Genomförande av ramlagen Utdrag ur Puitelain toteuttaminen, Toimeenpanon tietopaketti kunnille

Transkript

1 Genomförande av ramlagen Utdrag ur Puitelain toteuttaminen, Toimeenpanon tietopaketti kunnille Helsingfors Helsinki

2 Riktgivande tidsplan för kommunsammanslagningar när kommuner går samman Politiska beslut om utredning av en kommunsammanslagning av kommunernas fullmäktige beslut om att en utredning påbörjas ska fattas i början av Ställningstaganden av kommunernas fullmäktige utgående från utredningen och en eventuell kommunal folkomröstning mot slutet av Kommunernas förslag till ändring av kommunindelningen förslag till statsrådet (enligt 10 3 mom. i ramlagen) senast samtidigt kan presenteras en utredning om åtgärder som vidtas med stöd av 5 och 6 i ramlagen om inrikesministeriet har krävt en utredning enligt 8 i kommunindelningslagen eller 9 i ramlagen (kommuner i en särskilt svår ekonomisk situation), ska utredningen genomföras före Beredning av en ändring i kommunindelningen ministeriet sköter den beredande behandlingen av kommunernas framställningar med bistånd särskilt av länsstyrelsen efter det att kommunernas fullmäktige har gjort sina framställningar bereder länsstyrelsen på förordnande av ministeriet de berörda kommunernas invånare och andra som anser att ärendet berör dem tillfälle att framställa anmärkningar inom 30 dagar anmärkningarna ska tillställas kommunstyrelsen i den kommun i vilken de som har framställt anmärkningen är invånare eller i förhållande till vilken de anser sig vara parter i övrigt (7 1 mom. i kommunindelningslagen) kommunerna ska efter detta avge sina utlåtanden om framställningen och om anmärkningarna. Utlåtandena ska tillställas länsstyrelsen inom utsatt tid. ministeriet kan vid behov bestämma att länsstyrelsen ska inhämta ett utlåtande om framställningen av fastighetsregisterföraren och andra behövliga utredningar (7 3 mom. i kommunindelningslagen) efter att ärendet har beretts i övrigt ska länsstyrelsen ytterligare avge ett utlåtande om hur ändringen kommer att inverka på statens regional- och lokalförvaltning och på den områdesindelning som iakttas i Europeiska unionens verksamhet (10 i kommunindelningslagen) 5. Statsrådsbeslut om kommunsammanslagning enligt 12 i kommunindelningslagen träder en ändring i kommunindelningen alltid i kraft vid ingången av ett kalenderår och ett beslut om detta ska alltid fattas före juni månads utgång under det föregående året beslut av statsrådet senast Genomförande av ramlagen 2

3 Avtal om sammanslagning Om det finns en gemensam strävan att bilda en ny kommun, kan beredningen av ett avtalsutkast inledas. I samband med beredningen konkretiseras också de frågor som kommunerna alltjämt ska komma överens om. I avtalsfasen drar kommunerna upp de strategiska riktlinjer som ska ingå i avtalet och kompletterande avtal: när det gäller servicestrukturer, markpolitik, utvecklingen av kommunens olika delområden och invånarnas möjligheter att påverka. Kommunindelningslagen förutsätter att kommunerna ska avtala om förvaltningen och servicen i det område som omläggningen gäller. En med omsorg förberedd förutredning utgör en god grund för ett avtal om organisering av förvaltningen och servicen (= ett s.k. avtal om sammanslagning). Enligt den reviderade 9 i kommunindelningslagen ska avtalet om sammanslagning tillämpas i en sammanslagen kommun i tre års tid från det att avtalet trädde i kraft, såvida man inte kommit överens om en kortare tid eller förhållandena har förändrats. Ett avtal om sammanslagning ska inkludera åtminstone de ärenden som kommunindelningslagen förutsätter. Den nya kommunens strategiska mål beträffande funktioner och service måste definieras också på längre sikt. Andra ärenden utöver dem som förutsätts i kommunindelningslagen kan antingen inkluderas i avtalet om sammanslagning eller om man exempelvis vill understryka att de inte är juridiskt bindande i en separat bilaga. Enligt kommunindelningslagen ska till avtalet om sammanslagning dessutom fogas en plan för det sätt på vilket kommunens servicestrukturer samordnas i syfte att förbättra ekonomin och effektiviteten. Utgående från avtalets innehåll kan en folkomröstning eller opinionsmätning ordnas för att därigenom utreda kommuninvånarnas åsikter. När ett beslut om sammanslagning har uppnåtts behöver avtalet kanske kompletteras med ändringsprogram, dvs. en slags korgar där övriga gemensamt avtalade ärenden dokumenteras. Sådana program är exempelvis ett serviceprogram enligt kommunallagen och ett eventuellt personalprogram för den nya kommunen. Innehållet i avtalet om sammanslagning samordnas småningom med kärnprocesserna i ledningen av den nya kommunen, exempelvis med kommunstrategin och budgetplanen. På adressen > Kommunsammanslagningar ges exempel på avtal om sammanslagning av kommuner. Genomförande av ramlagen 3

4 Mall för avtal om sammanslagning 1. En kommunsammanslagning som mål Parterna i avtalet om kommunsammanslagning Den vision som kommunsammanslagningen baserar sig på Avtalets betydelse såsom ett strategiskt dokument som styr sammanslagningen framhävs genom att det centrala målet för sammanslagningen och visionen om en ny större kommun anges i början av avtalet. 2. Genomförandet av kommunsammanslagningen Avtalets bindande karaktär och ikraftträdandet Tidpunkten för sammanslagningen Hur sammanslagningen genomförs Kommunens namn och vapen 3. Utvecklingsmålen för den nya kommunen Kommunerna beslutar vilka mål som kommer att prioriteras. Målen för sammanslagningen formuleras mera exakt i den plan enligt kommunallagen som syftar till en samordning av servicestrukturerna för att förbättra ekonomin och effektiviteten. 4. Demokratin och kommuninvånarnas möjligheter att påverka Den nya kommunens förtroendeorganisation Eventuella tilläggsmandat, som kommunindelningslagen ger möjligheter till, för den första (och andra) valperioden efter att den ändrade kommunindelningen trätt i kraft. Eventuella åtgärder för att främja regional representation (de kommunala delområdenas representation tryggas via kvoter, regionala organ) Organisationskommissionen Enligt 29 i kommunindelningslagen ska en organisationskommission tillsättas för en ny kommun inom en månad från det att statsrådet fattat beslut om ändring i kommunindelningen. Organisationskommissionen sköter förberedelserna inför ordnandet av kommunens förvaltning till dess valresultatet har fastställts och en kommunstyrelse har valts. Om den nya kommunen fortsätter med en sammanslagen fullmäktigeförsamling, utser denna en ny kommunstyrelse, vilket innebär att organisationskommissionens verksamhet upphör. I det senare fallet behövs inte nödvändigtvis en organisationskommission. Genomförande av ramlagen 4

5 5. Personal Mål som gäller personalutveckling och personalens välbefinnande I avtalet kan fastställas den tidpunkt fram till vilken en plan och beslut om den nya kommunens personalarrangemang ska framläggas. 6. Servicemål och principerna för tillhandahållande av tjänster Serviceutvecklingsmålen baserar sig på framtidsutmaningar som kommunerna behandlat tillsammans under förhandlingsprocessen och som utgår från lokala förhållanden och behov. Det förekommer stor variation, från mycket detaljerade mål till mer allmänt hållna strävanden: regional tillgång till närtjänster, samservicekontor, trafikarrangemang osv. 7. Andra arrangemang med anledning av en sammanslagning - Samkommuner, bolag och avtal - Tillgångar och skulder 8. Principerna för kommunens ekonomi I avtalet kan inte införas alltför detaljerade ekonomiska mål. Ofta uppställer kommunerna som mål en stärkt inkomstbas och en balanserad ekonomi, vilket gör det möjligt att täcka avskrivningarna fullt ut med årsbidraget. Som ett tecken på ömsesidigt förtroende kan man avtala om att kommunerna innan de går samman sköter sin ekonomi ansvarsfullt och håller sig enbart till avtalade personalökningar osv. 9. Användningen av sammanslagningsunderstöd BILAGA: En plan för samordning av kommunernas servicestrukturer i syfte att förbättra ekonomin och effektiviteten. Genomförande av ramlagen 5

6 Ett gemensamt organ enligt 77 i kommunallagen, dvs. värdkommunsmodellen Värdkommunsmodellen (centralkommunsmodellen) avser ett avtalsarrangemang mellan kommunerna där en kommun producerar avtalade tjänster för de övriga kommunerna som deltar i samarbetet. Kommunerna inrättar ett gemensamt organ för att sköta avtalade uppgifter. Bestämmelser om det gemensamma organet ingår i 77 i kommunallagen. Utgångspunkten är då att värdkommunen sköter avtalade uppgifter för de andra kommunernas räkning. De övriga avtalskommunerna deltar i förvaltningen genom att utse sina representanter till det gemensamma organet och betalar sin andel av verksamhetskostnaderna. I avtalet eftersträvas en jämlik tillgång på tjänster i kommunerna. Det gemensamma organet är värdkommunens organ, som också för de andra avtalskommunernas del sköter de uppgifter det förelagts genom lag eller andra föreskrifter. På det viset är till exempel en gemensam hälsovårdsnämnd behörig att besluta i ärenden som faller under den, för samtliga samarbetskommuners del. De gemensamma organen är i allmänhet nämnder, men lagen ställer inga hinder för att de kan vara exempelvis direktioner, kommittéer eller till och med nämndsektioner. De övriga avtalskommunerna kan utse en del av ledamöterna i organet. Valet är fullmäktiges uppgift också i avtalskommunerna, om det gäller ett organ vars ledamöter ska väljas av fullmäktige. Om kommunerna vill att de ledamöter som de andra kommunerna utsett endast ska få delta i beslut som gäller gemensamma frågor finns det skäl att nämna detta i avtalet. Ett problem med avtalsbaserat samarbete är de övriga avtalskommunernas relativt begränsade möjligheter att påverka beslut. För undvikande av avtalstvister bör avtalet formuleras med största noggrannhet i fråga om kostnadsfördelningen. Tvister har uppkommit bland annat om nya investeringar som värdkommunen beslutat om. Det kan vara klokt att komma överens om att betydande investeringar förutsätter ett separat avtal mellan samarbetskommunerna. För valbarhet till det gemensamma organet iakttas samma bestämmelser som för ett i övrigt motsvarande organ i en samarbetskommun. En person som inte är valbar för bildningsnämnden i sin egen kommun är inte heller valbar till värdkommunens motsvarande gemensamma organ. Sökande av ändring i beslut som fattats av gemensamma organ regleras i 77 3 mom. i kommunallagen. Där bestäms att organets protokoll, när det läggs fram offentligt, ska hållas framlagt i alla kommuner som är parter i avtalet. I 92 2 mom. i kommunallagen sägs att kommuner som är parter i avtalet och deras kommunmedlemmar får yrka rättelse och anföra kommunalbesvär över beslut av kommunernas gemensamma organ. Nedan framställs på ett allmänt plan hurdana föreskrifter som behövs i ett mellankommunalt samarbetsavtal enligt värdkommunsmodellen där det ingår ett gemensamt organ som sköter gemensamma uppgifter. I avtalet ska åtminstone följande ärenden regleras: Genomförande av ramlagen 6

7 Värdkommunsmodellen och de ärenden som ska ingå i samarbetsavtalet Nedan framställs på ett allmänt plan hurdana föreskrifter som behövs i ett mellankommunalt samarbetsavtal enligt värdkommunsmodellen där det ingår ett gemensamt organ som sköter gemensamma uppgifter. I avtalet ska åtminstone följande ärenden regleras: Avtalsparter parter är de kommuner som inrättar det gemensamma organet Syfte att definiera samarbetsuppgifterna, det vill säga vilka uppgifter det gemensamma organet sköter slå fast vilket det gemensamma organet är bestämma inom vilken kommuns organisation det gemensamma organet verkar Förvaltning och beslutsfattande för organiseringen av förvaltningen krävs det bestämmelser i en instruktion som godkänts av värdkommunens fullmäktige; en hänvisning till att mötesbestämmelser och andra föreskrifter i värdkommunens förvaltningsstadga iakttas i allmänhet bör det ingå en bestämmelse att instruktionen godkänns efter att de andra avtalskommunerna hörts eller så bör de grundläggande bestämmelserna i instruktionen ingå redan i avtalet organets sammansättning: antalet medlemmar och hur många medlemmar respektive kommun utser för organet val av ordförande och vice ordförande: kommunerna kan komma överens om från vilken kommun ordförande och vice ordförande utses och eventuellt om val av ordförande och vice ordförande turvis definition av ledande tjänsteinnehavare och dennes funktion som föredragande för organet hur avtalskommunerna eller den gemensamma nämnden hörs vid val av den ledande tjänsteinnehavaren, om valet inte ingår i den gemensamma nämndens uppgifter Rätt att överta behandlingen av ett ärende Högre organ i värdkommunen kan i samarbetsavtalet fråntas rätten att överta behandlingen av ärenden. Ärenden som har överförts till ett i 77 i kommunallagen avsett gemensamt organ för kommunerna får enligt 51 5 mom. i lagen inte övertas för behandling i ett högre organ om de berörda kommunerna så beslutar. Genom denna bestämmelse har man velat förbättra förutsättningarna för samarbete mellan kommunerna så, att värdkommunen kan fråntas rätten att till behandling överta ärenden som gäller samarbetet. Personal Enligt värdkommunsmodellen är personalen i tjänst hos värdkommunen. I avtalet måste kommunerna därför komma överens om hur den personal som sköter de övriga avtalskommunernas uppgifter övergår till värdkommunen. Vid överföringen ska bestämmelserna om överlåtelse av rörelse i arbetsavtalslagen, i lagen om kommunala tjänsteinnehavare samt bestämmelserna om uppsägningsskydd i 13 i ramlagen beaktas. Ekonomi värdkommunen svarar för ekonomiförvaltningen. Ekonomin för det gemensamma organet utgör en del av värdkommunens budgetförslag och ekonomiplanering. Genomförande av ramlagen 7

8 i avtalet kan ingå föreskrifter om hur avtalskommunerna bereds möjlighet att delta i den ekonomiska planeringen och i beredningen av budgeten när det gäller samarbetsärenden grunderna för fördelningen av kostnaderna mellan avtalskommunerna: anlitandet av tjänsterna, antalet invånare eller till exempel en kombination av dessa fördelning av kostnaderna för den gemensamma förvaltningen mellan avtalskommunerna och uppläggningen av bokföringen på ett sätt som möjliggör en uppföljning av kostnaderna kommunvis. Till kostnaderna för den gemensamma förvaltningen kan också höra särskilda utgifter som familjepension och andra pensionsutgiftsbaserade förpliktelser som gäller personalen. grunderna för den interna kostnadsinriktningen och för avskrivningar enligt plan värdkommunens skyldighet att rapportera om ekonomin och verksamheten till avtalskommunerna avtalskommunernas rätt att ta del av bokföringen och förvaltningen när det gäller samarbetsärenden kommunernas betalning av betalningsandelar eventuell dröjsmålsränta Avgifter för klienter om klientavgifter för servicen är möjliga behövs det en överenskommelse om grunderna för avgifterna och hur man beslutar om dessa och om andra förfaranden Inventarier och utrustning avtal om användningen av den lösa egendom som de övriga kommunerna disponerar över och använder och om eventuell överlåtelse till värdkommunen behandling av överlåtna inventarier och överlåten utrustning i värdkommunens balansräkning/bokföring Fastigheter Utgångspunkten är att fastigheterna kvarstår i avtalskommunernas ägo. Man kan vid samarbete även avtala om byggande och ägande av eventuella nya lokaler. Det är emellertid skäl att beakta 30 i lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården, som gäller återbetalning av statsandel eller statsbidrag som erhållits för anläggningsprojekt, om egendomen överlåts, om verksamheten upphör eller om det syfte för vilket egendomen används blir varaktigt ändrat. Det kan bestämmas att statsandelen eller statsbidraget återbetalas till staten. Kommunen har skyldighet att underrätta social- och hälsovårdsministeriet om de förändrade förhållandena (se 30 i ovan nämnda lag). Dataskydd avtalskommunerna förbinder sig att upprätthålla dataskydds- eller informationssystemen på en nivå som möjliggör smidighet i verksamheten inom samarbetsenheten avtal om arkiv och arkivöverföring Övriga avtal överföring av existerande avtal och förbindelser som gäller de uppgifter som ingår i samarbetet till värdkommunen eller hävning/uppsägning av avtalen Utveckling av samarbetet hurdana förfaranden tillämpas vid utvecklingen av samarbetet? Genomförande av ramlagen 8

9 Ändring av samarbetsavtalet ändringar kräver samstämmiga beslut av avtalskommunernas fullmäktige eller eventuella andra förfaranden Skadeståndsansvar ett eventuellt skadeståndsansvar kan delas så att kostnaderna för skador som eventuellt uppkommer vid skötseln av samarbetsuppgifterna antecknas som gemensamma kostnader. De fördelas i proportion till invånarantalet i medlemskommunerna eller enligt någon annan fördelningsgrund. Tvister det finns skäl att komma överens om att kommunerna strävar efter att lösa tvister som eventuellt uppkommer i samband med avtalet genom förhandlingar sinsemellan. Om kommunerna inte når samförstånd på det sättet, ska ärendet handläggas som ett förvaltningstvistemål i förvaltningsdomstolen. Alternativet till förvaltningstvistemål är skiljeförfarande (lagen om skiljeförfarande, 967/1992). Giltighetstid och uppsägning av avtalet är avtalet tidsbundet eller i kraft tills vidare? om det är i kraft tills vidare, vilken är då uppsägningstiden och när upphör avtalet att gälla vid uppsägning? grunderna för fördelning av egendom och skulder mellan avtalskommunerna när ett samarbetsavtal upphör Genomförande av ramlagen 9