FORES Studie 2009:4 (andra upplagan) Klimatförhandlingar. Daniel Engström Stenson

Transkript

1 FORES Studie 2009:4 (andra upplagan) Klimatförhandlingar Daniel Engström Stenson FORES 2011

2 Om författaren Daniel Engström Stenson arbetar som samordnare för FORES miljöprogram och var med vid tankesmedjans start våren Han har en magisterexamen i internationella relationer från Malmö Högskola där han bland annat skrev sin magisteruppsats om internationellt samarbete med säkerhetsrådet som fallstudie. Under hösten 2009 var Daniel tjänstledig från FORES för att under det svenska EU-ordförandeskapet arbeta på den svenska FN-representationen i New York. Han har tidigare bland annat varit med och skrivit A Bretton Woods for the Climate för FORES. 2

3 Om FORES FORES Forum för reformer och entreprenörskap är en grön och liberal tankesmedja som vill förnya debatten i Sverige med tro på entreprenörskap och människors möjligheter att själva forma sina liv. Miljö och marknad, migration, företagandet i civilsamhället, integritet, jämställdhet, global demokratisering och moderniserad välfärd det är några av de frågor vi jobbar med. Vi är en öppen och oberoende mötesplats för samhällsengagerade, debattörer, akademiker och beslutsfattare i hela Sverige. Tillsammans med personer i hela Sverige ska vi hitta lösningar på hur Sverige kan möta de utmaningar som globaliseringen och klimathotet innebär. Vi fungerar som en länk mellan nyfikna samhällsmedborgare, debattörer, entreprenörer, beslutsfattare och seriös forskning. FORES producerar böcker och arrangerar seminarier och debatter. Besök gärna vår webbplats 3

4 4

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD... 7 SAMMANFATTNING INLEDNING FN-FÖRHANDLINGARNA - FRÅN RIO TILL KYOTO, KÖPENHAMN, CANCUN LITTERATURÖVERSIKT FÖRHANDLINGSTEORI37 4. TIDIGARE MILJÖFÖRHANDLINGAR RÄTTVISA OCH BÖRDEFÖRDELNING EN NORD-SYDKONFLIKT SLUTSATSER ORDLISTA REFERENSER:

6 6

7 FÖRORD Inför det uppmärksammade klimattoppmötet i Köpenhamn 2009 skrev jag en studie som syftade till att bidra till en ökad förståelse av vad som komma skulle och varför det skulle bli svårt att komma överens. Studien presenterades på ett seminarium i juli Därefter har studiens innehåll bland annat legat till grund för FORES guider till klimatförhandlingarna i Köpenhamn och Cancun. Delar av resonemangen gav också idéer till A Bretton Woods for the Climate som lanserades av FORES i juni En del av det som skrevs inför Köpenhamn är inaktuellt. Men mycket gäller fortfarande. Det handlar främst om olika förklaringar till varför det är svårt att komma överens och de exempel på hur de miljöförhandlingar som faktiskt ledde fram till ett avtal gick tillväga. Därför har jag i denna omarbetade version tagit bort sådant som skrevs särskilt inför Köpenhamn, men behållit och i vissa fall uppdaterat de mer generiska resonemangen om svårigheterna med klimatförhandlingar. Det synes som att det fortfarande gäller. Ännu har inte världens ledare enats om ett avtal. Trots att det borde vara så enkelt. 7

8 Precis som vid förra upplagan villa jag tacka FORES chef Martin Ådahl som låtit mig författa denna skrift och kommit med värdefulla synpunkter, samt Jesper Berséus vid Utrecht Universitet som bidragit särskilt till kapitel tre och som kommit med kloka synpunkter på övriga kapitel. Jag vill också tacka Bo Kjellén och Lars-Erik Liljelund som båda tog sig tid att förklara och diskutera klimatförhandlingar med mig. Daniel Engström Stenson Stockholm den 27 april

9 SAMMANFATTNING Det här en skrift som syftar till att bidra till ökad förståelse av de internationella klimatförhandlingarna. Studien ger först en bakgrund till varför världens länder igen och igen och igen samlas för att diskutera hur man ska lindra de globala klimatförändringarna. Sedan följer en översikt över några begrepp från den förhandlingsteoretiska litteraturen som är relevanta för klimatförhandlingarna. Det ges också exempel från tidigare framgångsrika miljöförhandlingar och förs en diskussion kring två av de viktigaste frågorna i klimatförhandlingarna: (1) hur olika länder ska fördela utsläppsminskningar mellan sig, (2) hur resurser (pengar) och teknik ska föras mellan förhandlingsparterna. De förs med utgångspunkt i de spänningar som redan finns mellan utvecklingsländer och den industrialiserade världen. Klimatförhandlingarna Det är inte särskilt länge sedan världen på allvar började förhandla om hur man skulle lindra de globala klimatförändringarna. Först 1990 utkom den internationella 9

10 klimatpanelen IPCC med sin första rapport om den mänskliga inverkan på klimatet antogs sedan FN:s ramkonvention (UNFCCC) som styr alla klimatförhandlingar skapades så det viktigaste avtalet hittills, Kyotoprotokollet, som för första gången innebar bindande åtaganden för 37 industrialiserade länder. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut vid slutet av Ännu har inte något beslut om en ny åtagandeperiod fattats, eller om ett annat avtal ska efterfölja Kyotoprotokollet. En översikt av förhandlingsteori Klimatet är en gemensam nytta som alla tar del av och som påverkas av allas agerande. Det innebär att en utsläppsminskning, vare sig den sker i Maputo eller i Sandviken, är lika positiv för klimatet. På samma sätt bidrar ett ton utsläppt koldioxid lika mycket till klimatförändringarna, oavsett om det släpps ut i Beijing eller Dortmund. Därför uppstår en situation där stater hellre ser att motparten bekostar utsläppsminskande åtgärder. Även om en part vill vidta åtgärder, räds de att motparten endast kommer ta del av vinsten det ger dem i form av ett förbättrat klimat, utan att dela på kostnaderna. Detta 10

11 tillsammans med att mellanstatligt samarbete alltid är komplicerat gör att det är svårt att nå en överenskommelse, trots en tydlig hotbild. Komplexiteten i förhandlingarna är emellertid så stor att spelteori inte är helt tillämpbart. Något paradoxalt gör just komplexiteten att det finns större möjligheter till en överenskommelse. Eftersom det är svårt att få exakt information om de lokala konsekvenserna av en global klimatförändring, och också om vad kostnaderna för åtgärder är, blir stater känsligare för argument som inte strikt följer det nationella egenintresset. Viktiga faktorer är: Regeringars känslighet för inhemsk opinion. Klimatförhandlingar är en utrikespolitisk fråga som röner ovanligt stort intresse bland den inhemska opinionen och det finns starka inhemska intressegrupper för och emot klimatåtgärder. En stor del av staters positioner formas därför i den inrikespolitiska debatten och det begränsar utrymmet för förhandlingsdelegationerna. 11

12 Ledarskapet. Alla förhandlingar kräver en ledare. I komplexa klimatförhandlingar är ledarskapet extra viktigt och en stark ledare har möjlighet att få med sig övriga parter. Studien skiljer på tre typer av ledarskap. (1) Vägvisande ledarskap där ett land (Sverige) leder genom sitt goda exempel (som visar att det praktiskt går) och genom att komma med goda förslag (2) strukturellt ledarskap, där ett land (USA) förväntas leda i kraft av storlek och makt, och (3) instrumentellt ledarskap, där ett land (Sverige) genom sin förhandlingstekniska skicklighet förmår under förhandlingarna driva dem framåt. Alla tre typerna av ledarskap har betydelse för om förhandlingen ska lyckas, men behöver inte utövas av en och samma aktör. Rättvisa. Spelar framförallt in för länder som inte finner någon tydlig vägledning i sitt nationella egenintresse i förhandlingarna. De moraliska implikationerna kan också ha en viss begränsande inverkan på staters agerande i jakten på sitt egenintresse. Tidigare förhandlingar Ozonlagrets uttunning och det sura nedfallet över bland annat Sverige var under 1980-talet två uppmärksammade miljö- 12

13 problem. I båda fallen lyckades man nå överenskommelser om minskningar av de skadliga utsläppen och i båda fallen lyckades man faktiskt minska utsläppen. Även om dessa båda problem till sin karaktär var enklare än klimatförändringarna finns det ändå några slutsatser som kan dras från Montreal-protokollet (ozon) från 1987 och Helsingforsprotokollet (surt nedfall) från I båda fallen intog nyckelaktörer (USA respektive Tyskland) efter en tveksam inledning ledarroller på grund av den tekniska utvecklingen och allmänna opinion inom landet. I Montrealprotokollet var förvisso kraven något blygsamma, men det fanns tydliga skrivningar om snar översyn och man lyckades på så sätt få utvecklingsekonomier som Kina och Indien att åta sig utsläppsminskningar inom några år. Vid Helsingforsprotokollet om de försurande utsläppen blev 30-procentiga utsläppsminskningar snabbt en utgångspunkt för förhandlingarna, tack vare starkt ledarskap från de nordiska länderna och Tyskland. Därmed fick förhandlingarna ett ingångsvärde som låg i närheten, om än något lägre, av vad vetenskapen förespråkade. En lärdom, framför allt från minskningarna av svaveldioxidutsläppen och Helsingforsprotokollet är att ett internationellt 13

14 avtal bara är en del av lösningen. Utsläppsmarknaden i USA, nedläggningen av kolgruvorna i Storbritannien och Sovjets kollaps är några av de externa händelser som bidrog till att minska utsläppen av svaveldioxid. Rättvisa och Bördefördelning Spänningarna mellan utvecklingsländer och industrialiserade länder har länge präglat klimatförhandlingarna och några av de svåraste frågorna relaterar till denna spänning. Utgångspunkten för bördefördelningen inom FN:s förhandlingsram UNFCCC är att det finns ett gemensamt, men differentierat, ansvar. De industrialiserade länderna har det största ansvaret för att minska den globala klimatförändringens negativa effekter. Detta bland annat beroende på att det är de industrialiserade ländernas historiska utsläpp som gör att atmosfärens koldioxidutrymme snart är fyllt. Utvecklingsländerna företräds i förhandlingarna främst av G77, en heterogen grupp bestående av länder som i varierande grad får betecknas som utvecklingsländer, som egentligen inte vill ta på sig några bindande åtaganden om utsläppsminskningar. De 14

15 menar att ett avtal måste avspegla de industrialiserade ländernas historiska ansvar och att avtalet inte får hindra deras rätt till utveckling. År 2050 beräknas 8 av jordens 9 miljarder människor bo i utvecklingsländer. Utsläppen per BNP-enhet är idag väsentligt högre i utvecklingsländer än i de industrialiserade länderna. Det är uppenbart att framför allt växande ekonomier som Kina och Indien måste plana ut sin stigande utsläppskurva inom kort och så småningom få den att vända ned. Hur resurser och teknik ska föras från rikare länder till fattigare är en av de viktigaste frågorna för att få till stånd en effektiv överenskommelse. En fördelningsnyckel för utsläppsminskningar och resurs- och tekniköverföringen kan baseras på: Historiska utsläpp Nuvarande utsläpp per capita BNP per capita (hur långt i den ekonomiska utvecklingen i landet kommit) - Utsläpp per BNP-enhet (hur effektivt landet använder klimatutrymmet) 15

16 - Sårbarhetsindex (hur hårt drabbat ett land är av klimatförändringarna) Ett avtal som inte innehåller bindande åtaganden för utvecklingsländer bör åtminstone innehålla skrivningar om en snar översyn där de också måste göra bindande åtaganden så snart de industrialiserade länder vid den tiden uppfyllt sina. Det skulle fungera som påtryckning för industrialiserade länder att uppnå sina mål och skicka en tydlig signal till utvecklingsländerna om att de utvecklade länderna tar sitt ansvar. Det skulle ge växande ekonomier utrymme att förbereda sina utsläppsminskningar för att sedan ta ett större ansvar för att minimera de negativa effekterna av klimatförändringarna. Sveriges roll Medelstora länder med ett stort förtroende i miljöfrågor har ofta spelat positiva roller i viktiga klimatförhandlingar (exempelvis Nederländerna under förhandlingarna fram till Kyoto och Norge i frågor om avskogning). Som ett föregångsland inom miljöfrågor har Sverige därför en viktig uppgift att åta sig ledarskap. 16

17 Genom exemplets goda makt kan Sverige visa att det är möjligt med stora inhemska utsläppsminskningar med bibehållen tillväxt och bidra med konstruktiva förslag på hur klimatförhandlingarna kan ges nytt liv. 17

18 18

19 1. INLEDNING I slutet av varje år samlas världens länder för att försöka nå en överenskommelse om att minska de globala utsläppen av växthusgaser. Egentligen borde det vara enkelt. Världens länder samlas för att nå en överrenskommelse om ett problem som i olika utsträckning hotar dem alla. Lösningen är i sin enklaste form självklar minska utsläppen av koldioxid. Det finns ett givet mål som alla önskar nå. Det finns en medvetenhet om att det måste gå snabbt. Trots de enkla grundförutsättningarna verkar det förtvivlat svårt för världens länder att komma överens. En klimatöverenskommelse innehåller ett otal teknikaliteter som alla är dellösningar på problemet och som ska överenskommas. Tekniköverföring, finansieringsmekanismer, anpassning och avskogning är alla viktiga frågor som måste lösas för att få ett slagkraftigt avtal. Givetvis är den stora frågan vem som ska minska sina utsläpp med hur mycket. Men grundfrågan kvarstår. Varför är det så svårt för stater att komma överrens? Denna skrift har ett överordnat syfte att bidra till en ökad förståelse av vad som sker under klimatförhandlingarna. För att 19

20 försöka uppnå detta syfte är skriften uppdelad i fem kapitel, utöver denna inledning. I nästa kapitel ges en bakgrund till varför världens länder samlas årligen och vad det är de ska försöka komma överens om. I kapitel tre görs en kortare litteraturöversikt med utgångspunkt i litteraturen om förhandlingsteori, internationellt samarbete och det som kallas International Environmental Policies (IEP). Utifrån litteraturöversikten diskuteras några begrepp som är relevanta inför förhandlingarna. I det fjärde kapitlet görs en kortare genomgång av två tidigare miljöförhandlingar som faktiskt ledde fram till ett avtal, Montrealprotokollet gällande ozongaser och Helsingforsprotokollet gällande svaveldioxid. I det femte kapitlet förs en diskussion kring spänningarna mellan nord och syd som präglar klimatförhandlingarna. Det leder till en diskussion om principer för rättvisa, bördefördelning, utsläppsminskningar och resursöverföring. I det sjätte och sista kapitlet görs några sammanfattande slutsatser om vad som eventuellt kan bidra till att parterna till slut når en överenskommelse som minskar de negativa effekterna av de globala klimatförändringarna. 20

21 2. FN-FÖRHANDLINGARNA - FRÅN RIO TILL KYOTO, KÖPENHAMN, CANCUN Vägen fram till Kyoto UNFCCC 1990 utkom forskarpanelen IPCC med sin första rapport om människans inverkan på klimatet och FN:s - beslutade om att inleda arbetet med en klimatkonvention. Två år senare antogs FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) vid FN:s miljökonferens i Rio de Janeiro. Ramkonventionens primära mål är att uppnå en stabilisering av växthusgaser föranledda av mänsklig aktivitet på en nivå som inte orsakar skador på miljön. Någon nivå för stabilisering nämns inte, men enligt konventionen ska den ske över tid för att ge såväl miljö som ekonomi tid för anpassning. 154 länder skrev snart under konventionen som trädde ikraft 1994 då de nödvändiga 50 ratificeringarna (införlivandet av internationella avtal i inhemsk lagstiftning) hade uppnåtts. Idag har 192 stater skrivit under konventionen. Beslut inom ramkonventionen tas av medlemmarna i så kallade partskonferenser, COP. 21

22 Partskonferenser Conference of Parties (COP) COP är det högsta beslutsfattande organet inom FN:s ramkonvention UNFCCC, och består av konventionens samtliga parter. COP möts årligen, om inte parterna beslutar om annat. Ordförandeskapet i COP roterar mellan FN:s fem regionala grupper. Även platsen för COP tenderar att rotera mellan platserna. 22

23 Det första COP hölls 1995 i Berlin och det senaste i Poznan Partskonferensen i Durban blir den femtonde därför kallas klimatförhandlingarna i Durban för COP-17. COP- 1 Berlin 1995 Den första partskonferensen präglades av osäkerhet kring vilka medel som stater hade till sitt förfogande för att minska utsläppen. Därför uppfördes Berlin-mandatet som inom två år syftade till att resultera i en samling instrument för utsläppsminskningar som länderna kunde välja emellan COP- 2 Genève 1996 Resultaten i IPCC:s andra rapport endosserades. Parterna uttryckte önskemål om bindande åtaganden på medellång sikt. Det fastslogs också att varje land skulle ha friheten att hitta egna lösningar anpassade till landets situation. COP- 3 Kyoto 1997 Kyotoprotokollet antogs. För första gången enades parterna om bindande åtagande för utsläppsminskningar. 23

24 Utsläppsminskningarna gällde 37 industrialiserade länder och för perioden COP- 4 Buenos Aires 1998 Då flera frågor gällande Kyotoprotokollet återstod beslutades om att man under en tvåårsperiod skulle klargöra och utveckla verktyg för implementering av avtalet. COP- 5 Bonn 1999 Dominerades av snåriga tekniska diskussioner gällande mekanismer för Kyotoprotokollet COP- 6 Haag 2000 Förhandlingarna om Kyotoprotokollet bröt ihop när EU vägrade att acceptera ett amerikanskt förslag om att jordbruks- och skogsområden skulle räknas som koldioxidsänkor, vilket skulle innebära att USA:s åtaganden till stora delar uppfylldes. Det beslutades att förhandlingarna skulle återupptas i juli

25 COP- 6 b is Bonn 2001 När parterna möttes ett halvår efter att förhandlingarna brutit samman hade USA definitivt gjort klart att de inte ämnade ratificera Kyotoprotokollet och deltog endast i förhandlingarna som observatörer. Övriga parter nåddes viktiga uppgörelser gällande flera frågor som koldioxidsänkor, principer för sanktioner och de flexibla mekanismerna. Sverige var EU:s ordförande. COP- 7 Marrakesh 2001 Vid den ordinarie partskonferensen slutfördes i praktiken förhandlingarna om Kyotoprotokollet. COP- 8 Delhi 2002 EU misslyckades med att få COP att anta en deklaration om ytterligare åtgärder från parterna. 25

26 COP- 9 Milano 2003 Några av de sista tekniska detaljerna gällande Kyotoprotokollet klarades upp COP- 10 Buenos Aires 2004 Inledande diskussioner om vad som skulle ske efter 2012 då åtagandeperioden i Kyotoprotokollet upphör. COP- 11 Montreal 2005 Den första partskonferensen efter att Kyotoprotokollet trätt ikraft. Fokus på vad som skulle ske efter COP- 12 Nairobi 2006 De allra sista detaljerna för Kyotoprotokollet klarades upp och post 2012 diskuterades. COP- 13 Bali 2007 På Bali tog diskussionerna om ett framtida avtal verklig fart. Den senaste rapporten från IPCC erkändes och Bali Action Plan 26

27 antogs. Där det fastställs att ett nytt avtal skulle nås under COP- 15 i Köpenhamn. COP- 14 Poznan 2008 Arbetet för att nå en överenskommelse i Köpenhamn fortsatte. Man enades bland annat om ett arbetsprogram för vägen fram till Köpenhamn. COP- 15 Köpenhamn 2009 Under stor uppståndelse samlades världens ledare i Köpenhamn för att nå en överenskommelse om vad som skulle efterfölja Kyotoprotokollet. Men förhandlingarna präglades av stillestånd och konflikter. Under konferensens slutskede nådde flera länder en överenskommelse om det så kallade Köpenhamansackordet, som dock inte antogs av konferensen utan endast noterades. COP- 16 Cancun 2010 Under betydligt mindre uppmärksamhet enades partskonferensen om att infoga Köpenhamnsackordet och länders åtaganden därunder i UNFCCC-processen. Men något svar på vad som händer med Kyotoprotokollet efter 2012 gavs inte. 27

28 Kyotoprotokollet Det var vid den tredje partskonferensen, 1997 i japanska Kyoto, som det hitintills enda avtalet inom UNFCCC med bindande krav på utsläppsminskningar antogs, det så kallade Kyotoprotokollet. Kraven var modesta 37 industrialiserade länder åtog sig att under den första åtagandeperioden minska sina utsläpp med i genomsnitt fem procent jämfört med 1990 års nivå. Detaljerna i protokollet var sedan föremål för långvariga och intensiva diskussioner och det dröjde fram till mötet i Marrakesh 2001 (COP 7) innan detaljerna slutförhandlades. Vid det laget hade ett antal stater, mest anmärkningsvärt USA, klargjort att man inte hade någon ambition att ratificera Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollets ikraftträdande hängde länge i luften - det krävdes att 55 procent av parterna till UNFCCC ratificerade protokollet. Dessutom krävdes att de ratificerande länderna tillsammans uppnådde 55 procent av de industrialiserade ländernas sammanlagda utsläpp. Detta krav uppfylldes då Ryssland i februari 2005 ratificerade protokollet, som därmed kunde träda ikraft. Idag har 183 länder ratificerat protokollet. 28

29 Kyotoprotokollet som sådant upphör inte vid slutet av 2012, däremot sträcker sig åtaganden om utsläppsminskningar för Annex I-länder inte längre än Därför har länder länge strävat efter en ny överenskommelse om åtaganden för perioden efter Vid COP-13 på Bali 2007 beslutades om att en sådan, med utgångspunkt i ramkonventionen från 1992, skulle förhandlas fram vid UNFCCC:s femtonde partskonferens, COP- 15, i Köpenhamn 7-18 december Så skedde alltså inte. Tre grupper i ramkonventionen I FN:s ramkonvention (UNFCCC) från 1992, som utgör grunden för Kyotoprotokollet, delades stater in i tre grupper med olika åtaganden. Annex I-länder omfattar de industrialiserade länderna som var medlemmar i OECD år 1992, samt länder med ekonomier under omvandling som Ryssland, de baltiska staterna och ett antal central- och östeuropeiska stater. Dessa stater har åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Annex II-länder består av OECD-länderna inom Annex I, förutom länderna med ekonomier under omvandlig. Annex II-länderna 29

30 är skyldiga att ställa upp med finansiella resurser för att möjliggöra för utvecklingsländer att genomföra utsläppsreducerande åtgärder i enlighet med protokollet, samt att hjälpa dem med anpassning till klimatförändringar. Dessa länder ska också ta praktiska steg för att stödja utveckling och överförande av miljö-vänliga teknologier till utvecklingsländer och länder med ekonomier under omvandling. Icke-Annex I-länder består av utvecklingsländer (även de så kallade växande ekonomierna som Kina och Brasilien räknas in här) och har enligt Kyoto-protokollet inga åtagande att sänka sina utsläpp av växthusgaser. Parallella diskussioner utanför COP Klimatförhandlingarna pågår inte bara under de två veckor varje år. Inom ramen för UNFCCC möts delegationerna vid flera möten där tjänstemän i olika arbetsgrupper möts för att diskutera tekniska frågor. Arbetsgruppen med ansvar att ta fram en förhandlingstext som ska leda till ett nytt avtal lyder under namnet Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention, med förkortningen AWG-LCA. 30

31 Parallellt finns också arbetsgruppen AWG-KP som utvärderar framtida utsläppsminskningar för industriländer bundna av Kyotoprotokollet. På olika nivåer diskuteras frågan även bilateralt och i olika multilaterala forum som G8, G20, i FN:s generalförsamling och Major Economics Forum (MEF). Möten utanför FN-processen kan spela en viktig roll för att föra länder närmare varandra och i teorin skulle en överenskommelse inom dessa grupper också kunna innebära en global överenskommelse. De kan också bidra till att lyfta diskussioner från de tjänstemannatekniska detaljerna och istället fokusera på den globala helheten. Förhandlingsgrupper Utöver diskussionerna ovan förs djupa diskussioner inom många olika förhandlingsgrupper. Det kan vara EU:s miljöministrar som diskuterar EU:s framtida mål, eller medlemmarna i BASIC (Brasilien, Sydafrika, Indien, Kina) som diskuterar förhandlingstaktik. Dessa fungerar sedan som förhandlingsgrupper i de globala förhandlingarna. 31

32 Inom FN-systemet är länderna uppdelade i regionala grupper som är basen för representation i olika FN-organ. Inom UNFCCC roterar värdskapet för partskonferenserna mellan dessa grupper, som är: Västeuropa och andra, Afrika, Asien, Östeuropa samt Latinamerika och Karibien. I klimatförhandlingar finns dock förhandlingsgrupper som är betydligt mer relevanta och som överbrygger de regionala grupperna. Flera länder tillhör också dubbla grupper. De mest relevanta är: Europeiska Unionen (EU). EU förhandlar som en enhet och har som union skrivit under Kyotoprotokollet, med ett gemensamt åtagande att minska utsläppen. Även de enskilda länderna har skrivit under protokollet. EU företräds i förhandlingarna av det roterande ordförandeskapet, men även klimatkommissionären spelar en viktig roll. G77 och Kina. En samling av drygt 130 länder som i varierande grad anses vara utvecklingsländer. Ledande stater är växande ekonomier som Kina, Indien, Brasilien, men även länder som Tanzania, Egypten och Kuba spelar i olika frågor viktiga roller. De agerar som en grupp i flera FN-sammanhang, främst i 32

33 utvecklingsfrågor, men var och en av staterna kan också agera på egen hand. En spretig grupp med spridda intressen inom gruppen som involverar OPEC-stater, LDC-stater och ASOISstater. Least Developed Countries (LDC). De 49 stater inom FN-systemet som definierats som de allra minst utvecklade länderna. De är också medlemmar i G-77. Alliance of Small Island States (AOSIS). 43 länder som antingen är små ö-stater, eller något större lågt liggande länder som riskerar att översvämmas vid en höjning av havsnivån. BASIC (Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina). BASIC-gruppen skapades strax innan Köpenhamnsmötet. Efter Köpenhamn har diskussionerna i BASIC fortsatt vid fyra möten på ministernivå. Somliga menar att BASIC framför allt är en försvarsallians där länderna övervakar varandra så att de inte går utvecklade länder till mötes på ett sätt som de övriga BASIC-medlemmarna inte önskar, medan andra menar att de agerar konstruktivt för att driva utvecklingen i växande ekonomier framåt, samtidigt som de värnar fattiga länders intressen. 33

34 Afrikanska gruppen. Afrikanska gruppen består av Afrikanska Unionens (AU) 53 länder. Afrikanska gruppen samarbetar inte lika tätt som EU men talar ändå med gemensam röst i flera multilaterala forum. ALBA. En sammanslutning av latinamerikanska länder där Venezuela, Bolivia, Ecuador, Kuba och Nicaragua samordnar sin position i klimatförhandlingar. OPEC. 12 oljeproducerande stater under ledning av Saudiarabien. Utöver dessa grupper finns naturligtvis också USA som tillsammans med Kina är den enskilt viktigaste parten. USA agerar delvis ensamt, men även i den lösare sammansatta Paraplygruppen tillsammans med bland andra Japan, Australien och Canada. Av dessa grupper är det utan tvekan EU som är den bäst samordnade. Endast EU gör åtaganden som grupp. Övriga länder använder sina grupper för att föra fram sina positioner, men kan också ha positioner som skiljer sig från gruppen och fler länder 34

35 inom gruppen gör anföranden. Alla förslag som kommer från länder inom exempelvis G77 är inte nödvändigtvis G77-förslag. Som synes är grupperingarna många, överlappande och olika robusta. Ibland är de variationer av sammanslutningar som finns i andra sammanhang. BASIC liknar den mer ekonomiskt orienterade grupperingen BRICS, paraplygruppen påminner till stor del om JUSCANZ-gruppen som samarbetar i flera FNförhandlingar, bland annat om mänskliga rättigheter. Ibland är de särskilt upprättade för klimatförhandlingar (exempelvis ALBA) och ibland är de samarbeten där klimat bara är en liten del (EU och G77). De har gemensamt att de på ett eller annat sätt avspeglar maktförhållanden och att de är ett sätt för enskilda länder att förstärka möjligheter att föra fram sina intressen. De ger en försmak om att klimatförhandlingar likt många andra multilaterala förhandlingar styrs av maktspel, koalitioner och nationella intressen. 35

36 36

37 3. LITTERATURÖVERSIKT FÖRHANDLINGSTEORI Nedan görs en kortare litteraturöversikt av några begrepp och diskussioner relevanta för de internationella klimatförhandlingarna. De är hämtade från delar inom statsvetenskapen och internationella relationer som rör förhandlingsteori, internationellt samarbete och det som kallas International Environmental Policies (IEP). Stora delar av teoritraditionen inom internationella relationer utformades under en tid då hotbilderna skiljde sig markant från dagens. Ett möjligt kärnvapenkrig var det stora hotet och maktspel mellan de två supermakterna var utgångspunkten för nära all teoribildning. I takt med kalla krigets slut, EU:s framväxt och nya hotbilder (som klimatförändringar) har teorierna alltmer kommit att beröra det internationella samarbetet inom olika områden vilka hinder och möjligheter som finns för ett framgångsrikt samarbete mellan stater. 37

38 Spelteori och fångarnas dilemma Den klassiska utgångspunkten är att internationellt samarbete är något som uppkommer endast när båda parter tjänar på det. Men inte ens om det är uppenbart att båda (eller alla) parter tjänar på det är samarbete garanterat. Detta brukar bland annat förklaras med fångens dilemma, där utgångspunkten är att stater försöker maximera sitt intresse i relation till motparten. Fångarnas dilemma är en metafor som visar svårigheterna med samarbete. Två brottslingar åtalas för två olika brott som de gemensamt begått. Ett grövre brott som ger 10 års fängelse (0), och ett mindre brott som ger 6 månaders fängelse (2). Då åklagaren inte har några bevis för vem som begått det grövre brott ger han de båda åtalade samma alternativ om du anger din kumpan, samtidigt som han vägrar erkänna går du fri (3) och din kumpan får ta hela straffet 10 år(0). Om de båda däremot 38

39 anger den andre får de dela på straffet för det grövre brottet, 5 år (1). Om de båda samarbetar och avstår från att ange den andre, klarar de sig undan med att fällas för det mindre brottet och 6 månaders fängelse. Istället för att välja det alternativ som skulle ge det bästa gemensamma utfallet (båda nekar) gör rädslan för att den andre ska avvika, och därmed ensam straffas för det grova brottet, att man tar det säkra för det osäkra och anger den andre. Utfallet blir då istället ett som missgynnar båda parter i förhållande till bästa gemensamma utfall. Traditionellt spelas fångens dilemma endast en gång. Eftersom klimatförhandlingar är en pågående process där parterna ständigt möts, visar modeller risken för kortsiktiga strategier byggda på kalkyler över relativa fördelar minskar. Även dessa modeller har emellertid visat att det i klimatsammanhang är rationellt, utifrån parternas egenintresse, att inta en passiv ställning i början av förhandlingarna och inte förbinda sig till några åtaganden. På så sätt försöker man få andra parter att bära större kostnader samtidigt som förtjänsterna av ett stabilt klimat blir gemensamma. Inför Köpenhamn visade sig detta bland 39

40 annat genom att inga parter förutom EU offentliggjorde några utsläppsmål och att EU envist vägrade ge efter för kraven på konkreta löften om storleken på det finansiella stödet till utvecklingsländerna. I dagsläget är det framför allt relationen mellan Kina och USA som präglas av ett sådant tankesätt. De har konsekvent väntat på motparten att först måste göra utfästelser minskade utsläpp. Även EU:s ovilja att höja sitt åtagande från 20 till 30 procents minskningar jämfört med 1990, oavsett andra aktörers agerande är ett exempel på ett lurpassande där åtaganden ses som ett straff. Klimatet är en offentlig nytta, med vilket menas att någons agerande påverkar alla. En utsläppsminskning i Sandviken är lika mycket värt för det globala klimatet som en utsläppsminskning i Maputo. Ett ton utsläppt koldioxid i Dortmund bidrar lika mycket till den globala uppvärmningen som ett ton utsläppt koldioxid i Beijing. Den enskilda staten gynnas alltså lika mycket klimat-mässigt, oavsett var utsläppsminskningen sker. Därför försöker de i förhandlingarna få utsläppsminskningarna att ske någon annanstans, eftersom det är förknippat med kostnader att minska utsläppen. När båda (eller alla) parter använder sig av 40

41 denna taktik blir det inget samarbete, trots att hotet ökar för alla parter. Garret Hardins välkända artikel tragedy of the commons ger utifrån perspektivet att stater konkurrerar om relativa fördelar ytterligare förklaring till varför överenskommelser kring gemensamma nyttor är problematiska 1. Han menar att varken stater eller individer ser poängen i att offra tillräckliga resurser på att rädda den gemensamma resursen när motparten kan fortsätta att utnyttja den för egen vinnings skull. I skräckscenariot skapar konkurrenssituationen mellan stater och deras egenintressen en situation där exploateringen slutligen leder till att ingen part längre kan använda resursen. Tragedy of Commons är också ett exempel på den misstro som antas råda mellan stater och som minskar möjligheterna till problemlösning genom samarbete. Eftersom att det i relationer mellan stater inte finns någon aktör som kan påtvinga beslut (en 1 Hardin, Garret (19 6 8) The Tragedy of the Commons 41

42 enforcer ) eller några sanktionsmöjligheter, kan stater inte lita på att motparten ska följa ingångna avtal. Rädslan för att motparten ska avvika från avtalet, gör att det saknas incitament att fullfölja ingångna avtal om det visar sig att avtalet innebär en kostnad för staten 2. Sammantaget leder detta till lurpassande stater emellan. Ett lurpassande som sker trots att forskning konsekvent visar att det är mer kostnadseffektivt att i ett tidigt skede förhindra klimatförändring istället för att hantera konsekvenserna 3. Det institutionaliserade samarbetet Att institutionalisera samarbeten, exempelvis att genomföra förhandlingarna inom UNFCCC, är ett försök att begränsa skadverkningen av fångens dilemma och Tragedy of the Commons. Det institutionaliserade samarbetet innebär att länder samlas i ett förutbestämt format, vid särskilda tillfällen 2 Gilpin, Robert (1987) The Political Economy of International Relations och Mearsheimer, John J. (1995) The False Promise of International Institutions 3 Grundig Frank, Hugh Ward och Ethan R. Zorick (2001), Modeling Climate Change Negotiations 42

43 och med bestämda regler. Det syftar till att hantera den misstro som finns mellan stater och istället förmå deras intressen att sammanfalla. Genom regler och normer för hur stater ska agera ökar tilliten till att andra stater ska samarbeta, samtidigt som kostnaden för att vara den stat som inte samarbetar ökar. Att bryta mot institutionens regler och normer innebär en kostnad för den som avviker beroende på det som kallas reciprocitet och ryktespåverkan. Eftersom länder möts i flera på varandra följande förhandlingar kommer staters agerande i den ena förhandlingen påverka andras agerande i en kommande. Den stat som bryter överenskommelser i en förhandling kommer inte anses pålitlig heller i en annan. Möjligheterna till samarbete ökar alltså inte av altruistiska skäl, utan därför att staters intressen förändras i en institution jämfört med om de agerar utan regler och normer (Ostrom 1990, Keohane 1984, Keohane och Nye 1987). Institutioner kan vara utformade på en mängd olika sätt, de kan innefatta många eller få medlemmar, de kan beröra många eller få frågor och de kan ha olika mycket oberoende. Det 43

44 gemensamma för de flesta institutioner är att de har två uppgifter, den första att underlätta för staterna att komma överens, den andra att se till att överenskommelsen efterlevs. Som denna studie visar är en institution ingen garanti för att få stater att samarbeta och många av de problem, inklusive fångarnas dilemma och tragedy of the commons präglar även det institutionaliserade klimatsamarbetet. Klimatförhandlingens särart Det finns ett antal faktorer som gör att klimatförhandlingar skiljer sig från andra typer av internationella förhandlingar. Att det är en gemensam nytta har redan berörts ovan, men det finns även andra faktorer som i olika avseenden beror på frågans komplexitet, som i sin tur innebär att det finns många intressen att ta hänsyn till. Ett stabilt klimat är förvisso en kollektiv nytta, men stater drabbas olika mycket av dess förändringar och har 44

45 därför olika starka incitament för att lösa problemet, vilket påverkar stater att inta olika roller i klimatförhandlingar 4. De två ytterligheterna är pådrivarna, stater med hög sårbarhet och låg kostnad för att genomföra utsläppsminskningar, och bromsklossarna, med låg sårbarhet och hög kostnad. De senare försöker typiskt sett att sinka processen och motarbeta regleringar, medan de förra strävar efter regleringar, bindande åtaganden och starka kontrollmekanismer. Däremellan finns statisterna, med låg sårbarhet och låg kostnad som inte är särskilt engagerade i förhandlingarna, och mellanliggarna (intermediate), med hög sågbarhet som också har höga kostnader för att minska sina utsläpp. För att få till stånd ett avtal är det viktigt att få 4 Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), The Interest-Based Explanation to International Environmental Policy och Rowlands Ian H. (1995), Explaining National Climate Change Policies 45

46 mellanliggarna att bli pådrivare, eller åtminstone inte bli motsträviga, vilket bland annat kan ske om kostnaderna för åtgärderna minskar. Inom ozonsamarbete anses det exempelvis att USA:s förvandling från mellanliggare till pådrivare i de förhandlingar som ledde fram till Montrealöverenskommelsen var resultatet av en inhemsk teknologisk utveckling som väsentligt minskade kostnaderna för utsläppsminskningar. Inom klimatförhandlingarna vore det avgörande om exempelvis Kina eller USA som båda kan anses finnas i kategorin bromsklossar, kunde fås att ta en pådrivande roll. En sådan förändring skulle alltså antingen kunna ske antingen genom att länders beslutsfattare får vetskap om att deras kostnader för klimatförändringar ökar, eller att deras kostnader för att agera minskar. Klimatförändringar är sammanlänkat med en rad specifika problem, såsom förlust av biologisk mångfald, ökande antal epidemiska sjukdomar, begränsad tillgång till rent vatten med mera. Detta skapar en komplex förhandlingssituation. Specifikt för en klimatförhandling är även den stora osäkerhet som finns kring de exakta lokala konsekvenserna av en global klimat- 46

47 förändring. Det gäller beräkningar av hur global klimatförändring påverkar lokala väderförhållanden och kostnader för utsläppssänkningar, men också för de sammanlagda sociala kostnaderna av förändringar i klimatsystemet 5. Situationen kompliceras än mer av det faktum att den mänskliga påverkan på klimatsystemet är en konsekvens av ekonomisk aktivitet inom en flera olika sektorer. Dessa faktorer, tillsammans med de många förhandlingsparterna, bidrar till att fångarnas dilemma inte fullt ut kan appliceras på klimatförhandlingar. Möjligheterna till samarbete ökar därför. Problemets komplexitet och de många parterna gör det omöjligt för parterna att ha full tillgång till information om konsekvenser för såväl den egna staten som för andra. När stater inte har exakt information om hur de bäst maximerar sin egen vinst väljer de ofta en problemlösande inställning, istället för en statisk inställning där stater strävar efter att maximera den egna 5 Depledge, J oanna (2005), The Organization of Global Negotiations: Constructing the Climate Change Regime och Harstad, Bård (2008), How to Negotiate and Update Climate Agreements 47

48 relativa nyttan. Stater söker då en lösning som går mer i linje med det gemensamma intresset att lösa problemet 6. Tvånivåspel och inrikespolitisk påverkan Även om internationella förhandlingar är ett mellanstatligt spel och att stater agerar i relation till varandra, går det aldrig att frångå att en stats intresse, och därmed mellanstatliga förhandlingar, påverkas av inrikespolitiska faktorer. Redan Machiavelli pekade på vikten av att bibehålla en god relation till den inomstatliga maktbasen, vilken den än må vara. Flera förklaringar till staters agerande utgår ifrån att statens exekutiva makt främst strävar efter att bibehålla sin maktposition 7. Därmed uppkommer det som Robert Putnamn beskriver som ett två-nivåspel och Bo Kjellén kallar för enabling conditions 8 en 6 Young, Oran R. (19 9 1), Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society 7 S e bl.a. Milner, Helen V. (1997) Interest, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations och Rosamond, Ben (2000) Theories of European Integration 8 Begreppet låter sig inte enkelt översättas till svenska, men ett försök är att kalla dem för begränsande omständigheter inom vilka agerande är möjligt. 48

49 förhandlande part har att förhålla sig till sina motparter såväl inom staten som i de internationella förhandlingarna 9. Kjellén menar dessutom att de inrikespolitiska faktorerna är viktigare i klimatförhandlingar än inom andra internationella förhandlingar. För det första har internationella miljööverenskommelser genom sin påverkan på olika samhällssektorer stor inverkan på den inrikespolitiska ekosociala situationen, som är central för en regerings möjlighet att bli omvald. För det andra finns det inom staten ett intresse för miljöfrågor som överstiger intresset för andra internationella frågor. Det finns stora intresseorganisationer som tillsammans med framväxten av gröna partier bidragit till att skapa opinion i miljöfrågor. Det är också få utrikespolitiska frågor som omgärdas av så starka ekonomiskt viktiga särintressen exempelvis bilindustri och tung basindustri. 9 Putnam, Robert (1988) Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Twolevel Games och Kjellén, Bo (2008) A new Diplomacy for a Sustainable Development 49

50 Även om en överenskommelse nås på internationell nivå finns det en risk att nationella grupper, med den lagstiftande församlingen som utförare, bidrar till att avtalet aldrig ratificeras och därmed i praktiken blir verkningslöst. Detta var vad som skedde i USA i samband med förhandlingarna inför Kyotoprotokollet. Den amerikanska senaten röstade enhälligt igenom den så kallade Byrd-Hagel-resolutionen endast några månader före utformandet av Kyotoprotokollet. Resolutionen tydliggjorde att senaten inte skulle ratificera något avtal som ansågs skada den amerikanska ekonomin eller saknade ett meningsfullt samarbete av utvecklingsländer. Detta begränsade USA möjligheter att agera drivande i förhandlingarna och även om Clintonadministrationen för USA:s räkning skrev under Kyotoavtalet infogades det aldrig i amerikansk lagstiftning. Exemplet åskådliggör vikten av att delegationer har inhemskt stöd för sin position i de inomstatliga förhandlingarna. I de internationella förhandlingarna försöker sedan regeringar maximera sina möjligheter att tillfredsställa de inomstatliga behoven, vilka ofta kan stå i konflikt med andra länder som alla 50

51 har sina instruktioner utarbetade utifrån inrikespolitiska hänsyn att utgå ifrån. Vid tidigare internationella miljöförhandlingar har den inomstatliga situationen vid flera tillfällen ansetts vara avgörande för staters konstruktiva agerande. Under Kyotoförhandlingarna ansågs exempelvis det faktum att flera europeiska företag var drivande inom forskning och utveckling av förnybar och ren energi ha bidragit till att EU agerade pådrivare. Internationella regleringar som ger incitament för ökad energihushållning antogs bidra till en mer lukrativ framtida marknad för dessa företag 10. Samtidigt fanns det då i Europa ett större allmänt medvetande om klimatförändringar och en större allmän opinion för att driva frågorna. Europeiska regeringar hade därmed ett bredare mandat att vara drivande, jämfört med många andra regeringar. 10 Sprinz, Detled F., and Martin Weiß Domestic Politics and Global Climate Policy 51

52 Detsamma kan sägas om USA:s roll i förhandlingarna som ledde fram till Wienkonventionen och senare Montrealöverenskommelsen om ozonförstörande gaser under 1980-talet. USA var, inte minst tack vare NASA, drivande inom ozonforskning. Därför var amerikanska företag också teknologiskt ledande, vilket innebar att ett bindande avtal skulle innebära ökade vinster för amerikanska företag. Det fanns också en stark opinion i USA för inhemska utsläppsminskningar oavsett om det blev ett internationellt avtal eller inte. För amerikanska intressen var det därför av stort intresse att även andra länder skulle minska sina utsläpp, varför de aktivt verkade för ett multilateralt avtal. Ledarskap Varje förhandling, varje överenskommelse och varje avtal är beroende av att någon part visar ledarskap och för diskussionerna framåt. Givetvis är det centralt för att nå en överenskommelse, men det har också visat sig viktigt för avtalets kvalitet och effektivitet med ett starkt ledarskap. Vikten av 52

53 ledarskap poängteras konsekvent i litteraturen som en nödvändighet, men inte en garanti, för en överenskommelse. 11 Det har också visats att ju fler deltagare och ju mer komplexa frågorna är, desto troligare är det att någon eller några aktörer tar en ledarroll och att de andra följer efter. Alltså är ledarskapet extra viktigt i en förhandling likt den om klimatfrågan med nästan 200 parter och som vi sett extremt komplexa frågor. Flertalet länder har inte möjlighet att sätta sig in i varje enskild fråga och får helt enkelt välja länder att lita till och följa efter. Norichika Kanie pekar på tre typer av ledarskap som alla kan ha en positiv inverkan på utkomsten i förhandlingarna, strukturellt ledarskap, vägvisande ledarskap och instrumentellt ledarskap S e bl.a. M iles et.al. (2002) Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence och Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond 2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework of analysis 12 Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond 2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework of analysis 53

54 Det strukturella ledarskapet kan enklast översättas till att tack vare en maktposition ha möjlighet att påverka andra länder, genom exempelvis ekonomiska påtryckningar eller möjlighet att koppla klimatfrågan till högpolitiska frågor. Det är av naturliga skäl svårt för mindre stater att utöva ett strukturellt ledarskap, varför det krävs att länder som Sverige påverkar genom större organisationer som EU. Men inte heller EU som enhet kan anses ha samma möjlighet till strukturellt ledarskap som USA. Även Kina får anses ha en bättre möjlighet att genom olika former av påtryckningar påverka vissa typer av länder, vilket bland annat exemplifierats i FN:s säkerhetsråd där endast Kina var kapabla att få Sudans president Omar Bashir att ge efter för några av FN:s krav på att få skicka fredsbevarande trupper till Darfur Det vägvisande ledarskap innebär att genom det goda exemplets makt visa på vad som är genomförbart. Det är då viktigt att med tydliga och tidiga inhemska initiativ som uppnås visa att det är möjligt med tuffa krav på utsläppsminskningar. Det är också 54

55 genom vägvisande ledarskap som EU främst anses kunna bidra 13. EU menar exempelvis att man genom sina utsläppsminskningar hitintills och genom gjorda åtaganden visar på just ett sådant ledarskap. Det vägvisande ledarskapet stärks också om parten har trovärdighet inom området, vilket bland annat medelstora länder såsom Nederländerna och Sverige anses ha 14. Kanie visar på att Nederländernas agerande under tiden fram till Kyoto är ett typexempel på hur medelstora stater med hjälp av vägvisande ledarskap kan påverka förhandlingar i positiv riktning 15. Nederländerna åtog sig tidigt att göra stora utsläppsminskningar och spelade på så vis en viktig roll i framtagandet av den EU-position som gav EU en ledande ställning i Kyotoförhandlingarna. Även Sverige har enligt Marshell kunnat utöva ett oproportionerligt stort inflytande på 13 S e bl.a. Reischl, Gunilla (2009 ) The European Union and the International Forest Negotiations An Analysis of Influence 14 Marshell, Kate E (2007) Sweden, C limate C hange and the EU-context 15 Kanie, Norichika(2007) Middle Power Leadership in the climate change negotiations: foreign policy of the Nether lands 55

56 miljöförhandlingar, bland annat tack vare en god vetenskaplig grund inom området och nationell enighet i miljöfrågor. Tidigare agerande i miljöförhandlingar har också skapat en förväntan hos andra stater att Sverige ska inta en ledarroll (Marshell 2007). Det instrumentella ledarskapet handlar om de rent förhandlingstekniska färdigheterna. Kanie visar på att mellanstora stater här kan spela en viktig roll, något som exemplifieras av hur Nederländernas chefsförhandlare Jan Pronk vid COP-6 i Bonn genom sitt fria mandat och förhandlingsskicklighet lyckades bryta ett dödläge. Även Sveriges miljöminister Kjell Larsson spelade som EU:s ordförande en central och positiv roll i denna förhandling. Miles et al pekar på vikten av att förhandlingsdelegationen har energi, skicklighet och kunskap att bryta dödlägen för att nå ett starkt och effektivt avtal 16. Utöver att stater kan visa ledarskap 16 M iles et.al. (2002) Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence 56

57 kan också enskilda personer med sin skicklighet bidra till en lyckad förhandling. Som ovan visats var Jan Pronk och Kjell Larsson viktiga för att rädda Kyotoprotokollet i Bonn. Det anses också att Irans vicepresident, tillika energiminister, Masoumeh Ebtekars personliga ledarskap var starkt bidragande till att samma protokoll kunde slutföras i Marrakesh Som ordförande för G77 lyckas hon hålla samman den splittrade gruppen, samtidigt som hon förde en konstruktiv i dialog med övriga parter. Även personer inom förhandlingsinstitutionen kan spela viktiga roller. Mustafa Tolba, chef för FN:s miljöprogram (UNEP) spelade under förhandlingarna som så småningom ledde fram till Montrealprotokollet en viktig roll. Tolba var under dessa förhandlingar både medlare och facilitator, och presenterade bland annat innovativa förslag på mekanismer för förenklad teknologi- och resursöverföring som hjälper utvecklingsländer att nå sina utsläppsmål, vilket ansågs bidragit till att en överenskommelse nåddes. Bland olika aktörers ledarskap vid tidigare förhandlingar kan bland annat nämnas USA. Landet intog en passiv, ibland rent av 57

58 destruktiv, roll vid förhandlingarna inför Kyoto och ännu mer så i de efterföljande förhandlingarna om protokollets slutförande. Även i dagsläget är USA en bromskloss. Vid tidigare förhandlingar har USA:s inflytande och påverkansmöjlighet löpande tydliggjorts, även om det inte nödvändigtvis har bidragit till effektivare avtal. Exempelvis kunde USA genom att få med en skrivning i UNFCCC om att klimatåtaganden inte ska skada tredje part få med sig OPECländerna och de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet som drevs av USA var ett viktigt skäl till att Ryssland sedermera att ratificera protokollet. Som nämnts ovan intog USA en ledarroll i förhandlingarna som ledde fram till Montrealprotokollet. Dels genom ett teknologiskt och vägvisade ledarskap, men också genom ett instrumentellt ledarskap med diplomatiska initiativ som samordnades med andra drivande parter såsom Kanada, Schweiz och de nordiska länderna. Till detta ska läggas USA:s starka inflytande och påverkansmöjlighet. USA:s ledarskap pekas ofta ut som en av orsakerna till att Montrealprotokollet anses vara ett kraftfullare avtal jämfört med Kyotoprotokollet. 58