ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN. Följedokument till KOMMISSIONENS REKOMMENDATION

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SEK(211) 149 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till KOMMISSIONENS REKOMMENDATION om befrielse från dubbelbeskattning av arv {K(211) 8819 slutlig} {SEK(211) 1488 slutlig} {SEK(211) 1489 slutlig}

2 SAMMANFATTNING Denna konsekvensbedömning har gjorts för att analysera problemen med diskriminering och dubbelbeskattning i samband med arv på den inre marknaden och för att hitta den bästa lösningen på vilken kommissionen sedan kan grunda ett förslag. Fler EUmedborgare än någonsin tidigare flyttar utomlands på den inre marknaden för att finna arbete, gifta sig eller gå i pension, samtidigt som de lämnar kvar familjemedlemmar i ursprungslandet. Andra köper fastigheter och investerar i tillgångar utomlands. Under sådana förhållanden blir frågan om beskattning av gränsöverskridande arv allt viktigare. Problemformulering EU:s medborgare och företag kan ställas inför två typer av skatteproblem i samband med gränsöverskridande arv. För det första kan de drabbas av skattediskriminering. För det andra finns det risk för att ett visst arv beskattas av fler medlemsstater utan möjligheter till skattelättnad på grund av dubbelbeskattning eller med endast partiella möjligheter till sådan skattelättnad. Problemet kan leda till generella skattenivåer som är betydligt högre än de som tillämpas internt i den ena eller andra av de berörda medlemsstaterna. En ökad skattebörda kan påverka värdet av ett arv negativt och skapa betydande svårigheter för medborgare och företag som utnyttjar sin rätt att flytta och bedriva gränsöverskridande verksamhet på den inre marknaden. Problemen kan uppkomma inte bara på grund av medlemsstaternas arvsskattelagar, utan dessutom på grund av deras privaträttsliga bestämmelser om arv eller på grund av en kombination av sådana regler. När det gäller diskriminering kan enskilda individer som ärver fastigheter eller andra tillgångar över gränserna omfattas av bestämmelser om arvsskatt som är mindre gynnsamma än de som skulle gälla om det inte fanns något gränsöverskridande inslag. Problemet med dubbel eller till och med multipel beskattning kan uppkomma i första hand på grund av skillnader mellan medlemsstaternas regler om vem som ska beskattas och vilken typ av beskattning som ska tillämpas. Dessutom kan denna dubbla beskattning många gånger inte kompenseras med skattelättnader. Det beror på att medlemsstaternas mekanismer för inhemska skattelättnader inte är heltäckande, de har få bilaterala avtal på detta område och de verkar inte ha förhandlat om fler under de senaste åren. När det gäller problemets storlek är effekterna inte betydande på makronivå. Medlemsstaternas intäkter från inhemska och gränsöverskridande arvsskatter svarar för mindre än,5 procent av de totala skatteintäkterna i EU:s medlemsstater, så enbart de gränsöverskridande fallen måste svara för en betydligt mindre andel än så. På mikronivå kan diskriminering och dubbelbeskattning, när de inträffar, få enorm betydelse för de berörda individerna på grund av de höga skattesatser som kan bli resultatet. Detta är fallet trots den allmänna trenden mot lägre nivåer på arvsskatten. Alla EU:s medborgare, företag och andra som omfattas av arvsskatt kan påverkas av dessa frågor. I ett läge där migration och gränsöverskridande ägande av tillgångar inom EU ständigt ökar kan man förvänta sig att antalet klagomål och ärenden i domstolen om diskriminerande inslag i medlemsstaternas arvsskattelagar kommer att öka, liksom dubbelbeskattningen.

3 Subsidiaritetsanalys Kommissionen är ansvarig för att den inre marknaden fungerar smidigt och för att främja EU:s allmänna intressen. Det är därför lämpligt att kommissionen undersöker och överväger åtgärder när man inte kan lösa gränsöverskridande skatteproblem på nationell nivå. Det finns för närvarande inga EUregler för harmonisering på arvsskatteområdet. I avsaknad av sådana regler omfattas arvsskatten av medlemsstaternas behörighet. När dessa utövar denna behörighet måste de emellertid respektera de grundläggande friheterna i EU:s lagstiftning och får därför inte diskriminera på grundval av nationalitet eller på ett omotiverat sätt inskränka dessa friheter. Domstolen har i flera mål nyligen bekräftat att dessa principer ska tillämpas på arvsskatten. EUdomstolen har emellertid också sagt att medlemsstaterna inte är skyldiga att eliminera dubbelbeskattning som uppkommer på grund av en parallellt utövad beskattningsrätt. Den senaste tiden har antalet domstolsärenden, klagomål, förfrågningar och reaktioner på offentliga samråd i ämnet ökat. Det verkar därför vara nödvändigt att kommissionen överväger vilken typ av åtgärder som skulle kunna komplettera och stödja pågående överträdelseförfaranden och samtidigt föreslå lämpliga lösningar på problemet med dubbelbeskattning av gränsöverskridande arv. Målen Det övergripande målet för initiativet är att göra det möjligt för medborgarna att utöva sin rätt att flytta och bedriva verksamhet på den inre marknaden utan att avskräckas av hinder i samband med gränsöverskridande beskattning. Därför skulle initiativet ha följande mål: Att främja avskaffandet av diskriminering på arvsskatteområdet. Att minska dubbelbeskattningen av arv inom EU, framför allt för att undvika för tunga skattebördor eller rent konfiskatoriska totala skatteuttag. Policyalternativen Policyalternativ A för att undvika skattediskriminering i samband med gränsöverskridande arv Policyalternativ A1 Att fortsätta som hittills Policyalternativ A2 Offentliggörande av principer för ickediskriminerande arvsskattesystem. Enligt detta alternativ skulle ett arbetsdokument publiceras med de principer som framkommit i rättspraxis i samband med beskattning av arv och som bör vara vägledande för utformningen av arvsskattesystemen. Om dessa principer offentliggjordes skulle allmänheten i EU vara bättre informerad om vilka regler medlemsstaterna måste följa när de beskattar gränsöverskridande arv. Dokumentet skulle också kunna hjälpa medlemsstaterna att anpassa sina arvsskatteregler till EUrätten. Policyalternativ A3 Tvingande regler om avskaffande av diskriminerande inslag i medlemsstaternas inhemska skattelagstiftning. Enligt detta alternativ skulle kommissionen

4 föreslå de principer som anges i relevant europeisk rättspraxis i syfte att införa dem som tvingande regler på EUnivå. Policyalternativ B för att ta itu med dubbelbeskattning av gränsöverskridande arv utan skattelättnader Policyalternativ B1 Att fortsätta som hittills Policyalternativ B2 En rekommendation från kommissionen om (unilaterala) nationella bestämmelser för att kompensera dubbelbeskattning av arv. Kommissionen skulle kunna ange de inslag som skulle göra så de nationella skattereglerna samverkar på ett mer konsekvent sätt med varandra för att eliminera all dubbelbeskattning och uppmuntra medlemsstaterna att ändra sina lagar utifrån det. Policyalternativ B3 Rekommendation från kommissionen om skattelättnader vid dubbelbeskattning genom bilaterala avtal mellan medlemsstaterna som utformats så att de kompenserar dubbelbeskattning av arv. Kommissionen kunde rekommendera att medlemsstaterna konstruerar ett heltäckande nätverk av bilaterala dubbelbeskattningsavtal för arv som antingen bygger på OECD:s modellavtal om arvsskatt från 1982 (policyalternativ B3.a) eller en alternativ modell, till exempel ett modellavtal från EU (policyalternativ B3.b), eller låta de befintliga bilaterala avtalen om inkomstskatter inkludera arvsskattebestämmelser (policyalternativ B3.c). Det första delalternativet (B3.a) ansågs mindre lämpligt redan från början, eftersom den relevanta OECDmodellen inte har ändrats för att rätta till de brister som upptäckts och därför inte skulle kunna lösa samtliga problem effektivt. En annan anledning till att den nuvarande modellen kanske inte är en idealisk utgångspunkt är att OECD för närvarande undersöker möjligheterna att uppdatera den. Policyalternativ B4 Bindande regler som styr bilaterala arrangemang: införande i EUrätten av a) en gemensam grund för att fastställa skattskyldighet, såsom tillgångarnas placering eller den avlidnes hemvist etc. i bilaterala förbindelser, eller b) regler om gemensamma miniminormer för bilaterala konventioner. Även om dessa lösningar förespråkas av vissa intressenter, så skulle det krävas orimliga arbetsinsatser för att utforma dessa regler med tanke på att de måste antas enhälligt, och detta alternativ skulle knappast lösa problemet eftersom medlemsstaterna ändå inte är beredda att teckna bilaterala avtal om arvsskatter. Policyalternativ B5 Gemensam multilateral dubbelbeskattningskonvention inom EU. Som vissa intressenter och kommentatorer har påpekat kunde medlemsstaterna underteckna en multilateral konvention om dubbelbeskattning av tillgångar och arv. Detta alternativ ansågs mindre lämpligt redan från början, eftersom det är osannolikt att medlemsstaterna skulle kunna enas om en sådan konvention mot bakgrund av tidigare misslyckade försök att komma fram till en sådan lösning för inkomstskatter. Dessutom skulle en sådan konvention, om den föreslås av kommissionen, bara kunna utformas som ett direktiv, vilket skulle hamna under policyalternativ B.6. Policyalternativ B6 Bindande EUlagstiftning. Ett gemensamt bindande instrument för hela EU i form av ett direktiv skulle kunna ge i) en gemensam, harmoniserad bas för beskattning, till exempel beskattning enbart där tillgångarna eller den avlidne befann sig

5 (policyalternativ B6.a), ii) en kombination av gemensamma definitioner och en enda harmoniserad grund (policyalternativ B6.b), iii) enbart kompensation av dubbelbeskattningen genom en bindande unilateral bestämmelse om skattelättnad som kopplas till en bindande tvistlösningsmekanism utan att man gör några ändringar av medlemsstaternas egna skatteregler (policyalternativ B6.c), iv) en kombination av komponenter från policyalternativen B6.a, b och c, dvs. en enda harmoniserad grund, gemensamma definitioner och en bindande tvistlösningsmekanism (policyalternativ B6.d). Det första delalternativet (B6.a) ansågs mindre lämpligt eftersom det är ineffektivt om det inte kombineras med gemensamma definitioner av till exempel tillgångar och med regler för att lösa frågor om bosättning/anknytning på det sätt som föreslås i ett annat delalternativ (B.6.b). Utvärdering av de viktigaste effekterna Följande effekter har analyserats: Grundläggande friheter Kostnader för skattebetalare och skatteförvaltningar Sociala effekter Ekonomiska effekter När det gäller de sociala och ekonomiska effekterna fokuserar vi på de personer som berörs. På makronivå är det nämligen osannolikt att effekten av att införa lösningar på problem med gränsöverskridande arvsskatt skulle vara betydande med tanke på den låga andel av medlemsstaternas totala intäkter som utgörs av arvsskatter. Vad gäller tänkbara lösningar på problemet med skattediskriminering i samband med gränsöverskridande arv (policyalternativ A) kunde både offentliggörande av en uppsättning principer och obligatoriska regler främja respekten för grundläggande friheter i betydande omfattning samt, i fråga om obligatoriska regler, leda till en hög grad av rättssäkerhet, vilket kunde minska behovet av åtgärder i domstol. Båda skulle därför även kunna minska skattebetalarnas och skatteförvaltningarnas kostnader. Vad gäller de sociala och ekonomiska effekterna skulle båda alternativen skapa ökad säkerhet i samband med gränsöverskridande rörlighet och ökat förtroende för den inre marknaden. Vad gäller policyalternativen för att ta itu med okompenserad dubbelbeskattning av arv (policyalternativ B) skulle alternativet att inte göra någonting alls innebära att dubbelbeskattningen fortsätter, vilket gör det svårare att utöva de grundläggande friheterna. Bristen på kompenserande skattelättnader kunde bli kostsam i enskilda fall. Vad gäller de sociala effekterna skulle bristen på heltäckande lösningar i första hand drabba medelklassen eftersom det är mer sannolikt att förmögna människor har skatterådgivare som kan hjälpa dem med skatteplanering och mindre sannolikt att fattiga människor ska ärva över gränserna. De ekonomiska effekterna av sådan dubbelbeskattning verkar inte för närvarande påverka någon betydande andel av medborgarna, men kan allvarligt drabba de medborgare som utnyttjar sin rätt att ägna sig åt gränsöverskridande aktiviteter. Både alternativet med en rekommendation från kommissionen om åtgärder som ska vidtas av medlemsstaterna avseende nationella mekanismer för skattelättnad (policyalternativ B.2) och skattelättnader för dubbelbeskattning genom bilaterala avtal mellan medlemsstaterna (policyalternativ B.3) skulle kunna bidra till att minska antalet fall där gränsöverskridande arv dubbelbeskattas. Detta skulle kunna underlätta utnyttjandet av grundläggande rättigheter. Att

6 höja nivån på den skattelättnad för dubbelbeskattning som är tillgänglig i samband med gränsöverskridande arvsskatt skulle innebära lägre kostnader för skattebetalarna och över tid bli förmånligt för ett allt större antal skattebetalare som utnyttjar sin rätt att ägna sig åt gränsöverskridande aktiviteter. Bindande EUlagstiftning som kunde tvinga medlemsstaterna att antingen konstruera sina skattesystem på ett sådant sätt att man förebygger sannolikheten för dubbelbeskattning eller erbjuder skattelättnader på grund av dubbelbeskattning skulle förmodligen ge säkrare effekter än det tidigare alternativet. Jämförelse av policyalternativ För granskningen av policyalternativen för att eliminera diskriminering (policyalternativ A) användes följande kriterier: Motivation: motivation för medlemsstaterna att ändra sina diskriminerande regler. Ändamålsenlighet: att uppnå målet att genomdriva EU:s lagstiftning och öka säkerheten när det gäller vilka typer av bestämmelser som är diskriminerande. Proportionalitet: att inte vidta mer omfattande åtgärder på EUnivå än vad som behövs för att uppnå målet. Effektivitet: i vilken utsträckning målen kan uppnås med en viss mängd resurser/till lägsta kostnad. Flexibilitet: möjlighet att anpassa reglerna till ändringar i rättspraxis och inhemsk lagstiftning. I följande tabell visas en jämförelse mellan policyalternativen där utfallen anges som negativa, neutrala eller positiva. Jämförelse för policyalternativ A Kriterier A1 ingen åtgärd A2 offentliggörande av principer A3 lagstiftning Motivation att ändra lagen Ändamålsenlighet Proportionalitet Effektivitet Flexibilitet Ej tillämpligt Slutsats: Det föredragna alternativet är policyalternativ A.2. Genom att stödja kommissionens överträdelseåtgärder skulle det ta itu med de nuvarande

7 diskrimineringsproblemen i samband med beskattning på ett effektivt, flexibelt och kostnadseffektivt sätt. För att granska policyalternativen för att minska dubbelbeskattningen (policyalternativ B) användes följande kriterier: Ändamålsenlighet: vad gäller att uppnå målet att minska dubbelbeskattningen och garantera säkerhet i det avseendet. Proportionalitet: att inte vidta mer omfattande åtgärder på EUnivå eller vad gäller harmonisering än vad som krävs för att uppnå målet. Effektivitet, framför allt enkelhet i samband med genomförandet: i vilken utsträckning målen kan uppnås med en viss mängd resurser/till lägsta kostnad, framför allt vad gäller ett enkelt genomförande. Flexibilitet: i fråga om omfattning, enkel anpassning för att återspegla förändringar i lagar och rutiner. Jämförelse för policyalternativ B Kriterier B1 Ingen ändring B2 Bättre unilaterala skattelättnader B3.b Fördrag om arvsskatt som bygger på EUmodell B3.c Fördrag om inkomstskatt med bestämmelser om arv B6.b Bindande gemensamma definitioner och grunder B6.c Bindande kompensation plus tvistlösning B6. d B6.b B6.c Ändamålsenlighe t Proportionalitet Effektivitet/ enkelt genomförande Flexibilitet Ej tillämpligt Slutsats: Det föredragna alternativet är policyalternativ B.2, som är ett effektivt och utan tvekan proportionellt sätt att ta itu med dubbelbeskattningen. Andra alternativ skulle vara betydligt mindre kostnadseffektiva och mer tidskrävande, och det är osäkert om de är politiskt genomförbara. Alternativ B.6.c skulle kunna bli aktuellt i ett senare skede om det visar sig nödvändigt efter en utvärdering av genomförandet av alternativ B.2. Alternativ B.2 är också att föredra framför alternativen B3.b och B3.c, eftersom de senare avser lösningar genom bilaterala åtgärder från medlemsstaterna och medlemsstaterna inte verkar prioritera ingående eller revidering av dubbelbeskattningsavtal om arv. Det föredragna alternativet

8 Det föredragna alternativet, som är en kombination av policyalternativen A.2 och B.2, innebär i korthet följande: De principer för beskattning av arv som härleds ur rättspraxis och som ska vara vägledande för arvsskattesystemens utformning skulle kunna samlas och offentliggöras i ett enda dokument. Tanken skulle vara att göra EU:s medborgare mer medvetna om de regler som medlemsstaterna måste respektera när de beskattar gränsöverskridande arv. Dokumentet skulle också kunna hjälpa medlemsstaterna att anpassa sina arvsskatteregler till EU:s lagstiftning. Det skulle till exempel beskriva den typ av regler som domstolen anser innebära en överträdelse av de grundläggande friheterna. Kommissionen skulle dessutom kunna anta en rekommendation (enligt artikel 292 i FEUF) i vilken den anger de inslag som skulle eliminera all dubbelbeskattning, samtidigt som det inte innebär att medlemsstaterna måste ändra sina omfattande arvsskatteregler. Enligt rekommendationen skulle medlemsstaterna ändra sina inhemska mekanismer för dubbelbeskattningslättnader på den grunden. Syftet skulle vara att se till att det totala skatteuttaget vid gränsöverskridande arv inte blir större än i ett internt sammanhang genom att funktionen för redan befintliga unilaterala lättnader förbättras. Övervakning och utvärdering Kommissionen skulle kunna utarbeta regelbundna utvärderingsrapporter som i första hand innehåller uppgifter om gränsöverskridande migrering, ägande av gränsöverskridande tillgångar (inklusive finansiella tillgångar och fast egendom), inhemska arvsskattesatser och ändringar av medlemsstaternas inhemska lagstiftning för att avlägsna diskriminering och minska dubbelbeskattning samt analyser av bilaterala avtal och relevanta domstolsärenden. Kommissionens rätt att i framtiden lägga fram ett lagstiftningsförslag om det bedöms som lämpligt skulle naturligtvis inte påverkas.