalskriterier som kan hantera ett urval i konkurrens. Det vanliga när man har sådana krav är att gå fram i två (eller flera) steg ett första steg där man väljer ut de ansökningar som uppfyller de formella kraven och ett andra steg där man rangordnar dessa för att kunna välja det mest konkurrenskraftiga (dvs det som ger störst måluppfyllelse i förhållande till kostnaden). Vi kan tala om två olika kategorier av urvalskriterier: berättigandekriterier och konkurrenskriterier. Figur 5. 2 En stegvis prövning av ansökningar mot olika kategorier av kriterier Schematiserad bild Berättigandekriterierna kan med fördel vara formulerade i digitala termer, t.ex. som frågor som kan besvaras med ja eller nej. Berättigandekriteriernas huvuduppgift är att sortera bort projekt som av olika skäl inte bör ha stöd. Att i ett utvecklingsprogram som dessa ha flera projektansökningar än man klarar att finansiera som klarar den första prövningen enligt berättigandekriterierna är på många sätt en ideal situation. Den skapar möjligheter att välja de bästa projekten i konkurrens med varandra, vilket ger förutsättningar för måluppfyllelse och för största möjliga nytta för de insatta resurserna. De som klarar den första fasen bör därför bedömas med hjälp av kriterier vi kan kalla för konkurrenskriterier. En första princip för att formulera sådana kriterier är att de bör vara tydligt kopplade till den förväntade måluppfyllelsen, då detta ger en möjlighet att väga projektens nytta mot varandra. Ett annat krav på väl fungerande konkurrenskriterier är att man i bedömningen av dem bör kunna tillämpa kontinuerliga bedömningsskalor, dvs. bedömningen bör kunna genera en slutpoäng där varje ansökan i princip kan ställas mot varandra. Alternativa modeller där bedömningen leder fram till en slags betygsskala är en annan modell. 51